Счетная палата как контрольно-надзорный орган в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Счетная палата РФ как контрольно-надзорный орган современной России



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Теоретико-правовые основы деятельности счетной палаты Российской Федерации

1.1 Счетная палата Российской Федерации в системе государственных органов власти: место и структура

1.2 Нормативно-правовое регулирование деятельности Счетной Палаты Российской Федерации в сфере финансового контроля

Глава 2. Счетная палата Российской Федерации - ключевой элемент системы общественного и государственного контроля за расходованием национальных ресурсов

2.1 Полномочия Счетной палатой Российской Федерации в сфере финансового контроля

2.2 Контрольная деятельность Счетной Палаты Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена важностью финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой, для достижения эффективной бюджетной политики в современной России. Организация надежного контроля за целевым использованием бюджетных средств и государственного имущества является одним из условий строительства сильного и экономически-процветающего государства, а также защиты интересов его граждан.

Рост авторитета Российской Федерации, признание ее в качестве правового демократического государства предполагает развитость института внешнего аудита за управлением общественными (природными, финансовыми, интеллектуальными) ресурсами. Российская Федерация является членом международных организаций высших органов финансового контроля. Такой высокий статус нашей страны обязывает иметь действенную систему государственного финансового контроля, вести активную научно-исследовательскую работу по обобщению и внедрению передового международного опыта и его организации в Российской Федерации.

Цель исследования заключается в том, чтобы выявить теоретические и правовые основы деятельности Счетной палаты. Наличие нормативной базы, а также степень ее научной и практической разработанности является инструментом, которым руководствуется в своей работе Счетная палата. Наделенная контрольными полномочиями в финансово-бюджетной сфере и представленная в основном специалистами с экономическим образованием, Счетная палата, тем не менее, имеет в своем аппарате большое правовое управление, подчеркивая тем самым и правовые формы своей деятельности.

В настоящее время вопросы государственного финансового контроля остаются не до конца разработанными. В частности, в Российской Федерации не построена система органов финансового контроля.

Данная цель предопределила постановку и решение ряда взаимосвязанных задач исследования.

Во-первых, необходимо определить место Счетной палаты в системе органов государственной власти.

Во-вторых, провести анализ структуры Счетной палаты.

В-третьих, рассмотреть нормативно-правовые основы деятельности Счетной палаты.

В-четвертых, дать анализ полномочий Счетной палаты в области внешнего государственного аудита (контроля).

В-пятых, раскрыть контрольную деятельность Счетной палаты.

Объектом исследования является становление, функционирование и развитие такого государственного и общественного института, каким является Счетная палата в контексте ее контрольной деятельности.

Предметом исследования являются организационно-правовые и методологические основы деятельности Счетной палаты.

В процессе исследования выявлено, что в современной научной литературе имеется значительное количество публикаций и трудов, посвященных вопросам методологии и организации государственного финансового контроля, а также управления государственными ресурсами. Проблемы организации и деятельности Счетной палаты, а также ее место в системе органов государственной власти раскрыты в трудах таких ученых, юристов и экономистов, как Л.Н. Овсянников, Е.В. Рябова, С.О. Шохин и других авторов.

Научная новизна исследования состоит в попытке обосновать значение Счетной палаты, как контрольного органа Современной России, выявив проблемы в ее статусе и деятельности, а также предложить пути их решения.

Методологическую базу исследования составляют всеобщий диалектический метод, а также анализ, логический и исторический методы.

Кроме того, при рассмотрении проблем нормативно-правового регулирования деятельности Счетной палаты использованы специальные методы: формально-логический и сравнительно-правовой.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.



1. Теоретико-правовые основы деятельности счетной палаты Российской Федерации

1.1 Счетная палата Российской Федерации в системе государственных органов власти: место и структура

Почти двадцать лет назад, 11 января 1995 года, вступил в действие закон «О Счетной палате Российской Федерации» (далее - закон 1995 года) и была образована Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) - постоянно функционирующий орган финансового контроля в России, который в настоящее время действует на основе Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) и принятого 05 апреля 2013 года Федерального закона №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее - закон о Счетной палате) О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября..

Предысторией создания Счетной палаты явились события 1993 года, а именно роспуск Верховного совета. Как многие помнят победителем из тех событий вышел, действовавший в тот период, Президент России (далее - Президент). Именно, продвигаемый им проект Конституции РФ был принят на всенародном референдуме в 1993 году. Если обратиться к тексту Конституции РФ, то в нем очевидно прослеживается президентское превосходство в полномочиях по отношению к другим властным институтам государства, а в качестве противовеса Федеральному Собранию Российской Федерации (далее - Федеральное Собрание) было поручено право контроля за исполнением федерального бюджета.

