Счетная палата как контрольно-надзорный орган в современной России

Поэтому, представляется важным найти и объяснить изменения, связанные со статусом Счетной палаты. Кому-то может показаться, что включение-исключение нескольких слов не может существенно повлиять на статус. Но это не так и при детальном толковании новых слов, включенных в закон о Счетной палате, ситуация выглядит уже по-другому.

Можно считать, что на сегодняшний день Счетная палата уже официально или де-юре, а не только де-факто, стала органом внешнего государственного аудита (контроля). Названное нововведение имеет принципиальное значение, определяет тон и содержание закона о Счетной палате. Принято считать, что финансовый контроль, осуществляемый законодательной (представительной) властью и созданными ее контрольными органами, является внешним контролем. Бандурин, В.В. Системные проблемы государственного финансового контроля в Российской Федерации / В.В. Бандурин, Р.Е. Мешалкина, В.И. Щедров // Финансы. - 2015. - №6. - С. 46. Следовательно, Счетная палата призвана обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля).

Существенно важна и другая составляющая этого решения. Счетная палата официально получила статус высшего контрольного органа, каковым она фактически много лет уже является. Особенно важно, что такой статус имеют аналогичные государственные органы большинства развитых стран. Положение высшего органа влияет на роль и возможности контроля и формально, и содержательно. Овсянников, Л.Н. Становление государственного финансового контроля / Л.Н. Овсянников // Финансы. - 2013. - №6. - С. 60.

Внешний контроль, в рамках которого непосредственным субъектом контроля является не власть, а общество, власть же оказывается объектом контроля, само по себе, явление не совсем традиционное и обыденное. Внешний контроль за властью осуществляется по ряду различных направлений. Одним из основных и исторически обусловленным, содействовавшим становлению и развитию демократии в нашей стране, а также давшим независимую оценку деятельности власти обществом, является финансовый государственный контроль. Болдырев, Ю.Ю. Методологические основы внешнего государственного финансового контроля [Электронный ресурс]

В новом законе, теперь, появилось слово «аудит». Необходимость законодательного закрепления такого понятия, как «государственный аудит» давно обосновывало руководство Счетной палаты. По мнению бывшего Председателя Счетной палаты, С.В. Степашина, под государственным аудитом понимается система внешнего, независимого публичного аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами. Также он отмечает, что когда говорят аудит, то речь идет об инструменте в руках общества по управлению общественными ресурсами, в то время как, контроль - это инструмент уже в руках государства. Степашин, С.В. Государственный аудит и экономика будущего / С.В. Степашин. - Москва: Наука, 2008. - с. 15.

Понятие аудита требует специального анализа, поскольку в законе о Счетной палате такое понятие отсутствует, как, впрочем, и в Бюджетном кодексе. Данное понятие раскрывается в Федеральном законе «Об аудиторской деятельности», согласно которому аудит является независимой проверкой бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности Об аудиторской деятельности: федер. закон от 30.12.2008 №307-ФЗ // Российская газета. - 2008. - 31 декабря // Российская газета. - 2014. - 03 декабря..

Напротив, в Большом юридическом словаре сказано, что аудит является формой финансового контроля за деятельностью организаций в виде ревизий бухгалтерской отчетности, проводимой по желанию клиента.

Из двух приведенных понятий следует, что в одном случае аудит рассматривается как проверка, а в другом - как форма контроля. Получается, что в толковании данного термина существуют определенные противоречия. Но из закона о Счетной палате ясно следует, что Счетная палата является органом аудита (контроля), то есть законодатель акцентирует внимание на двух сторонах ее деятельности. Я разделяю мнение Е.В. Рябовой, что спектр задач государственного аудита гораздо шире, чем у государственного финансового контроля. Они соотносятся как целое с частным. Кроме того, финансовый контроль чаще проводится уже после совершения операции (реже - предварительно, например, Федеральным казначейством), тогда как государственный аудит бывает, как предварительным, так и последующим.

Причиной такого несовершенства является в первую очередь отсутствие систематизированного законодательства о государственном финансовом контроле. Ведь, для того, чтобы создать качественную систему государственного финансового контроля, необходимо совершенствовать юридическую технику и чаще использовать в законодательстве нормы-дефиниции. Рябова, Е.В. Государственный аудит: возможность закрепления данного понятия в Российском законодательстве / Е.В. Рябова // Юридический мир. - 2013. - №2. - С. 14.

Как известно, нормы-дефиниции содержат определения правовых категорий и понятий. Теория государства и права: Учебник / под ред. В.К. Бабаева. - Москва: Юристъ, 2003. - С. 376. Поэтому я считаю полезным включение в закон о Счетной палате норм-дефиниций о государственном аудите и государственном финансовом контроле, чтобы не возникало проблем с пониманием вышеназванных понятий.

Надо отметить, что в Европейском Союзе применяется широкое толкование аудита, включающее его различные виды: финансовый аудит, управленческий аудит, аудит эффективности. Закон о Счетной палате в этом вопросе пошел еще дальше и закрепил помимо названных видов аудита, еще аудит федеральных целевых программ, стратегический аудит, аудит государственных и международных инвестиционных проектов, аудит федеральных информационных систем и проектов, а также аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг.

