Выявление порядка привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Первая (изначальная) стадия применяется в отношении получателя средств бюджета; вторая (при условии полностью или частично неисполненного исполнительного документа по денежным обязательствам получателя бюджетных средств) -- в отношении главного распорядителя бюджетных средств.

Нормы гражданского законодательства также устанавливают два этапа привлечения к ответственности: первый этап -- привлечение к основной ответственности; второй этап -- привлечение к субсидиарной ответственности.

Согласно пункту 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Пунктом 1 статьи 399 Гражданского кодекса РФ также установлено, что до предъявления требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику.

Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность.

Однако возможность вынесения судом решения в рамках одного судебного акта о взыскании денежных средств с бюджетного учреждения, а в случае недостаточности указанных денежных средств -- с главного распорядителя средств бюджета в порядке субсидиарной ответственности предусмотрена постановлением Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации».

После вступления указанного судебного акта в законную силу у органов Федерального казначейства возникают проблемы, связанные с необходимостью исполнения данных судебных актов.
Как уже указывалось выше, исполнение требований исполнительного документа в отношении субсидиарного должника в силу закона и прямого указания в самом исполнительном документе возможно лишь при недостаточности денежных средств у основного должника.

При этом привлечение к ответственности основного и субсидиарного должников в рамках одного судебного акта на стадии исполнения ставит следующие вопросы: кто, помимо суда, должен установить факт недостаточности денежных средств у основного должника и в течение какого периода времени (в течение 10 рабочих дней согласно п. 3 ст. 242.5 БК РФ, в течение трех месяцев согласно п. 7 ст. 242.5 БК РФ либо другого срока) устанавливается факт недостаточности денежных средств у основного должника.

Исходя из сравнительного анализа норм, предусмотренных статьями 120, 399 Гражданского кодекса РФ, а также статьи 242.5 Бюджетного кодекса РФ, допустимо сделать вывод, что единственным лицом на стадии исполнения судебного акта, правомочным на указанные действия, является взыскатель, так как бюджетное законодательство РФ не предусматривает возможность автоматического исполнения органом Федерального казначейства требований исполнительного документа в отношении субсидиарного должника.

По нашему мнению, в этом случае взыскатель обязан осуществлять взыскание с основного и субсидиарного должника самостоятельными действиями:

первое -- предъявлять исполнительный документ в первую очередь в отношении основного должника;

второе -- в случае неисполнения требований исполнительного документа в течение трех месяцев (именно этот срок предусмотрен п. 7 ст. 242.5 БК РФ) отозвать исполнительный документ в отношении основного должника;

третье -- предъявить этот же исполнительный документ, но уже в отношении субсидиарного должника. При таком алгоритме действий у органов Федерального казначейства появляется возможность исполнить данный исполнительный документ в четком соответствии с требованиями бюджетного и гражданского законодательства.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

Руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации имеют право в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета: списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, выданных ими на возвратной основе, срок возврата которых истек; списывать в бесспорном порядке суммы процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил; взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки; списывать в бесспорном порядке суммы предоставленных ими субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями.

Руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 БК РФ: принимают решения о списании в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями; выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Руководители Федерального казначейства, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

Основные направления деятельности органов прокуратуры, структура органов прокуратуры, права и обязанности ее сотрудников регламентируются Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. от 30.06.2003 № 86-ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - ФЗ-2202-1).

В пределах предоставленных ФЗ-2202-1 полномочий прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 ФЗ-2202-1, иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от командира воинской части и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов (п. 1 ст. 22 ФЗ-2202-1).

III. ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕСТВОВАНИЯ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ВОИНСКИХ ЧАСТЕЙ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

3.1 Проблемы привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства

В настоящее время вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства регулируются двумя основными законодательными актами: Бюджетным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Юридическая ответственность за нарушение норм, установленных нормативными правовыми актами, имеет принудительный характер. Одно из характерных свойств ответственности - это наличие отрицательных последствий для нарушителя (личные или имущественные лишения). О мерах ответственности за нарушение бюджетного законодательства, установленных БК, можно говорить только применительно к наложению штрафа и вынесению предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, так как только они имеют карательный характер.
Наложение штрафа следует рассматривать как меру ответственности, носящую индивидуальный характер и сопряженную с материальными потерями для нарушителя бюджетного законодательства. Этим штраф отличается от предупреждения, имеющего тоже индивидуальную направленность, но не связанного с материальным ущербом для виновного лица.

Остальные меры, содержащиеся в Бюджетном кодексе, - блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, начисление пени - применяются только в отношении юридических лиц и могут быть охарактеризованы как меры принуждения.

