Международно-правовые аспекты незаконной миграции и пограничного контроля на границах Европейского Союза как меры по ее пресечению

Поводом для этого послужил факт совершения на французской территории террористических актов в июле 1995 года. После данных трагических событий Франция предложила ввести в текст Шенгенских Соглашений статью, согласно которой государствам-участникам предоставляется возможность в течение определённого ограниченного периода времени ввести паспортный контроль на своих внутренних границах при наличии угрозы национальной безопасности.

Однако, после введения в действие в октябре 1995 года статьи, касающейся совместной деятельности полиции стран Соглашения, Франция в январе 1996 года снова отменила в аэропортах паспортный контроль для рейсов из стран Шенгенских Соглашений.

С тех пор между Францией и её партнёрами существуют принципиальные разногласия по вопросам организации пограничного контроля на внешних границах. Наиболее ярко разногласия проявились в том, что Франция оговорила для себя право на создание в пределах своей территории двадцатикилометровой пограничной зоны, где может осуществляться паспортный контроль в отношении граждан, прибывших из другой страны, а также их высылка при условии нахождения в пограничной зоне без документа, удостоверяющего личность.

Таким образом, на примере Франции, можно сделать вывод, что, не смотря на широкие интеграционные процессы, проходящие в странах Европейского Союза, некоторые государства стремятся сохранить жёсткий подход к организации пограничного контроля как на своих внешних, так и на внутренних границах.

Кроме того, такой подход позволяет правоохранительным органам западноевропейских стран успешно бороться с проблемой незаконной миграции.

Дополнительным основанием для пересмотра государствами Западной Европы и Скандинавии «политики открытых дверей» послужило увеличение числа мигрантов, заявивших о предоставлении убежища в странах Европейского Союза.

В связи с этим в 1993 году Бельгия, Франция, Германия, Нидерланды, Португалия и Великобритания начали предпринимать меры по ограничению числа иммигрантов. В 1994 году их примеру последовали Австрия, Дания и Италия.

С течением времени меры становились всё более жёсткими, до такой степени, что, по мнению противников этой политики, стремление правительств Западной Европы и Скандинавии не принимать экономических мигрантов, не зависимо от того, какие обстоятельства вынуждают их бежать, подрывает сами основы предоставления убежища.

Единственно возможный путь в этих условиях для мигрантов, которые ищут лучших экономических условий, но отнюдь не обязательно спасаются от преследований, - это просить убежища.

Кроме того, мигранты готовы платить большие деньги и идти на немалый риск для того, чтобы осуществить свою мечту о лучшей жизни, включая возможность трудоустройства для себя и нормального образования для своих детей.

Результатом этого стало увеличение потоков незаконной миграции.

Именно поэтому наряду с постепенным упрощением порядка пересечения границ Европейского Союза вполне логичным является стремление развитых западноевропейских стран ужесточить контроль на своих внешних границах с целью снижения количества необоснованных ходатайств о предоставлении убежища мигрантам, прибывшим в страны Западной Европы и Скандинавии через территорию России и стран СНГ.

В связи с этим государства-члены Европейского Союза активно пытаются противодействовать незаконной миграции путем координации своих действий и организации взаимодействия между миграционными и правоохранительными органами не только своих стран, но и государств-участников СНГ.

Примером такого сотрудничества может служить проведение в городе Санкт-Петербург с 4 по 6 июня 1996 года в рамках программы «TACIS» семинара по процедурам пограничного контроля и мерам против незаконной миграции. Инициатором данного семинара выступил Секретариат Межгосударственных Консультаций по вопросам о предоставлении убежища, беженцах и миграционной политике в Европе, Северной Америке и Австралии (IGC). Данная организация включает такие страны как: Австралия, Бельгия, Канада, Франция, Финляндия, Германия, Италия, Нидерланды, Норвегия, Испания, Швеция, Швейцария, Великобритания, США.

2.2 Контроль до въезда страну Европейского Союза

Предназначение вазового режима. Одним из вариантов пограничного и миграционного контроля до въезда в государства Европейского Союза и мер по недопущению въезда лиц, незаконно добивающихся убежища, является наличие визового режима, который играет важную роль в иммиграционных системах контроля западноевропейских стран.

Сам факт того, что предоставление визы предшествует поездке, уже позволяет получить необходимую информацию о заявителе ещё в стране его пребывания.

Это снижает вероятность того, что разрешение на въезд в страну получит лицо, не имеющее для этого юридических оснований (например, не имеет соответствующих документов или имеет какой-либо причины для получения разрешения на въезд). Кроме того, практически сводится к минимуму возможность нежелательного прибытия в страну лица на основе фиктивно заявленного ходатайства о предоставлении убежища.

Однако с правовой точки зрения визовый режим нельзя рассматривать только как способ, затрудняющий въезд в страну. Наличие визы позволяет законопослушным гражданам быстрее проходить пограничный паспортный контроль; создаёт условия, при которых можно избежать ненужных затрат со стороны государства или транспортной компании по финансовому обеспечению выдворения из страны лица, которому отказано в предоставлении разрешения на въезд.

