Особенности производства дознания и проблемы его совершенствования

Современное соотношение функций дознавателя и следователя позволяет изучающим данную проблему процессуалистам ставить вопрос о выравнивании процессуального положения данных субъектов. Е.А. Киреева, например, вопрошает; «Не стоит ли оставить прокуратуре функции надзора за соблюдением законности и поддержания государственного обвинения в суде, а дознавателей избавить от лишней процессуальной зависимости?» См.: Новеллы в уголовно-процессуальном законодательстве и практика их применения. Материалы научно-практической конференции // Юридический консультант. 2008. № 5. С. 18.. При этом она обосновывает правомерность постановки такого вопроса тем, что в настоящее время граница между функциями и профессиональным уровнем у органов предварительного следствия и у органов дознания стерта. Однако если следователи, наконец, освободились от одной лишней инстанции в виде прокуратуры, то дознаватели, несмотря на схожую подследственность и примерно такой же уровень профессионализма, обязаны получать согласие прокурора на значительное число следственных действий. Там же.

Процессуальное положение дознавателя наиболее ярко свидетельствует о недоверии законодателя субъектам досудебного производства. Современные законодательные закрепления в данной части заставляют даже судью говорить об этом. "УПК РФ, - констатирует федеральный судья В.И. Мельников, - уже после внесения многочисленных изменений и дополнений, по-прежнему содержит в себе значительное число правовых норм, утверждающих в качестве доктрины принцип недоверия правоприменителю и в первую очередь следователю, дознавателю...". Мельников В.Ю. Следователь и дознаватель в уголовном процессе // Уголовное судопроизводство. 2008. №4. С. 4. Хотя статус следователя согласно УПК РФ намного выше статуса дознавателя, а значит и намного больше защищен, в том числе и от административного влияния.

А о том, что такое влияние возможно, причем количество «влиятельных» лиц возрастает, говорит действующий «совершенствующийся» УПК РФ. Если ранее среди административных начальников дознавателя значился только начальник органа дознания, то теперь «их полку прибыло»: появился ещё один начальник - начальник подразделения дознания (п.17.1 ст.5 УПК). При этом законодатель, внося одно изменение за другим, никак почему-то не хочет привести в порядок статус уже давно известного УПК РФ начальника органа дознания, который указан в числе лиц, уполномоченных осуществлять дознание (п. 17 ст.5 УПК), но которого нет среди участников уголовного судопроизводства (см. раздел II УПК РФ). Отсюда вопрос: каким образом лицо, не принимающее участие в уголовном процессе (п. 58 ст. 5 УПК РФ), может осуществлять какие-либо процессуальные полномочия? На помощь приходит теория уголовного процесса, хотя и среди ученых процессуалистов не сразу выработался единый подход относительно соотношения понятий «начальник органа дознания» и «орган дознания». Некоторые полагают, что между этими понятиями следует видеть различие. Свою позицию они аргументируют тем обстоятельством, что законодатель в соответствующих нормах уголовно-процессуального закона делегирует процессуальные полномочия то «органу дознания», то «начальнику органа дознания», тем самым, различая указанных субъектов Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н. Уголовный процесс. М.: ЭКСМО, 2005. С. 184.. Другая часть ученых процессуалистов рассматривает эти понятия как тождественные. Так, например, профессор А.А. Чувилев применительно к ст. 117 УПК РСФСР писал: «Уголовно - процессуальный закон при определении круга органов дознания в одних случаях относит к ним руководителей определённых учреждений, в других государственные органы без указания, какие их должностные лица правомочны вести расследование. Независимо от этих особенностей наименования на практике орган дознания как орган расследования конкретного уголовного дела представляет собой систему. В этой системе начальник учреждения выступает в качестве начальника органа дознания...» Дознание в органах внутренних дел / Под ред. А.А. Чувилева. М., 1986. С. 14..

Действительно, «орган дознания» как учреждение, система не может осуществлять какие - либо конкретные действия, принимать процессуальные решения. Фактически это может сделать только конкретное физическое лицо. Применительно к рассматриваемому вопросу этим лицом является «начальник органа дознания», который и представляет собой орган дознания. Следует признать, что те предписания, которые законодатель адресует «органу дознания», не могут быть реализованы без «начальника органа дознания». Именно поэтому в юридической литературе периода действия УПК РСФСР 1960 года верным считалось суждение о том, что процессуальные документы органов дознания не имеют юридической силы до тех пор, пока они не утверждены начальником органа дознания. Гуткин И.М. Вопросы совершенствования процессуального и организационного руководства в сфере дознания / Труды Академии МВД СССР. М., 1984. С.5; Григорьев В.Н. Процессуальный статус подразделений по организованной преступности // Проблемы предварительного следствия и дознания: Сб. науч. тр. ВНИИ МВД РФ. М., 1997. С.31; Уголовный процесс: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. - M., 1998. С.132.

Таким образом, понятия «орган дознания» и «начальник органа дознания» тождественны с точки зрения соотношения их процессуальных полномочий в качестве участника уголовно-процессуальной деятельности.

В соответствии с п.17 ст.5 УПК РФ, начальником органа дознания является должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом.

Тем не менее, во избежание затруднений с определением статуса начальника органа дознания следовало бы включить в перечень участников уголовного процесса отдельно ещё и данное должностное лицо. Отсутствие такого закрепления позволяет до сих пор считать это упущением законодателя и указывать на него в числе других недостатков УПК РФ. Например, А.А. Тушев в этой связи пишет: «... в разделе 2, где перечисляются участники уголовного судопроизводства, указаны не все, кто может участвовать в уголовном процессе, например, нет там начальника органа дознания (ч. 4 ст. 225 УПК РФ), секретаря судебного заседания (ст. 245), адвоката свидетеля... и т. д.» Тушев А.А. О необходимости дальнейшего редактирования УПК РФ // Российская юстиция. 2009. №1. С. 62..