Согласно БК (ст. 282, 289 - 306) из всех мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства в отношении должностных лиц возможно применение только двух: предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и наложения штрафа Бюджетный кодекс Российской Федерации БК РФ / Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 29.11.2010) (c изм., внес. ФЗ от 29.11.2010 N 313-ФЗ, вст. в силу с 01.01.2011 г., за искл. изм., внес. в п.1 ст.58, вст. в силу с 01.01.2012 г.). - Электронный ресурс. - www.consultant.ru..

Особенностью БК является то, что он не дает обобщенного определения должностного лица. К субъектам, в отношении которых возможно применение вышеуказанных мер ответственности, БК относит: руководителей получателей бюджетных средств, руководителей государственных органов, руководителей органов местного самоуправления, руководителей кредитных организаций. В Кодексе эти лица определяются как нарушители бюджетного законодательства.

Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 2.4 КоАП РФ) определяет должностное лицо как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти и наделенное необходимыми распорядительными полномочиями. Должностные лица, указанные в БК в качестве нарушителей бюджетного законодательства, подходят под определение, данное КоАП.

Вопросы вызывают некоторые аспекты применения мер ответственности, установленные Бюджетным кодексом.
БК не дает определения штрафа.

В соответствии с п. 1 ст. 3.5 КоАП РФ административный штраф является денежным взысканием, которому присущи следующие признаки:

он имеет фиксированное, установленное федеральным законом денежное выражение, взыскивается принудительно;

оформляется постановлением уполномоченного должностного лица, взимается в случае совершения правонарушения;

зачисляется в бюджет и во внебюджетный фонд, средства которых находятся в государственной собственности.

Штраф, установленный БК, удовлетворяет всем вышеперечисленным признакам. Кроме того, в тех статьях, которые предусматривают наложение штрафа, отсылка делается именно к административному законодательству (КоАП РСФСР). Возникает вопрос относительно природы другой меры ответственности - предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Ст. 3.4 КоАП РФ определяет предупреждение как меру административного наказания, выраженную в официальном порицании физического или юридического лица Кодекс РФ об административных правонарушениях 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (с изм., внесенными Федеральным законом от 24.07.2007 N 212-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 N 15-П, Федеральным законом от 06.04.2011 N 68-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.04.2011 N 6-П, Федеральными законами от 11.07.2011 N 193-ФЗ, от 21.07.2011 N 252-ФЗ). Бюджетный кодекс в ст. 292, 294 - 302, 306 устанавливает применение одновременно сразу двух мер ответственности: штраф и вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса Бюджетный кодекс Российской Федерации БК РФ / Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 29.11.2010) (c изм., внес. ФЗ от 29.11.2010 N 313-ФЗ, вст. в силу с 01.01.2011 г., за искл. изм., внес. в п.1 ст.58, вст. в силу с 01.01.2012 г.). - Электронный ресурс. - www.consultant.ru.. Согласно КоАП РФ предупреждение и административный штраф относятся к основным административным наказаниям и, следовательно, не могут быть назначены одновременно (п. 3 ст. 3.3 КоАП) Кодекс РФ об административных правонарушениях 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (с изм., внесенными Федеральным законом от 24.07.2007 N 212-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 N 15-П, Федеральным законом от 06.04.2011 N 68-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.04.2011 N 6-П, Федеральными законами от 11.07.2011 N 193-ФЗ, от 21.07.2011 N 252-ФЗ). Это дает основания предполагать, что предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса не может являться административным наказанием.

В данном случае можно говорить об отнесении предупреждения к особому виду ответственности - финансовой (бюджетной) ответственности и о том, что должностные лица, нарушившие бюджетное законодательство, в соответствии с этим являются одновременно и субъектами названной ответственности.

Необходимо также отметить, что в тех статьях, где речь идет о наложении штрафа, БК делает отсылки к КоАП РСФСР. Эти отсылки не имели никаких последствий для нарушителей бюджетного законодательства до вступления в силу КоАП РФ (до 1 июля 2002 г.), так как в КоАП РСФСР вообще не была установлена ответственность за подобные нарушения. В настоящее время вышеуказанные отсылки не имеют смысла. Получается, что ответственность в виде наложения штрафа на должностное лицо сегодня вообще не может применяться в соответствии с Бюджетным кодексом.
Вступивший в действие с 1 июля 2002 г. КоАП РФ содержит несколько статей, предусматривающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Эти статьи, корреспондирующие статьям части четвертой Бюджетного кодекса, помещены в главу 15 КоАП РФ, в которой содержатся составы административных правонарушений в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг.