Развивая технологию выдачи виз, некоторые страны мира (например, Австралия) создали компьютерные системы выдачи виз, которые позволяют сотрудникам, осуществляющим пограничный и миграционный контроль, в случае появления сомнений в законности получения визы оперативно сверять данные в предъявленной визе с информацией, на основании которой она была выдана.

Другие государства-члены Европейского Союза идут по пути унификации виз. С этой целью во Франции, Германии и Нидерландах разработаны бланки виз, которые могут считываться и проверяться через компьютерные базы данных пограничных и миграционных служб, других правоохранительных органов.

Более того, в соответствии с решением Европейского Союза от 8 марта 1996 года для определённых категорий граждан государств, подписавших Шенгенские Соглашения, с 8 сентября 1996 года выдаются визы общего унифицированного формата, который соответствует формату, установленному по решению Европейского Союза.

В этом смысле наличие визового режима можно рассматривать и как способ, облегчающий въезд в страну, и как меру контроля.

Не смотря на общность подходов к использованию виз миграционными и правоохранительными органами широкого ряда стран, многие государства предъявляют к визовому режиму различные требования.

Некоторые страны заключают соглашения по безвизовому пересечению своих границ. Такие соглашения, например, существовали между странами бывшего «социалистического лагеря». По этому пути в настоящее время идут и другие страны.

Так, например, в рамках Европейского Союза с апреля 1996 года введён в действие «Общий список виз», который представляет собой перечень государств, граждане которых имеют право безвизового въезда в страны Европейского Союза.

Однако наличие соглашений о безвизовом пересечении границы, принятых на законодательном уровне, не всегда может соответствовать быстро меняющейся политической или экономической обстановке в мире. В связи с этим, с точки зрения эффективности правового обеспечения мер пограничного контроля, представляется наиболее целесообразным иметь возможность вводить новые требования к визовому режиму без длительных парламентских слушаний, изменяя иммиграционные правила, а не основное законодательство. По этому пути идут миграционные службы Великобритании, которые имеют возможность немедленно вводить в действие необходимые изменения, и только в дальнейшем выносить их на рассмотрение в Парламент.

Несмотря на то, что в большинстве стран мира функция выдачи виз от имени государства принадлежит сотрудникам министерства иностранных дел, страны Европейского Союза признают, что было бы целесообразным привлекать к процессу выдачи виз специалистов из соответствующих отделов иммиграционных служб. Например, в Великобритании существует такая практика работы, когда около ста сотрудников Иммиграционной Службы Великобритании откомандировываются с этой целью в различные зарубежные страны для работы в посольствах и консульствах. Исходя из этого, можно сделать вывод, что при пограничном контроле до въезда в странах Европейского Союза, кроме всего прочего, особое внимание уделяется назначению и подготовке сотрудников визового отдела.

Взаимодействие с транспортными компаниями. Как одну из мер контроля до въезда в страну правоохранительные органы государств Европейского Союза рассматривают организацию взаимодействия с транспортными компаниями. В соответствии со своим национальным законодательством в настоящее время многие страны Европейского Союза налагают штрафы на компании, которые допустили въезд в страну людей без соответствующих документов. В некотором смысле, с правовой точки зрения, это можно считать одной из форм реализации регрессивного иска к транспортным компаниям со стороны миграционных и пограничных органов.

Однако, в целях установления конструктивных взаимоотношений между транспортными компаниями и правоохранительными органами, последние прибегают не только к политике штрафных санкций.

Так, например, Германия разработала положения, в соответствии с которыми компании, взявшие на себя обязательства по тщательной проверке документов и добившихся снижения количества нелегально прибывающих в страну лиц, освобождаются полностью или частично от штрафа за перевозку пассажиров без соответствующих документов.

Кроме того, для оказания помощи сотрудникам транспортных компаний по недопущению провоза пассажиров без соответствующих документов странами-участницами рабочей Группы по осуществлению контроля Международной Авиатранспортной Ассоциации (IАТА/САWG) было организовано их обучение и подготовка. Причем особое внимание при этом уделяется подготовке персонала транспортных узлов, являющихся транзитными пунктами для ищущих убежища лиц. Так же для транспортных компаний были разработаны учебные пособия, включая руководства по обнаружению поддельных документов.

Таким образом, большую роль в установлении сотрудничества с компаниями, занимающимися перевозками, играет Международная Авиатранспортная Ассоциация (IАТА/САWG), созданная в 1987 году с целью преодолеть трудности при работе с пассажирами, прибывающими в развитые страны без разрешительных документов. Страны-участницы этой организации: Австрия, Бельгия, Дания, Франция, Германия, Италия, Нидерланды, Норвегия, Швеция, Швейцария, Великобритания, а также Австралия, Канада и США. Заседания Ассоциации проходят дважды в год и играют положительную роль в разработке взаимоприемлемых мер, направленных на борьбу с незаконной миграцией. Кроме этого, с недавнего времени данная организация стала заниматься рассмотрением следующих вопросов:

организация быстрого прохождения пассажиров через миграционный контроль с использованием технических средств;

управление риском;

обмен информацией;

обучение.

В настоящее время в ряде стран Европейского Союза признано необходимым увеличение штата государственных служащих миграционных и правоохранительных органов, ответственных за установление связей с авиакомпаниями.