При этом отечественные аудиторы продолжают и дальше совершенствовать свою деятельность. Так, в частности, в рамках развития международного сотрудничества в Счетной палате состоялся двусторонний российско-китайского семинар, тема которого была посвящена роли высших органов финансового контроля в системе государственной власти и гражданском обществе. Китайские аудиторы сообщили, что внедрили в свою практику особый вида аудита - аудит экономической ответственности руководящих кадров. Директор одного из департаментов высшего органа финансового контроля Китая в своем выступлении подчеркнул, что этот вид аудита способствует тому, что руководящие лица Китая соблюдают закон и дисциплину, выполняя свои служебные обязанности. Аудит экономической ответственности создал научные основы совершенствования механизма привлечения к ответственности должностных лиц. Потому что, если есть власть, то она должна ответственно исполнять свои полномочия. Принимая эстафету от своего китайского коллеги, заместитель Председателя Счетной палаты, Татьяна Блинова, выразила уверенность, что дальнейшее совершенствование деятельности Счетной палаты будет не только способствовать повышению эффективности государственного управления, но и позволит успешно решить задачи по обеспечению устойчивого социально-экономического развития страны. В Счетной палате открылся двусторонний российско-китайский семинар [Электронный ресурс]

Среди функций Счетной палаты хотелось бы выделить подготовку предложений по формированию системы ключевых национальных показателей (индикаторов), определяющих уровень и качество социально-экономического развития Российской Федерации, а также выбор критериев и методов их оценки. Счетная палата производит оценку влияния внутренних и внешних условий на фактический уровень достижения целей социально-экономического развития страны, оценивает эффективность формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения безопасности и социально-экономического развития нашей страны. В сферу деятельности Счетной палаты теперь входит экспертиза документов стратегического планирования, государственных программ и межгосударственных целевых программ. Это имеет актуальность и значимость в связи с переходом Правительства к программному методу бюджетного планирования.

Ранее, в ходе работы над проектом закона о Счетной палате, Государственная Дума связывала увеличение функций и полномочий Счетной палаты с тем, что она, осуществляя свою контрольную и экспертно-аналитическую деятельность выявляет очень серьезные нарушения и проблемы.

Закон 1995 года не содержал полномочий Счетной палаты в том виде, который есть сейчас. В нем был прописан лишь порядок деятельности Счетной палаты. Конечно, современная реальность требует обязательного закрепления полномочий. Ведь не имея закрепления полномочий в законе, должностном регламенте или инструкции - будет сложно с юридической точки зрения доказать их существование. Поэтому эффективному проведению контрольных мероприятий содействуют новые полномочия Счетной палаты, содержащиеся в статье 14 закона о Счетной палате. О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября.

Неизменным, по сравнению с законом 1995 года осталось то, что Счетная палата осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности. Отличие заключается лишь в том, что новый закон о Счетной палате расширил перечень методов осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности. Теперь к проверке и ревизии добавились анализ, обследование и мониторинг. В ходе анализа исследуются отдельные стороны, свойства и части предмета и деятельности объекта аудита (контроля), в то время как обследование анализирует и оценивает состояние какой-либо сферы предмета и деятельности этого объекта. Во время мониторинга происходит сбор и анализ информации о предмете и объекте аудита (контроля).

По результатам, произведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетная палата направляет представления, предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения, информационные письма, а также при выявлении фактов, которые указывают на признаки составов преступлений, передает правоохранительным органам соответствующие материалы. Так согласно статье 306.2 Бюджетного кодекса Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 №145-ФЗ // Российская газета. - 1998. - 12 августа // Российская газета. - 2015. - 16 декабря., при выявлении в ходе контрольного мероприятия бюджетных нарушений орган внешнего государственного финансового контроля направляет не позднее 30 календарных дней со дня окончания контрольного мероприятия уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу. Примечательно, что органу внутреннего государственного финансового контроля по линии исполнительной власти дается уже 60 календарных дней на отправку уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Остается только догадываться, почему в Бюджетном кодексе между государственными финансовыми органами по этому вопросу заложена такая принципиальная разница. По всей видимости, ответы на вопрос лежит в плоскости веса и роли законодательных и исполнительных органов власти в современной России. Представляется правильным уровнять органы внутреннего и внешнего аудита в сроках подачи уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, закрепив в статье 306.2 Бюджетного кодекса общий срок, в количестве 60 календарных дней.

Надо отметить, что уведомления о применении бюджетных мер принуждения наряду с представлениями и предписаниями составляют как раз надзорные полномочия Счетной палаты. Если в ходе проведения контрольных мероприятий Счетная палата выявит нарушения, то она направляет объекту аудита, на котором проводилось данное контрольное мероприятие, представление для принятия мер по устранению выявленных недостатков и нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации.

В случаях невыполнения представлений Счетной палаты, несоблюдения сроков их рассмотрения Счетная палата имеет право направлять руководителям объектов аудита (контроля) обязательные для исполнения предписания.