КоАП РФ не выделяет нарушения бюджетного законодательства в отдельную главу. Круг составов административных правонарушений значительно сужен по сравнению с Бюджетным кодексом, содержащим большее количество видов нарушений бюджетного законодательства. КоАП РФ выделяет только основные, наиболее значимые и часто встречающиеся правонарушения.

Нарушения, предусмотренные статьями 15.14 - 15.16 КоАП РФ, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда. При этом в качестве меры наказания для виновных должностных лиц КоАП РФ предусматривает только наложение штрафа. Кроме того, в КоАП РФ несколько сужен круг лиц, которых можно подвергнуть административному взысканию, по сравнению с БК.

Согласно КоАП РФ административный штраф может быть наложен только на должностных лиц получателей бюджетных средств (ст. 15.14 - 15.16) Кодекс РФ об административных правонарушениях 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (с изм., внесенными Федеральным законом от 24.07.2007 N 212-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 N 15-П, Федеральным законом от 06.04.2011 N 68-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.04.2011 N 6-П, Федеральными законами от 11.07.2011 N 193-ФЗ, от 21.07.2011 N 252-ФЗ). Согласно ст. 162 БК получателем бюджетных средств являются бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год Бюджетный кодекс Российской Федерации БК РФ / Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 29.11.2010) (c изм., внес. ФЗ от 29.11.2010 N 313-ФЗ, вст. в силу с 01.01.2011 г., за искл. изм., внес. в п.1 ст.58, вст. в силу с 01.01.2012 г.). - Электронный ресурс. - www.consultant.ru..

В качестве субъектов административной ответственности в КоАП РФ не фигурируют ни должностные лица государственных органов, ни должностные лица органов местного самоуправления, для которых (в случае совершения ими нарушения бюджетного законодательства) в Бюджетном кодексе предусмотрено применение мер ответственности.

Отсутствие в КоАП РФ указанных субъектов административной ответственности связано с тем, что в этот Кодекс не включены статьи, корреспондирующие статьям 293 - 303, 306 БК.

В соответствии со ст. 23.7 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14 - 15.16 КоАП РФ, возложено на органы, ответственные за исполнение федерального бюджета. Правом составлять протоколы об административных правонарушениях наделены должностные лица вышеуказанных органов в пределах компетенции соответствующего органа (ст. 28.3). Рассматривать дела об административных правонарушениях и составлять протоколы об административных правонарушениях вправе такие лица, ответственные за исполнение федерального бюджета, как: руководитель федерального органа исполнительной власти, руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти и заместители перечисленных лиц Кодекс РФ об административных правонарушениях 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (с изм., внесенными Федеральным законом от 24.07.2007 N 212-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 N 15-П, Федеральным законом от 06.04.2011 N 68-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.04.2011 N 6-П, Федеральными законами от 11.07.2011 N 193-ФЗ, от 21.07.2011 N 252-ФЗ).

Кроме того, в развитие положений статьи 23.7 КоАП РФ был издан Приказ Минфина РФ от 03.12.2002 г. N 121н «Об организации работы Министерства финансов Российской Федерации и его территориальных органов по реализации положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», уточняющий права должностных лиц, уполномоченных рассматривать вышеназванную категорию дел.
В соответствии с Приказом Минфина РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ за нецелевое использование средств федерального бюджета, возложено на руководителя Департамента государственного финансового контроля, его заместителей, руководителей контрольно-ревизионных управлений Минфина РФ в субъектах РФ, их заместителей.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15 и 15.16 КоАП РФ за нарушение срока возврата средств федерального бюджета, полученных на возвратной основе, и нарушение сроков перечисления платы за пользование указанными средствами, возложено на руководителей департаментов Минфина РФ и их заместителей Кодекс РФ об административных правонарушениях 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (с изм., внесенными Федеральным законом от 24.07.2007 N 212-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 N 15-П, Федеральным законом от 06.04.2011 N 68-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.04.2011 N 6-П, Федеральными законами от 11.07.2011 N 193-ФЗ, от 21.07.2011 N 252-ФЗ). Однако, несмотря на то что в КоАП РФ более подробно и полно урегулирован вопрос привлечения должностного лица к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, остались нерешенные проблемы, связанные с несогласованностью Бюджетного кодекса и КоАП РФ.

И в КоАП РФ, и в Приказе Минфина РФ упоминается только о средствах федерального бюджета. Между тем бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. И если привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, вызванное неправомерным использованием средств федерального бюджета, не вызывает вопросов, то при ненадлежащем использовании средств бюджетов двух других уровней, влекущем привлечение к ответственности, возникает проблема, не разрешенная до сих пор.

Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» БК был дополнен статьей 284.1, определяющей полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, в области применения мер принуждения Бюджетный кодекс Российской Федерации БК РФ / Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 29.11.2010) (c изм., внес. ФЗ от 29.11.2010 N 313-ФЗ, вст. в силу с 01.01.2011 г., за искл. изм., внес. в п.1 ст.58, вст. в силу с 01.01.2012 г.). - Электронный ресурс. - www.consultant.ru..

Руководителям органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместителям в порядке, установленном БК, наряду с другими правами, было предоставлено право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов. Перечень полномочий, предусмотренный ст. 284.1 БК, является исчерпывающим и может быть расширен только федеральным законом.

Финансовое регулирование, в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, находится в ведении Российской Федерации. Это положение получило развитие в БК, в преамбуле и в ч. 2 ст. 1 которого предусмотрено, что правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливаются БК.

Ст. 7 БК определена компетенция органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных правоотношений Бюджетный кодекс Российской Федерации БК РФ / Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 29.11.2010) (c изм., внес. ФЗ от 29.11.2010 N 313-ФЗ, вст. в силу с 01.01.2011 г., за искл. изм., внес. в п.1 ст.58, вст. в силу с 01.01.2012 г.). - Электронный ресурс. - www.consultant.ru.. Согласно этой статье в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации относится установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Что касается органов государственной власти субъектов РФ, то они принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции (ч. 4 ст. 3 БК). Компетенция органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных правоотношений определена в ст. 8 БК; в области применения мер принуждения, как уже говорилось, - установлена ст. 284.1 БК.
Органы государственной власти субъектов РФ не вправе своими нормативными правовыми актами устанавливать основания и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

То есть предоставленное руководителям органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместителям право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафа, вообще лишено смысла, так как это право не получило дальнейшего логического развития в законодательстве. Дело в том, что органы, исполняющие бюджет субъекта РФ и местные бюджеты, не являются органами, уполномоченными рассматривать дела об административных нарушениях в соответствии с КоАП РФ.

Если, например, получателем бюджетных средств субъекта РФ или местного бюджета совершено нарушение бюджетного законодательства, выразившееся в нецелевом использовании бюджетных средств соответствующего бюджета (это - самый распространенный вид нарушения), то органы, исполняющие бюджет субъекта РФ или местный бюджет, выявив это нарушение бюджетного законодательства и составив протокол, являющийся основанием для наложения штрафа, самостоятельно рассмотреть и вынести постановление об административном правонарушении не могут.

Нет соответствующей статьи в КоАП РФ, наделяющей их правом рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14. Не могут они и передать протокол на рассмотрение соответствующим федеральным органам, так как нарушение касается средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета. КРУ Минфина РФ в субъектах РФ эту категорию дел об административных правонарушениях также не вправе рассматривать и по этим делам выносить постановление, предположим, о назначении административного наказания.

Сложилась ситуация, при которой органы, исполняющие бюджеты субъекта РФ и местные бюджеты, не могут до конца и в полном объеме реализовать процедуру привлечения к ответственности в отношении должностного лица - нарушителя бюджетного законодательства, допустившего нецелевое использование бюджетных средств субъекта РФ или местного бюджета.

Выходит, что органы, исполняющие бюджеты субъекта РФ и местные бюджеты, в рассмотренной ситуации не могут применять к должностным лицам, нарушившим бюджетное законодательство, такое наказание, как административный штраф, а вправе только выносить предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, что, на наш взгляд, является недостаточной мерой ответственности. Выход из сложившейся ситуации возможен только путем внесения изменений в действующее законодательство.

Следует отметить, что в настоящее время возможно достаточно эффективное привлечение к ответственности должностных лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, но в основном в рамках административного законодательства и только при выявлении нарушений, связанных с неправомерным использованием средств федерального бюджета. Механизм привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства в полном объеме начал действовать только с момента вступления в силу КоАП РФ, и именно в БК наиболее детально была проработана вся процедура привлечения к ответственности.

Выявленная несогласованность Бюджетного кодекса и КоАП РФ по некоторым основополагающим вопросам негативно сказывается на практике применения норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

3.2 Основные направления совершенствования привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Понимание бюджетных средств как информации о полномочиях участников бюджетного процесса, содержащей цель и наименование ответственного лица, в определенной мере снимает необходимость доказывания вины для многих нарушений бюджетного законодательства. В частности, нет необходимости в доказывании вины при нецелевом использовании бюджетных средств. Сам факт неправомерного распоряжения бюджетными средствами предполагает осознанное действие по изменению назначения бюджетных средств либо неисполнение обязанностей по достижению установленного результата.

В судебной практике достаточно много проблем вызывают процессуальные особенности применения мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств. Остановимся на некоторых из них.

