Особенности правового регулирования государственной гражданской службы
Основные исторические этапы становления и развития государственной службы в Российской Федерации. Правовой статус и административно-властные полномочия государственного служащего. Изучение взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 13.10.2014 |
| Размер файла | 93,9 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
8. Принципом гражданской службы определена защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, что означает: гражданский служащий выполняет исключительно правомерные поручения своих руководителей (непосредственных и вышестоящих). Одновременно для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, как правило, федеральными законами устанавливаются соответствующие гарантии, в частности от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей.
Итак, кратко подведем итоги данной главы.
Создание и становление социально-правового института государственной службы России - не дело только сегодняшнего дня. Этот процесс прошел богатый событиями исторический путь. В процессе формирования и развития института государственной службы современной России учитываются исторические и национальные особенности функционирования госслужбы, складывавшиеся на протяжении нескольких столетий.
Раскрывая легальное определение правового института «государственная служба», необходимо отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются, в частности, такие как: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ; 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих; 5) стабильность гражданской службы; 6) доступность информации о гражданской службе; 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.
Глава 2. Особенности правового регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы в Российской Федерации
2.1 Законодательство о государственной гражданской службе, как самостоятельного вида государственной службы
Согласно ст. 71 (п. «т№) Конституции РФ федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Исходя из п. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в ведении Российской Федерации находятся как правовое регулирование, так и организация федеральной государственной гражданской службы. В отличие от федеральной государственной гражданской службы правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъекта РФ (п. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»).
В настоящее время в систему федерального законодательства по вопросам государственной гражданской службы входят:
Федеральные законы, такие как: от 27 мая 2003 г. №58 «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и другие.
Одним из основных нормативных документов являются Указы Президента РФ (перечислим некоторые из них): от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»; от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»; от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»; от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»; от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» и другие.
Постановления Правительства РФ, к которым относятся, например такие как: от 6 мая 2008 г. № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации»; от 27 января 2009 г. № 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения»; от 24 февраля 2010 г. № 79 «О материальном стимулировании федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов Федеральной антимонопольной службы» и другие.
Наряду с нормативными актами высших федеральных органов государственной власти в сфере государственной гражданской службы действуют ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие общие вопросы государственной гражданской службы в пределах их компетенции. В частности, к таким актам относятся Приказы Минюста России, приведем некоторые из них: от 8 сентября 2011 г. № 310 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России»; от 31 марта 2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность»; Минздравсоцразвития России: от 31 марта 2009 г. № 143н «Об утверждении Порядка формирования и работы комиссий, образуемых в федеральных государственных органах для рассмотрения вопросов предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения»; от 26 августа 2011 г. № 989н «Об утверждении Перечня медицинских противопоказаний для работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну».
Кроме нормативных правовых актов общего характера в сфере государственной службы федеральными государственными органами издаются акты, связанные с реализацией ими функций представителя нанимателя в отношении гражданских служащих, работающих в соответствующем государственном органе, имеющие методологический, организационный и правоприменительный характер.
К ведомственным нормативным правовым актам организационного характера можно отнести такие акты, как Приказы: Роспотребнадзора от 29 декабря 2007 г. № 399 «Об организации проверок достоверности и полноты представленных государственным гражданским служащим Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о соблюдении им ограничений, установленных федеральными законами»; Роструда от 26 сентября 2008 г. № 192 «Об утверждении Плана мероприятий по противодействию коррупции в Федеральной службе по труду и занятости».
К нормативным правовым актам методологического характера относятся, в частности, Приказы Минздравсоцразвития России: от 21 ноября 2006 г. № 793 «О должностных регламентах федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в Минздравсоцразвития России»; от 12 марта 2009 г. №111н «О Методике проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» и другие.