2.3 Контроль при въезде в страну Европейского Союза

Назначение и обучение персонала служб пограничного контроля стран Европейского Союза. Каждое государство мира, определяя цели миграционного и пограничного контроля в своей стране, как правило, решает вопросы:

оказания содействия обычным пассажирам;

разрешения въезда в страну лицам, имеющим в соответствие с национальной политикой государства право на проживание.

предоставления права на трудоустройство или долгосрочное пребывание в стране с другими целями;

выполнения обязательств в соответствии с международными нормами по отношению к беженцам, выявляя в то же время тех лиц, чьи ходатайства являются фиктивными.

Для решения вышеуказанных задач в странах Европейского Союза и предназначен персонал служб пограничного контроля, а также программы его всестороннего обучения.

Общепризнанно, что сотрудникам служб пограничного и миграционного контроля, исполняя свои должностные обязанности, приходится самостоятельно принимать важные и трудные решения, находясь при этом, зачастую, в состоянии напряжения. Эти люди должны обладать навыками общения, умением определять подделки в документах, знанием иностранных языков. Кроме того, сотрудники служб пограничного и миграционного контроля должны уметь интерпретировать сложные для толкования законы и инструкции. Другими словами они должны быть высококвалифицированными специалистами. Именно поэтому в странах Европейского совета рекомендуется принимать на работу в органы пограничного контроля и миграционные службы высокообразованных, разносторонне развитых людей.

Программа их подготовки, в соответствии с отчетом Министерства юстиции и внутренних дел Великобритании (А.Дж. Лангдон), подготовленном по программе «Фаре» в октябре 1995 года, должна включать:

изучение законодательных и административных положений, включая положения о беженцах;

ознакомление с различными типами проездных документов и существующими способами и методами их подделки;

тактика проведения опроса (допроса);

навыки по подготовке и составлению отчетных документов;

технические умения и навыки при работе с различными техническими средствами, используемыми для обнаружения поддельных документов, средствами всех видов связи и компьютерного обеспечения.

подготовка по сбору и предоставлению требуемых доказательств (юридическая подготовка).

Полномочия служб пограничного контроля. Каждое государство Европейского Союза самостоятельно определяет, какие полномочия необходимы для осуществления эффективного пограничного контроля. Однако, как правило, службы пограничного контроля стран Европейского Союза имеют полномочия:

проверять прибывающих в страну лиц;

требовать от лиц предъявления соответствующих проездных документов;

досматривать людей и транспорт, на котором они прибыли, если в этом есть необходимость;

отказывать в разрешении на въезд и выдворять из страны;

задерживать лиц для дальнейшего расследования и (или) выдворения;

проводить идентификацию лиц, пребывающих без соответствующих документов.

Для усиления полномочий пограничных и миграционных служб в декабре 1992 года министрами стран Европейского Союза были одобрены Рекомендации в отношении «Практических мер, применяемых государствами-членами Европейского Союза по высылке из страны (WGI 1266)», в которых рекомендовано ввести определенные наказания в отношении тех, кто занимается незаконной перевозкой и размещением незаконных мигрантов (подобные рекомендации были также сделаны Будапештской Группой в феврале 1993 года).

За аналогичные правонарушения в странах-членах IGC предусмотрены наказания от большого штрафа до 10 лет лишения свободы (в Великобритании - до 7 лет тюремного заключения). В США, если подобные правонарушения приводят к тяжким телесным повреждениям или к опасности для жизни человека, предусмотрено 20 лет лишения свободы, а при причинении смерти - смертная казнь или пожизненное заключение.

Кроме того, в большинстве стран IGC органами миграционного и пограничного контроля при содействии подразделений полиции могут быть конфискованы транспортные средства, используемые для незаконного ввоза в страну мигрантов.

В этой связи особую роль играет взаимодействие между пограничными и полицейскими службами, так как при осуществлении пограничного и миграционного контроля часто возникают ситуации, когда для выявления главного организатора канала незаконной миграции необходимо арестовать непосредственного исполнителя незаконного провоза в страну мигрантов, например, водителя транспортного средства. В таких случаях в странах Европейского Союза может потребоваться детальное расследование, при котором обычно требуется участие сотрудников местной полиции.

Примером такого взаимодействия является создание в городе Дувр (Великобритания) совместного подразделения Иммиграционной Службы и полиции специально для борьбы с нелегальным въездом иностранцев в страну. Это подразделение работает в тесном контакте с полицейскими участками во всех частях Великобритании и со службами пограничного контроля в Бельгии, Франции и других стран Европейского Союза.

Кроме того, практика организации взаимодействия между правоохранительными органами стран Европейского Совета показала необходимость создания в составе этих служб специализированных отделов по сбору, анализу и распространению информации.

Такая работа уже осуществляется, например:

в Канаде - через отдел разведки;

во Франции (в отношении скрытого въезда в страну) - через Bureau Des Affaires Jurisdiques, которое является частью Direction Centrale du Controle de I'Immigration et la Lutte Contre L'Empoli des Clandestins (DICCILEC) в г.Логнес;

в Нидерландах - через Исследовательский Институт Криминологии (Отдел криминальной разведки);

в США - через отдел по Национальной Безопасности.