Предметом судебного разбирательства может быть как вопрос о наложении административного штрафа, так и жалоба оштрафованного лица.

Одной из проблем применения мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств является предусмотренная ст. 2.9 КоАП РФ возможность освобождения от административной ответственности лица, совершившего административное правонарушение. Таким основанием является малозначительность совершенного правонарушения. Оценка правонарушения как малозначительного производится судом исходя из конкретных обстоятельств дела. Административным законодательством не установлено исчерпывающих критериев определения правонарушения как малозначительного, в результате чего судебная практика по освобождению от административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств по названному основанию отличается разнообразием.

В одних случаях суды указывают на отсутствие оснований для квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного, ссылаясь на важность средств федерального бюджета, использованных не по целевому назначению. Так, Контрольно-ревизионным управлением Минфина в Алтайском крае в отношении Главного управления исполнения наказаний Минюста России по Алтайскому краю вынесено постановление о назначении административного наказания, которое было обжаловано в арбитражном суде.

Суд установил, что сумма нецелевого использования средств федерального бюджета составила 2362288 руб. При этом суд отметил, что оснований для применения ст. 2.9 КоАП РФ не находит, поскольку указанное правонарушение представляет собой существенную угрозу общественным отношениям в сфере экономической политики страны.

Интересен другой пример неприменения судами ст. 2.9 КоАП РФ к бюджетным правонарушениям. Постановление о назначении административного наказания было вынесено Контрольно-ревизионным управлением (КРУ) Минфина России в Самарской области в отношении войсковой части. Постановление было обжаловано в арбитражный суд. Судом первой инстанции Постановление было отменено на основании ст. 2.9 КоАП РФ. КРУ не согласилось с выводами суда первой инстанции о малозначительности административного правонарушения и подало апелляционную жалобу.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, указав, что общая сумма виновного нецелевого использования бюджетных средств составила 1334018 руб. Суд апелляционной инстанции счел несостоятельными выводы суда первой инстанции о малозначительности совершенного войсковой частью административного правонарушения и указал, что для должностных лиц, допустивших нецелевое расходование бюджетных средств в размере 1500000 руб., предусмотрена уже уголовная ответственность по ст. 285.1 УК РФ Постановление Одиннадцатого арбитражного суда от 20.09.2010 по делу N А55-12362/2010 // СПС «Консультант Плюс»..

Вместе с тем судебная практика имеет и обратные примеры, когда положения ст. 2.9 КоАП РФ применялись к бюджетным правонарушениям. Так, Контрольно-ревизионным управлением Минфина России в Амурской области вынесено постановление о привлечении к административной ответственности начальника УВД, которое было обжаловано в суде общей юрисдикции.

Решением суда первой инстанции на основании ст. 2.9 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении в части переплаты премии на сумму 2460 руб., а также излишнего списания бензина на сумму 2643 руб. отменено и производство по делу прекращено. Судом установлено, что в период ревизии суммы переплаты премии и излишне списанного бензина возвращены виновным лицом в кассу.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, учитывая, что суммы переплаты премии и излишне списанного бензина являются незначительными и в период проведения ревизии возмещены, суд освободил начальника УВД от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения и отменил постановление по делу об административном правонарушении, возбужденное по признакам состава ст. 15.14 КоАП РФ, за малозначительностью содеянного, объявив начальнику УВД устное замечание Решение Зейского районного суда Амурской области № 17/144 от 25.04.2009 // СПС «Консультант Плюс»..

Как видим, суды при квалификации правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств принимают во внимание сумму, использованную не в соответствии с предписаниями бюджетных нормативных правовых актов, а также факт возмещения государству причиненного имущественного ущерба.

Иную позицию в отношении возможности применения ст. 2.9 КоАП РФ к бюджетным правонарушениям занимает Росфиннадзор. Мнение названного органа о нецелесообразности освобождения от ответственности за нарушение бюджетного законодательства в связи с малозначительностью изложено в обзоре судебной практики, направленном в марте 2005 г. в территориальные органы Росфиннадзора.

Статья 15.15. Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе

К бюджетным средствам, полученным на возвратной основе, относятся бюджетный кредит, полученный юридическим лицом (в том числе налоговый кредит, отсрочки и рассрочки по уплате налогов, платежей и других обязательств). При этом бюджетный кредит является единственной формой государственного финансирования. К другим формам относятся, например, субсидии. Получатели бюджетного кредита (процентного или беспроцентного) обязаны вернуть бюджетный кредит в установленные сроки. Предоставление бюджетного кредита регулируется нормами гражданского законодательства. Средства в данном случае перечисляются на счет юридического или физического лица, а характер их использования определяется в договорном порядке.