Следует отметить, что в некоторых федеральных государственных органах до настоящего времени остается неурегулированным ряд вопросов прохождения в них гражданской службы. В частности, отсутствуют приказы: о квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей; о перечне должностей гражданских служащих помимо высших и главных, для которых в соответствии со служебным распорядком государственного органа устанавливается ненормированный служебный день; о примерных должностных регламентах гражданских служащих; о порядке рассмотрения вопросов, связанных с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированием конфликта интересов в отношении гражданских служащих территориальных органов; о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; о порядке уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения гражданского служащего к совершению коррупционных правонарушений.
Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»). Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В субъектах РФ принято более четырех тысяч нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы субъектов РФ.
Законы субъектов РФ не могут противоречить положениям федеральных законов в сфере гражданской службы. Так, например, Конституционный Суд РФ в Определении от 3 апреля 2007 г Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 12. С. 9-10. . установил, что положения п. 3 ст. 4 и ст. 6 Закона Калининградской области от 13 октября 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области» не соответствуют ст. ст. 39 (ч. ч. 1 и 2) и 55 (ч. ч. 1 и 3) Конституции РФ. В соответствии с указанным Определением Конституционного Суда РФ установлено новое правовое регулирование дополнительного обеспечения к трудовой пенсии лицам, замещавшим должности государственной службы Калининградской области.
В целях совершенствования нормативно-правовой базы по вопросам гражданской службы в субъектах РФ приняты законы: о государственной гражданской службе, о реестре должностей государственной гражданской службы, об оплате труда государственных гражданских служащих. За период с 2005 г. в субъектах РФ изданы нормативные правовые акты по большинству вопросов, правовое регулирование которых отнесено федеральным законодательством к компетенции субъектов РФ.
Правовая основа института государственной гражданской службы субъектов РФ всесторонне развивается и ежегодно пополняется новыми нормативными правовыми актами субъектов РФ.
В настоящее время процесс нормотворчества в сфере государственной гражданской службы в субъектах РФ не завершен, что обусловлено отсутствием некоторых федеральных нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы. Не приняты федеральные законы о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и их семей. Не урегулированы вопросы формирования кадрового резерва на федеральной гражданской службе и его соотношения с федеральным резервом управленческих кадров, а также оплаты труда гражданских служащих в особом порядке в зависимости от достижения ими показателей результативности профессиональной служебной деятельности.
Согласно п. 7 Указа Президента РФ от 10 марта 2009 г. №261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»» органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано в пределах своих бюджетных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных Федеральной программой, и утвердить программы развития государственной гражданской службы субъектов РФ. Таким образом, названный Указ дал дополнительный импульс для совершенствования и развития законодательства субъектов РФ о гражданской службе.
Высокая нормотворческая активность субъектов РФ отмечается в сфере антикоррупционного законодательства в регионах в целях реализации положений Федерального закона «О противодействии коррупции» О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. №52 (ч. 1). Ст. 6228. и изданных в его развитие нормативных правовых актов РФ. В частности, в большинстве субъектов РФ уже приняты законы о противодействии коррупции и региональные программы, направленные на противодействие коррупции.
В связи с введением на гражданской службе механизма ротации в субъектах РФ должны быть приняты их нормативные правовые акты об утверждении перечня должностей гражданской службы субъекта РФ, по которым предусматривается ротация, и определен план проведения ротации на 2013 г. и последующие годы.
Особое место в системе законодательства о гражданской службе занимают методические рекомендации и другие материалы, одобренные решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. Например, Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (Протокол № 21 заседания от 23 декабря 2010 г.) Бюллетень «Официальные документы в образовании». 2011. № 36. С. 4-6.. Президиум Совета при Президенте РФ, призванный решать текущие вопросы по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции (Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. №815 «О мерах по противодействию коррупции» СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429.), рекомендовал Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих государственным органам и органам местного самоуправления для разработки на его основе своих кодексов.
Типовой кодекс представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться государственные (муниципальные) служащие независимо от замещаемой ими должности. В этой связи следует отметить эклектичность этого документа, поскольку Типовой кодекс этики содержит как положения нормативного характера, установленные федеральными законами и указами Президента РФ, так и нормы служебной этики, имеющие социально-нравственный характер.