В части 5 статьи 101 Конституции РФ, посвященной Федеральному Собранию закреплено, что Счетная палата формируется Государственной Думой и Советом Федерации для контроля за исполнением федерального бюджета. Однако, контрольные полномочия Счетной палаты гораздо шире и не ограничиваются лишь проверкой исполнения федерального бюджета. Статья 1 закона о Счетной палате О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября. закрепила, что Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в рамках своей компетенции в отношении порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью. Перечисленные категории отнесены к федеральным ресурсам. Кроме того, среди вышеназванных объектов контроля Счетной палаты закон о Счетной палате упоминает также иные ресурсы, которые призваны обеспечивать безопасность Российской Федерации и ее социально-экономическое развитие. Поэтому, представляется необходимым внести поправки в часть 5 статьи 101 Конституции РФ, из которых бы следовало, что Счетная палата формируется Государственной Думой и Советом Федерации для осуществления внешнего государственного аудита (контроля) за федеральными и иными ресурсами.

Иногда в научных кругах, можно услышать такое мнение, что деятельность органов финансового контроля, создаваемых органами законодательной (представительной) власти, относится к сфере парламентского контроля. В частности, по мнению Л.Я. Хориной, органом парламентского контроля законодательной власти - является Счетная палата. Хорина, Л.Я. Правовое обеспечение контроля исполнения федерального бюджета Российской Федерации / Л.Я. Хорина. - Москва. - Изд-во МГУ. - 2004. - С. 75.

На мой взгляд, Счетную палату нельзя относить к органу парламентского контроля только лишь потому, что она в нем участвует.

Во-первых, действительно, Федеральный закон «О парламентском контроле» О парламентском контроле: федер. закон от 07.05.2013 №77-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 14 мая // Российская газета. - 2016. - 11 марта. предусматривает использование парламентом Счетной палаты в целях парламентского контроля, однако этим задачи, функции и полномочия Счетной палаты не ограничиваются - они существенно шире. К примеру, пункт 6 статьи 33 закона о Счетной палате подтверждает, что Счетная палата, составляя планы своей работы, включает в них запросы Президента, которые обязательно должны быть рассмотрены при поступлении в Счетную палату. Следует подчеркнуть, что Президент в списке лиц находится первым. Это, как бы, подтверждение ранее сказанных слов, относительно высокого статуса Президента в соответствии с Конституцией РФ.

Во-вторых, в законе о Счетной палате ясно сказано, что целью данного закона является создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты. То есть закон о Счетной палате ставит перед собой цель создать некие правовые основы, с помощью которых именно Федеральное Собрание сможет осуществлять парламентский контроль. В данной норме Счетная палата выполняет вторичную роль, так указано, что она формируется Федеральным Собранием для осуществления последним парламентского контроля.

В-третьих, парламентский контроль представляет собой целый комплекс мер, направленных на наблюдение и контроль за деятельностью исполнительной власти с возможным применением санкций, такими как вотум недоверия или импичмент. Но Счетная палата не может применять такие санкции к исполнительной ветви власти. Она не может применять эти санкции ни к кому, ни к одному органу или учреждению, потому что такие полномочия не закреплены за ней в законе о Счетной палате. Поэтому право применения таких санкций к исполнительной власти остается за Федеральным Собранием. А Счетная палата это всего лишь инструмент в руках Федерального Собрания, осуществляющего парламентский контроль. Именно Счетная палата может осуществлять такие полномочия, которые в конечном итоге направлены на осуществление парламентского контроля. Учитывая эти обстоятельства, а также объем имеющихся функций и полномочий Счетной палаты, назвать ее органом только парламентского контроля было бы неправомерно.

Более того, Счетную палату нельзя отнести к законодательной ветви власти, как равным образом и к другим ветвям власти. Об этом свидетельствует анализ Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее Бюджетный кодекс), который в качестве отдельных субъектов финансово-бюджетного контроля выделяет законодательные (представительные) органы и контрольно-счетные органы, созданные ими: Счетную палату, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и наделяет их разными полномочиями Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 №145-ФЗ // Российская газета. - 1998. - 12 августа // Российская газета. - 2015. - 16 декабря..

Подавляющее большинство отечественных и зарубежных ученых и юристов, не без оснований, считают, что главным принципом деятельности всех счетных палат должен быть принцип независимости от законодательной и исполнительной ветвей власти. Например, Н.Д. Погосян отмечает, что из части 5 статьи 101 Конституции РФ вовсе не следует вывод, что Счетная палата является органом законодательной власти. Кроме того, сравнительный анализ зарубежного законодательства и практической деятельности высших органов финансового контроля, проведенный Н.Д. Погосяном, показывает, что статус таких органов в зарубежных государствах отличен, отличается, в том числе, их принадлежность к той или иной ветви государственной власти. Погосян, Н.Д. Счетная палата Российской Федерации: автореф. дис. … док. юрид. наук: 12.00.02 / Н.Д. Погосян. - Москва, 1998. - с. 104.

Выраженная в Конституции РФ система разделения властей предусматривает выделение трех основных ветвей власти и осуществляемых в соответствии с их функционалом видов государственной деятельности: законодательной, исполнительной и судебной. Соответственно, в этой системе ни органы государственного контроля, ни органы государственного надзора не выделены. Васильева, М.В. Модель оптимальной системы органов финансово-бюджетного контроля: проблемы и возможности преодоления структурно-институциональной неэффективности / М.В. Васильева // Финансы и кредит. - 2011. - №45. - С. 37-38.