Закон о Счетной палате О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября. наделил ее правом получать информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления внешнего государственного аудита (контроля), включая действующую государственную и ведомственную статистическую или иную отчетность.

Еще одним полномочием, Счетной палате предоставлено право давать органам исполнительной власти рекомендации по составу и порядку формирования данных при создании и модернизации ими федеральных государственных информационных систем для целей, которые обеспечивают выполнение государственных функций и (или) предоставление государственных услуг. В дополнение Счетная палата получила постоянный доступ к названным системам, который ей необходим при осуществлении внешнего государственного аудита (контроля).

Кроме всего прочего, Счетная палата теперь делает запросы сведений о составе данных ведомственных информационных систем объектов аудита (контроля).

Новый закон значительно расширил законодательное закрепление взаимодействия Счетной палаты с иными федеральными госорганами, предполагая, что такое сотрудничество благотворно скажется на реализации ее целей и задач. Теперь, Счетная палата может привлекать к участию в проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий разный государственные контрольные, правоохранительные органы и их сотрудников. Более того, на возмездной основе она может привлекать аудиторские, научно-исследовательские, экспертные и иные учреждения и организации, отдельных специалистов, экспертов, переводчиков. Это свидетельствует о том, что вышеназванные органы и лица будут обязаны участвовать во всех контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях Счетной палаты, в которых она надеется на их помощь.

Следует отметить большую позитивную роль новых взаимоотношений между Счетной палатой и контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований. При этом наблюдаемые изменения идут в рамках общей тенденции усиления вертикальных связей.

Так, по обращениям контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Счетная палата может осуществлять оценку (анализ) и давать заключения о соответствии деятельности данных контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований законодательству о внешнем государственном (муниципальном) финансовом контроле и рекомендации по росту его эффективности. Эти полномочия не исключают критики в адрес Счетной палаты, так как с точки зрения принципов федерализма и законодательства о местном самоуправлении она, все же, вмешивается в дела субъектов РФ и муниципальных образований. Шохин, С.О. Указ. соч. С. 34.

Важным полномочием является взаимодействие Счетной палаты с контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований по вопросам планирования и проведения на территориях данных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

С точки зрения единообразного понимания и применения нормативных документов контрольно-счетными органами РФ и муниципальными образованиями Счетная палата оказывает им организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь, содействует в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации сотрудников данных контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований. Хотя, в самом начале становления контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, в середине 90-х годов прошлого века, Счетная палата твердо соблюдала дистанцию в отношении региональных контрольно-счетных органов, остерегаясь, с одной стороны, обвинений во вмешательстве в дела субъектов РФ. Следует признать положительным этот принцип ее деятельности. Однако, с другой стороны контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований были лишены, идущей от центра идеологической, правовой и методологической поддержки. Ситуация начала меняться уже в новом тысячелетии, когда Председатель Счетной палаты возглавил Ассоциацию контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, что проложило дорогу к их тесному сотрудничеству.

И наконец, Счетная палата подготавливает рекомендации по формированию системы целевых показателей для разработки документов стратегического планирования Российской Федерации, а также по их составу и количественным значениям.

В законе о Счетной палате закреплено, что Счетная палата может осуществлять и иные полномочия. Скорее всего законодатель умышленно оставил перечень полномочий открытым, не указав конкретно какие иные полномочия имеет Счетная палата. Но такая формулировка в законе о Счетной палате, позволит ей осуществить полномочия, которые не закреплены за ней, но которые, возможно, скоро назреют и тогда их осуществление не потребует немедленного внесения изменений в закон о Счетной палате.

Теперь что касается контроля Счетной палаты за федеральным бюджетом. Как известно, федеральный бюджет в Российской Федерации, с недавних пор, формируется по программному принципу. Этот принцип означает, что все государственные расходы необходимо обосновать и внимательно просчитать на стадии подготовки федеральных программ и федерального бюджета. В основу планирования государственных и финансов должны быть положены бюджетные нормативы, которые отражали бы самое лучшее соотношение бюджетных затрат и итоговых результатов. Осуществлении этой важной задачи Президент возложил на Счетную палату. Повышать эффективность бюджетных расходов // Финансы. - 2013. - №10. - С. 4.

Надо отметить, что Счетная палата является органом, который включен в бюджетный процесс на всех его этапах. В рамках полномочий по контролю за формированием и исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации Счетной палатой осуществляется целый комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий на этапах предварительного, оперативного и последующего аудита.

Так, предварительный аудит формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется на основании статьей 13 и 18 закона о Счетной палате, О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября. стандарта государственного аудита СГА 201 «Предварительный аудит формирования федерального бюджета», СГА 201. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Предварительный аудит формирования федерального бюджета [Электронный ресурс]: постановление Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 23.07.2014 №37К (983) (ред. 17.09.2015) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система / Компания «КонсультантПлюс». а также стандарта финансового контроля СГА 204 «Предварительный контроль формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов». СГА 204. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Предварительный аудит формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации [Электронный ресурс]: постановление Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 05.09.2014 №43К (989) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система / Компания «КонсультантПлюс».