Указывают на это упущение и другие процессуалисты См.: Быков В.М. Актуальные проблемы уголовного судопроизводства. Казань: Познание, 2008. С. 37; Бессонов А.А. Некоторые проблемы действующего уголовно-процессуального законодательства, препятствующие эффективному предварительному расследованию // Российский следователь. 2008. №16. С. 14..

А.А. Бессонов в этой связи предлагает дополнить УПК РФ новой статьей 40-2, в которой отразить разбросанные по кодексу полномочия начальника органа дознания, изложив её следующим образом: «Начальник органа дознания уполномочен:

1) возлагать на лицо органа дознания полномочия по осуществлению предварительного расследования в форме дознания;

2) давать начальнику подразделения дознания и дознавателю поручение о производстве дознания, а также подчиненным подразделениям органа дознания поручение о производстве неотложных следственных действий;

3) отменять незаконные или необоснованные постановления и указания начальника подразделения дознания;

4) осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим кодексом». Бессонов А.А. Указ. раб. С. 14.

Приемлемо, как представляется, его предложение о дополнении п.47 ст.5 УПК РФ указанием на начальника органа дознания и начальника подразделения дознания, Там же. потому как без них ряд участников процесса со стороны обвинения оказывается неполным. В то же время вряд ли можно согласиться с переложением обязанности давать согласие дознавателю в установленных законом случаях на производство следственных и других процессуальных действий с начальника органа дознания на начальника подразделения дознания, на чем также настаивает А.А. Бессонов. Там же. Такое перераспределение полномочий сделает фигуру начальника органа дознания чисто номинальной. Отсутствует терминологическая четкость у законодателя и при закреплении статуса органов дознания в целом.

Пункт 24 статьи 5 УПК устанавливает, что органами дознания являются «государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия». В то же время п.1 ч.1 ст.40 УПК, закрепляя перечень органов дознания, относит к ним несколько иные учреждения - «органы внутренних дел РФ, а так же иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности». «Налицо, - как правильно замечает Н.Е. Павлов, - явное и неоправданное противоречие между нормами, определяющими одного и того же «участника уголовного судопроизводства». Они не корреспондируются между собой, ибо «государственные органы» (ст.5) и «органы исполнительной власти» (ст.40) - понятия, не совпадающие друг с другом». Павлов Н.Е. Прогнозируемые проблемы применения УПК РФ / Материалы научно-практической конференции «Правовая и криминологическая оценка нового УПК РФ» // Государство и право. 2002. № 9. С. 118.

Далее, оперативно-розыскная деятельность - это антипод деятельности процессуальной и разделение их преследовало и преследует цель достижения объективности расследования. Так было при судебной реформе 1864 года, такая же идея провозглашена и в Концепции судебной реформы в РФ 1991 г. См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М.: Республика, 1992. С. 90. Приверженность этой идее вроде бы как демонстрирует и современный законодатель, указывая в ч.2 ст.41 УПК РФ на то, что: «не допускается возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия». Аналогичный вывод следует и из смысла ч.2 ст.95 УПК, где в отличие от дознавателя, субъект, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, называется «сотрудником органа дознания». В то же время, определив в п.24 ст.5 УПК РФ орган дознания как орган, уполномоченный наряду с дознанием осуществлять и другие процессуальные полномочия, в п.1 ст.40 УПК РФ законодатель включает в их число органы, которые наделены правом осуществлять уже не «процессуальные полномочия», а полномочия «по осуществлению оперативно-розыскной деятельности». То есть, происходит подмена понятий, а вместе с этим и слияние в одном органе двух противоположных функций - производства дознания и оперативно-розыскных мероприятий, что и представляет собой сращивание открытой процессуальной деятельности с негласной оперативной работой.

В очередной раз на опасность сращивания процессуальной и оперативно - розыскной функции обратил внимание А.И. Александров. Задаваясь вопросом, к кому ближе сегодня следователь - к сыщику или судье, он отвечает: «... если жестко ставить вопрос: кто следователь - сыщик или судья? Ответ будет тоже жестким: судья, только судья. У сыщика и судьи разная философия, разная психология, даже главный принцип. У судьи - принцип презумпции невиновности. У сыщика: подозреваются все, принцип презумпции виновности. Но сыщик может только подслушивать, подсматривать, анализировать, у него в руках нет орудия процессуального принуждения. А у судьи есть, и очень значительное». Александров А.И. Государственно-правовая политика в сфере уголовного судопроизводства состояние, проблемы, решения // Российский следователь. 2008. № 15. С. 10.

Сопоставление отдельных норм, закрепляющих компетенцию субъектов, призванных организовать расследование и руководить производством по уголовным делам, выявляет "ущемление" прав руководителей органов дознания по сравнению с руководителями органов следствия.

Детально проанализировав нормы УПК РФ, регламентирующие отдельные полномочия субъектов производства предварительного расследования, А.А. Бессонов обнаружил отсутствие у руководителей органа дознания некоторых правомочий, которыми наделены руководители предварительного следствия в аналогичных ситуациях, возникающих в процессе производства по делу.