Предоставление кредита может осуществляться за счет средств бюджетов субъектов РФ. В этом случае расходы на предоставление кредита должны быть предусмотрены в бюджете субъекта РФ. Согласно БК РФ санкции за невозврат либо несвоевременный возврат применяются только в отношении руководителя получателя бюджетных средств, в то время как КоАП РФ установлены санкции как в отношении физических, так и в отношении юридических лиц. Помимо административного штрафа, за невозврат бюджетного кредита применяются такие меры ответственности, как:

взыскание в бесспорном порядке самой суммы невозвращенных бюджетных средств;

взыскание установленной соответствующим соглашением о выделении бюджетных средств либо иным правовым основанием их получения платы за использование бюджетных средств Комментарий к КоАП (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. / Сост. Борисов А.Б. - М.: Юридическая литература, 2010. - С. 167-169..

В связи с этим обстоятельством в процессе военно-финансовой деятельности традиционно осуществляются меры, направленные на формирование у участников финансовой деятельности в Вооруженных Силах позитивных либо негативных установок в интересах повышения эффективности их деятельности в целях финансового обеспечения потребностей обороны. Самое существенное значение для решения указанной задачи имеет совокупность применяемых для правовой охраны военно-бюджетных отношений юридических средств. В связи с изложенным, вопросы ответственности военных организаций и их должностных лиц за нарушения бюджетного законодательства имеют особое теоретическое и практическое значение.

С 1 января 2008 года вступила в силу новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) Бюджетный кодекс Российской Федерации БК РФ / Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 29.11.2010) (c изм., внес. ФЗ от 29.11.2010 N 313-ФЗ, вст. в силу с 01.01.2011 г., за искл. изм., внес. в п.1 ст.58, вст. в силу с 01.01.2012 г.). - Электронный ресурс. - www.consultant.ru.. По сути, это новый Кодекс, поскольку изменения, внесенные Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. 63-ФЗ, настолько существенны, что позволяют утверждать о формировании не столько измененной, сколько кардинально реформированной системы норм, обеспечивающих правовое регулирование бюджетных отношений в современной России.

Речь идет даже не о формальных моментах, хотя в результате внесенных изменений из БК РФ исключено 99 статей, включено новых 57, при этом, например, из главы второй исключены все 22 статьи. Значительно важнее то, что Кодекс претерпел более чем значительные содержательные изменения, которые коснулись принципов бюджетного устройства России, стадий бюджетного процесса, порядка осуществления бюджетных процедур и т. д. В том числе, внесены изменения и в часть четвертую БК РФ Ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ, результаты анализа которых применительно к таким субъектам, как военные организации, и предполагается представить в данной статье.
Анализируя основания и порядок привлечения военных организаций и их должностных лиц к ответственности за нарушения бюджетного законодательства, следует сразу же оговориться о том, что именно БК РФ в основном и регламентируются отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств государства. Согласно ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, а также в процессе исполнения бюджетов и контроля за их исполнением.

Следует отметить, что понятие нарушения бюджетного законодательства, являющегося основанием привлечения к финансовой ответственности, содержится в ст. 281 БК РФ, согласно которой неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

В преамбуле БК РФ утверждается, что в данном нормативно-правовом акте определены основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Далее, в п. 2 ст. 1 БК РФ указано: Настоящий Кодекс устанавливает правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Часть четвертая Кодекса полностью посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации БК РФ / Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 29.11.2010) (c изм., внес. ФЗ от 29.11.2010 N 313-ФЗ, вст. в силу с 01.01.2011 г., за искл. изм., внес. в п.1 ст.58, вст. в силу с 01.01.2012 г.). - Электронный ресурс. - www.consultant.ru..

Финансово-правовая ответственность по бюджетному законодательству представляет собой определенные законодательными актами неблагоприятные материальные последствия, которые обязан претерпеть нарушитель бюджетного законодательства. Эти последствия выражаются во взыскании либо неполучении соответствующих сумм. Отмечается, что основанием для привлечения к бюджетной ответственности является нарушение бюджетного законодательства (бюджетное правонарушение).

Однако БК РФ не содержит понятия бюджетное правонарушение. Данный термин подменен понятием нарушение бюджетного законодательства, что не является одним и тем же и не позволяет контрольным и правоохранительным органам устанавливать в выявленном противоправном деянии состав правонарушения и, следовательно, привлекать к ответственности на законных основаниях.