Итак, законодательство о государственной гражданской службе представляет собой довольно большой объем федеральных законов, Указов Президента, Постановлений Правительства РФ, а также различных ведомственных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
2.2 Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы
В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших положений, определяющих конституционные основы осуществления местного самоуправления и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.. По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службе становится раздельным. Вместе с тем государственная служба и муниципальная служба базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление.
Как отмечается в научной литературе, главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов - и государственных, и муниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2009. №3. С.12..
Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления невозможна без осуществления в них государственной и муниципальной службы и должного управления сложными процессами государственно-служебной деятельности.
Единство правовой природы гражданской и муниципальной службы обусловливается историческими и политическими факторами, оказавшими влияние на возникновение данных видов общественной деятельности и их организационное оформление в качестве институтов публичной власти в сфере осуществления управления делами государства и общества.
Как отмечает В.С. Мокрый: «Немаловажным фактором, вызвавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Этот принцип обусловлен единством правовой природы данных видов служебной деятельности, направленных на обеспечение реализации полномочий органов публичной власти» Мокрый В.С. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. №2. С.14..
В.А. Козбаненко выделяет ряд признаков, характеризующих правовое положение государственных гражданских и муниципальных служащих современного периода Козбаненко В.А. Указ. соч. С.16..
Во-первых, отделение правовых отношений по государственной гражданской службе от правоотношений по муниципальной службе.
Во-вторых, источники законодательного и подзаконного регулирования службы и соответственно статуса служащих неоднородны, так как подразделяются в зависимости от органа, принявшего нормативный акт (федеральный, субъекта Федерации, муниципальный), а также по приоритету отраслевой принадлежности (специальное законодательство, представленное административно-правовыми нормами о государственной и муниципальной службе; субсидиарное законодательство - нормы трудового законодательства).
В-третьих, закрепление в законодательстве исчерпывающего перечня общеслужебных обязанностей и прав, ограничений и мер ответственности служащих.
В-четвертых, применение казуистического метода регулирования и относительно высокий уровень правовых обобщений при формулировании специальных норм.
В-пятых, непризнание государственных гражданских и муниципальных служащих наемными работниками по обычному найму.
В-шестых, наделение гражданских и муниципальных служащих особым административно-правовым статусом.
В-седьмых, правовое регулирование служебно-трудовых отношений ведется по принципу субсидиарности трудового права к доминирующему административному праву на основании его специализации (сила специального закона).
В-восьмых, единство (в смысле содержательной идентичности или сходства и близости) общеслужебных принципов организации и функционирования обоих видов службы, единство (в том же смысле) принципов прохождения службы гражданскими и муниципальными служащими.
В-девятых, идентичность структурных элементов правового статуса гражданских и муниципальных служащих по своему составу и содержанию.
В-десятых, различение государственной и муниципальной службы с учетом их особенностей на основе конституционного отделения местного самоуправления от государственной власти.
В-одиннадцатых, близость социально-правовых характеристик государственных гражданских и муниципальных служащих, отражающих особенности обоих видов службы в масштабе общества.
В-двенадцатых, управленческая профессионализация служебной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих на основе пожизненного найма при наличии специализированного профессионального образования и соответствия установленным законом квалификационным требованиям.
Закон о муниципальной службе устанавливает и раскрывает содержание принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации. Это обеспечивает необходимую гармонизацию в подходах к правовому регулированию данных видов публичной службы.
Как подчеркивает Ю.Н. Щербаков: «Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством: единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.
Данный перечень полностью повторяет ст. 7 Закона о государственной гражданской службе. О взаимосвязи рассматриваемых видов служб свидетельствует и общность их задач - обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.
Необходимость общности принципов законодательного регулирования проистекает из общности предмета и характера труда служащих обоих видов - государственных и муниципальных, объектов и методов воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимости регламентации процедур прохождения службы с учетом перехода служащих с одного вида службы на другой, важности соблюдения запретов и ограничений, наличия компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот. Гражданская служба и муниципальная служба являются органически сопряженными институтами публичной службы, имеющими общие основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодательства» Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба: учебник / Ю.Н. Щербаков. Ростов н/Д., 2010. С. 34-35..