Например, если при условиях, когда преступление было начато в одном месте, а окончено в другом, когда преступления совершены в разных местах, когда большинство свидетелей по делу находится не в месте совершения преступления, то по уголовным делам, находящимся в производстве следователя, место производства расследования определяет руководитель следственного органа. Кто в аналогичных случаях принимает решение по делам, расследуемым дознавателем, закон не указывает. В связи с этим делается разделяемое нами предложение о дополнении частью 6 ст. 152 УПК РФ следующего содержания: "В случаях, предусмотренных частями второй - четвёртой настоящей статьи, место производства предварительного расследования по уголовным делам, находящимся в производстве следователя, определяет вышестоящий руководитель следственного органа, а по уголовным делам, находящимся в производстве дознавателя, - прокурор". См.: Бессонов А.А. Некоторые пробелы действующего уголовно-процессуального законодательства, препятствующие эффективному предварительному расследованию // Российский следователь. 2008. № 16. С. 14-15.

Не находит А. А. Бессонов каких-либо препятствий и для расследования подследственных дознанию уголовных дел группой дознавателей, для чего правильно предлагает видоизменить ст. 163 УПК РФ, закрепив в ней право начальника подразделения дознания поручать расследование сложных и объёмных уголовных дел группе дознавателей, перенеся её в главу 21 "Общие условия предварительного расследования". Там же. С. 15 - 16.

Безусловно, будут способствовать упорядочению производства дознания предлагаемые А.А. Бессоновым уточнения норм УПК РФ:

- дозволяющие на основании постановления прокурора соединять в одно производство расследуемые дознавателем уголовные дела (ст. 153 УПК РФ);

- позволяющие начальнику подразделения дознания ходатайствовать перед прокурором об отмене не только необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, но и об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений дознавателя (п. 4 ч. 1 ст. 40 - 1 УПК РФ); Там же. С. 16.

В то же время представляется неоправданным его предложение о дополнении ч. 4 ст. 225 УПК РФ положением об утверждении руководителем следственного органа обвинительного акта, составленного следователем по результатам произведённого им дознания в случаях, предусмотренных п. 7 ч. 3 ст. 151 УПК РФ. Бессонов А.А. Указ. соч. С. 17.

Следует признать, что следователь, производящий дознание, такое же странное явление, как и дознаватель, осуществляющий предварительное следствие, что предусматривалось первоначально в проекте УПК РФ. Трудно понять, зачем такое полномочие вообще закрепляется за следователем, в чём его смысл. Ведь если при этом преследовать цель ускорить производство по делу, то ничего не мешает следователю быстро завершить расследование и в форме предварительного следствия. Закон устанавливает максимально возможный срок по делу, но не обязывает проводить расследование не менее какого-либо срока. С учётом того, что, как принято считать, дознание производится по "маловажным и несложным" делам, упрощение процедуры за счёт отсутствия необходимости предъявлять обвинение вряд ли можно считать настолько существенным, чтобы ради него менять форму расследования. Тем более, если исходить опять - таки из расхожего стереотипа о более высокой квалификации следователя по сравнению с дознавателем, то процедура составления и предъявления обвинения у высокого профессионала не отнимет много времени, а, следовательно, практически никак не скажется на ускорении производства.

Поэтому, думается, раз уж есть необходимость поручать, расследование подследственных органам дознания дел о преступлениях, совершённых лицами, указанными в подпунктах "б" и "в" п.1 ч. 2 ст. 151 УПК РФ, следователям СК РФ, где не было и нет дознавателей, то обязывать их делать это в форме дознания нет никакого смысла.

В действующих на сегодня условиях устанавливать требование утверждения руководителем следственного органа обвинительного акта, составленного следователем по результатам дознания, проведённого в указанных случаях, значит понижать процессуальную независимость следователя до уровня "подневольного" дознавателя. Спрашивается зачем. Если следователь не обязан утверждать итоговый документ по завершению расследования в более "высокой" категории производства - в форме предварительного следствия, то почему он вынужден "идти на поклон" к своему начальнику, отработав в более простой форме расследования и по менее значимым преступлениям? Здесь не уместна аналогия с компетенцией дознавателя и такое узаконение является излишним.

Кроме того, производство следователем расследования в форме дознания порождает ещё одну проблему. "Поскольку прокурор вправе надзирать только за дознавателями, - замечают А. Александров, С. Белов и Л. Кухта, - постольку при производстве дознания следователями прокурор вправе реализовывать только надзорные полномочия, предусмотренные п. п. 3. 8, 14, 15 ч. 2 ст. 37 УПК". Александров А., Белов С., Кухта Л. Реформа предварительного расследования // Уголовное право. 2007. № 5. С. 68. То есть, полномочия, распространяемые одновременно по отношению и к следователю, и к дознавателю. Обширные надзорные функции прокурора за дознавателем в этом случае перенесены на следователя, получается, быть не могут. Аналогично, выходит, и руководитель следственного органа не вправе реализовывать свои полномочия в отношении следователя, поскольку последний производит не предварительное следствие, а дознание.

Расшифровав запись в п. 1 ч. 1 ст. 40 «иные органы исполнительной власти, наделённые в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности», перечень этих органов на период вступления УПК в силу выглядел следующим образом: органы внутренних дел РФ (ОВД), органы федеральной службы безопасности (ФСБ), федеральные органы налоговой полиции (ФСНП), федеральные органы государственной охраны (ФОГО), органы пограничной службы РФ (ФПС), таможенные органы РФ (ГТК), служба внешней разведки РФ (СВР), министерство юстиции РФ (МЮ РФ), служба судебных приставов РФ (ССП), командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов, органы Государственной противопожарной службы (ГПС).