Предварительный аудит формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период состоит из контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в которых проверяются, анализируются и обосновываются основные показатели проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. На основе полученных данных подготавливается заключение на проекты, которые после рассмотрения и утверждения Коллегией Счетной палаты представляются в палаты Федерального Собрания.

Надо сказать, что при оценке достоверности параметров бюджета определяется, все ли доходы по видам посчитаны правильно и все ли учтены в бюджете. И в этом вопросе Счетная палата с Минфином, часто, расходятся во мнениях. Так было, например, с заключением на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2011-2013 года, где Счетная палата указывала на недостатки при формировании доходов казны в сумме около 700 млрд руб. Не были представлены расчеты по статьям классификации доходов, как того требует Бюджетный кодекс. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 №145-ФЗ // Российская газета. - 1998. - 12 августа // Российская газета. - 2015. - 16 декабря. Несмотря на заключение Счетной палаты, законодательный орган принял в первом чтении бюджет с теми параметрами, которые Счетная палата сочла необоснованными, хотя у него было право отклонить проект федерального закона о федеральном бюджет. Но практика свидетельствует, именно, о предпочтении первого сценария. Кудряшова, Е.В. Проблемы финансово-бюджетного планирования на 2011 г. и плановый период: правовые аспекты / Е.В. Кудряшова // Финансы и кредит. - 2011. - №4. - С. 47,48.

В процессе исполнения федерального бюджета Счетная палата проводит оперативный анализ полноты и своевременности поступлений доходов в федеральный бюджет, кассовое исполнение федерального бюджета в сравнении с теми показателями бюджета, которые она ранее утвердила, а также выявляет отклонения и нарушения и вносит предложения по их устранению. Оперативный анализ осуществляется на основании статей 13 и 19 закона о Счетной палате и стандарта государственного аудита СГА 202 «Оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета». СГА 202. Оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета [Электронный ресурс]: постановление Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 25.12.2013 №55К (946) (ред. 19.02.2016) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система / Компания «КонсультантПлюс». По результатам оперативного анализа Счетная палата направляет в Федеральное Собрание оперативный доклад, в котором содержаться сведения о ходе исполнения федерального бюджета. Соответственно, если в этот период в Федеральном Собрании обсуждается законопроект, которым вносятся изменения в федеральный закон о федеральном бюджете, то Счетная палата и на него подготавливает свое заключение. В ответ на заключения Счетной палаты стали править проекты готовящихся нормативных документов и направлять на повторное согласование, хотя по Счетная палата не является согласующей стороной Голикова, Т.А. // Коммерсант Деньги. - 2015. - №8. - С. 22..

Экспертиза законодательных и нормативных актов правительства, ведущих к дополнительным расходам или изменению доходной базы, по мнению, Т.А. Голиковой, приоритетная задача, потому что предупредить нарушение всегда эффективнее.

Заключительным этапом бюджетного контроля со стороны Счетной палаты является последующий контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Он осуществляется на основании статьи 264 Бюджетного кодекса, Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 №145-ФЗ // Российская газета. - 1998. - 12 августа // Российская газета. - 2015. - 16 декабря. статьей 13 и 20 закона о Счетной палате О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября. и стандартов внешнего государственного аудита (контроля) СГА 203 «Последующий контроль за исполнением федерального бюджета» СГА 203. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Последующий контроль за исполнением федерального бюджета [Электронный ресурс]: постановление Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 20.02.2015 №5К (1016) (ред. 19.02.2016) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система / Компания «КонсультантПлюс». и СГА 205 «Последующий контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов». СГА 205. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Последующий контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов [Электронный ресурс]: постановление Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 26.11.2010 №57К (759) (ред. 07.03.2014) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система / Компания «КонсультантПлюс».

Последующий контроль также состоит из контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в ходе которых проверяется исполнение федерального закона о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в отчетном финансовом году. Счетная палата проверяет годовой отчет об исполнении федерального бюджета и отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, и подготавливает свое заключение, которые затем представляются в Государственную Думу и Совет Федерации, а также направляются в Правительство РФ.

Таким образом, можно сделать вывод, что функции и полномочия Счетной палаты, на сегодняшний день, выходят за пределы только лишь контроля за исполнением бюджета, как это закреплено в Конституции РФ. Счетная палата осуществляет контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, в ходе которых проверяет и анализирует обоснованность тех показателей, что включаются в проект федерального бюджета и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Затем, уже в процессе исполнения федерального бюджета Счетная палата вновь анализирует полноту и своевременность поступлений доходов федерального бюджета, кассовое исполнение федерального бюджета в соответствии с теми показателями, которые она ранее утвердила. Если в ходе таких мероприятий Счетная палата выявляет отклонения и нарушения, то она готовит представления и предписания объектам контроля, допустившим нарушения. То есть, в соответствии с новым законом, Счетная палата теперь может проводить комплексный анализ государственных доходов и расходов, как на стадии планирования, так и на стадии исполнения. Такие нововведения существенно расширяют функционал Счетной палаты.