Не найдется ни одного государства в мире, и Россия не исключение, где бы не существовали органы, которые не входят ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную ветвь власти. Это так называемы органы государственной власти с особым статусом, которые созданы и действуют на основании Конституции РФ и федеральных законов. Как раз к таким органам государственной власти относится Счетная палата. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации: 6-е изд., изм. и доп. // М.В. Баглай. - Москва: Норма, 2007. - 784 с. (с. 399).

Однако, сам текст Конституции РФ не содержит такого понятия как государственные органы с особым статусом, более того, в ней даже перечислены не все эти органы. Это не в коей мере не умаляет их значимости в государственном регулировании. Приложение 1.

Закрепляя принципы конституционного строя, конечно же, законодатель знал и понимал, что должны существовать в стране государственные органы с особым статусом, с особой компетенцией, но между тем, наивно полагая обойтись триумвиратом властей, либо испытывая давление заинтересованных сил, сознательно не включил органы контроля и надзора в качестве четвертой ветви власти. Более того, сейчас и уже на протяжении двадцати лет мы слышим, что, именно, средства массовой информации составляют негласно ту самую четвертую власть. И даже, действующую в стране, оппозицию принято называть пятой колонной или пятой властью. Вследствие этого, получается, что органы контроля и надзора находятся, по меньшей мере, на шестой позиции. В этой связи вызывает большие сомнения, важна ли роль данных органов для государства и общества и способны ли они реально воздействовать на закрепленную в Конституции РФ власть, осуществляя контроль и надзор за ней. Представляется, что позиции контрольных и надзорных органов нуждаются в скорейшем пересмотре, иначе в нашей стране и дальше будет складываться такая ситуация, когда выводить «на чистую воду» мошенников и коррупционеров, а также спасать Отечество придется Президенту, по итогам прямых линий или обращений граждан. В демократическом правовом государстве все институты государства должны быть, не только, закреплены в Конституции РФ, но должны и реально работать, реагировать на проблемы и нарушения, и применять санкции, если того требует ситуация.

Ведь именно необходимость систематического контроля за государственной властью признается закономерностью и обязательным условием осуществления этой самой государственной власти. Конечно же следует согласиться с В.Е. Чиркиным в том, что «государственный контроль нельзя поручать органам известной триады, ибо контроль осуществляется и за ними». Чиркин, В.Е. Государственное управление. Элементарный курс / В.Е. Чиркин. - Москва: Юристъ, 2003. - с. 249.

Особое положение высшего контрольного органа признано большинством развитых стран, что нашло отражение в основополагающем документе Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) - Лимской декларации руководящих принципов контроля (далее Лимская декларация). В ней утверждается, что основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть определены Конституцией. Лимская декларация руководящих принципов контроля [Электронный ресурс]

Счетная палата, несомненно, является в настоящее время именно таким конституционным органом, но между тем Конституция РФ включила лишь общие положения, касающиеся образования Счетной палаты, а также назначения ее состава. В то время как признанию за ней статуса конституционного органа должно предшествовать определение места Счетной палаты в системе разделения властей, а также должен быть разработан реально действующий правовой механизм устранения недостатков, выявленных Счетной палатой в процессе осуществления ее контрольной деятельности.

Я соглашусь с С.О. Шохиным, что можно было бы ввести в Конституцию отдельный раздел, где более определенно зафиксировать место в государстве органов, не входящих в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти, но наделенных специфической государственной функцией, которую ни одной из ветвей власти доверить нельзя в силу ее важности и значения.

В первую очередь имеются в виду органы, имеющие закрепленный в Конституции РФ статус, такие как Счетная палата, осуществляющая государственный финансовый контроль, Центральный банк, ответственный за стабильность финансовой системы и Генпрокуратура, стоящая на страже надзора за законностью. Шохин, С.О. Новый этап в развитии финансового контроля / С.О. Шохин // Юрист. - 2013. - №19. - С. 36.

На протяжении нескольких лет ряд публикаций содержат предложения об определении в нашей стране высшего органа государственного финансового контроля, который будет заниматься вопросами организации и проведения финансового контроля, координацией деятельности контрольных органов Российской Федерации. Ведь государственный финансовый контроль является неотъемлемой частью государственного устройства, одной из важнейших функций управления страной, составляющей механизма регулирования экономики, обязательным условием нормального функционирования финансово-кредитной системы.

Данные предложения выглядят, тем более, уместно, так как статья 30 закона о Счетной палате О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября. прямо закрепила, что контрольные органы Президента и Правительства Российской Федерации (далее - Правительство), контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подразделения внутреннего аудита, органы государственной безопасности, правоохранительные органы, Центральный банк Российской федерации (далее - Центральный банк), финансовые органы, налоговые органы и иные государственные органы обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию, необходимую для выполнения ее задач и функций.

К органам финансового контроля президентский Указ относит: Счетную палату, Центральный банк, Министерство финансов Российской Федерации (далее - Минфин), и другие органы контроля за поступлением и расходованием средств государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов. О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 25.07.1996 №1095 // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №1. - Ст. - 3696 // Российская газета. - Собрание законодательства РФ. - 2001. - №30. - Ст. - 3156.