Но, если ст. 117 УПК РСФСР сразу закрепляла и перечень органов дознания, и их компетенцию, то УПК РФ «разбросал» это по разным нормам. Ст. 40 УПК РФ приводит перечень органов дознания, ч. 3 ст. 150 УПК указывает общую компетенцию этих органов, а ч. 3 ст. 151 УПК утверждает конкретные полномочия определённого органа дознания, наделяя его правом производить дознание по сугубо конкретным преступлениям, предусмотренным определёнными статьями УК РФ. И вот тут обнаруживается, что «дознавательской» работы для всех органов дознания не хватает. Дознание: прошлое, настоящее, будущее. Монография / Ратьков А.Н. - Сочи: ИИЦ СИМБиП, 2009. С. 151. В части 3 ст. 151 УПК РФ, распределяя по органам дознания общую подследственность, определённую в ч. 3 ст. 150 УПК РФ, законодатель «находит» чем занять дознавателей лишь таких органов, как ОВД, ФСНП, ФПС, ССП, ГТК и ГПС. Такие органы дознания как ФСБ, служба внешней разведки, органы Министерства юстиции, командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений или гарнизоном остаются без полномочий по производству дознания.

Следовательно, согласно ч. 2 ст. 40 УПК РФ, они призваны выполнять лишь неотложные следственные действия по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно. Лишнее подтверждение этому мы находим в ст. 157 УПК РФ, устанавливающей процедуру производства таких действий. В этой статье с указанием на часть из незадействованных в дознании органов, право на выполнение неотложных следственных действий распространено на иных должностных лиц, которым предоставлены полномочия органов дознания в соответствии со статьей 40 УПК (п.6 ч.2 ст. 157 УПК РФ).

На такую неполную урегулированность компетенции органов, объявленных законом органами дознания, указывают практические работники, которым по долгу службы приходится с этим сталкиваться. Начальник Управления по надзору за расследованием особо важных дел Генеральной прокуратуры РФ И.А. Мясников, касаясь вопроса правового регулирования деятельности штатных дознавателей в войсках, констатирует: "... категории уголовных дел, по которым военные органы дознания могли бы осуществлять предварительное расследование в полном объёме, Уголовно-процессуальным кодексом РФ (ст. 151) не определён. То есть органы дознания в Вооружённых Силах полномочны:

- возбуждать уголовные дела и проводить неотложные следственные действия с учётом требований ст. 157 УПК РФ;

- выполнять отдельные следственные поручения следователей.

Таким образом, процессуальный статус военного дознавателя в полной мере не определён и является достаточно усечённым по отношению к другим органам дознания и их дознавателям". Мясников И.А. К вопросу о правовом регулировании деятельности штатных органов дознания (дознавателей) в войсках // Российский следователь. 2008. № 20. С. 13.

На отсутствие права осуществлять процессуальную деятельность такими указанными в УПК РФ органами дознания, как Служба внешней разведки (СВР) и Федеральная служба охраны (ФСО) в силу того, что эти органы "не отмечены" в ст. 151 УПК РФ, обращает внимание заместитель начальника Главного управления таможенных расследований и дознания ФТС России В.И. Козлов. "Хотелось бы обратить внимание, - замечает он, - что полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности наделены также такие органы, как СВР и ФСО, однако функции органа дознания они не осуществляют ... В ст. 151 УПК РФ, в перечне органов дознания, ни СВР, ни ФСО не отмечены ... Следовательно, в законодательстве имеется противоречие, правовая коллизия в определении органа дознания". Козлов В.И. Вопросы расследования уголовных дел в таможенных органах в условиях действия изменений в УПК РФ// Юридический консультант. 2007. №11. С. 15.

Выходов из данной ситуации, как представляется, два. Первый - исключить их из перечня органов дознания, лишив тем самым указанных субъектов полномочий проводить дознание; второй - определить и закрепить их компетенцию в той же ч.3 ст. 151 УПК. Второй путь, наверное, более правильный, потому как расследовать уголовные дела о преступлениях, совершаемых военнослужащими и в сфере деятельности других названных органов, практика все равно заставляет.

Создатели УПК РФ, претендующие на аутентичное толкование его норм Комментарий к Уголовно- процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Д.Н. Козак, Е.Б. Мизулина. M.: Юристь, 2002. C. 49., к числу достоинств нового закона относят упразднение многовидовости дознания и закрепление одной (единой) формы дознания как разновидности предварительного расследования. УПК РФ, - пишут они, - «... в целях упрощения процедуры уголовного судопроизводства вместо существующих по УПК РСФСР трёх форм дознания: дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно; дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие не обязательно, и протокольной формы досудебной подготовки материалов - установил единую унифицированную форму дознания по всем уголовным делам о преступлениях, отнесённых к подследственности органов дознания» Там же. С. 312.. При этом безапелляционное включение в один из видов дознания протокольной формы производства вызывает удивление, поскольку далеко не все и обоснованно относили это производство к формам расследования.

В этом случае опять остаётся загадкой критерий избирательности законодателя, определяющего подследственность для этой «упрощенной процедуры уголовного судопроизводства» перечневым методом. Сложно понять, почему именно указанные статьи вошли в компетенцию органов дознания, а допустим, не все преступления небольшой и средней тяжести. Может быть, чтобы хоть как-то компенсировать растраченную былую мощь такой процессуальной фигуры, как прокурор, ставшей по УПК РФ, передаточным звеном между органами расследования и судом. Ему (прокурору) в этой же части статьи дано право разрешать производство дознания и по другим преступлениям небольшой и средней тяжести.