Такое решение законодателя, видимо, объясняется тем, что до последнего времени российская правовая система не знала иных видов юридической ответственности, кроме традиционных: гражданской, дисциплинарной, административной и уголовной. Меры ответственности за нарушения норм большинства отраслей законодательства, если только по своей тяжести они не влекли уголовную ответственность, включались в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (далее также - КоАП РФ). Этими же причинами было обусловлено и исключение из текста статей рассматриваемой части БК РФ указаний о конкретном размере штрафов за бюджетные правонарушения. В статьях БК РФ установлены лишь меры государственного принуждения, применяемые за то или иное нарушение бюджетного законодательства, конкретный же размер штрафов, равно как и порядок их применения, должны определяться КоАП РФ.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства выражается не только в применении мер принуждения, предусмотренных БК РФ. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащего признаки административного правонарушения либо состава преступления, предусматривается соответственно законодательством об административных правонарушениях либо Уголовным кодексом РФ (далее также - УК РФ) Уголовный кодекс Российской Федерации (по состоянию на 20 сентября 2011 года). Комментарии к изменениям, принятым в 2010-2011гг.. - Новосибирск: Сиб.унив.изд-во, 2011. - 160 с.. Так, нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основаниям их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ (административная ответственность - ст. 15.14 КоАП РФ), изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению (финансово-правовая ответственность - ст. 289 БК РФ), а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные УК РФ (уголовная ответственность - ст. 285.1 УК РФ) Уголовный кодекс Российской Федерации (по состоянию на 20 сентября 2011 года). Комментарии к изменениям, принятым в 2010-2011гг.. - Новосибирск: Сиб.унив.изд-во, 2011. - 160 с..

Статья 283 БК РФ устанавливает основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Сопоставляя и анализируя ст. 283 БК РФ и нормы Бюджетного кодекса, устанавливающие отдельные виды бюджетных правонарушений, можно констатировать их несовершенство. Так, в единый перечень правонарушений, содержащийся в ст. 283 БК РФ, не включены бюджетные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена статьями 290, 291, 298-302 Кодекса. Соответственно, не являются основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства следующие, имеющие существенное значение для обеспечения законности финансовой деятельности в Вооруженных Силах деяния: осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301 БК РФ); нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо на передачу их в доверительное управление (ст. 302 БК РФ) Бюджетный кодекс Российской Федерации БК РФ / Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 29.11.2010) (c изм., внес. ФЗ от 29.11.2010 N 313-ФЗ, вст. в силу с 01.01.2011 г., за искл. изм., внес. в п.1 ст.58, вст. в силу с 01.01.2012 г.). - Электронный ресурс. - www.consultant.ru..

Наибольшую сложность при рассмотрении и применении соответствующих видов ответственности вызывают меры административной и бюджетной ответственности. Прежде всего, это связано с тем, что и административная, и бюджетная ответственность представляют собой определенные виды денежных взысканий. Субъектом бюджетной ответственности является только хозяйствующий субъект, допустивший нарушение законодательства. В отличие от административной ответственности меры бюджетной ответственности не могут быть применены одновременно к юридическому и к виновному должностному лицу.

В то же время законодательством предусмотрена возможность наложения на правонарушителя одновременно мер административной и бюджетной ответственности. Например, БК РФ в ряде статей (например, в ст. 289-303) предусматривает возможность наложения административного штрафа. При этом в редакции БК РФ, действовавшей до 1 января 2008 г. указывалось, что этот вид ответственности наступает в соответствии с КоАП РСФСР, что вызывало вполне естественное недоумение.

С внесением Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. 63-ФЗ изменений, вступивших в силу с 1 января 2008 г., ситуация приобрела и вовсе удивительный характер. Дело в том, что в новой редакции санкции статей БК РФ, в которых устанавливаются нарушения бюджетного законодательства и ответственность за их совершение (ст. 289-306 БК РФ), содержат отсылку к Кодексу об административных правонарушениях Кодекс РФ об административных правонарушениях 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (с изм., внесенными Федеральным законом от 24.07.2007 N 212-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 N 15-П, Федеральным законом от 06.04.2011 N 68-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.04.2011 N 6-П, Федеральными законами от 11.07.2011 N 193-ФЗ, от 21.07.2011 N 252-ФЗ). Однако в силу внесенных изменений в четырех статьях БК РФ (ст. 289, 290, 291, 301) содержится отсылка к КоАП РФ, а в остальных 14 случаях (ст. 292, 293, 294, 295, 296, 297, 298, 299, 300, 302, 303, 304, 305, 306) законодатель продолжает отсылать к КоАП РСФСР.

