Правовое содержание реформирования жилищно-коммунального хозяйства в городе Москве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава. 1. Теоретико-правовые основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации

1.1 Основные понятия и принципы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации

1.2 История становления и развития правового обеспечения жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации

1.3 Особенности нормативного правового обеспечения, содействующего развитию жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации

Глава. 2. Правовое содержание реформирования жилищно-коммунального хозяйства в городе Москве

2.1 Анализ нормативных правовых актов, регулирующих реформирование жилищно-коммунального хозяйства в городе Москве

2.2 Правовое положение и взаимодействие органов исполнительной власти и подведомственных предприятий) участвующих в реформировании жилищно-коммунального хозяйства в городе Москве

2.3 Основные направления совершенствования правового обеспечения реформирования жилищно-коммунального хозяйства в городе Москве

Заключение

Список использованной литературы0

Введение

В начале 90-х годов в Российской Федерации был принят курс на перевод экономики страны на рельсы рыночных отношений, в том числе и в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее по тексту ЖКХ), как одной из отраслей экономики. С учетом того, что реформа ЖКХ затрагивает все группы населения, мероприятия по её реализации должны находиться в поле социально и политически ответственных решений органов власти.

Перевод экономики страны к работе по рыночным механизмам потребовал издания целого ряда нормативно-правовых актов регулирования сферы жилищно-коммунальных отношений.

В силу технологических особенностей отрасли и условий формирования современных систем жизнеобеспечения территорий большинство предприятий жилищно-коммунального хозяйства, и в первую очередь, связанные с сетевой поставкой ресурсов, занимают монопольное положение на обслуживаемой ими территории. При этом географические границы товарных рынков, как правило, определяются административными границами городов и районов (исключения в отдельных случаях составляют межрайонные электрические сети, водопроводные сети и ряд других объектов, имеющих межрайонное значение).

Существенной особенностью отрасли является проявление негативных последствий монопольного положения предприятий - поставщиков и производителей услуг, выражающееся не только в необоснованном завышении цен и тарифов на них, но и в их неудовлетворительном качестве, надежности и экологической безопасности при отсутствии у потребителя возможности отказаться от данных видов услуг.

В начале 90-х годов износ основных фондов в сфере ЖКХ составлял по разным отраслям более 60 %. В среднем по России физический износ котельных составлял 55 %, коммунальных сетей водопровода - 65 %, канализации и тепловых сетей - 63 %, электрических сетей - 58 %, водопроводных сетей насосных станций - 65 %, канализационных насосных станций - 57 %, очистных сооружений водопровода - 54 % и канализации - 56 %. По отдельным муниципальным образованиям износ коммунальной инфраструктуры составлял 70-80 %, увеличиваясь в год в среднем на 2-3 %. Около 30 % основных фондов ЖКХ уже полностью отслужили нормативные сроки.

Такое состояние жилищно-коммунального хозяйства было обусловлено рядом причин, основными из которых являются монополизированность отраслей ЖКХ, неэффективное антимонопольное регулирование деятельности естественных локальных монополий, преобладание мер административного воздействия над экономическими, что формировало затратную среду функционирования отрасли и отражалось на качестве услуг.

Для решения задач демонополизации было предложено провести процесс разгосударствления организаций жилищно-коммунального хозяйства, функционирующих в этой сфере, обеспечить реальное равноправие хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и заключение соответствующих договоров на конкурсной основе. Данный процесс начался с выходом Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ // Российская газета. - 2002. - 26 января.

Основной обобщающей характеристикой жилищно-коммунальных услуг является их необходимость для функционирования системы жизнеобеспечения городов и населенных пунктов. Услуги, предоставляемые предприятиями отрасли, могут выступать в виде доведения до потребителей материальных носителей с определенными качественными показателями (тепловая и электроэнергия, вода и т.д.), а также в виде непосредственно работ на объекте (обслуживание жилых домов, санитарная очистка и т.д.).

Переход к полной оплате за жилищно-коммунальные услуги требовал издания ряда нормативно правовых актов направленных на развитие мер социальной поддержки населения.