От чёткого определения подследственности зависит как форма расследования, так и конкретный субъект его производства. Тем не менее, ни прежний УПК РСФСР, ни новый УПК РФ понятия "подследственность" не содержат. В юридической же литературе термину "подследственность" придаётся разный по объёму смысл.

В одних случаях авторы рассматривают подследственность как отраслевой институт и дают ему следующее определение: это самостоятельный институт уголовно-процессуального права, нормами которого регулируются отношения, возникающие между соответствующими органами и должностными лицами по поводу предварительного расследования уголовного дела. Зинатуллин З.З., Салахов M.X., Чулюкин Л.Д. Подследственность уголовных дел. Казань: КГУ, 1986. С.5,7, 14.

В других случаях учёные ограничиваются лишь перечислением видов подследственности либо, раскрывая это понятие, берут за основу определённое законом свойство уголовного дела, иногда - основывают своё определение на признаках уголовного дела и наконец - за исходное берутся полномочия органов предварительного следствия и дознания по расследованию определённой категории уголовных дел.

Рассмотрев подробно дефиниции разных авторов данного понятия, А.В. Селютин пришёл к выводу, что подследственность - «это отнесение законом уголовного дела (а также в ряде случаев материалов предварительной проверки) к ведению определённого органа предварительного расследования на основе специально установленных с этой целью признаков конкретного преступления (вид преступления, район его совершения, особенности субъекта преступления), факт совершения которого усмотрен полномочным (ведущим производство) субъектом (следователем, органом дознания и т. д.) на различных этапах производства по уголовному делу, а также рассмотрения материалов предварительной проверки». Селютин А.В. Понятие подследственности // Следователь. 1998. №6. С. 37.

Этот взгляд - пример наиболее детального определения «подследственности» в юридической литературе, но эта дефиниция, как и многие другие, не даёт ответа на вопрос о том, что является критерием отнесения того или иного преступления к подследственности определённого органа расследования. Изучение посвящённых этой проблеме специальных источников См.: Савицкий В. Последние новеллы УПК: прекращение уголовного дела, состав суда, подсудность, подследственность // Российская юстиция. 1997. №4. С.18-21; Чувилев А. Новшества в регламентации подследственности уголовных дел // Законность. 1997. №3. С. 29-32; Шимановкий В. Разграничение подследственности уголовных дел // Российская юстиция. 1997. №7. С.35. ни на йоту не приблизило нас к разгадке этого вопроса. Анализ названных и других источников даёт основание лишь предположить, что процессуальное реагирование на совершённые преступления определяется отчасти традициями и господствующим научным мнением, отчасти - трудностями доказывания или соображениями экономии сил и средств, удешевления юстиции либо попытками разгрузить следственный аппарат.

Второе полномочие органов дознания в новом УПК РФ осталось, можно сказать, без изменений: срок производства следственных действий установлен в тех же пределах - 10 суток; тот же порядок передачи материалов уголовного дела после выполнения неотложных действий, если не считать смену адресата с прокурора на руководителя следственного органа; те же полномочия после направления уголовного дела по подследственности. В отличие от прежнего порядка на этот раз не приводится перечень неотложных следственных действий, который считался исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежал. Такое положение нужно приветствовать, потому что далеко не всегда закреплявшиеся в УПК РСФСР в качестве неотложных следственных действий они таковыми являлись на момент первоначального расследования, а выполнение других, в производстве которых действительно возникала необходимость, запрещалось до передачи дела следователю.

Процессуальная деятельность органа дознания по делам, требующим производства предварительного следствия, включает в себя следующие элементы: прием заявлений и сообщений о преступлениях, непосредственное обнаружение органом дознания в ходе профессиональной деятельности признаков преступлений; проведение проверки поступившей информации; возбуждение уголовного дела; производство неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления; направление дела по подследственности в следственное отделение, после чего орган дознания выполняет какие-либо розыскные и следственные действия лишь на основании письменного поручения следователя. Таким образом, уголовно-процессуальная деятельность органа дознания начинается с момента появления повода к возбуждению уголовного дела. Наиболее распространенными поводами являются заявления граждан, сообщения предприятий, учреждений, организаций и непосредственное обнаружение органом дознания признаков преступления. Анализ уголовных дел и отказных материалов показывает, что практически по каждому источнику информации о преступлении проводится предварительная проверка, связанная с установлением признаков совершенного преступления. Здесь орган дознания сталкивается с рядом проблем, характерных для стадии возбуждения уголовного дела.

Проверка информации о преступлении в стадии возбуждении уголовного дела завершается принятием одного из трех решений: о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, о направлении заявления или сообщения по подследственности или подсудности. Однако статья 157 УПК РФ, регламентирующая деятельность органов дознания по делам, требующим предварительного следствия, предусматривает лишь возбуждение уголовного дела и проведение неотложных следственных действий.

На практике возникает вопрос, правомерно ли принятие органом дознания решения об отказе в возбуждении уголовного дела, по которому обязательно производство предварительного следствия. Или же орган дознания обязан направить такое заявление или сообщение в порядке ст. 145 УПК РФ для принятия решения по подследственности в следственное отделение? Среди практических работников отсутствует единство во взглядах на эту ситуацию. Исследование отказных материалов показало, что отказ в возбуждении уголовного дела по преступлениям, подследственным следователям, вынесенный должностными лицами органа дознания (участковыми инспекторами милиции, оперативными уполномоченными уголовного розыска, отделения по борьбе с экономическими преступлениями), достаточно распространен.