Рассмотрим кратко основные направления взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы.
Законом о муниципальной службе установлен принцип единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы. Этот принцип находит свое правовое выражение в единстве норм, регламентирующих поступление на службу и замещение должности (или включение в кадровый резерв), обеспечивающих регистрацию права граждан на равный доступ к службе; условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия; предельный возраст пребывания на службе соответствующего вида; назначение на должность, присвоение классного чина, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) прохождения службы; основания прекращения службы соответствующего вида, в том числе основания увольнения в запас или в отставку служащего Нечаева Т.В., Кирилин А.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный). М., 2013. С.34..
Характерной особенностью для гражданских и муниципальных служащих является общий порядок замещения должности гражданской службы и должности муниципальной службы. Предусмотренные законодателем о государственной гражданской службе процедуры замещения вакантной должности на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, формы конкурса, порядок принятия решений конкурсной комиссии и издания акта государственного или муниципального органа о назначении на должность являются едиными для замещения должности как гражданской службы, так и муниципальной службы.
Общие черты профессиональной служебной деятельности гражданских служащих и муниципальных служащих состоят в следующем: подготовка, принятие и (или) проведение в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти либо органов местного самоуправления; наличие у гражданских служащих и муниципальных служащих правомочий и возможности выступать в пределах своей компетенции от имени государственного органа либо от имени муниципального органа, представляя в первом случае государственный интерес, а во втором - муниципального образования; сочетание строгой нормативной регламентированности служебной деятельности в формально-процедурном отношении с широкими возможностями принятия волевых решений на основе дискреционных полномочий; принадлежность к особой профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединенных органов службы в органах публичной власти, с отличием в их организационно-правовых формах Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.Ф. Ноздрачева. М., 2010. С. 56..
Для замещения должностей муниципальной службы и государственной гражданской службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Квалификационные требования к должностям муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
Необходимо отметить, что до принятия законодательства о муниципальной службе квалификационные требования, как правило, устанавливались законами субъектов Российской Федерации. В настоящее время указанные нормативные акты подлежат отмене, поскольку в компетенцию субъекта входит принятие лишь типовых положений. Непосредственно же квалификационные требования должны утверждаться актами органов местного самоуправления.
Кроме того, законодатель предусматривает наличие взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, которая обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается также посредством единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы. Федеральным законодательством устанавливаются схожие ограничения, обязательства и требования к прохождению государственной и муниципальной службы. Необходимость единства ограничений и обязательств проистекает из того, что и государственная гражданская служба, и муниципальная служба относятся к институтам публичного права Колесников А.В., Макаров А.О. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный). М., 2010. С.62..
Таким образом, законом установлены ограничения и обязательства государственных гражданских служащих и муниципальных служащих.
В Законе о муниципальной службе термин «обязательства» применяется главным образом в отношении обязательств имущественного характера, сведения о которых наряду со сведениями о доходах и имуществе подаются гражданином при поступлении на муниципальную службу и муниципальным служащим ежегодно. По мнению А.Н. Козырина, здесь идет речь о единстве основных обязанностей муниципального и гражданского служащего, установленных соответственно ст. 12 Закона о муниципальной службе и ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2009. С. 49..
Например, муниципальный и гражданский служащие обязаны:
- соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;
- исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией (регламентом);
- соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
- соблюдать правила внутреннего трудового распорядка (служебный распорядок государственного органа);
- поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
- не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
- беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
- представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством РФ сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
- сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;
- соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами;
- сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
У муниципального служащего возникают и дополнительные обязанности, например, соблюдать устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение, беречь муниципальное имущество.
Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих.
Государственным и муниципальным служащим обеспечивается:
- своевременная и в полном размере выплата денежного содержания (вознаграждения);
- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
- медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода служащего на пенсию;
- пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
- обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;
- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения служащим службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей.