2.2 Контрольная деятельность Счетной Палаты Российской Федерации

Новая редакция Бюджетного кодекса от 23 июля 2013 года закрепила внешний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений в качестве контрольной деятельности Счетной палаты. в статье 265 Бюджетного кодекса Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 №145-ФЗ // Российская газета. - 1998. - 12 августа // Российская газета. - 2015. - 16 декабря. теперь перечисляются виды государственного финансового контроля. Напомню, что предыдущая редакция этой статьи в Бюджетном кодексе закрепляла формы государственного финансового контроля, где даже не нашлось места Счетной палате.

Это очень важное нововведение, пусть и в качестве реакции на закон о Счетной палате 2013 года. В условиях незавершенности реформы финансового контроля в стране, когда закон о финансовом контроле так до сих пор и не принят, внесение изменений в Бюджетный кодекс является небольшим, но все же шагом в направлении дальнейших реформ. А ведь в свое время в середине 90-х годов именно Счетная палата совместно с Центральным банком были противниками закона о финансовом контроле, так как считали, что Правительство намеревается тем самым ограничить полномочия конституционного контрольного органа, то есть Счетной палаты. Овсянников, Л.Н. Реформы государственного финансового контроля: историческая незавершенность / Л.Н. Овсянников // Финансы. - 2010. - №7. - С. 60. Но сейчас ситуация совсем иная.

Ведь, в современном мире важность финансового контроля существенно возросла. Необходимость в существовании финансовых контролирующих органов подтверждена многовековым историческим опытом. В отсутствие учета и контроля нельзя рассчитывать на эффективное или хотя бы целевое расходование государственных средств, но даже и на их сохранность.

Контрольные полномочия Счетной палаты, в соответствии со статьей 15 закона о Счетной палате О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября. распространяются на все федеральные государственные органы с их аппаратами, органы государственных внебюджетных фондов, Центральный банк, различные федеральные государственные учреждения, федеральные государственные унитарные предприятия, государственные корпорации и государственные компании, хозяйственные товарищества и общества с государственным участием в их уставных (складочных) капиталах. Кроме того, объектами контроля со стороны Счетной палаты являются государственные органы субъектов Российской Федерации с их аппаратами и органы местного самоуправления в рамках компетенции Счетной палаты. Те юридические лица и индивидуальные предприниматели, физические лица, которые производят товары, работы, услуги в части соблюдения ими договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, договоров об использовании государственного имущества (управлении этим имуществом) и договоров (соглашений) о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации, а также юридические лица, которые получают средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов на основании федеральных законов в части сосредоточения и инвестирования сумм страховых взносов Пенсионным фондом Российской Федерации, учета средств пенсионных накоплений, передачи средств пенсионных накоплений от одного страховщика другому страховщику, расходов на инвестирование, осуществления выплат за счет средств пенсионных накоплений, а также получающих средства по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования, кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами федерального бюджета, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов - тоже подпадают под контрольную деятельность Счетной палаты. Закон о Счетной палате оставляет открытым список организаций, где Счетная палата может проводить контрольные мероприятия и закрепляет, что данные полномочия могут быть ей предоставлены, на основании поручений Совета Федерации и Государственной Думы, а также обращений Президента и Правительства.

Из этого ясно следует, что современный этап развития России характеризуется тенденциями к укреплению государственной власти, повышением роли государства в системе управления финансами, экономикой, усилением борьбы с коррупцией и правонарушениями в экономической и финансовой сферах. Макаренко, Е.В. Государственный контроль за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации: конституционно-правовые основы [Электронный ресурс].

Со слов С.В. Степашина была создана систему предварительного, оперативного и последующего контроля по формированию и исполнению федерального бюджета. Счетная палата контролирует деятельность нескольких десятков министерств и ведомств, которые распоряжаются бюджетными средствами и госсобственностью. Контроль осуществляется на этапе строительства новых подводных лодок, использовании земельных угодий, применении водочных акцизов и так далее. Это непубличная, неяркая, но очень нужная стране аналитическая работа. Степашин, С.В. Мы так считаем / С.В. Степашин // Российская газета. - 2010. - 14 января. - С. 4.

Целью государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой является максимальное поступление денежных средств в казну и недопущение их нецелевого и неэффективного использования.

В статье 289 Бюджетного кодекса Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 №145-ФЗ // Российская газета. - 1998. - 12 августа // Российская газета. - 2015. - 16 декабря. под нецелевым использованием бюджетных средств понимается нецелевое использование бюджетных средств, которое выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, если эти условия утверждены федеральным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Например, должностное лицо, санкционировавшее приобретение необходимого, но не предусмотренного сметой текущих расходов предмета с затратами, принесшими экономию средств, рискует в зависимости от обстоятельств случившегося лишиться свободы. В то же время бюджетополучатель может приобрести, например, нужное ему оборудование за любую, в том числе заметно превышающую как предусмотренную, так и рыночную, цену. Но будет считаться, что целевой характер расхода обеспечен. Овсянников, Л.Н. Нецелевое использование бюджетных средств: экономика, право, контроль / Л.Н. Овсянников // Финансы. - 2014. - №5. - С. 52. Счетная палата ежегодно выявляет значительные и растущие суммы различных бюджетных нарушений.