С одной стороны, ст. 148 УПК РФ, раскрывающая общий порядок принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела, наделяет орган дознания правомочием отказать в возбуждении уголовного дела в случае отсутствия оснований к возбуждению уголовного дела, а равно при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу. С другой стороны в ст. 157 УПК РФ ничего не указано касательно возможности отказа в возбуждении уголовного дела органом дознания по рассматриваемой категории уголовных дел. Поэтому, как представляется, этот вопрос нуждается в законодательном регулировании.

Следующая проблема вытекает из предписания норм, закрепленных в ст. 157 и 146 УПК РФ, обязывающих орган дознания немедленно уведомлять прокурора об обнаруженном преступлении и начатом дознании. Однако, на наш взгляд, законодатель несправедливо «забыл» о необходимости немедленного уведомления также и следователя. Следователь вправе в любой момент приступить к предварительному следствию по этой категории уголовных дел, не дожидаясь выполнения органом дознания неотложных следственных действий, и для этого действия следователя не требуется ни указания прокурора, ни указания руководителя следственного органа. Несвоевременное уведомление следователя о начатом дознании (как правило, он узнает об этом одновременно с поступлением уголовного дела в следственное отделение по мере выполнения органом дознания неотложных следственных действий) ведет к неподготовленности следователя и нарушению преемственности в проведении следственных действий. Необходимость уведомления следователя о начатом дознании аргументировалась рядом юристов (А.А. Чувилев, А.Я. Марков). Чувилев А.А. Дознание в органах внутренних дел. M., 1986. С.9; Марков А.Я. Дознание по делам о преступлениях, подследственных следователям. М., 1995. С.5. Полагаем, что такое уведомление необходимо также закрепить на законодательном уровне.

Производство неотложных следственных действий не является более производством дознания. Исходя из этого, законодатель исключил из числа органов дознания капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителей геологоразведочных партий и зимовок, глав дипломатических представительств и консульских учреждений России. Первые два из указанных субъектов несколько в иной интерпретации в прежнем УПК являлись органами дознания, теперь - нет.

Если посмотреть на полномочия этих органов, то у капитанов, руководителей зимовок и дипломатических ведомств процессуальные полномочия в части выполнения неотложных следственных действий шире, чем у органов дознания. Часть 3 ст. 40 УПК РФ, выводя этих должностных лиц из органов дознания, наделяет их правом возбуждения уголовного дела и выполнения неотложных следственных действий без ограничения какой-либо категорией дел, в то время как рамки производства таких же следственных действий органами дознания ограничены только делами, производство предварительного следствия по которым обязательно.

Отсюда вновь возникает вопрос. Достаточно ли ссылки в ч.3 ст. 40 УПК РФ на право указанных в ней субъектов выполнять неотложные следственные действия для их фактического выполнения и, если да, то каков должен быть при этом порядок их производства? Ведь ст. 157 УПК РФ, регламентирующая режим производства неотложных следственных действий, напрямую в числе уполномоченных на их производство субъектов не называет перечисленных в ч.3 ст.40 УПК должностных лиц. Указание в п.6 ч.2 ст. 157 УПК РФ на иных лиц, которые могут выполнять такие действия, вряд ли может быть отнесено к капитанам морских и речных судов, руководителям геологоразведочных партий и зимовок, главам дипломатических представительств и консульских учреждений, поскольку в ст. 157 речь идет о таких должностных лицах, которым предоставлены полномочия органов дознания в соответствии со ст.40 УПК. Названных должностных лиц, судя по конструкции этой нормы, отнести к таковым трудно. В. Балакшин, например, заостряет внимание на том, что "...часть 3 ст. 40 и ст. 157 УПК РФ не согласуются в части субъектов проведения неотложных следственных действий. В соответствии с ч. 3 ст. 40 УПК РФ капитаны морских и речных судов, руководители геологоразведочных партий и зимовок уполномочены возбуждать уголовное дело и проводить неотложные следственные действия, но органом дознания не являются (ч. 1 ст. 40 УПК РФ)". Балакшин В. Неполное определение органов дознания // Законность. 2004. №2. С. 53-54. Но даже если допустить, что они всё - таки считаются наделёнными полномочиями органов дознания, то где тогда прописан регламент производства неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно. Ст. 157 УПК РФ говорит лишь о делах, обязательно требующих предварительного следствия. Точно такой же смысл заложен в понятие неотложных следственных действий, содержащееся в п. 19 ст. 5 УПК РФ. Получается, что при расследовании уголовных дел, производство предварительного следствия по которым необязательно, неотложных следственных действий быть не может. А это, в свою очередь, заставляет делать вывод о том, что названные субъекты не вправе возбуждать уголовное дело и выполнять неотложные следственные действия по делам о преступлениях, предварительное следствие по которым не обязательно. Исходя из толкования приведённых норм, вывод вроде бы правильный, однако нелепый, потому как осуществлять рассматриваемые действия по более тяжким категориям преступлений эти субъекты могут, а по менее опасным - нет.

Следовательно, существующее противоречие в регламенте выполнения неотложных следственных действий указанными субъектами должно быть устранено.