Разработка нормативно правовых актов осуществлялась по следующим направлениям: развитие системы управления и договорных отношений, обеспечение государственного контроля, развитие системы оплаты за жилищно-коммунальные услуги, стимулирование создания жилищных объединений, развитие системы страхования и др.

Актуальность выбранной для исследования темы связано с тем, что развитие ЖКХ города Москвы представляет собой многогранный процесс. Это связано с тем, что эффективность реформирования ЖКХ многих групп пользователей: от государства и общества на макроэкономическом уровне, до домовладельца и жильца дома на микроэкономическом уровне.

Основные направления, принципы, осуществляемые в целях реформирования жилищно-коммунального хозяйства, нормативно правовые акты на федеральном уровне, а также на уровне субъектов Российской Федерации (на примере города Москвы), будут рассмотрены в выпускной аттестационной работе.

Объект исследования - общественные отношения в сфере реформирования жилищно-коммунального хозяйства в России и городе Москве.

Предмет исследования - нормативные правовые акты, регулирующие реформирование жилищно-коммунальной сферы в городе Москве.

Цель выпускной аттестационной работы - на основе анализа нормативных правовых актов и практики осуществления реформы жилищно-коммунального хозяйства в городе Москве выявить проблемы в осуществлении деятельности органов государственного управления в данной сфере и предложить пути их решения.

Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:

1. Изучить теоретико-правовые основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации и городе Москве.

2. Провести анализ нормативных правовых актов, регулирующих реформирование жилищно-коммунального хозяйства в городе Москве.

3. Изучить правовое положение и взаимодействие органов исполнительной власти и подведомственных предприятий) участвующих в реформировании жилищно-коммунального хозяйства в городе Москве.

4. Определить основные направления совершенствования правового обеспечения реформирования жилищно-коммунального хозяйства в городе Москве.

Положения, выносимые на защиту:

1. В Жилищном кодексе Российской Федерации остается неурегулированным механизм управления многоквартирным домом в период с момента ввода дома в эксплуатацию и до момента регистрации права собственности. В этих правовых условиях в большинстве случаев застройщиком для управления домом назначается управляющая организация, которая по своему усмотрению устанавливает перечень работ и услуг по содержанию и ремонту «общего имущества» в многоквартирном доме, как правило, по высоким тарифам, при отсутствии возможности влиять на его установление, что вызывает недовольство граждан. Федеральный закон от 04 июня 2011 г. № 123-ФЗ Федеральный закон «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 04 июня 2011 г. № 123-ФЗ // Российская газета. - 2011. - № 121. уполномочил органы местного самоуправления проводить открытые конкурсы на право заключения договора управления многоквартирным домом в течение десяти рабочих дней со дня выдачи в разрешения на ввод его в эксплуатацию.

На защиту выносится вывод о необходимости более четкого определения степени ответственности и введения конкретных норм в Жилищный кодекс Российской Федерации и федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ, Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ // Российская газета. - 2005. - 28 июля. в результате которых будут возмещаться убытки, возникшие в результате нарушений при проведении конкурсных мероприятий.

2. Федеральным законом от 04 июня 2011 г. № 123-ФЗ Федеральный закон «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 04 июня 2011 г. № 123-ФЗ // Российская газета. - 2011. - № 121.

вводится государственный жилищный надзор, функциями которого является, в том числе проверка создания, деятельности и договорных отношений жилищных объединений, однако приступить к проведению проверок инспекция в данный момент не вправе. Для решения этой проблемы представляется необходимым установить требования к организации и проведению государственного жилищного надзора на федеральном правовом уровне.

3. Вывод о том, что поскольку вопросы реформирования жилищно-коммунального хозяйства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, при этом субъекты Российской Федерации осуществляют лишь реализацию положений Федерального законодательства важной проблемой выступает недостаточная урегулированность законодательства на федеральном уровне.

Создание необходимой нормативно-правовой базы на уровне Российской Федерации позволят субъектам РФ приступить к созданию и реализации нормативно-правовой базы субъектов по реформированию ЖКХ.