По мнению некоторых ученых и экономистов эффективное осуществление функций финансового контроля возможно только при грамотно построенной и научно обоснованной организованной структуре органов контроля. Создание структуры органов контроля, действительно, выглядит уместным, в связи с тем, что перечисленные в вышеназванном указе органы все-таки совершенно разные по своей компетенции и функциям в бюджетном процессе. В таких условиях, когда, до сих пор, не принят закон о финансовом контроле в Российской Федерации, о котором говорят уже не первое десятилетие, законодательное закрепление организации органов финансового контроля продолжает регулироваться президентским указом. Такое положение вещей никаким образом не может сказаться на развитии финансового контроля.

Остановимся на двух подходах к формированию оптимальной организации органов в сфере финансового контроля.

Из первого подхода следует, что органы финансового контроля должны представлять единую, иерархически выстроенную от верха до основания системную вертикаль. Наиболее радикальное выражение данной точки зрения - это объединение контрольных и надзорных органов в единый контрольный орган федерального подчинения, функционирующий самостоятельно, либо подчиняющийся Счетной палате или Генеральной прокуратуре Российской Федерации (далее - Генпрокуратура).

Второй подход заключается в том, что такую систему государственного и финансового контроля создать нельзя, но существует необходимость законодательно выделить ее отдельные элементы, закрепив между ними связи. Представители второго подхода выступают в качестве противников многоуровневой соподчиненности всех контрольных и надзорных органов по принципу иерархии. Они полагают, что даже в целях обеспечения целостности системы органов финансового контроля недопустимо создание жесткой вертикали с единым контрольным органом.

Только лишь интегрирующий институт, который бы координировал действия контрольных органов, на основании закрепленных за ним полномочий, способен придать целостность системе органов финансового контроля. Наиболее целесообразным представляется, что, именно, Счетная палата, должна стать таким координатором. Поэтому представляется важным принятие закона о финансовом контроле, в котором бы была закреплена система органов финансового контроля, в которой бы Счетной палате была отведена роль высшего контрольного органа.

Теперь, что касается структуры Счетной палаты. В последние годы Президент и Правительство предпринимают решительные усилия по борьбе с коррупцией. В связи с этим в новый закон о Счетной палате включен большой объем норм, распространяющих на сотрудников Счетной палаты набор ограничений и обязанностей, установленных для федеральных государственных служащих в целом.

Изменения коснулись главы 2 «Состав и структура Счетной палаты» закона о Счетной плате. О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября. Во-первых, одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Счетной палаты более двух сроков подряд. Такое же положение касается должностей заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты. Во-вторых, Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты, аудиторы Счетной палаты обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в отношении себя, своих супругов и несовершеннолетних детей.

Также в законе о Счетной палате очень подробно прописаны права, обязанности и ответственность инспекторов и иных сотрудников аппарата Счетной палаты. Соглашусь с Е.Е. Смирновым, что у Счетной палаты, тем самым, появилась возможность обеспечить в рамках парламентского контроля высшие эшелоны власти всеобъемлющей информацией о реальном состоянии экономики страны и перспективах ее развития. Смирнов, Е.Е. Счетная Палата как основной инструмент парламентского контроля / Е.Е. Смирнов // Аудитор. - 2013. - №5. - С. 10.

Безусловно, это очень важное новшество. Я думаю оно будет способствовать объективности и прозрачности, производимых Счетной палатой проверок и экспертиз, а также повысит имидж высшего органа внешнего государственного аудита (контроля) как честного и неподкупного органа.

Новейшее время все больше характеризуется тем, что над Счетной палатой тоже усиливается контроль, а именно президентский контроль. Номинально Счетная палата по-прежнему получает от Федерального Собрания обращения и предоставляет ему отчеты. Но вот руководство палаты уже назначается Федеральным Собранием после того, как Президент произведет отбор кандидатур, предложенных депутатами и сенаторами. Усова, Л. Подсчетный караул (место, статус, функции Счетной Палаты в системе российской власти, история создания и подчиненность / Л. Усова // Огонек. - 2013. - №28. - С. 17.

В соответствии со статьями 7-9 закона о Счетной палате О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября. он выбирает одну из выдвинутых палатами парламента кандидатур, а может и вовсе выдвинуть свою кандидатуру. То же самое касается досрочного освобождения от должности руководителей и аудиторов Счетной палаты, которое производится по представлению Президента.

Представляется не совсем правильным, или совсем неправильным, что Президент в процессе формирования Счетной палаты наделен очень большими полномочиями. В Конституции РФ статья 101, в которой упоминается про Счетную палату входит в главу о Федеральном Собрании, а не в главу о Президенте. Президент по Конституции РФ не наделен полномочиями формировать Счетную палату. Хотя, как следует из статей 7,8 и 9 закона о Счетной палате он таким правом обладает. Вызывает большие вопросы тот факт, когда закон о Счетной палате говорит, что если из трех внесенных Президенту кандидатур ни одна не будет им поддержана, то он вправе выдвинуть иную кандидатуру и представить ее в палату Федерального Собрания для назначения. Более того, законодательный орган будет лишен выбора кандидатур, так как одна единственная будет внесена Президентом.