Д.С. Лысов говорит о важности взаимодействия между правоохранительными и контрольными органами, именно, на подготовительном этапе к расследованию экономических преступлений, то есть еще до возбуждения уголовного дела. Лысов, Д.С. Подготовительный этап к расследованию экономических преступлений: особенности взаимодействия между правоохранительными и контрольными органами / Д.С. Лысов // Российский следователь. - 2013. - №17. - С. 42. Для этих целей сотрудники правоохранительных органов входят в состав ревизионной группы Счетной палаты и работают вместе с аудиторами непосредственно на местах, используя полномочия, предоставленные законом об оперативно-розыскной деятельности. Правда, по признанию С.В., Степашина, масштабы выявленных в ходе проверок нарушений пока не сопоставимы с теми мерами, которые принимаются для их устранения, включая привлечение к ответственности должностных лиц. Поэтому аудиторам необходимо лучше аргументировать и формулировать выводы, оценки и предложения, исключительно на языке Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов, который понятен сотрудникам правоохранительных ведомств. Смирнов, Е.Е.: На главных направлениях деятельности Счетной Палаты РФ / Е.Е. Смирнов // Аудитор. - 2013. - №4. - С. 4.

Однако и следователи сталкиваются с серьезными проблемами при переводе экономического языка результатов проверок и ревизий на юридический язык процессуальных решений. Поэтому, совсем неудивительно, что у аудиторов с одной стороны, у следователей, а тем более судей - с другой, могут быть разные точки зрения на то, что является доказательством наличия в действиях должностных лиц состава правонарушений, а что - нет. Хохлов, О. Выставка нарушений народного хозяйства / О. Хохлов // Коммерсант Деньги. - 2013. - №3(911). - С. 21. Главный недостаток видится в том, что в настоящее время взаимодействие следственных и контрольных органов начинается со стадии возбуждения уголовного дела. Но чтобы добиться успехов, взаимодействие между вышеназванными органами должно начинаться задолго до начала расследования. Правильно ли это или нет, можно судить по тому факту, что правоохранительные органы в ходе расследования дел, связанных с хищениями или нецелевым использованием бюджетных средств, не ставят своей целью проверку целевого использования бюджетных средств, а квалифицируют лишь наличие признаков состава преступления. Комягин Д.Л. Казна и бюджет / Д.Л. Комягин. - Москва: Наука, 2014. - С. 283.

По всей видимости для того, чтобы приходить к единому знаменателю с правоохранительными органами в структуре Счетной палаты создано и функционирует большое правовое управление, в количестве 1/5 от общей численности Счетной палаты. Причем, хочу отметить, что в составе служащих правового управления немало бывших сотрудников силовых и правоохранительных ведомств, задача которых как можно плотнее взаимодействовать с правоохранительными органами. В дополнение, Счетная палата создала рабочие группы со Следственным комитетом Российской Федерации и Генпрокуратурой.

Следует отметить, что профессионализм и компетентность сотрудников Счетной палаты, во многом, зависят не только от опыта, полученного по прежним местам работы, но и от уровня полученного образования. В рамках Высшей школы государственного аудита (факультета) МГУ совершенствуются образовательные программы и программы повышения профессиональной квалификации кадров. Это единственный в Европе вуз, готовящий специалистов в сфере высшего финансового контроля.

Я согласен с позицией Е.В. Рябовой, что Счетная палата в настоящее время выполняет роль независимого эксперта. Рябова, Е.В. Парламентский финансовый контроль как необходимый элемент програмно-целевого бюджетирования: некоторые вопросы правового обеспечения / Е.В. Рябова // Российская юстиция. - 2013. - №6. - С. 7. Потому что кроме бюджетных мер принуждения нет в ее арсенале других средств реагирования на бюджетные нарушения. Она может лишь наблюдать со стороны как утекают бюджетные деньги. Представляется, что в статью 140 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации Уголовно-процессуальный кодекс: федер. закон от 18.12.2001 №174-ФЗ // Российская газета. - 2001. - 22 декабря // Российская газета. - 2016. - 01 апреля. следует включить пункт, согласно которому поводом для возбуждения уголовного дела будут служить материалы, направленные Счетной палатой. Аналогичное право, напомню имеет Центральный банк. При этом, как уже было отмечено ранее, взаимодействие Счетной палаты со следственными органами на подготовительном этапе к расследованию приведет к принятию слаженного и объективного решения о возбуждении уголовного дела. А с учетом того, что у правоохранительных органов есть теперь обязанность информировать Счетную палату, что происходит с материалами, которые та им направляет: возбуждено ли уголовное дело, или, скажем ограничились административным штрафом либо вынесением представления губернатору или руководителю федерального органа, то это было бы мощным стимулом и дальше в ее контрольной деятельности. Это бы, однозначно, усилило позиции Счетной палаты.

Счетная палата неоднократно в своих отчетах настаивала на необходимости внесения изменений в Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях в целях наделения ее соответствующими полномочиями, так как оставались безнаказанными многие действия в отношении средств государственного бюджета и государственной собственности, которые наносили колоссальный многомиллиардный ущерб государству.