Глава 1. Теоретико-правовые основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации

1.1 Основные понятия и принципы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации

Реформа - преобразование, проводимое законодательным путем. Конечная цель любой реформы - укрепление и обновление государственных основ, что, однако, не всегда несет за собой улучшение уровня жизни, сокращение государственных расходов и наоборот - увеличение доходов.

Начало реформы экономики страны в целом повлекло за собой и реформу жилищно-коммунального хозяйства, как одной из значимых сфер экономики страны.

Реформа ЖКХ является одним из элементов перевода экономики на работу в рыночных условиях, её результаты имеют ключевое значение для обеспечения жизнедеятельности населения, комфортных условий проживания.

Причинами реформы ЖКХ в России послужили неэффективное использование отраслью бюджетных средств, отсутствие работающих механизмов управления жильем, государственная и муниципальная монополия в области предоставления жилищно-коммунальных услуг, высокий процент износа жилищного фонда и инженерной инфраструктуры, низкое качество предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства являются:

обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;

снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;

смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Основные способы достижения указанных целей:

совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;

переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;

совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;

совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства предполагает:

· переход к самофинансированию организаций жилищно-коммунального хозяйства путем прекращения бюджетных ассигнований на предоставление им дотаций, а также перекрестного субсидирования потребителей;

· увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения до экономически обоснованного уровня, определяемого в основном путем конкурсного отбора организаций, предоставляющих эти услуги. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05 августа 2000 г. № 117-ФЗ // Парламентская газета. - 2000. - 10 августа.

Переход на новые принципы расчетов в жилищно-коммунальном хозяйстве предполагается осуществлять постепенно, для чего целесообразно создавать механизмы привлечения и возврата средне- и долгосрочных кредитов для развития и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Было намечено осуществить формирование муниципальной финансово-кредитной системы, обеспечивающей реальную поддержку программ развития объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Кризис неплатежей как граждан, так и организаций, финансируемых в основном из бюджета, не позволяет сохранить устойчивое финансирование организаций жилищно-коммунального хозяйства.

Для повышения устойчивого финансирования организаций жилищно-коммунального хозяйства должна быть активизирована работа по сокращению задолженности организаций путем выявления неплательщиков и применения к ним штрафных санкций, выпуску различных видов ценных бумаг, проведению взаимных зачетов долговых обязательств как между предприятиями, так и для погашения задолженности по налогам и платежам в федеральный и местные бюджеты, использованию в установленном порядке других эффективных форм расчетов. Приказ Госстроя Российской Федерации «Об утверждении Порядка инвентаризации дебиторской и кредиторской задолженности предприятий и организаций жилищно-коммунального комплекса» от 21 апреля 2003 г. № 142 // Нормирование в строительстве и ЖКХ. - 2003. - № 3.

Основные пути реформирования жилищно-коммунального хозяйства:

1. Демонополизация и развитие конкурентной среды. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 691-Р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 22. - Ст. 2736.

Развитие конкуренции в жилищно-коммунальной сфере осуществляется в целях создания условий для преодоления негативных последствий монопольного или доминирующего положения (в том числе технологически обусловленного) организаций жилищно-коммунального хозяйства.

Необходимая предпосылка развития конкуренции - демонополизация жилищно-коммунального хозяйства. Приказ Госстроя Российской Федерации «Об утверждении нормативно-методических материалов по реализации Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» от 11 декабря 1997 г. № 17-132 // Сборник действующих законодательных, директивных и организационно-методических документов по реформированию жилищно-коммунального хозяйства. - Москва, 1998.

Для решения задач демонополизации было предложено провести процесс разгосударствления организаций жилищно-коммунального хозяйства, функционирующих в этой сфере, обеспечить реальное равноправие хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и заключение соответствующих договоров на конкурсной основе.

В сфере действия естественных монополий, Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ // Российская газета. - 1995. - 24 августа. связанных со сложившейся технологией, намечено применять дополнительные методы антимонопольного воздействия, в связи с этим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления через службы заказчика и государственную жилищную инспекцию субъекта Российской Федерации необходимо:

- осуществлять контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей;

- повышать организационно-правовую и финансово-экономическую независимость хозяйствующих субъектов для перехода на договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг;

- контролировать обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей жилищно-коммунальных услуг на уровне федеральных социальных стандартов;

- способствовать внедрению приборов индивидуального учета и регулирования расхода воды, тепла, газа и других энергоресурсов.

2. Совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством. Постановление Правительства Москвы «О совершенствовании системы управления жилищно-коммунальным хозяйством города Москвы» от 13 мая 2008 г. № 381-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. - 2008. - № 29.

Необходимость совершенствования системы договорных отношений, обусловлена появлением в этой сфере хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм.

При этом наряду с диалогом «заказчик-подрядчик (предприятие жилищно-коммунального хозяйства)» формируются сложные многосторонние взаимоотношения, участниками которых являются инвестиционные, строительные и эксплуатационные организации различных форм собственности, осуществляющие финансирование, строительство, содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства и управление ими; собственники жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства; представляющие их органы и управляющие компании; потребители услуг - владельцы, наниматели и арендаторы жилых помещений, товарищества собственников жилья, другие организации.  Приказ Минстроя Российской Федерации «Об утверждении Положения о формировании договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве» от 20 августа 1996 г. № 17-113 // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс.

При решении указанных проблем особое внимание должно уделяться:

- проведению субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления необходимых преобразований в сфере управления, финансирования и ценообразования, направленных на обеспечение более эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства;

- формированию структур (службы заказчика, управляющие организации, товарищества собственников жилья и другие), представляющих интересы всех собственников жилья и защищающих права потребителей жилищно-коммунальных услуг;

- введению договорных отношений на всех этапах производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг, включая собственника-домовладельца, производителя услуг и их потребителя;

- завершению процесса передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Система договорных отношений должна включать в себя:

- договор между собственником объектов жилищно-коммунального назначения и хозяйствующим субъектом (включая управление жилищным фондом и его обслуживание, коммунальное обслуживание), заключаемый в том числе на конкурсной основе;

- договор между собственником жилищного фонда и нанимателем (владельцем) жилого помещения;

- договор между хозяйствующими субъектами (например, между водо-и теплоснабжающими организациями);

- договор между организациями, предоставляющими коммунальные услуги, и потребителями этих услуг.

3. Обеспечение государственного регулирования и контроля.

Наличие различных видов собственности предполагает государственное регулирование в вопросах содержания и использования жилищного фонда и объектов коммунального назначения, обеспечивающее соблюдение обязательных для всех собственников федеральных стандартов качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг и разработку на их базе региональных стандартов содержания жилья и объектов коммунального назначения для использования их в качестве нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками. По мере улучшения финансирования работ по обслуживанию жилищного фонда и объектов коммунального назначения эти стандарты могут ужесточаться.

Государственный контроль и регулирование качества жилищно-коммунального обслуживания возлагается на органы местного самоуправления, органы государственной жилищной инспекции субъектов Российской Федерации, контролирующие не только соблюдение стандартов качества предоставляемых услуг, но и наличие соответствующих договоров.

Федеральный орган исполнительной власти, наделенный Правительством Российской Федерации соответствующими полномочиями, проводит комплексный анализ и обобщение тенденций развития жилищно-коммунального хозяйства на основе государственной статистической и бухгалтерской отчетности, осуществляет формирование государственной политики в этой сфере экономики, координацию деятельности органов управления жилищно-коммунального хозяйства субъектов Российской Федерации, осуществляет разработку федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, норм, правил и государственных стандартов качества, эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства.

На уровне субъектов Российской Федерации государственное регулирование развития и функционирования жилищно-коммунального хозяйства, в том числе координация деятельности по переходу к новым тарифам оплаты жилья и коммунальных услуг, должно осуществляться органами управления жилищно-коммунального хозяйства субъектов Российской Федерации, наделенными соответствующими полномочиями (министерство, комитет, департамент, государственная жилищная инспекция субъекта Российской Федерации и другие).