Исходя из вышеизложенного, можно заметить, что функция сбора, анализа и распространения информации в развитых странах мира возлагается, по сути, на контрразведывательные, разведывательные и оперативно-розыскные органы государственной безопасности.

Для развития более тесного взаимодействия между этими органами по борьбе с незаконной миграцией некоторые государства Европейского Союза разработали мероприятия для обмена оперативными сотрудниками. Так, например, в Париже, в штаб квартире DICCILEC работают оперативные сотрудники из Германии, Италии, Нидерландов, Испании и Великобритании, а эти страны, в свою очередь, принимают в своих организациях таких же специалистов из других государств. По мнению тех, кто непосредственно участвует в этой работе, существует необходимость и возможность расширения масштаба подобной деятельности.

Таким образом, при наличии определенных организационных структур, даже без применения передовых технологий, можно добиться быстрой передачи требуемой информации. Однако повышение технического оснащения и создание компьютеризированных информационных систем правоохранительных органов остаётся одним из важнейших аспектов организации пограничного контроля на внешних границах Европейского Союза.

Виды технического обеспечения пограничного контроля. Основной и главной задачей технического обеспечения пограничного контроля на внешних границах стран Европейского Союза является обнаружение поддельных (недействительных) документов. Для этого используется самый широкий спектр оборудования: от увеличительных стекол до инфракрасных излучателей в зависимости от места несения службы сотрудниками пограничных и миграционных органов. Использование этого оборудования в служебной деятельности с правовой точки зрения регламентируется ведомственными инструкциями органов миграционного и пограничного контроля и актами национального законодательства.

В ряде городов Европейского Союза, например, в г.Кобленц и г.Висбаден в Германии, г.Шипхол в Нидерландах, г.Логнес во Франции, в штаб-квартире полиции в г.Брюссель и Статус Парк (возле аэропорта Хитроу) в Великобритании, были созданы специальные отделы по обнаружению подделок. Обучение в области подготовки по обнаружению подделок проводится этими отделами не только для персонала пограничных и миграционных органов их собственных стран, но и других государств.

Немаловажное значение странами Европейского Союза придаётся созданию компьютеризованных систем архивов. Так, Исследовательским Институтом Криминологии (CRI) в Нидерландах совместно с Организационным Комитетом, в который входили Австралия, Канада, Германия, Великобритания и США, для оказания помощи при обнаружении подделок были разработаны компьютеризованные системы архивов EDISON (Electronic Documentation of Information System on Network). В соответствии с положениями Организационного Комитета система открыта не только для сотрудников служб пограничного контроля, но за определенную плату и для сотрудников государственных правоохранительных органов некоторых третьих стран, а также для некоторых авиакомпаний и банков.

Подобная система «Синдбад» разрабатывается DICCILEC во Франции. Массовое применение имеет Бюллетень Европейского Союза о поддельных документах, распространяемый через Издательский Совет, подотчетный Группе Европейского Союза по поддельным документам, а также «Красная книга», которая содержит образцы поддельных документов, используемых многочисленными террористическими группами для реализации своих замыслов.

Кроме того, в местных и региональных службах пограничного контроля стран Европейского Союза созданы специальные группы специалистов по поддельным документам. Они проходят обучение в центральной организации по обнаружению поддельных документов для оказания экспертной помощи при проверке документов на местах.

Для организации эффективной работы служб миграционного контроля стран Европейского Союза играют большую роль обмен информацией и развитие информационных систем. С этой целью свой вклад в обмен информацией вносят:

Европейский Совет;

Межгосударственные Консультации (IGC);

ИНТЕРПОЛ;

Шенгенская группа;

Европейская Конференция Гражданской Авиации (ЕСАС);

Европейский Союз (через Центр Информации, Дискуссий и Обмена по Пересечению Границ и Информации - CIREFI);

Международная Конференция Пограничного Контроля (включая Германию, Австрию, Румынию, Словакию, Украину и Венгрию).

Создавая информационные системы правоохранительных органов, страны Европейского Союза исходят из того, что во всех развитых государствах существует так называемый «индекс подозреваемых» - список людей, которых следует выявить по приезду или выезду из страны и, вероятно, задержать и (или) выслать.

Примером такой информационной системы может служить Шенгенская информационная система (SIS), которая является обычной базой данных государств-участников Шенгенских Соглашений, введенной в действие с 1 апреля 1995 года и содержащей информацию об иностранцах:

совершивших уголовные преступления;

разыскиваемых полицией;

которым было отказано в разрешении на въезд в страну;

высланных из страны.

Кроме того, отдельные лица могут быть зарегистрированы в SIS по соображениям национальной безопасности и поддержания правопорядка. Также в систему могут быть включены точные данные о похищенных предметах (автомобилях, огнестрельном оружии, документах и так далее).

Компьютеризованный Индекс Подозреваемых (CIS) Великобритании аналогичен системе SIS. Кроме того, система CIS содержит информацию о лицах, история иммиграции которых вызывает сомнения, которые подозреваются в незаконном въезде в страну или попытке его совершения; о подозреваемых организациях или похищенных документах. В настоящее время в CIS внесены данные более чем на 400 000 человек и предметов.