Поэтому из статей 7,8 и 9 закона о Счетной палате следовало бы исключить ту часть нормы, когда Президент выдвигает иную кандидатуру, представляя ее в палату Федерального Собрания для назначения и возложить весь процесс формирования Счетной палаты на плечи только лишь Федерального Собрания. Это позволит повысить роль и участие Федерального Собрания в формировании Счетной палаты, обеспечив, тем самым, истинное разделение властей и независимость Счетной палаты, как высшего контрольного органа, который будет осуществлять свои полномочия, будучи сформированным законодательным органом, выражающим интересы всех групп населения.

Подводя итоги анализа, надо сказать, что Счетная палата выделяется среди других контрольных органов, потому что ее создание закреплено в Конституции РФ, но, в то же время, там не закреплено ее положение в структуре органов государственной власти. На мой взгляд, это не является каким-то системным пробелом, который законодательно никак не хотят устранить. Но все-таки отсутствие реального места и положения среди других государственных органов влияет на статус Счетной палаты, а также на отношение к ней и к ее решениям. Выход видится в том, чтобы на уровне поправок к Конституции РФ, закрепить место Счетной палаты в структуре органов государственной власти, чтобы ни у одного субъекта государственно-властных правоотношений, ни у одного объекта контроля со стороны Счетной палаты не вызывало никаких сомнений, закрепленное в законе о Счетной палате положение о том, что Счетная палата является высшим контрольным органом в Российской Федерации.

1.2 Нормативно-правовое регулирование деятельности Счетной Палаты Российской Федерации в сфере финансового контроля

Нормативно-правовое регулирование деятельности Счетной палаты в сфере финансового контроля осуществляется исходя из правовых основ, закрепленных в статье 3 закона О Счетной палате. О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября. К таким правовым основам, которыми руководствуется Счетная палата в своей деятельности закон относит Конституцию РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, вышеназванный закон, другие федеральные законы, а также международно-правовые принципы независимого аудита (контроля).

Следует отметить, что принятие закона о Счетной палате явилось значительным событием в правовом обеспечении государственного финансового контроля. Ведь прежний закон 1995 года действовал весь период практически без существенных изменений.

Но за прошедшее время бюджетный процесс неоднократно реформировался и регулярно совершенствовался, был накоплен большой и разнообразный опыт контрольной деятельности государства в бюджетной сфере. А реальный объем деятельности Счетной палаты расширялся, преодолевая, постепенно, возведенные для нее, первоначально очень узкие рамки. Счетная палата постепенно получала международное признание своих зарубежных коллег, наконец была принята членом международных организаций финансовых контролеров, и продолжает осваивать и интегрировать в отечественное законодательство, принятые этими международными организациями нормы и принципы контрольной деятельности. Поэтому потребность в обновлении закона о Счетной палате назревала и становилась все более очевидной.

Кратко остановимся на том, какое значение придавалось в тот период (2012 год) новому акту. Законопроект о Счетной палате подготовили и внесли в Государственную Думу сам ее Председатель, С.Е. Нарышкин, и его первые заместители, А.Д. Жуков и И.И. Мельников. Интересно, что законопроект поступил в Государственную Думу 20 ноября 2012 года, а уже 05 апреля 2013 года документ был в окончательном варианте подписан Президентом РФ.

В законе о Счетной палате удалось сохранить все то, что было заложено в законе 1995 года, но, при всем при этом, закрепляется уже накопленный за годы деятельности Счетной палаты опыт ее работы с возможностью его использования и в дальнейшем.

Необходимо сказать, что положение части 2 статьи 1 закона о Счетной палате О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября. о регулировании деятельности Счетной палаты исключительно Конституцией РФ и законодательными актами федерального уровня следует понимать несколько шире.

Прежде всего, в соответствии со статьей 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России входят в ее правовую систему. Там же предусмотрено, что в случае, когда международный договор России устанавливает другие правила, чем те, которые предусмотрены законом, то подлежат применению правила международного договора. И надо сказать, что закон о Счетной палате реализовал статью 15 Конституции РФ, устанавливающую приоритетность международного права. А утвержденные Коллегией Счетной палаты Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального контроля закрепили, что при подготовке стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля необходимо учитывать международные стандарты в области государственного финансового контроля, аудита и финансовой отчетности.

Закон о Счетной палате прямо прописывает, что в своей деятельности Счетная палата руководствуется, кроме всего прочего, общепризнанными принципами и нормами международного права. Таким образом, Счетная палата может осуществлять внешний государственный аудит (контроль) в соответствии с международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля), изложенными в Лимской декларации и в Мексиканской декларации независимости 2007 года (далее - Мексиканская декларация). Мексиканская декларация независимости высших ревизионных учреждений 2007 года [Электронный ресурс]

Более того, 22 декабря 2011 года Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции предписала всем странам - участницам Организации Объединенных Наций неукоснительно руководствоваться этими документами. Смирнов, Е.Е. Каким быть новой редакции закона о Счетной Палате РФ / Е.Е. Смирнов // Аудитор. - 2013. - №3. - С. 3.