В области технического обеспечения жилищно-коммунального хозяйства помимо разработки и внедрения приборов индивидуального учета и регулирования потребляемых воды, газа и других энергоресурсов особого внимания заслуживает разработка автоматизированных систем диспетчерского управления, которые позволяют не только учитывать потребление соответствующих ресурсов, но и регулировать процесс их распределения и потребления в жилищно-коммунальном хозяйстве. Кроме того, такая система может предоставлять информацию для всех уровней управления.

4. Стимулирование создания товариществ собственников жилья.

Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества, включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из наиболее приемлемых способов защиты их прав, влияния на стоимость и качество предоставляемых услуг и позволяет создать условия для привлечения дополнительных источников финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилищного фонда.

Кроме того, товарищества собственников жилья получают реальную возможность самостоятельно решать вопросы организации обслуживания и эксплуатации жилья, а следовательно, и определять порядок расходования средств, направляемых на эти цели. Жилищный кодекс Российской Федерации

Развитию товариществ собственников жилья способствует создание необходимой для этого нормативно-правовой базы. Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ // Российская газета. - 2007. - 27 июля. В целях стимулирования создания товариществ собственников жилья было предложено, в частности, рассмотреть следующие вопросы:

- освобождение от налога на добавленную стоимость работ по техническому обслуживанию и ремонту жилых помещений, инженерного оборудования, мест общего пользования дома, придомовой территории, выполняемых подрядными организациями;

- исключение из налогооблагаемой базы средств, поступающих в виде дотаций из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на развитие и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства.  Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05 августа 2000 г. № 117-ФЗ // Парламентская газета. - 2000. - 10 августа.

В соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, было принято решение по осуществлению выплаты дотаций на оплату (содержание) жилья и коммунальных услуг в жилых домах, находящихся на балансе товарищества собственников жилья, в тех же размерах, что и дотации на содержание муниципального жилищного фонда. Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 г № 210-ФЗ // Российская газета. - 2004. - 31 декабря

5. Оплата жилья и коммунальных услуг.

Особенностью нового этапа реформы жилищно-коммунального хозяйства является изменение тактики ценообразования.  Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2011 - 2013 годы» от 28 сентября 2010 г. № 768 // Российская газета. - 2010. - 06 октября.

Повышение оплачиваемой населением доли затрат на содержание жилья и предоставление коммунальных услуг может быть достигнуто за счет относительного снижения самих затрат путем:

- повсеместного внедрения индивидуальных приборов регулирования и учета воды, газа и других энергоресурсов;

- заключения договоров между управляющей организацией (службой заказчика) и организациями, предоставляющими жилищно-коммунальные услуги, как правило, на конкурсной основе;

- согласования тарифов при отсутствии альтернативных конкурирующих организаций, а также при заключении договоров между службой заказчика и организациями-естественными монополистами.

Среди других мер, направленных на упорядочение оплаты жилья и коммунальных услуг, необходимо выделить следующие:

- установление дифференцируемых ставок оплаты жилья в зависимости от расположения и качества жилья;

- изменение оплаты за найм в зависимости от параметров качества жилища и его местоположения;

- предусмотреть в законодательстве положения по оплате жилья в полном размере для граждан, имеющих второе жилье;

- установление повышенных ставок оплаты жилья за площадь превышающую социальную норму, а также тарифы на сверхнормативное потребление коммунальных услуг;

- предусмотреть в договорах найма и договорах на техническое обслуживание и предоставление коммунальных услуг с собственниками жилых помещений включение прав и обязанностей сторон, гарантирующих оплату услуг в соответствии с их реально достигнутыми объемом и качеством.

6. Обеспечение социальной защиты населения.

Защита населения при переходе на рыночные принципы оплаты жилищно-коммунальных услуг состоит в недопущении со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и уполномоченных ими организаций:

- включения в экономически обоснованные тарифы затрат, связанных с монопольным положением организаций жилищно-коммунального хозяйства;

- сдерживания развития программы предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг низкодоходным семьям;

- необоснованного снижения качества предоставляемых услуг, предусмотренного договорами найма, на техническое обслуживание и предоставление жилищно-коммунальных услуг;

- введения неоправданно высокого уровня ставок на оплату жилья, превышающего по площади социальную норму, и тарифов на сверхнормативное потребление коммунальных услуг.