Как отмечает Ю.К. Краснов, социальные гарантии гражданским и муниципальным служащим являются единым обязательным атрибутом создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий. В связи с этим нормативное закрепление предоставления однотипных основных и дополнительных социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим следует рассматривать (в ряду других) как единый элемент правового статуса гражданских и муниципальных служащих Краснов Ю.К. Гарантии гражданским и муниципальным служащим // Современное право. 2010. №4. С.11.. Однако не во всех субъектах Федерации данный принцип соблюдается при принятии законодательных актов.
Е.Ю. Киреева для обеспечения предусмотренной Федеральным законом от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» гарантии соотносительности основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих предлагает использовать две законодательные модели установления размеров оплаты труда муниципальных служащих: а) разработка законодательных актов субъектов РФ, устанавливающих примерные размеры должностных окладов муниципальных служащих, а не предельные нормативы в отношении дотационных муниципальных образований, как это было установлено ныне отмененной ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; б) установление размера должностного оклада муниципальных служащих в кратном отношении к должностным окладам государственных гражданских служащих субъекта РФ Киреева Е.Ю. О некоторых проблемах в регулировании вопросов денежного содержания муниципальных служащих // Административное и муниципальное право. 2010. №9. С. 45. .
В настоящее время большинство муниципальных образований поселенческого типа являются дотационными, и их финансовые возможности напрямую зависят от финансовой помощи, поступающей из бюджетов вышестоящего уровня. В этой связи установление примерных размеров должностных окладов муниципальных служащих либо закрепление их процентного соотношения с должностными окладами государственных гражданских служащих субъектов РФ, не нарушая принципа самостоятельности органов местного самоуправления в определении размера и условий оплаты труда муниципальных служащих, позволит органам государственной власти субъектов РФ обеспечить выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Как полагает Е.Ю. Киреева, если следовать принципу взаимосвязи государственной и муниципальной службы, должностные оклады муниципальных служащих и их предельные размеры должны устанавливаться субъектами Федерации в привязке к окладам государственных гражданских служащих. Если провозглашать самостоятельность органов местного самоуправления в определении размеров оплаты труда, то кратности должностных окладов муниципальных служащих окладам государственных гражданских служащих субъекта Федерации быть не должно, равно как и установление каких-либо ограничений неправомерно Киреева Е.Ю. Проблемы реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы // Конституционное и муниципальное право. 2011. №3. С.17..
Думается, что следует поддержать идею Ю.М. Буравлева «о целесообразности разработки проекта Федерального закона о регулировании взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, который может привнести большую определенность во взаимодействие двух разновидностей общественно полезной управленческой деятельности, проявляющейся в службе государственной и службе муниципальной».
2.3 Правовой статус государственного гражданского служащего
Как сказано в энциклопедическом словаре по политологии: статус (от лат. status - положение, состояние) - это совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственных органов, международных организаций Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Ю.Н. Аверьянов. М., 2009. С. 363.. Если говорить о правовом статусе государственного служащего, то это комплексная характеристика его правового положения как субъекта права. Проблема правового статуса или используемого как его синоним термина «правовое положение» государственных служащих исследовалась в отечественной юридической науке главным образом учеными-административистами (Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, В.М. Манохин и др.). И это притом, что в юридической литературе совершенно обоснованно отмечалась сложность института государственной службы, которая заключается, в частности, в том, что он объединяет в себе множество правовых норм других отраслей права (трудового, конституционного и пр.).
Так, например, Ю.Н. Старилов, анализируя правовой статус государственных служащих, пришел к выводу, что этот статус представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством. По его мнению, правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. главные черты самой сущности этих правоотношений Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2008. С. 436.. Практически идентичную позицию занимает Д.М. Овсянко, который применительно к государственной гражданской службе отмечает, что правовое положение (статус) государственного гражданского служащего характеризуется совокупностью прав, обязанностей и ограничений, запретов, связанных с гражданской службой Овсянко Д.М. Государственная служба: Учебн. пос. М., 2009. С. 113.. Наконец, предлагается понимать правовой статус гражданских служащих как совокупность юридических элементов, выражающих специфику предусмотренных и закрепленных общим (прежде всего Конституцией РФ) и специальным (административным) законодательством обязанностей и прав, свобод и правоограничений, социально-правового обеспечения и гарантий, поощрений и ответственности, определяющих сущность государственно-служебных отношений, субъектами которых они выступают Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 27..