Называемые Председателем Счетной палаты, Т.А. Голиковой, цифры реально вызывают шок: ведь через бюджетную систему каждый год «разбазариваются» триллионы рублей. Это, на секундочку, в разы больше, чем потери государственной казны от падения цен на нефть или предстоящие доходы от распродажи государственных активов в рамках программы приватизации. Голикова, Т.А. Татьяна Голикова поражена масштабами бюджетного воровства // Независимая газета. - 2016. - 19 апреля. - С. 4.

Ситуация изменилась только в 2015 году с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и закон о Счетной палате».

Важным изменением является то, что теперь все дела об административных нарушениях, возбужденные инспекторами Счетной палаты, будут рассматривать судьи. До настоящего времени большинство таких дел рассматривались Росфиннадзором. То есть орган, зависимый от исполнительной власти, рассматривал дела о правонарушениях, связанные с осуществлением бюджетных полномочий должностными лицами исполнительной власти. В свою очередь Счетная палата вместо Росфиннадзора становится администратором доходов по поступлению в бюджет денег, полученных от штрафов.

Федеральный закон также создал механизмы административно-правового принуждения, которые должны помочь сотрудникам Счетной палаты более эффективно осуществлять свои полномочия в области государственного аудита.

Была введена административная ответственность за неповиновение, воспрепятствование деятельности и непредставление сведений лицам, осуществляющим государственный или муниципальный финансовый контроль. Протоколы о данных административных правонарушениях могут составлять теперь лично инспектора Счетной палаты. Отмечу, что Счетная палата достаточно активно стала пользоваться этим правомочием и уже к декабрю 2015 года инспекторами Счетной палаты было возбуждено 296 административных дела. Голикова, Т.А. Деньги? Запустили в космос // Российская газета. - 2016. - 12 января. - С. 3.

Кроме того, у Счетной палаты появились полномочия по информационному обмену с Росфиннадзором данными о лицах, привлеченных к административной ответственности.

А руководители учреждений и организаций, в которых проводится аудит Счетной палатой должны в письменной форме уведомлять Счетную палату о принятых мерах по результатам выполнения предписания.

Все эти нововведения позволят повысить эффективность деятельности государственных контрольно-счетных органов и будут способствовать повышению дисциплины в финансово-бюджетной сфере. Принят закон, расширяющий полномочия Счетной палаты и муниципальных контрольно-счетных органов [Электронный ресурс]

В обществе складывается мнение, что необходимо наделить Счетную палату правом непосредственной законодательной инициативы по вопросам финансового контроля и совершенствованию бюджетного законодательства в целом, а также правом обращения с иском в суды. Евсеев, В.И. Конституционно-правовые проблемы организации и осуществления парламентского финансового контроля / В.И. Евсеев // Современное право. - 2014. - №3. - С. 38. Если с правом законодательной инициативы все понятно и субъекты законодательной инициативы не захотят делить свое право с кем-то еще, исключив даже Генпрокуратуру, некогда имевшей такое право. То право отстаивания государственных интересов в судебном процессе представляется очень даже реальным для Счетной палаты. Не могу не согласиться с С.А. Агапцовым, который приводит три очень веских аргумента в подтверждение своей позиции. Агапцов, С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства / С.А. Агапцов. - Москва: Издательский дом «Финансовый контроль», 2004. - С. 165. Во-первых, Счетная палата будет выступать в роли процессуального истца, также как она много раз отстаивала интересы государства в суде, выступая в качестве ответчика. Во-вторых, это не будет исключать иных форм реагирования Счетной палаты на выявленные нарушения, а, значит, не должно привести к злоупотреблению правом на обращение в суд. И в-третьих, законодательно закреплено, что другой орган особой компетенции, а именно Уполномоченный по правам человека, наделен правом обращения в суд. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федер. конст. закон от 26.02.1997 №1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. - 1997. - №9. - Ст. 1011 // Собрание законодательства РФ. - 2016. - №5. - Ст. 552. При отсутствии у контрольных органов права прямого обращения в суд возмещается лишь незначительная часть выявленного ущерба. Поэтому, следует дополнить полномочия Счетной палаты правом обращаться в суд, внеся изменения в статью 14 закона о Счетной палате.

В настоящее время существуют и более смелые инициативы. Одна из таких инициатив состоит в том, чтобы наделить Счетную палату и судебными функциями. Судебный контроль за управлением принято называть административной юстицией. Ведь, если орган внешнего контроля обличен властью, традиционно присущей органу административной юстиции, то эффективность контроля увеличивается, что обусловлено отсутствием в цепочке реализации его решений дополнительного звена - правоохранительных органов. Н.Г. Салищева определяет административную юстицию как внешний контроль за действиями административных органов и их должностных лиц. Старилов, Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории [Электронный ресурс]

Счетные палаты зарубежных стран часто являются не только органами аудита и финансового контроля, но и своего рода административными судами. Во Франции, например, Счетная палата рассматривает споры по доходам бюджета. Споры по расходам бюджета - в компетенции Суда бюджетной дисциплины. Наделение контрольно-ревизионных органов квазисудебными функциями характерно для таких европейских стран, как Франция, Венгрия, Словения, Румыния. Мне кажется, что пример Французской республики очень полезный и необходимый.