Возникает необходимость в принятии меры по совершенствованию механизма предоставления жилищных субсидий и отражения изменений в оценке прожиточного минимума и минимальной потребительской корзины в целях увеличения платы за жилье и коммунальные услуги. Постановление Правительства Российской Федерации «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» от 14 декабря 2005 г. № 761 // Российская газета. - 2005. - 22 декабря.

При сохранении за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления права устанавливать основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг должна быть создана система, при которой объем финансирования из федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов) будет рассчитываться исходя из федеральных стандартов.

Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг позволяет рассчитать объем средств, необходимых для предоставления компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг низкодоходным категориям граждан.

Реализация всех поставленных целей и задач, обозначенных для проведения реформирования жилищно-коммунального хозяйства требовала проведения огромной нормотворческой работы по формированию новой правовой базы.

За период либерализации экономики, начиная с 1991 года, в Российской Федерации сформировалась новая правовая база функционирования жилищно-коммунального хозяйства, приняты Гражданский, Жилищный, Земельный, Налоговый, Градостроительный кодексы Российской Федерации, Кодекс об административных нарушениях, а также ряд федеральных законов, которые явились основой для изменения существовавших правоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве.

1.2 История становления и развития правового обеспечения жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации

Проведение преобразований в сфере жилищно-коммунального хозяйства потребовало проведения огромной нормотворческой деятельности в части создания законодательной базы определяющей механизмы проведения реформы.

Законодательная база формировалась на федеральном и региональном уровнях.

Началом реформы жилищно-коммунального хозяйства является принятие в конце 1991 года Закона Российской Федерации от 04 июня 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». Закон Российской Федерации «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» от 03 июля 1991 г. № 1531-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 27. - Ст. 927.

Закон устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище. Целью Закона является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда. Вступление в права собственности на жилище дает гражданам возможность эффективно вкладывать свои средства, осуществлять накопление недвижимой собственности, выступать с ней на рынке недвижимости, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим жилищем.

Ныне утративший силу Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» определил основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях, установил общие начала правового регулирования жилищных отношений. Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 // Российская газета.- 1993. - 23 января.

Целью федеральной жилищной политики было определено обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов; создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников); развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства.

Вышеуказанным законом была заложена основа оказания государственной помощи малообеспеченным слоям населения при оплате жилья и коммунальных услуг параллельно со старой системой путем предоставления жилищных компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг.

В развитие Закона было принято постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. № 935 «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг».

В связи с переходом на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядок предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг и в целях обеспечения государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме в 1994 году была создана государственная жилищная инспекция. Постановление Правительства Российской Федерации «О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации» от 26 сентября 1994 г. № 1086 // "Собрание законодательства РФ. - 1994 - № 23. - Ст. 2566. Главной задачей государственной жилищной инспекции в Российской Федерации является контроль за обеспечением прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, отвечающих требованиям федеральных стандартов качества, использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме независимо от их принадлежности.

Для защиты прав и свобод граждан, учитывая изменение имущественных отношений в стране, Федеральным законом от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» введен в действие Гражданский кодекс Российской Федерации. Гражданский кодекс Российской Федерации.

Гражданское законодательство определило правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав. Кодекс урегулировал договорные и иные обязательства, имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

В целях улучшения содержания государственного и муниципального жилищных фондов в Российской Федерации, снижения размера платы за пользование жилыми помещениями и коммунальные услуги, повышения качества этих услуг, развития конкуренции при их предоставлении выходит соответствующий Указ Президента Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. № 432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов» // Российская газета. - 1996. - 03 апреля.

Переход жилья из государственной собственности в частную, привел к необходимости изменения системы управления многоквартирными домами. Впервые управление жильем закреплено Федеральным законом от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья», которым определено, что домовладельцы, собственники вправе избрать способ управления кондоминиумом. Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ // Российская газета. - 1996. - 26 июня.