Если говорить о закреплении статуса государственного гражданского служащего, то в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в главе 3 «Правовое положение (статус) гражданского служащего» присутствуют статьи: 14 «Основные права гражданского служащего», 15 «Основные обязанности гражданского служащего», 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой», 17 «Запреты, связанные с гражданской службой».
Итак, особенности правового регулирования прохождения государственными гражданскими служащими государственной службы касаются всего комплекса отношений, возникающих между государственным служащим и соответствующим государственным органом как сторонами трудового правоотношения. В частности, прав, обязанностей, непосредственно связанных с исполнением государственной службы, порядка и условий аттестации, переподготовки и повышения квалификации, оплаты труда, ежегодных отпусков, условий и порядка поощрений за добросовестное исполнение государственной службы, гарантий социальной защиты государственных гражданских служащих, а также их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.
Исполнение государственной службы по той или иной государственной должности означает выполнение государственными гражданскими служащими определенных обязанностей, закрепленных в соответствующих законодательных актах, должностных инструкциях и служебных контрактах. В соответствии со статьей 15 Закона о государственной гражданской службе в период прохождения государственной службы государственный служащий обязан: 1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение; 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; 3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленные законодательством Российской Федерации; 4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; 5) соблюдать служебный распорядок государственного органа; 6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; 7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; 8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; 9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; 10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства; 11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим федеральным законом и другими федеральными законами; 12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Как указывает С.В. Орешин: «Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности. Гражданские служащие подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в случае и порядке, установленных федеральным законом. Требования соблюдения Конституции Российской Федерации, федеральных законов и других нормативных правовых актов обязывает гражданского служащего осознанно подчинять свое поведение как на государственной гражданской службе, так и в сфере внеслужебных отношений критериями «конституционного» строя, требованиям закона и законности, государственным интересам. Любой государственный или муниципальный орган, любая должность государственной гражданской службы учреждаются исключительно в публичном, а не частном интересе, и гражданский служащий, органически связанный с государством, с осуществлением его задач и функций, тем самым обязывается исполнять свою должность в соответствии с принципами Конституции Российской Федерации. Строгое следование в повседневной правоприменительной деятельности требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов характеризуется не только профессионализм гражданского служащего, но практически всю совокупность его деловых и личностных качеств. Поэтому при аттестации и проведении конкурсного замещения должностей, формировании кадрового резерва выдвижения и т. п. выполнение данного требования выступает важнейшим критерием оценки эффективности деятельности конкретного гражданского служащего» Орешин С.В. Вопросы государственной службы // Административное право и процесс. 2011. № 2. С. 52..
Требование соблюдать конституцию и иные нормативные акты Российской Федерации и ее субъектов сопряжено с предписаниями исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом, а также поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их компетенций. Должностной регламент включает три группы требований в каждой из категорий и групп должностей гражданской службы: 1) требования к уровню профессионального образования; 2) требования к стажу гражданской службы или стажу работы по специальности; 3) требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Результаты исполнения гражданскими служащими требований должностного регламента учитываются при оценке его профессиональной служебной деятельности в рамках процедур аттестации, квалификационного экзамена, включение в кадровый резерв или поощрение гражданского служащего, конечно же, они учитываются и при проведении конкурса на замещение вакантных должностей гражданской службы.
Под исполнением должностных обязанностей, предусмотренных федеральным законом о государственной гражданской службе, понимается исполнение в течение служебного времени гражданским служащим своих должностных обязанностей в соответствии со служебным распорядком органа или с графиком службы, условиями служебного контракта, а также их исполнение в иные периоды, которые действующим законодательством отнесены к служебному времени. К исполнению служебных обязанностей законодательством отнесены также действия по защите государственных интересов от преступных посягательств; пребывание, следование к местам служебной командировки или прохождения лечения и др. Вместе с тем не является исполнением служебных обязанностей нахождение гражданских служащих на отдыхе, в отпуске, нахождение на государственной службе в периоды отстранения от замещаемой должности до принятия решения о досрочном расторжении служебного контракта, урегулирования конфликта интересов и т.д.