Конечно же, Лимская и Мексиканская декларации не имеют статуса международных договоров России и поэтому не являются юридически обязательными для России, однако положения Лимской и Мексиканской деклараций имеют существенное значение, так как установленные данными документами международные принципы организации внешнего государственного финансового контроля все же учитывались и продолжают учитываются Федеральным Собранием при издании актов, регулирующих деятельность Счетной палаты нашей страны.

Необходимо отметить, что названные международные документы содержат в себе принципы, которые признаны высшими органами финансового контроля в качестве важнейших требований к надлежащему аудиту государственного сектора. Поэтому представляется важным перечислить данные принципы.

Первым принципом определено существование соответствующих и эффективных конституциональных уставных юридических рамок и положений по фактическому применению этих рамок. То есть необходимо законодательство, которое бы закрепляло независимость высших органов финансового контроля.

Второй принцип говорит о независимости глав и сотрудников высших органов финансового контроля, в том числе безопасность нахождения в должности и юридические иммунитеты при качественном выполнении ими своих обязанностей. То есть, действующее законодательство должно содержать нормы, в которых бы имелись условия для назначения, повторного назначения, трудоустройства, увольнения и ухода на пенсию главы высшего органа финансового контроля и сотрудников коллегиальных институтов, которые: назначаются, повторно назначаются или увольняются посредством процесса, который гарантирует их независимость от исполнительной власти; получают назначения с достаточно длительными и конкретными сроками, которые позволяют им осуществлять свои полномочия без опасения мер воздействия; и обладают иммунитетом перед любым преследованием за какое-либо действие, в прошлом или настоящем, которое вытекает из выполнения ими своих обязанностей, в зависимости от ситуации.

Третий принцип наделяет высшие органы финансового контроля широкими полномочиями и абсолютным право принимать решения, при выполнении своих функций. Высшие органы финансового контроля должны быть уполномочены для проведения аудита: использования государственных средств, ресурсов или активов получателем или выгодоприобретателем, вне зависимости от их юридической природы; сбора доходов, являющихся долгом перед правительством или государственными учреждениями; законности и соответствия требованиям счетов правительства или государственных учреждений; качества финансового управления и отчетности; и рентабельности, эффективности и результативности действий правительства или государственных учреждений.

В ряде случаев, которые специально предусмотрены законодательством, высшие органы финансового контроля не проводят аудит политики правительства или государственных учреждений, а ограничиваются лишь аудитом реализации политики. Соблюдая законы, приведенные в действие законодательной властью и применимые к ним, высшие органы финансового контроля независимы от указаний или вмешательства со стороны законодательной или исполнительной власти в: выборе вопросов аудита; составлении планов, программ, форм отчетности и продолжении своих аудитов; организации и содержании своего офиса; и выполнении своих решений, если применение санкций входит в их полномочия.

Высшие органы финансового контроля никогда не должны быть задействованы или замечены в управлении организаций, аудит которых они проводят, а также должны гарантировать, что их сотрудники не налаживают слишком тесных контактов с этими организациями.

Высшие органы финансового контроля должны иметь абсолютное право принятия решений при выполнении своих обязанностей, они должны сотрудничать с правительствами или государственными учреждениями, в их стремлении улучшить использование и управление государственных средств.

Высшие органы финансового контроля должны применять в своей деятельности необходимые стандарты работы и аудита, а также этический кодекс, основанный на официальных документах ИНТОСАИ, Международной федерации бухгалтеров или других признанных органов, полномочных устанавливать такие стандарты.

Неограниченный доступ к информации является также принципом, который должен соблюдаться всеми объектами аудита. Высшие органы финансового контроля должны иметь необходимые полномочия для получения своевременного, беспрепятственного, непосредственного и свободного доступа ко всем документам и информации для соответствующего выполнения своих уставных обязанностей.

Согласно следующему принципу, высшие органы финансового контроля не должны иметь ограничений по форме своих отчетов, которые отражают результаты их аудиторской работы. Они должны по закону минимум раз в год представлять отчет о результатах своей аудиторской деятельности.

Одним из важных принципов является свобода высших органов финансового контроля в принятии решений касательно содержания и временных рамок аудиторских отчетов, а также в их публикации и распространении. Высшие органы финансового контроля имеют право представлять в своих аудиторских отчетах наблюдения и рекомендации, необходимым образом принимая во внимание мнение проверяемой организации.

В национальном законодательстве должны быть указаны минимальные требования к аудиторской отчетности высших органов финансового контроля и, при необходимости, конкретные вопросы, о том, как должны быть оформлены официальное аудиторское заключение или сертификат.

Высшие органы финансового контроля могут подавать определенные запросы на расследования или аудиты законодательной властью в целом или одной из ее комиссий, или правительством.

Высшие органы финансового контроля имеют право публиковать и распространять свои отчеты, после того как они официально представлены или поданы в соответствующий орган -- согласно требованиям закона.

