Международно-правовые аспекты незаконной миграции и пограничного контроля на границах Европейского Союза как меры по ее пресечению

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дипломная работа

Международно-правовые аспекты незаконной миграции и пограничного контроля на границах Европейского Союза как меры по её пресечению

1. Незаконная миграция как угроза безопасности

1.1 Основные термины и понятия

В последнее время в различной научной литературе и в средствах массовой информации широко используются такие термины как: «беженец», «мигрант», «незаконная миграция», «нелегальная миграция», «неконтролируемая миграция», «каналы незаконного перемещения иностранных граждан через территорию России в страны Западной Европы» и так далее. Не всегда авторы, используя одни и те же термины, вкладывают в них одно и то же содержание. В то же время нередко одно и то же и то же явление описывается различными терминами.

Исходя из вышеизложенного, прежде всего, необходимо уточнить понятия, связанные с проблемой беженцев и незаконной (нелегальной) миграцией, выяснить их юридическую природу.

Правовые аспекты понятий «беженец» и «мигрант». Модель действий международного сообщества в защиту беженцев была установлена ещё Лигой Наций и привела к принятию целого ряда международных соглашений по этому вопросу, перечисленных в пункте 1 раздела А статьи 1 Конвенции 1951 года о статусе беженцев (далее в тексте - Конвенция 1951 года), принятой Конференцией полномочных представителей Организации Объединённых Наций (ООН) 28 июля 1951 года и вступившей в действие 21 апреля 1954 года.

В современном международном праве правовой режим, применяемый к беженцам и, в частности, соответствующий им статус, определяются в универсальном плане на основе положений Конвенции ООН от 28 июля 1951 года о статусе беженцев и Протокола от 31 января 1967 года, касающегося статуса беженцев (далее в тексте - Протокол 1967 года), который после рассмотрения Генеральной Ассамблеей ООН был открыт для присоединения 31 января 1967 года и вступил в силу 4 октября 1967 года. В настоящее время к вышеперечисленным документам уже присоединилось 114 стран мира.

Правовой режим, определённый в этих двух текстах применим в принципе не только к лицам, которые рассматриваются в качестве «беженцев» в соответствии с определением, содержащимся в статье 1 Конвенции 1951 года, и поэтому именно государству-участнику принадлежит право устанавливать статус беженца для лиц, которые находятся на его территории.

В связи с этим, в Российской Федерации статьёй 1 Закона Российской Федерации «О беженцах» под понятием «беженец» определяется «прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершённого в отношении его насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений».

Приведенное в Законе определение в своих принципиальных положениях соответствует используемому в Конвенции 1951 понятию «беженец», которое стало носить уже универсальный характер. Об этом свидетельствует и практика его применения в ряде международных региональных актов. Например, в Конвенции, регулирующей специфические аспекты проблемы беженцев в Африке, принятой на Ассамблее глав правительств организации Африканского Единства 10 сентября 1969 года, а также в законодательных актах большинства зарубежных стран и некоторых стран СНГ (в частности, в Законе Азербайджанской Республики о статусе беженцев и вынужденных переселенцев).

Нормы международного права в отношении беженцев нашли свое отражение и применение в национальном законодательстве многих стран. Так, наряду с нормами конституций о праве на убежище действуют специальные акты о правовом статусе беженцев.

Вместе с тем следует отметить, что российские законы, используя термин «беженец», хотя и исходят из признаков этого понятия, изложенных в Конвенции 1951 года, но при этом учитывают, что современный подход к правам человека предполагает более широкую трактовку данного понятия, расширяя круг причин, вынуждающих людей к бегству из своей страны.

Термин «беженец» применяется в нашей стране и к лицам, «бежавшим от насилия». Очевидно, под насилием следует понимать внешнюю агрессию, оккупацию или иное событие, серьезно нарушающее общественный порядок на всей территории страны либо в местах их постоянного проживания. Не отрицая гуманитарную направленность более широкой трактовки в российском законодательстве понятия «беженец», хотелось бы, тем не менее, отметить, что она не вполне отвечает экономическим возможностям нашего государства в настоящее время и не учитывает социальных последствий, связанных с достаточно низким уровнем жизни самих российских граждан.

Таким образом, Россия стоит перед наисложнейшей проблемой: с одной стороны - острая нехватка необходимых для удовлетворительного решения проблемы беженцев финансовых средств, а с другой - отсутствие эффективных рецептов урегулирования множащихся межэтнических конфликтов по периметру российских границ, способов приостановки миграции населения.