На другую несогласованность норм УПК в этой части, результатом которой вполне может стать признание полученных путём производства неотложных следственных действий доказательств недопустимыми, указывает Е.В. Сопнева, которая пишет: «В соответствии со ст. ст. 86, 87, 88 УПК РФ собирание доказательств, их проверка и оценка при проведении следственных действий осуществляется дознавателем, следователем, прокурором и судом. Субъектом же проведения неотложных следственных действий согласно ст. 157 УПК РФ является орган дознания... В таких случаях нарушение требований Уголовно - процессуального кодекса Российской Федерации при получении доказательств влечёт появление недопустимых доказательств, что предусмотрено в п. 3 ч. 2 ст. 75 УПК РФ». Масленков С.Н. К вопросу о производстве неотложных следственных действий // Следователь. 2003. №3. С. 15,16.

Она же замечает и то, что помимо органа дознания субъектом выполнения неотложных следственных действий может быть и следователь, поскольку согласно ч. 5 ст. 152 УПК РФ следователь, установив, что уголовное дело ему не подследственно, производит неотложные следственные действия. Там же. Хотя и п. 19 ст. 5, и ст. 157 УПК в качестве субъектов их выполнения закрепляют только органы дознания.

По мнению С. Л. Масленкова, закон в «ординарных случаях предоставляет право проведения неотложных следственных действий только органу дознания». Он же скептически относится к наименованию неотложными следственными действиями той первоначальной деятельности следователя, которую он проводит после непосредственно им самим возбуждённого уголовного дела. Масленков С.Н. К вопросу о производстве неотложных следственных действий // Следователь. 2003. № 3. С. 15, 16.

На не вполне последовательное определение участников уголовного судопроизводства, уполномоченных осуществлять неотложные следственные действия, указывает и Е. Папышева. «Наделив в п. 19 ст. 5 УПК этим правом орган дознания, он (законодатель) затем в ч. 5 ст. 152 УПК указывает, замечает она, - что эти действия может проводить и следователь» Папышева Е. Неотложные следственные действия // Уголовное право. 2008. №6. С. 59..

Интересным представляется наблюдение М.П. Оролбаева. Он замечает, что поскольку производство неотложных следственных действий дознанием не является, то на субъекта их выполнения не распространяется запрет одновременного осуществления по делу и оперативно-розыскных мероприятий. «Характерно, - пишет он, - что часть 2 ст. 41 УПК РФ запрещает возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия, и ничего не говорит об ограничении в подобных полномочиях лица, выполняющего неотложные следственные действия. Следовательно, на должностное лицо органа дознания в этом случае не распространяется требование ч. 2 ст. 41 УПК РФ. Ему не запрещено проводить по делу оперативно-розыскные мероприятия» Оролбаев М.П. Производство органом дознания неотложных следственных действий по делам, по которым производство предварительного следствия необязательно // «Черные дыры» в российском законодательстве 2006. №3. С. 200-203..

Вывод, получается, опять правильный. Но, так как такое положение закона допускает смешение двух разных функций, от чего УПК РФ предостерегает в других случаях, оно также должно быть исправлено.

Сегодня, рассматривая правовую природу неотложных следственных действий, А. Кругликов приходит, по нашему мнению, к абсолютно правильному выводу о том, что исследуемые полномочия органа дознания являются не чем иным, как предварительным следствием на первоначальном его этапе. "Данный вывод вытекает из того обстоятельства, - аргументирует он, - что неотложные следственные действия производятся по делам, по которым предварительное следствие обязательно. Термин «обязательно» означает: «в обязательном порядке», «во что бы то ни стало», «любыми средствами» и т.п. Следовательно, раз производство предварительного следствия «обязательно», то в определенных законом случаях оно начинается органом дознания посредством производства неотложных следственных действий, по выполнению которых дело направляется прокурору, а затем и соответствующему следователю для продолжения производства по нему предварительного следствия» Кругликов А. Указ. раб. С. 87..

В связи с изложенными доводами текст п.3 ст. 149 УПК РФ предпочтительнее изложить в такой редакции: «Орган дознания начинает предварительное следствие посредством производства необходимых процессуальных действий, за исключением предусмотренных в настоящем Кодексе, после выполнения которых направляет уголовное дело соответствующему руководителю следственного органа, а по уголовным делам, указанным в части третьей статьи 150 настоящего Кодекса, производит дознание».

Процессуальные действия, которые на этом этапе не допускаются, следует закрепить в ст. 157 УПК, изменив её название на: «Производство необходимых процессуальных действий», изложив по-новому и её содержание.

При этом, кроме того, отпадает надобность давать в ст.5 УПК РФ дефиницию «необходимых процессуальных действий», что снимает проблему их производства капитанами морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании; руководителями геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания; главами дипломатических представительств и консульских учреждений. При нынешнем закреплении их статуса в соотношении с понятием «неотложных следственных действий» (п. 19 ст.5 УПК), как было отмечено ранее, они вправе производить эти действия только по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно.

Такой подход к юридической природе нынешнего института неотложных следственных действий позволит снять неопределенность с сущности этих действий, исключить стремление считать их смыслом дознания или хотя бы одной из его разновидностей, будет отвечать фактическому их назначению - представлять собой первоначальные процессуальные действия по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым обязательно, т.е. первоначальные действия при производстве предварительного следствия, начинаемого в предусмотренных законом случаях органами дознания (первоначальный этап предварительного следствия).