Объяснить это можно только тем обстоятельством, что КоАП РФ содержит лишь несколько статей, устанавливающих административную ответственность за правонарушения в бюджетной сфере. Это статьи 15.14, 15.15, 15.16, 15.8 КоАП РФ. Перечисленные статьи дублируются статьями Бюджетного кодекса РФ (ст. 289-291, 304) Бюджетный кодекс Российской Федерации БК РФ / Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 29.11.2010) (c изм., внес. ФЗ от 29.11.2010 N 313-ФЗ, вст. в силу с 01.01.2011 г., за искл. изм., внес. в п.1 ст.58, вст. в силу с 01.01.2012 г.). - Электронный ресурс. - www.consultant.ru.. Кроме этого, статья 19.7 КоАП РФ Непредставление сведений (информации) описывает правонарушения, предусмотренные в ст. 292 Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, и их исполнения и контроля за их исполнением и ст. 294 Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств БК РФ. Оставшиеся виды нарушений бюджетного законодательства, предусмотренные статьями 293, 295-303, 305, 306 БК РФ, не названы в КоАП РФ, хотя данные статьи предусматривают наложение административных штрафов.

Таким образом, напрашивается вывод, что нормы бюджетного законодательства, заложенные в БК РФ, не согласованы с нормами КоАП РФ. Данное несоответствие приводит к тому, что при совершении правонарушений, предусмотренных статьями 293, 295-303, 305, 306 БК РФ, невозможно применить предусмотренную в них меру ответственности - штраф на руководителей военных учреждений.

По нашему мнению, выходом из сложившейся ситуации может стать существенная переработка части четвертой БК РФ, посвященной ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в целях обеспечения прямой реализации ее норм.

Теперь перейдем ко второй части проблемы - к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Традиционно в теории права выделяют пять видов юридической ответственности: уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную и материальную. Гражданская ответственность за правонарушения в бюджетной сфере применяться не может, так как правонарушения носят публичный, а не частноправовой характер. Дисциплинарная ответственность наступает за нарушение трудовой дисциплины, а материальная - в случае причинения работником ущерба предприятию. Поэтому бюджетные правоотношения напрямую не охраняются дисциплинарной и материальной ответственностью. За нарушения бюджетного законодательства может наступать уголовная ответственность, если в правонарушении содержатся признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ.

Как было сказано выше, в определенных случаях за нарушения в бюджетной сфере предусмотрена административная ответственность Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следовательно, тот факт, что за нарушения бюджетного законодательства предусмотрена уголовная и административная ответственность, возражений не вызывает.

Говоря об административной ответственности, следует иметь в виду, что ее мерами охраняются не только нормы административного права, но и конституционного, финансового, трудового и других отраслей права. Из этого следует, что за нарушения бюджетного, налогового, земельного, экологического законодательства может наступать административная ответственность. И именно из этого исходят специалисты, не выделяющие финансово - правовую ответственность.

Однако действующее бюджетное законодательство дает нам основания выделять финансовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности, во-первых, по причине существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности. Во-вторых, это связано с предусмотренными ст. 282, 289 - 306 Бюджетного кодекса РФ мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Бюджетный кодекс Российской Федерации БК РФ / Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 29.11.2010) (c изм., внес. ФЗ от 29.11.2010 N 313-ФЗ, вст. в силу с 01.01.2011 г., за искл. изм., внес. в п.1 ст.58, вст. в силу с 01.01.2012 г.). - Электронный ресурс. - www.consultant.ru..

Согласно статье 282 Бюджетного кодекса РФ к таким мерам относятся:

1) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

2) блокировка расходов;

3) изъятие бюджетных средств;

4) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

5) наложение штрафа;

6) начисление пеней и иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.

К иным мерам можно отнести сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290 БК РФ), выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293 БК РФ), аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ) Бюджетный кодекс Российской Федерации БК РФ / Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 29.11.2010) (c изм., внес. ФЗ от 29.11.2010 N 313-ФЗ, вст. в силу с 01.01.2011 г., за искл. изм., внес. в п.1 ст.58, вст. в силу с 01.01.2012 г.). - Электронный ресурс. - www.consultant.ru..

Нетрудно заметить, что названные меры носят различный характер, поэтому их следует систематизировать. Прежде чем предложить свой вариант систематизации, считаем необходимым сделать несколько предварительных пояснений относительно соотношения понятий «меры государственного принуждения», «юридическая ответственность», «наказание», «санкция».

В теории права, а также в отраслевых правовых науках выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные меры, правовосстановительные меры и юридическую ответственность. То есть меры государственного принуждения - это более широкое понятие по сравнению с юридической ответственностью. Наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, являясь мерой юридической ответственности. Что касается санкции, то под ней в теории права понимается часть правовой нормы, в которой содержатся последствия выполнения или невыполнения самого правила поведения, а также нормативное определение мер государственного принуждения (но не юридической ответственности). В Бюджетном кодексе РФ не используются термины «санкция», «наказание», а употребляется термин «меры принуждения», что наиболее точно отражает сущность закрепленного в Кодексе.