Предпоследний принцип наделил высшие органы финансового контроля обязанностью представлять свои отчеты законодательной власти, либо одной из ее комиссий (комитету) или управляющему органу организации, которую они проверяют, в зависимости от ситуации, для проверки и последующих мероприятий по тем или иным рекомендациям для осуществления исправительных действий, даже если высшие органы финансового контроля наделены соответствующими законодательно установленными полномочиями для последующих мероприятий и санкций.

Высшие органы финансового контроля имеют свою собственную внутреннюю систему последующих мероприятий, способствующих тому, чтобы органы, которые они проверяют, лучшим образом реагировали на их выводы и рекомендации, а также на выводы и рекомендации, которые сделаны законодательной властью, одной из ее комиссий (комитетом) или управляющим органом организации, которую они проверяют.

И, наконец восьмым принципом высшие органы финансового контроля должны обладать финансовой и административной независимостью и доступом к соответствующим человеческим, материальным и денежным ресурсам. Высшие органы финансового контроля должны иметь соответствующие и разумные кадровые, материальные и денежные ресурсы, а исполнительная власть и правительство не должны контролировать или направлять доступ к этим ресурсам. Высшие органы финансового контроля управляют своим собственным бюджетом и распределяют его необходимым образом. Законодательная власть или одна из ее комиссий (комитетов) отвечает за обеспечение высших органов финансового контроля соответствующими ресурсами для выполнения теми своих полномочий. Высшие органы финансового контроля имеют право лично обращаться к законодательной власти, если выделенных ресурсов недостаточно для выполнения ими своих полномочий.

Сравнительный анализ принципов Мексиканской декларации 2007 года с принятым в 2013 году законом о Счетной палате позволяет сделать вывод, что данные принципы нашли свое отражение и в нашем законе. В первую очередь это относится к соблюдению принципа независимости высшего органа финансового контроля. Согласно статье 2 закона о Счетной палате О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября., Счетная палата создается в форме юридического лица, обладает функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. А ее деятельность не может быть приостановлена даже с роспуском Государственной Думы.

В отечественном законодательстве отражены и иные ключевые моменты как Лимской, так и Мексиканской деклараций.

Но даже, несмотря на то, что закон о Счетной палате устанавливает ее независимость, тем не менее это не всегда имеет место на самом деле. Поэтому нельзя в полной мере согласиться с И.В. Левакиным, что существующий конституционно-правовой статус Счетной палаты, в общем виде, создает необходимые условия для осуществления независимого, гласного и систематического контроля деятельности органов государственной власти в сфере управления общественными ресурсами, результаты которого обеспечивают Федеральное Собрание достоверной и объективной информацией о финансовом и социально-экономическом положении государства. Левакин, И.В. Совершенствование правовой основы деятельности Счетной Палаты РФ и международные стандарты государственного аудита / И.В. Левакин // Российская юстиция. - 2011. - №1. - С. 2.

В законе о Счетной палате отсутствует норма, по-настоящему обеспечивающая финансовую независимость Счетной палаты, а именно что средства на содержание Счетной палаты предусматриваются отдельной строкой в бюджете. Статья 41 закона о Счетной палате О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября. закрепила лишь, что средства для осуществления деятельности Счетной палаты выделяются в том объеме, которого достаточно для исполнения, возложенных на нее полномочий. Поэтому, наиболее благоприятным вариантом было бы использовать опыт США и автоматически при формировании федерального бюджета, без обсуждений в Федеральном Собрании выделять на содержание Счетной палаты раз и навсегда определенный процент от суммы федерального бюджета, что могло бы обеспечить финансовую независимость этого органа.

Как известно, в законе о Счетной палате расширился перечень принципов, на основе которых действует Счетная палата. Теперь это - законность, эффективность, объективность, независимость, открытость и гласность. Но не очень четко, только в общем виде прописаны вопросы гласности в работе Счетной палаты, а гласность является основой эффективной работы Счетной палаты и гарантией ее независимости. В статье 4 закона о Счетной палате гласность провозглашена как один из принципов внешнего государственного аудита, осуществляемого Счетной палатой. Но учитывая возросшее количество закрытых документов по итогам работы Счетной палаты, возникают сомнения, дойдет ли информация до граждан и общественности, а также в каком виде и объеме. Закон Российской Федерации «О государственной тайне» №5485-1 от 21.07.1993 г. О государственной тайне: закон РФ от 21.07.1993 №5485-1 // Российская газета. - 1993. - 21 сентября // Российская газета. - 2015. - 13 марта. закрепил, что сведения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, а также о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию. Счетная палата по результатам своих контрольных мероприятий выявляет многочисленные нарушения. Такие нарушения совершаются органами государственной власти и их должностными лицами и затрагивают права граждан, как налогоплательщиков в бюджет. Поэтому, в законе о Счетной палате следует четко определить, что результаты всех контрольных мероприятий Счетной палаты, в ходе которых выявляются нарушения подлежат обязательному опубликованию.

Говоря о нормативно-правовом регулировании деятельности Счетной палаты, невозможно не упомянуть стандарты Счетной палаты.