Законодательство о товариществах собственников жилья установило отношения собственности, порядок образования, эксплуатации, приращения, отчуждения и передачи прав на недвижимое имущество, требования к государственной регистрации недвижимого имущества, являющегося объектом отношений собственности, порядок управления недвижимым имуществом, создания, функционирования и ликвидации товарищества собственников жилья.

В целях повышения уровня социальной защиты граждан при осуществлении реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг было принято постановление Правительства Российской Федерации, Постановление Правительства Российской Федерации «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг» от 18 июня 1996 г. № 707 // Российская газета. - 1996. - 11 июля. определившее структуру платежей населения за жилье всех форм собственности. При поэтапном повышении оплаты жилья во взаимосвязи с допустимой долей расходов граждан в совокупном доходе семьи законодательно установлена защита населения от сверхдопустимых затрат по оплате жилья и коммунальных услуг.

В дальнейшем в целях совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг и реализации мер по социальной защите населения в соответствии с Концепцией реформы ЖКХ взамен вышеназванного постановления было принято еще одно постановление Правительства Российской Федерации от 02 августа 1999 г. № 887. Постановление Правительства Российской Федерации от 02 августа 1999 г. № 887«О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» // Российская газета. - 1999. - 13 августа. Данным постановлением было утверждено Положение о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

В 1997 году принята Концепция реформы ЖКХ в Российской Федерации, одобренная Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» (утратило силу), которая являлась одним из основных документов, в соответствии с которым в последующие годы осуществлялось реформирование жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации.

Концепцией были определены цели, пути и принципы реформирования. Основными направлениями, по которым должны пойти дальнейшие преобразования были определены демонополизация и развитие конкурентной среды, совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством, обеспечение государственного регулирования и контроля, стимулирование создания объединений собственников жилья.

Госстроем России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти был разработан ряд документов, позволивший органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления создать нормативно-методическую базу по формированию на местах конкурентной среды в сфере производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг.

В целях совершенствования системы трансфертов, предоставляемых субъектам Российской Федерации из федерального бюджета постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 1997 г. № 621 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг» установлено, что при сохранении за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления права определять основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг размеры финансовой помощи, оказываемой субъектам Российской Федерации из средств федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов), рассчитываются на основании ежегодно определяемых в соответствии с утвержденной методикой федеральных стандартов.

Еще одним документом, внесшим большой вклад в реформирование жилищно-коммунального хозяйства являлась подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. № 797 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 - 2010 годы».

Подпрограмма направлена на повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат, адресную социальную защиту населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Предусмотренная Подпрограммой новая экономическая модель реформирования ЖКХ существенным образом меняет механизм взаимодействия участников отношений в ЖКХ, переводя финансовые потоки из дотаций предприятиям ЖКХ в адресные субсидии гражданам на персонифицированные социальные счета.

В рамках реализации вышеназванной подпрограммы для урегулирования экономических взаимоотношений в 2003 году принят Федеральный закон от 06 мая 2003 г. № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» Федеральный закон от 06 мая 2003 г. № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс. и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг». Цель данного закона - установить понятные, прозрачные процедуры установления тарифов и цен на услуги ЖКХ и принципы социальной защиты населения при оплате жилья и коммунальных услуг.

Коренные изменения в сфере жилищно-коммунального хозяйства были внесены Жилищным кодексом Российской Федерации, который введен в действие 1 марта 2005 года Федеральным законом от 29 декабря 2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации». Федеральный закон от 29 декабря 2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс.

Вступление в действие Жилищного Кодекса Российской Федерации стало очередным этапом реформирования ЖКХ, положило начало изменению системы управления многоквартирными домами - окончательной замене административного управления жилищным фондом на развитие конкурентных отношений в данной сфере, создало предпосылки для развития многообразия организаций, управляющих многоквартирными домами.

С введением в действие Жилищного кодекса Российской Федерации отменялись основные документы, в соответствии с которыми с начала 90-х проходило реформирование жилищно-коммунального хозяйства, а в частности: Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», Федеральный закон «О товариществах собственников жилья», отдельные статьи Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда» и др.