В общеупотребительном смысле под понятием «беженец» понимается человек, в силу чрезвычайных обстоятельств вынужденный изменить место жительства и нуждающийся в помощи. Именно этого определения придерживается в работе с беженцами «Общество Красного Креста РФ», следуя логике, в соответствии, с которой человек не потому беженец, что имеет статус, а напротив, получает статус в силу того, что он беженец.

В классическом понимании мировое сообщество пользуется не региональным, а универсальным определением понятия «беженец», принятым Конвенцией 1951 года и Протоколом 1967 года.

Эти документы определяют понятие «беженец» как лицо, которое «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в неё вследствие таких опасений». Таким образом, на «экономических», «экологических», «техногенных» беженцев и жертв природных катастроф положения Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года не распространяются.

Таким образом, лиц, признанных беженцами в соответствии с Конвенцией 1951 года, ещё называют «конвенционными беженцами». Страны-участницы Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года принимают на себя в отношении таких беженцев соответствующие обязательства. Получение статуса конвенционного беженца наиболее предпочтителен для мигрантов, так как не только предоставляет беженцу защиту от «не высылки», но и гарантирует ему ряд экономических и социальных прав, включая право на получение проездных документов.

В соответствии с решением Генеральной Ассамблеи ООН от 1 января 1951 года было создано Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). Согласно Уставу, Верховный комиссар назначается, в частности, с целью обеспечения под эгидой ООН международной защиты беженцев, попадающих под компетенцию этого Управления. Кроме того, Устав содержит определение тех лиц, на которых распространяется компетенция Верховного комиссара, которое во многом совпадает с определением, содержащимся в Конвенции 1951 года.

Таким образом, лицо, которое соответствует критериям Устава УВКБ, пользуется защитой ООН, обеспечиваемой Верховным комиссаром, независимо от того, присоединялась ли страна его пребывания к Конвенции 1951 года или Протоколу 1967 года и признаётся ли он беженцем данной страной согласно одному из этих документов. Такие беженцы, на которых распространяется мандат Верховного комиссара, обычно именуются «мандатными беженцами».

В пункте 1 раздела А статьи 1 Конвенции 1951 года рассматриваются «уставные беженцы», то есть лица, которые считаются беженцами по положениями международных документов, предшествовавших Конвенции 1951 года, таких как: соглашения от 12 мая 1926 года и 30 июня 1928 года, Конвенции от 28 октября 1933 года и 10 февраля 1938 года, Протокол от 14 сентября 1939 года.

Это сделано для того, чтобы обеспечить связь с прошедшими событиями и преемственность международной защиты беженцев, которые стали объектом заботы международного сообщества в разные периоды времени в прошлом. Таким образом, лицо, которое считалось беженцем по определениям одного из этих документов, автоматически считается беженцем по Конвенции 1951 года. Следовательно, обладатель так называемого «паспорта Нансена» (удостоверения личности, служащего проездным документом и выданное беженцу по положениям довоенных документов) или «Сертификата на право быть беженцем», выданного Международной организацией по делам беженцев, должен рассматриваться как беженец по Конвенции 1951 года.

Требование, чтобы лицо находилось вне пределов своей страны, для того, чтобы называться беженцем, не означает, что это лицо должно обязательно покинуть её нелегально или даже из-за вполне обоснованных опасений. Оно может попросить статус беженца после пребывания какого-то времени за границей.

Таким образом, лица, покинувшие свою страну не беженцами, без «обоснованных опасений стать жертвой преследования...», но ставшие таковыми в силу событий, происшедших в их отсутствие, или в результате собственных действий, совершенных вне своей страны, которые повлекли за собой преследование, называются беженцами «сюр плас» (от французского «sur р1асе» - «по месту нахождения»).

Это положение в основном относится к сотрудникам дипломатических представительств, студентам и слушателям военных и гражданских высших и средних учебных заведений, к трудящимся мигрантам, экипажам пассажирских транспортных средств и так далее.

Кроме того, в мировой юридической практике часто используется такое понятие, как «беженцы «прима фацие»» (от латинского «prima facie» - «на первый взгляд»). Это «групповое» определение статуса беженца используется в случаях, когда группы людей оказываются в достаточно серьезных обстоятельствах, и практически отсутствует временной промежуток и возможность квалифицировать отдельно каждого в этой группе в качестве беженца.