Основные морские порты и аэропорты были обеспечены этой системой в 1995 году. В настоящее время для усиления мер пограничного контроля планируется установка переносных систем CIS в небольших морских портах и аэропортах, а также на отдельно взятых поездах и пароходах.

Пограничный контроль в отношении лиц, ищущих убежища. Одной из задач, решаемых пограничными и миграционными службами стран Европейского Союза при осуществлении пограничного контроля при въезде в западноевропейские государства, является проведение фильтрационных мероприятий в отношении лиц, ищущих убежища. Подробный обзор мероприятий по рассмотрению ходатайств пограничными и миграционными службами стран Европейского Союза о предоставлении убежища содержится в документе, изданном Секретариатом Межгосударственных Консультаций (IGC) в октябре 1995 года под названием «Общие описание процедур по предоставлению убежища в странах Европы, Северной Америки и Австралии».

Рассмотрим процедуры пограничного контроля в отношении лиц, ищущих убежища, на примере государств-участников Шенгенских Соглашений.

Во Франции в аэропортах, морских портах и на некоторых железнодорожных станциях лица, ищущие убежища, могут содержаться в зоне ожидания или транзита, которые расположены отдельно от зон задержания, на период, необходимый для рассмотрения заявления, но не более 20 дней (4 дня - под ответственность административных властей, 16 дней - под ответственность «Tribunal de Grande Instance»), В случае если суд принимает решение отказать в продлении срока пребывания, лицо, ищущее убежища может въехать во Францию на срок до 8 дней. В разрешении на въезд может быть отказано только в случае абсолютно безосновательной просьбы о предоставлении убежища.

Первоначальным рассмотрением и проверкой основания предоставления убежища занимаются служащие Отдела по Защите Беженцев и Лиц без Гражданства (OFPRA).

В соответствии с критериями, изложенными в «Резолюции стран-членов Европейского Союза по очевидно необоснованным заявлениям», принятой в Лондоне 30 ноября 1992 года, заявление о предоставлении убежища может быть признано абсолютно безосновательным и во въезде в страну будет отказано, если:

причины, названные заявителем, не входят в список Женевской Конвенции (например, экономические мотивы);

заявитель не может предоставить ответы на основные вопросы, касающиеся его заявления;

заявление непоследовательно или противоречит общеизвестным фактам;

в стране происхождения в положении беженцев не произошло никаких изменений со времени отказа Францией в предоставлении убежища в ответ на предыдущее ходатайство (или в любой другой стране, где процедура рассмотрения ходатайства является достаточно надежной);

для беженца существует третья страна, куда гарантированно разрешен въезд и где существует защита против высылки;

имеется доказательство, что беженец попадает под действие статьи Конвенции 1951 года (серьезное уголовное преступление и так далее).

Миграционные правила Великобритании включают положения, согласно которым если лицо, заявившее о предоставлении убежища, может быть выслано в «безопасную страну», то его ходатайство о предоставлении статуса беженца не рассматривается.

В настоящее время ходатайства о предоставлении статуса беженца из таких стран как: Болгария, Кипр, Гана, Индия, Пакистан, Польша и Румыния признаются необоснованными.

Подобные правила существуют также в Германии, Нидерландах, Финляндии, Дании и Швейцарии.

Лицо, ходатайствующее о предоставлении убежища на «границе» Великобритании, и которому предстоит пройти разбирательство по данному вопросу или в отношении которого отказано в разрешении на въезд в страну, может быть задержан на срок до 7 суток (или выпущены под залог). Беженцам предоставляется право в течение последующих пяти рабочих дней подать заявление с обоснованием предоставления статуса беженца, которое рассматривается в течение 3 недель после проведения первичного опроса.

В соответствии с правилами, введенными в феврале 1996 года, лица, ходатайствующие о предоставлении убежища после въезда в страну во время их рассмотрения не получают государственных пособий, если только не могут доказать, что события в их стране сделали невозможным их возвращение.

В Германии иностранные граждане не могут воспользоваться правом предоставления убежища, если они прибыли из «третьей безопасной страны» (страны Европейского Союза, страны, в которых гарантируется применение Женевской Конвенции по Статусу Беженцев и гарантируется выполнение Европейской Конвенции (таковыми являются Норвегия, Польша, Швейцария, Чешская Республика)).

Если ходатайство подаётся на «сухопутной» границе, то обычно заявителя отправляют в страну, из которой он прибыл. Если ходатайство подаётся в аэропорту, и у заявителя нет соответствующих документов или они фальшивые, то заявитель задерживается на срок до 2 дней для рассмотрения дела. Заявителя также могут перевести в специальное общежитие, которое не является местом задержания, и поэтому существует риск, что заявитель может скрыться.

2.4 Контроль после въезда в страну Европейского Союза

Обоснование проведения фильтрационных опросов (допросов). Миграционная или пограничная служба любой страны мира вне зависимости от степени подготовленности её сотрудников и степени технической оснащённости может выявить при въезде только часть тех лиц, которые пытаются въехать в страну нелегально. В этой связи проведение опросов (допросов) лиц, заявивших просьбу о предоставлении убежища, осуществляемых сразу же в ходе проведения фильтрационной работы после въезда в страну, являются наиболее трудными из всех опросов, проводимых сотрудниками правоохранительных органов. Необходимость проведения фильтрационной работы была признана в Рекомендациях Европейского Совета (ASIM 188), одобренных в июне 1995 года.