Также заслуживает внимания позиция Т.А. Голиковой относительно эффективности работы Счетной палаты, которая, с ее слов, зависит не от количества проверок и не от количества денег, которые в результате этих проверок выявлены как неэффективно использованные. Главное, чтобы проверки были качественными. Если в результате проверки выявляются нарушения, которые можно доказать и передать в правоохранительные органы, а те возбуждают уголовные дела и доводят их до конца, то это качественная проверка. И наоборот, если проверка прошла и выявила нецелевое или неэффективное использование бюджетных средств, по результатам которой материалы были направлены в правоохранительные органы, а те не возбудили уголовное дело, либо возбудили, но оно не имело завершения в суде, значит, все выявленное в результате проверки, не было подкреплено достаточными основаниями.

На вопрос, как обстоят дела с проверками самой Счетной палаты, ее председатель Т.А. Голикова ответила, что у них есть подразделение внутреннего контроля, которое занимается проверкой подразделений Счетной палаты. Оно закреплено за тем же аудитором, который проверяет по этому направлению все федеральные органы исполнительной власти. По новому закону, если есть необходимость внешней проверки Счетной палаты, соответствующее решение принимает либо Государственная Дума, либо Президент. Таким образом Счетная палата также не застрахована от проверок. Голикова, Т.А. Мы также не застрахованы от проверок / Т.А. Голикова // Коммерсант. - 2013. - 17 октября. - С. 4.

Депутат Государственной Думы, О.Г. Дмитриева, считает, что деятельность Счетной палаты носит комплексный и системный характер. А самое главное, что Счетная палата является одним из немногих государственных органов в нашей стране, который осуществляет возложенные на нее полномочия в полном соответствии с Конституцией РФ. А проделанная работа Счетной палаты совместно с контрольно-счетными органами субъектов РФ помогла по крупным региональным проектам получить достоверную информацию. Смирнов, Е.Е.: На главных направлениях деятельности Счетной Палаты РФ / Е.Е. Смирнов // Аудитор. - 2013. - №4. - С. 8.

На языке цифр и фактов это звучит так: за 2000-2011 годы Счетная палата провела чуть более 6 тысяч контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в ходе которых выявлено нарушений на сумму 2,5 трлн. рублей, 1390 материалов направлены в Генпрокуратуру, возбуждено более 1240 уголовных дел. На вопрос, почему именно такая пропорция, а не иная, силовики ответа никогда не давали. Впрочем, их об этом никогда и не спрашивали - ни сама Счетная палата, ни парламент, к которой она приписана. К своему 20-летнему юбилею Счетная палата достигла еще более внушительных цифр в своей деятельности. За это время Счетной палатой было проведено более 9 тысяч контрольных мероприятий, выявлено нарушений бюджетно-финансового законодательства на сумму 6 трлн. руб. Направлено около 9 тысяч представлений и предписаний с требованиями устранения последствий выявленных нарушений. А уголовных дел возбуждено правоохранительными органами более 1700.

Из громких дел того современного периода в голову приходят следующие примеры. Так, при разработке спутниковой системы ГЛОНАСС было украдено 6,5 млрд. руб. В деле АТЭС Счетная палата насчитала нарушений уже на 15 млрд. руб. Но венцом контрольных мероприятий конечно же служит история с «Оборонсервисом», где более десятка уголовных дел, и отстранены высшие должностные лица, среди которых теперь уже бывший министр обороны.

Если посмотреть на приведенные цифры, то сразу обращает на себя внимание тот факт, что Счетная палата за последнюю пятилетку провела контрольных мероприятий наполовину меньше, чем за три предыдущие пятилетки. Это говорит о том, что с каждым новым годом число таких мероприятий растет. Соответственно растет количество выявленных нарушений и денежных сумм, которых лишился наш государственный бюджет. Надо отдать должное аудиторам Счетной палаты: они работали и продолжают работать на самом высоком профессиональном уровне.

Закон о Счетной палате закрепил новые и по-своему широкие полномочия Счетной палаты, что позволяет ее отслеживать использование бюджетных средств по всей их вертикали и к тому же должно существенно снизить коррупционную составляющую и возможность злоупотреблений с бюджетом. С другой стороны, подобное масштабное расширение полномочий контролирующего государственного органа говорит о нарастающем усилении государства в экономике, о последовательном углублении процесса придания публичного публичности бюджетным правоотношениям. С точки зрения реального государственного контроля использования бюджетных средств, это, несомненно, положительный момент.

Представляется, что в ближайшей перспективе Счетная палата должна получить новые полномочия, которые упрочат ее позиции. Для этого естественно требуется внесение изменений в законодательство, регулирующее формирование и деятельность Счетной палаты. Хочется, чтобы контроль был не просто эффективным. В том, что он эффективный мы убедились. Важнее другое, чтобы изменилась реакция государства, его правоохранительных и правоприменительных органов на это самый контроль.