Жилищный кодекс Российской Федерации закрепил за гражданами право на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, беспрепятственного осуществления в части него отношений, установил равенство участников жилищных отношений.

В нем появились главы регулирующие вопросы управления многоквартирными домами, владения, создания и организации деятельности ТСЖ, конкретизированы положения Гражданского кодекса Российской Федерации в части общего имущества - создана глава по вопросам распоряжения и пользования собственниками помещений в многоквартирном доме общего имущества таких собственников.

Одновременно с принятием Жилищного кодекса Российской Федерации вступает в силу Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210_ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Закон определяет принципы и устанавливает правила регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Дальнейшее нормативно-правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства осуществляется в развитие Жилищного кодекса Российской Федерации.

Во исполнение ст. 159 Жилищного кодекса Российской Федерации принято постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг», которым утверждены Правила предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

Постановлением были определены категории граждан, которым дается право на получение субсидий, порядок расчета и правила их начисления.

В соответствии со статьями 39 и 156 Жилищного кодекса Российской Федерации, для урегулирования отношений по содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и развития договорных отношений в части содержания и ремонта общего имущества собственников помещений принято постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность».

Данным постановлением определен состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, требования к его содержанию, а также порядок изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2005 г. № 315 «Об утверждении Типового договора социального найма жилого помещения» были урегулированы отношения между нанимателями и наймодателями, определены их права и обязанности.

Для решения вопросов управления многоквартирными домами, собственники помещений, в которых не выбрали или не реализовали способ управления постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2006 г. № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» утверждены правила проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2006 г. № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс. Данным постановлением с 1 января 2007 г. на органы местного самоуправления и органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга возложена обязанность по проведению открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами.

Таким образом, законодательство в части реформирования жилищно-коммунального хозяйства, принималось большей частью в развитие вступившего в 2005 году в действие Жилищного кодекса Российской Федерации.

Между тем, помимо нормативно-правовых актов принимаемых в рамках реализации Жилищного кодекса, появлялись и другие нормативно правовые акты, которые только получили свое развитие и могут содействовать реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

1.3 Особенности нормативного правового обеспечения, содействующего развитию жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации

Практически все предприятия работающих в сфере ЖКХ находятся в государственной или муниципальной собственности, что влечет за собой ряд проблем вытекающих из административных методов хозяйствования, большинство таких предприятий работает не эффективно.

Деятельность сферы жилищно-коммунального хозяйства регулируется с одной стороны общими законодательными актами - Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Российская газета. - 2002. - 03 декабря. Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. - 2009. - 27 ноября. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Российская газета. - 2005. - 26 июля. а с другой - специальными, регулирующими только данную сферу. К таким законодательным актам можно отнести: Жилищный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» // Российская газета. - 2005. - 29 декабря. и некоторые законодательные акты Российской Федерации» и др.

Кроме того, в развитие Жилищного кодекса Российской Федерации был принят ряд подзаконных актов, которые конкретизируют отдельные положения федеральных законов, к примеру, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении». Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» // Российская газета. - 2010. - 30 июля.

Одним из путей решения проблем неэффективного управления стал выход Федерального закона от 21 августа 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Российская газета. - 2005. - 26 июля. который открыл для многих отраслей новые возможности привлечения дополнительных инвестиций. Востребованной концессионная деятельность (государственно-частное партнерство) является и для жилищно-коммунального хозяйства.

Государственно-частное партнерство - это привлечение на контрактной основе представителей частного сектора экономики для более эффективного и качественного выполнения задач, относящихся к сфере ответственности органов власти.

Государственно-частное партнерство в ЖКХ - это инвестиционные проекты по созданию (реконструкции, модернизации) объектов газо-, водо-, тепло- и энергоснабжения, водоотведения, учета, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, осуществляемых в интересах городского и отраслевого развития и реализуемый с привлечением частного финансирования, которое может быть обосновано окупаемостью за счет доходов, получаемых частным партнером в рамках проекта, за счет коммерческой эксплуатации объекта или оплаты услуг, производимых с его использованием публичным заказчиком.