В данном документе странам Европейского Союза рекомендуется развивать сотрудничество в области осуществления контроля над выполнением иностранными гражданами правил въезда, проживания и трудоустройства. Среди других рекомендаций в данном документе содержаться также рекомендации работодателям проверять у иностранцев, нанимающихся на работу, разрешения на проживание и работу на территории данного государства. Данные положения по своей правовой природе соответствуют положениям Конвенции о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся мигрантам равенства возможностей и обращения от 24 июня 1975 года.

Материалы детального изучения этой проблемы, распространенные в мае месяце 1996 года Секретариатом Межгосударственных Консультаций (IGC) показали, что из стран-членов Межгосударственных Консультаций (IGC) только в Великобритании нет законодательства о санкциях против работодателя не проверяющего у иностранных граждан при устройстве на работу документы о проживании и разрешении на работу.

Источники информации. Как уже отмечалось выше, в странах Европейского Союза огромное значение придаётся организации обмена и получения информации. В связи с этим повышенное внимание правоохранительных органов западноевропейских стран придаётся использованию широкого круга источников информации. Кроме использования открытых источников (например, из Государственного Агентства по выплате пособий) миграционные и пограничные органы стран Западной Европы и Скандинавии активно используют возможности получения данных о нарушении миграционного законодательства конфиденциальным путём.

При условии привлечения к сотрудничеству платных осведомителей в правоохранительных органах западноевропейских стран считается важным, чтобы финансовые средства, выделяемые для этих целей, использовались для работы по фактам серьезных нарушений миграционных законов, то есть для выявления и преследования по закону главных нарушителей (организаторов противоправной деятельности). Однако это ещё не означает, что в странах Европейского Союза использование платных осведомителей рассматривается как альтернативный источник информации по сравнению с другими источниками.

Расследование нарушений в области миграционного законодательства предполагает тесное сотрудничество с другими правоохранительными органами. Так, например, в Иммиграционной Службе Великобритании служащие не являются полицейскими, но при расследовании преступлений против миграционного законодательства тесно сотрудничают с полицией.

В Германии в этих же целях существует тесное сотрудничество между Службой Пограничной Охраны, ВКА и Федеральной Государственной Полицией.

В Нидерландах фильтрационные мероприятия в отношении лиц, заявивших просьбу о предоставлении убежища после въезда в страну, обычно проводятся представителями обычной полиции и специальными подразделениями иммиграционной полиции в контакте со Службой Иммиграции и Натурализации.

Во Франции сотрудники DICCILEC, ответственные за осуществление пограничного контроля, обычно принимают участие в фильтрационных мероприятиях при условии нахождения в непосредственной близости отделения DICCILEC. В остальных случаях эту функцию выполняет Жандармерия или местная полиция, несмотря на то, что в Париже есть специальный отдел (Renseignements Generaux 12), который занимается проведением фильтрационных мероприятий.

Санкции, применяемые к нарушителям иммиграционного законодательства. В отношении санкций, применяемых к нарушителям иммиграционного законодательства в 1992 году в документе Европейского Союза (WGI 1266) в качестве общеупотребительного правила было рекомендовано, чтобы лица,

которые незаконно въехали в страну или остались в стране (в Великобритании незаконный въезд предполагает въезд обманным путем);

которые подлежат высылке на основании общественной политики или в интересах национальной безопасности;

которым было отказано в предоставлении убежища, и у которых нет других причин на пребывание в стране

должны быть высланы из страны, если нет каких-либо других причин, как правило, гуманитарного характера, на то, чтобы позволить им остаться.

По законодательству большинства стран Межгосударственных Консультаций (IGC) (кроме Испании и Швеции) нелегальный въезд в страну является наказуемым правонарушением. Однако обычно против незаконных иммигрантов предпринимаются действия по депортации или высылке, а не судебное преследование.

Во Франции, например, лицо, чей статус считается неправильным согласно национальному иммиграционному законодательству, может быть задержан на начальный срок в 20 часов для проведения разбирательства (расследования). При принятии решения о высылке местный префект может обратиться к судье с просьбой - продлить срок задержания на 6 дней для сбора необходимых документов. В исключительных случаях срок задержания может быть продлен на дополнительный максимальный период в 3 дня.

В Великобритании срок задержания не определен, полагая, что оно само по себе оправдано теми полномочиями, которые определены законом об иммиграции от 1977 года. В некоторых случаях возможно освобождение под залог или предоставление разрешения на въезд. Однако так как полномочия по задержанию используются без ограничений, это приводит к тому, что сроки задержания имеют длительный характер, составляя иногда несколько месяцев.

Однако в странах Европейского Союза существует проблема высылки из страны нелегальных мигрантов.

В обзоре, подготовленным Секретариатом Межгосударственных Консультаций (IGC) в декабре 1995 года («Отчет о возвращении лиц, которым было отказано в предоставлении убежища, в страны Европы, Северной Америки и в Австралию») детально описаны трудности, связанные с процессом выдворения из западноевропейских стран нелегальных мигрантов.