В завершение данной главы хотелось бы просто обозначить и другие видимые автору вопросы, ответы на которые, как нам кажется, закон не дает и которые в целях совершенствования пока остающегося востребованным дознания требуют доработки.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что обновляющийся процессуальный режим дознания, тем не менее, содержит немалое количество неразрешенных проблем, которые требуют активного вмешательства законодателя.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании п. 1 ч. 2 ст. 40 УПК РФ к органам дознания относятся: органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности (ОРД). Вместе с тем стоит обратить внимание на то, что именно оперативные подразделения органов исполнительной власти, указанные в ст. 13 Закона об ОРД, вправе именоваться органом дознания, а не весь государственный орган, в отличие, например, от органов внутренних дел, которые в целом отнесены законодателем к органам дознания. Кроме этого, государственные органы и должностные лица, указанные в ст. 40 УПК РФ, следует рассматривать в качестве органов дознания лишь в том случае, когда они начинают осуществлять процессуальную деятельность в сфере уголовного судопроизводства, действуют в порядке и формах, установленных уголовно-процессуальным законом. Во всех остальных случаях они являются не органами дознания, а органами внутренних дел, органами государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы, иными органами исполнительной власти, наделенными полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.

Понятия «орган дознания» и «начальник органа дознания» тождественны с точки зрения соотношения их процессуальных полномочий в качестве участника уголовно-процессуальной деятельности.

Начальник органа дознания -- это, прежде всего, начальник или руководитель того ведомства, которое отнесено законодателем к органу дознания, а также лица, которые по должности являются заместителями этого начальника (руководителя). В системе ОВД статусом начальника органа дознания вправе обладать, прежде всего, начальник ОВД, а также лица, которые по должности являются его заместителями.

Начальник подразделения дознания является руководителем специализированного подразделения, которое применительно к системе ОВД функционирует в службе милиции общественной безопасности. Указанный руководитель, как начальник специализированного подразделения дознания, находится в подчинении как начальника ОВД так и его заместителя и не обладает статусом начальника органа дознания. Кроме того, он наделен определенными процессуальными полномочиями, которые вправе осуществлять только по отношению к дознавателям, находящимся в его подчинении, т.е. по отношению к штатным дознавателям. Распространять свои процессуальные полномочия по отношению к иным должностным лицам ОВД он не вправе.

Применительно к системе ОВД, дознаватель -- это процессуальный статус участника уголовного процесса, которым может быть наделено любое должностное лицо ОВД, которому начальником органа дознания поручено производство дознания или иной уголовно-процессуальной деятельности. Вместе с тем дознаватель -- это сотрудник подразделения по организации дознания службы милиции общественной безопасности, состоящий на должности дознавателя (штатный дознаватель).

Компетенция -- это пределы деятельности участника в сфере уголовного судопроизводства, определяемые законодателем совокупностью процессуальных полномочий и подследственностью уголовного дела.

Уголовно-процессуальная компетенция органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя установлена следующим образом.

На основании ч. 2 ст. 40 УПК РФ на органы дознания возлагается:

- расследование преступлений в форме дознания по делам, по которым производство предварительного следствия необязательно (в порядке главы 32 УПК РФ);

- выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно (в порядке ст. 157 УПК РФ).

Дознание -- форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем) по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно (п. 8 ст. 5 УПК РФ). Принятие необходимых уголовно-процессуальных мер для установления обстоятельств, подлежащих доказыванию, по делам, по которым предварительное следствие не обязательно, полностью отнесено к компетенции органов дознания. Указанная деятельность органов дознания именуется дознанием.

Срок дознания -- это промежуток времени, установленный законодателем для расследования преступления в форме дознания. Расследование преступлений в форме дознания проводится в течение 30 суток со дня возбуждения уголовного дела (ч. 3 ст. 223 УПК РФ).

Срок дознания может быть продлен прокурором до 30 суток, в необходимых случаях он может быть продлен прокурором района, города до 6 месяцев, а в исключительных случаях, связанных с исполнением запроса о правовой помощи, направленного в порядке ст. 453 УПК РФ, срок дознания может быть продлен прокурором субъекта Российской Федерации до 12 месяцев. Для продления срока дознания дознаватель составляет мотивированное постановление, в котором объясняет необходимость продления срока расследования.

Процессуальный порядок производства дознания определен правилами главы 32 УПК РФ. Расследование в форме дознания, так же как и в форме предварительного следствия, производится по одним и тем же процессуальным правилам, установленным главами 21, 22, 24--29 УПК РФ, что специально отмечено в ст. 223 УПК РФ, определяющей порядок производства дознания.

Согласно УПК РФ (глава 6) дознаватель относится к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения. Согласно ч. 1 ст. 21 УПК РФ, на дознавателя возлагается обязанность уголовного преследования по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения. В соответствии с ч. 3 ст. 21, ч. 4 ст. 20 УПК РФ дознаватель с согласия прокурора уполномочен возбудить уголовное дело частного и частно-публичного обвинения независимо от волеизъявления потерпевшего при отсутствии его заявления (заявления его законного представителя) если будут установлены достаточные данные, указывающие на то, что преступление совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не способно самостоятельно защищать свои права и законные интересы.

Применительно к производству расследования в форме дознания уголовное преследование представляет собой деятельность дознавателя в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ).

Уголовное преследование можно трактовать и как деятельность дознавателя по установлению обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу.

УПК РФ четко регламентированы виды следственных действий, которые вправе производить дознаватель. Обязательным условием допустимости доказательств, полученных в ходе следственных действий, является строгое соблюдение установленной процессуальной процедуры их производства (процессуальной формы). Поэтому знание дознавателем видов и процессуального порядка производства следственных действий является непременным условием эффективности его правоприменительной деятельности при расследовании преступлений в форме дознания.

Особенно, хотелось бы отметить, что обновляющийся процессуальный режим дознания, тем не менее, содержит немалое количество неразрешенных проблем, которые требуют активного вмешательства законодателя.