В свое время Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ) для того, чтобы повысить эффективность финансового контроля, разработала международные стандарты. Их целью была методологическая поддержка высших органов финансового контроля государств в развитии их профессионализма.

Как следует из статьи 3 закона о Счетной палате, О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября. внешний государственный аудит (контроль) осуществляется Счетной палатой в соответствии с разрабатываемыми и утверждаемыми стандартами.

По заявлению Председателя Счетной палаты, Т.А. Голиковой, сделанном на Международной совместной конференции высших органов финансового контроля азиатского и европейского регионов, принятие закона о Счетной палате помогло осуществить не только переход от финансового контроля к государственному аудиту, а также расширить полномочия Счетной палаты в контрольной деятельности с учетом международных стандартов. Голикова, Т.А. Международные стандарты ИНТОСАИ приоритетны в работе Счетной палаты России [Электронный ресурс] Это позволяет прийти к выводу, что, вероятно, отечественные стандарты были разработаны на основании международных.

Но, в то же время, следует отметить, что отечественные стандарты не систематизированы должным образом, по сравнению с международными стандартами, в них, согласно логике, отсутствует нумерация. В конечном итоге это приводит к некоторым трудностям при поиске необходимых документов.

Кроме того, если сравнить процедуры принятия нормативно-правовых актов в области государственного контроля в нашей стране с международными стандартами, то можно увидеть, что процедура разработки международных стандартов происходит более открыто. Вначале определяется предмет международного стандарта, затем готовится его проект соответствующей комиссией ИНТОСАИ. После этого он вывешивается на сайте ИНТОСАИ для обсуждения другими комитетами, представителями национальных правительств, а также экспертным сообществом. При этом срок такого обсуждения достигает 90 дней, после чего все комментарии анализируются и происходит корректирование окончательной редакции проекта международного стандарта. Завершается вся эта сложная процедура тем, что международный стандарт утверждается специализированным комитетом и принимается Правлением ИНТОСАИ. Шинкарева, О.В. Государственный и муниципальный финансовый контроль: международные стандарты ИНТОСАИ и российской законодательство / О.В. Шинкарева // Финансы. - 2015. - №11. - с. 59.

Представляется, что такая процедура не лишена своей правоты и состоятельности. Давно известно, что у каждого решения имеются как сторонники, так и противники. И важно в данном случае, не просто опираться на свой статус и полномочия, которые несомненно присутствуют у Счетной палаты, но и выслушать разные точки зрения, а возможно даже и включить некоторые из них, наиболее рациональные и объективные, в текст проекта решения. В этом, думается, состоит подлинно демократический смысл принятия ответственных решений, будь то нормативные решения, либо, как в случае с международными стандартами ИНТОСАИ, рекомендательные методологические положения. Поэтому Счетной палате следовало бы определенные решения, которые она принимает, выносить на общенациональное или экспертное обсуждение. Коллегия же Счетной палаты по принципу Правления ИНТОСАИ, могла бы такие решения утверждать и принимать в окончательном виде. Все это возможно закрепить в регламенте Счетной палаты. Регламент Счетной палаты Российской Федерации [Электронный ресурс]: постановление Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 07.06.2013 №3ПК // КонсультантПлюс: справ.-правовая система / Компания «КонсультантПлюс».

Также, к важным документам необходимо отнести «Методику проведения аудита эффективности использования государственных средств», которая была разработана и доведена Счетной палатой до контрольно-счетных органов всех субъектов РФ, чтобы контрольно-счетные органы могли реализовать свои задачи по проведению аудита эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной собственности. Демидов, М.В. Место и роль контрольно-счетных органов государственного финансового контроля России / М.В. Демидов // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - №1. - С. 27.

Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод, что нормативно-правовое регулирование Счетной палаты в нашей стране реализуется достаточно плодотворно. Хочется опять упомянуть закон о Счетной палате, принятый в 2013 году. Он был, что называется, соответствующим духу времени. Очень важное значение имеют, вносимые изменения в закон о Счетной палате. Политическая и экономическая реальности меняются, но внешний контроль остается, и он должен отвечать всем лучшим и передовым стандартам качества. В мировой практике существуют международные декларации и стандарты ИНТОСАИ, которые, несомненно, являются методологической базой для совершенствования отечественного законодательства в сфере государственного финансового контроля.

надзорный контрольный финансовый счетный



2. Счетная палата Российской Федерации - ключевой элемент системы общественного и государственного контроля

2.1 Полномочия Счетной палатой Российской Федерации в сфере внешнего государственного аудита (контроля)

Если в законе 1995 года О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 11.01.1995 №4-ФЗ // Российская газета. - 1995. - 14 января. Счетная палата характеризовалась в качестве просто органа государственного финансового контроля, то в действующем законе о Счетной палате, О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 05.04.2013 №41-ФЗ // Российская газета. - 2013. - 10 апреля // Российская газета. - 2015. - 28 октября. принятом в 2013 году закреплен ее статус как высшего органа внешнего государственного аудита (контроля) с исключением термина «финансового». Ранее же Счетная палата действовала в качестве постоянного органа государственного финансового контроля.