Отмечен целый ряд стран (в том числе Китай, Алжир и Индия), которые препятствуют возвращению иммигрантов, выехавших с их территории и с которыми возникают самые большие проблемы, связанные со сбором документов, необходимых для вывоза иностранца в страну происхождения.

Однако эти проблемы решаются путём заключения со странами, куда предполагается высылка, соглашений о повторном допуске. Такие соглашения заключены между странами Шенгенских Соглашений, Польшей и Чешской Республикой (после обсуждения данного вопроса в Будапештской Группе).

Другим вариантом решения данной проблемы является инициатива, с которой выступила Группа Европейского Союза по миграции (высылке). Её суть состоит во введении стандартного проездного документа для поездки в одну сторону для лиц без национального паспорта. Этот документ был разработан на основе Положения 8 Раздела 9 Чикагской Конвенции. Однако органы миграционного контроля некоторых стран не принимают людей, предъявляющих данный документ, считая его не действительным.

Германия и Нидерланды предложили для выдворения из страны нелегальных мигрантов использовать чартерные рейсы. Такое выдворение производится в государство, откуда прибыли мигранты, или на их родину.

Роль неправительственных и частных организаций. Иммиграционная служба Великобритании часто использует возможности частных фирм и агентств при задержании лиц, пытающихся незаконно въехать в страну.

Согласно Закону об иммиграции от 1977 года сотрудник иммиграционной Службы Великобритании имеет право уполномочить другое лицо (сотрудника полиции, капитана корабля или самолета, сотрудника частной охранной компании) задержать или сопровождать задержанного. Несмотря на то, что в целях задержания лиц, пытающихся незаконно въехать в страну, могут использоваться тюрьмы и камеры в полицейских участках, основные места задержания принадлежат частному сектору в соответствии с контрактом с иммиграционной службой Великобритании. Сопровождение из и в места задержания также осуществляется частными фирмами и агентствами под руководством представителей иммиграционной службы, как и, в большинстве случаев сопровождения во время перелетов за границу.

В Великобритании частный сектор, выполняя функции задержания уже более 25 лет, работает на государственную иммиграционную службу, обслуживает морские порты и аэропорты, Иммиграционный центр по задержанию в Хармондсворте (на 95 коек). С ноября 1993 года частная компания осуществляет полное руководство Центром на 200 койко-мест в г.Кемпсфилд Хаус, в Оксфордшире. Филиалом Британской Компании управляющей аэропортами (ВАА) «Линтон рlс» в мае 1996 года был построен новый Центр иммиграционной службы для задержания (на 150 койко-мест). Сейчас этот Центр сдается в аренду иммиграционной службе Великобритании, однако, осуществлять его работу будет частное охранное агентство в соответствии с контрактом о полном управлении.

Министерство внутренних дел Великобритании считает, что использование частного сектора при осуществлении задержания в целях государственной иммиграционной службы является эффективным использованием ресурсов. Персонал компании, работающей на контрактной основе с государственными органами, получает подготовку как по вопросам, связанным с охраной задержанных лиц, так и по контролю и задержанию. Однако, если задержанный особо опасен, существует возможность использовать полицию или тюремную службу Великобритании в целях задержания и сопровождения.

Исходя из вышеизложенного видно, что государства Европейского Союза посредством своих миграционных и пограничных, других правоохранительных структур объединяют свои усилия по ужесточению мер контроля на внешних границах стран Западной Европы и Скандинавии. При этом они уделяют особое внимание пересмотру подходов к организации пограничного и миграционного контролей, введению безвизового режима въезда для граждан государств Европейского Союза, расширению полномочий правоохранительных органов, а также их дальнейшему техническому оснащению и всесторонней подготовки сотрудников, привлечению к сотрудничеству негосударственных структур.

Заключение

европейский правовой миграция контроль

Проблема незаконной миграции и вопросы о беженцах и вынужденных переселенцах к концу XX века приобрели международный характер.

Как известно, в международном масштабе поиском решения вышеуказанных проблем занимается Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). В конце 1992 года Российская Федерация присоединились к Конвенции ООН 1951 года и Протоколу к ней 1967 года, касающихся статуса беженцев, вследствие чего по просьбе российских властей в октябре 1992 года были открыты постоянные представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и Международной организации по миграции в Москве, а также заключен ряд соглашений по сотрудничеству с этими организациями.

Правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев регламентируется рядом международно-правовых актов, как общих, так и специальных. Прежде всего, это документы, предусматривающие соблюдение прав человека и гражданина в целом. Среди специальных актов наибольшее значение имеют Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 года, Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 года и Декларация о территориальном убежище 1967 года. Существует также статутный акт - Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев 1959 года, которым определяются полномочия Верховного комиссара по вопросам оказания помощи беженцам от имени ООН. Кроме того, имеются и международные региональные акты по вопросам защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев.

Принятие вышеперечисленных документов было вызвано существующими реалиями. Обострение социально-политической обстановки в мире, расширение географии межнациональных и религиозных конфликтов, экономический кризис, сопровождающийся резким социальным расслоением населения, привели к дестабилизации в мировом сообществе и, как следствие, к росту потоков нелегальной миграции, беженцев и вынужденных переселенцев.