Возлагая на гражданского служащего обязанность исполнения поручения соответствующих руководителей, от него требуется исполнение не любых, а исключительно правомочных поручений, данных в пределах их компетенции. Кроме того, законодатель устанавливает, что в случае исполнения подчиненным неправомерного поручения руководителя оба они - и гражданский служащий, и давший поручение руководитель - несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Выход за пределы предоставленных полномочий означает, что государственный гражданский служащий исполняет свои обязанности недобросовестно. Поэтому в зависимости от тяжести причиненного вреда порядку управления, в одном случае самовольное, вопреки установленным правилам осуществления своего действительного или предполагаемого права квалифицируется как административно-правовое самоуправство, а в другом, если такими действиями причинен существенный вред и их правомерность оспаривается организацией или гражданином. Они образуют состав уголовно-правового самоуправства.
Выход за пределы своей компетенции и использование должностным лицом своих полномочий вопреки интересам службы, если эти действия совершены из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекли существенные нарушения прав и законных интересов граждан, организаций либо охраняемым законом интересам общества и государства, квалифицируется как злоупотребление должностными полномочиями и образуют состав более тяжкого преступления против государственной власти и интересов государственной службы.
Подобные документы
История становления и развития государственной службы в Российской Федерации. Анализ зарубежного опыта правового регулирования государственной службы. Исследование правового статуса госслужащего. Изучение особенностей прохождения государственной службы.
курсовая работа [39,6 K], добавлен 08.12.2014Система государственной службы Российской Федерации. Нормативно-правовая основа государственной службы. Статус, основные права и обязанности государственного служащего. Правовая природа ограничений, связанных с прохождением государственной службы.
курсовая работа [51,5 K], добавлен 11.05.2012История развития государственной службы в России. Особенности и необходимость реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации, классификация государственных должностей. Права, обязанности и запреты государственного служащего.
курсовая работа [34,1 K], добавлен 26.02.2011Анализ полномочий субъектов Российской Федерации по организации государственной гражданской службы. Особенности организации поступления и прохождения государственной гражданской службы в Хабаровском крае. Основные мероприятия по оптимизации процесса.
курсовая работа [193,4 K], добавлен 11.02.2017Нормативно-правовая база и основные положения государственной гражданской службы Российской Федерации. Общие положения, должности, статус служащего, его поступление и прохождение службы. Пути подготовки кадров. Проблемы и методики аттестации госслужащего.
курсовая работа [47,7 K], добавлен 02.05.2015Развитие муниципальной службы как вида публичной службы в Российской Федерации. Органы местного самоуправления в системе управления государством. Организационно-правовое регулирование, cоотношение муниципальной и государственной гражданской службы.
дипломная работа [164,8 K], добавлен 20.01.2012Необходимость существования государственной службы и ее правового регулирования. Историко–правовые аспекты развития законодательства о государственной службе. Организация государственной службы в Российской Федерации. Статус государственного служащего.
курсовая работа [37,3 K], добавлен 09.12.2010Исследование теоретических вопросов и практической реализации правового режима муниципальной службы. Механизмы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. Правовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.
дипломная работа [143,4 K], добавлен 08.09.2016Порядок прохождения военной службы военнослужащими по призыву и по контракту. Принципы государственной гражданской службы. Особенности административно-правового регулирования прохождения военной службы. Права, обязанности и ответственность призывника.
курсовая работа [40,2 K], добавлен 16.11.2019Выявление этапов исторического развития и становления государственной службы в России. Раскрытие порядка поступления и прохождения, а также увольнения с государственной гражданской службы. Аттестация служащих, особенности присвоения классного чина.
курсовая работа [34,8 K], добавлен 06.12.2015