Причины, вызвавшие появление вынужденных мигрантов, характерны для всех стран мира. Военные действия, межнациональные и религиозные конфликты вынуждают людей покидать места своего постоянного проживания во многих зарубежных странах.

Однако, как видно из материалов дипломной работы, все развитые страны мира стремятся ограничить потоки беженцев и незаконной миграции, ужесточая режим пограничного контроля на своих внешних границах, предпринимая дополнительные меры по организации взаимодействия между правоохранительными органами, координации их усилий по противодействию незаконной миграции.

Вышеуказанный комплекс мероприятий миграционных и пограничных органов государств Европейского Союза заслуживает критического осмысления с целью плодотворного использования всего самого наилучшего и приемлемого для российской действительности в области усовершенствования и унификации процедур пограничного и таможенного контроля на границах Российской Федерации, как меры борьбы с нелегальной миграцией.

Особое геополитическое положение Российской Федерации, отсутствие полноценной Государственной границы, гуманные законы, касающиеся работы с лицами, ищущими убежища в России, создают ситуацию, в которой, во-первых, Россия становится территорией притяжения беженцев, во-вторых, сроки их пребывания на территории России могут быть весьма продолжительными, поскольку возможно получить убежище в «третьих странах».

В соответствии с принципами и нормами международного права, внутреннее законодательство России гарантирует права и основные свободы человека, в том числе право каждого покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну, позитивное решение вопросов воссоединения семей и заключения браков между гражданами разных стран.

В ответе МИД РФ и ФПС РФ Генеральному Секретарю ООН, высказавшему озабоченность в связи с обострением в Российской Федерации проблемы незаконной миграции, указывается, что для осуществления резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 48/102 Российская Федерация принимает все необходимые шаги в соответствии со своими возможностями и общепризнанными международными нормами, как по линии совершенствования законодательства, так и по линии практических мероприятий по пресечению деятельности лиц, осуществляющих контрабандный провоз людей.

Уважая права человека, Российская Федерация из гуманных соображений в отношении абсолютного большинства из них принимала решение об отказе в возбуждении уголовных дел. Как правило, такие дела были возбуждены лишь на организаторов и активных участников незаконных переправ иностранных граждан через границу.

Вместе с тем, Россия выразила беспокойство по поводу того, что среди задержанных при попытках незаконного выезда иностранных граждан большая их часть является не жертвой преступных замыслов, а имеет собственные твердые намерения переезда в другие страны по различным причинам. После их задержания не всегда представляется возможным идентифицировать их личность, справедливо решить вопрос о месте их дальнейшего проживания и безопасно вернуть их в соответствующие места назначения. С такой же проблемой Россия сталкивается в случаях выдворения через её территорию граждан третьих стран из западноевропейских, скандинавских и других государств. В таких ситуациях Россия, оказавшись в роли транзитной страны, не может бесконечно долго удерживать иностранных граждан под надежным контролем от дальнейших шагов по выезду в желаемые ими страны и обеспечивать им соответствующее человеческому достоинству проживание.

В этой связи представляется, что нельзя проблему незаконной миграции сводить только к преступному умыслу. В основе побудительных мотивов части незаконных мигрантов к выезду в другие страны во многом лежат исторически сложившиеся политические, социально-экономические и другие причины, в которых определенную роль играли наиболее развитые страны мира, куда в настоящее время как раз и устремлены многие мигранты. Это своего рода плата современного поколения развитых стран за политику их предков. Из этого следует, что для предотвращения незаконной миграции необходимы скоординированные меры не только правового, но и экономического характера правительств многих стран и, прежде всего, тех, в которые направляются мигранты на постоянное жительство.

Список использованной литературы

Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 // Российская газета. 1995. 5 апреля.

Декларация о территориальном убежище 1967 года // Действующее международное право. Т. 1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С.338-339.

Закон Азербайджанской Республики «О статусе беженцев и вынужденных переселенцев» // Ведомости Верховного Совета Азербайджанской Республик. 1992. № 18. Ст.820.

Закон Российской Федерации «О беженцах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 12. Ст.425.

Закон Российской Федерации «О безопасности» // Российская газета. 1992. 5 мая.

Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями на 10 августа 1994 года) // Пограничник содружества. 1994. № 9.

Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 6. Ст.243.

Закон Российской Федерации «О Федеральных органах государственной безопасности» // Российская газета. 1995. 12 апреля.

Конвенции о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся мигрантам равенства возможностей и обращения от 24 июня 1975 года // Международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1993. С.199-207.

Конвенция 1951 года о статусе беженцев // СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. С.139 - 146.

Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.

Концепция охраны пограничными войсками Российской Федерации Государственной границы и исключительной экономической зоны Российской Федерации и внешних границ СНГ (на переходный период) от 25 января 1994 года // Пограничник содружества. 1994. № 2.

Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев // СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. С.323 - 327.

Устав Организации Объединённых Наций // Действующее международное право. Т. 1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С.7-33.

Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединённых Наций по делам беженцев // Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев. Женева: Управление Верховного комиссара Организации Объединённых Наций по делам беженцев, 1992. С.61-82.

Размещено на Allbest.ru