Если лицо переезжает из страны своего постоянного места жительства в другую страну исключительно по экономическим соображениям, то оно является не беженцем, а экономическим мигрантом.

«Мигрант - это лицо, которое по причинам, отличающимся от содержащихся в определении, добровольно покидает страну, чтобы поселиться в другом месте». Он может быть движим желанием перемен или приключений, семейными или иными причинами личного характера.

Однако, различие между экономическим мигрантом и беженцем часто расплывчато, как не всегда ясны и различия между экономическими и политическими мерами в стране происхождения просителя об убежище. Помимо экономических мер, влияющих на условия человеческого существования, могут существовать расовые, религиозные и политические цели или намерения, направленные против отдельных групп населения. Там, где экономические меры подрывают экономическое положение определённой части населения (например, лишение права на торговлю, дискриминационное или чрезмерное налогообложение применительно к отдельной этнической или религиозной группе), жертвы этих мер могут под давлением обстоятельств покидать страну, становясь беженцами.

Виды миграций и сущность понятия «незаконная миграция». Теперь выясним, что следует подразумевать под понятием «незаконная миграция». Оно состоит из двух значений: «незаконный» и «миграция».

Понятие «миграция» (от латинских слов «migrato» и «migro» - перехожу, переселяюсь) означает перемещение, переселение.Различают следующие понятия миграции:

Миграция животных - перемещение живых организмов, вызванных изменением условий существования или в связи с прохождением цикла развития.

Миграция элементов - перемещение химических элементов в земной коре.

Миграция энергии - самопроизвольный переход энергии от одной частицы к другой.

Миграция капитала - вывоз капитала.

Миграция населения - перемещение населения, связанные с переменой места жительства.

Миграция населения является одной из важнейших проблем народонаселения. Это не простое механическое передвижение людей, а сложный общественный процесс, затрагивающий многие стороны социально-экономической жизни.

Миграции населения сыграли выдающуюся роль в истории человечества. С ними связаны процессы заселения, хозяйственного освоения обширных территорий, развития производительных сил, образования и смешения рас, образования и смешения языков и народов.

Миграции населения изучают следующие науки:

экономика;

география;

социология;

статистика;

этнография и другие.

Миграции населения разделяются по территориальным и временным показателям:

внешние миграции населения:

межконтинентальные;

межгосударственные;

внутренние миграции населения:

внутригосударственные:

межрайонные - перемещение населения внутри страны;

из сельской местности в город - урбанизация;

постоянные (безвозвратные) - то есть тогда, когда происходит перемещение на постоянное или длительное место жительства;

временные - то есть сезонные или на непродолжительное время.

Статистика ООН признает в качестве мигрантов лиц, проживающих на новом месте не менее 6 месяцев.

Иногда к миграциям населения относят туризм, курортные поездки, паломничество и другие виды перемещения людей. Однако это в корне не верно, так как в данном случае нет перемены места жительства.

По этой же причине нельзя относить к миграциям населения так называемую «маятниковую миграцию» - дальние каждодневные поездки на работу.

В свою очередь понятие миграции разделяется на такие понятия как «иммиграция» и «эмиграция».

Иммиграция (от латинского «immigro» - «вселяюсь») - это въезд в некоторую страну на постоянное жительство (или на длительный срок) граждан других стран по политическим, экономическим и другим мотивам.

Эмиграция (от латинского «emigro» - «выселяюсь») - это выезд граждан из своей страны в какую-либо другую страну на постоянное жительство (или на длительный срок) по политическим, экономическим и иным мотивам.

С каждой общественной формацией связаны свои специфические формы и причины миграций населения, объемы и направления миграционных потоков.

Такое понятие, как «легальный» происходит от латинского слова «legalis», что означает - «законный» (то есть соответствующий существующему закону). В соответствии с этим понятие «нелегальный» тождественно понятию - «незаконный».

Таким образом, понятие «незаконная миграция» означает процесс перемещения населения из одной страны в другую с нарушением существующих как международных, так и национальных правовых норм.

1.2 История миграций населения и появления «незаконной миграции»

Вся история человечества неразрывно связана с массовыми миграциями населения, которые различались по своим причинам, но преследовали одну и ту же цель - перемещение с целью перемены места жительства.

Стихийное расселение древних племен на протяжении ранних тысячелетий истории человеческого общества носило вполне мирный характер освоения новых территорий.

В эпоху распада первобытнообщинного строя с развитием производства и ростом населения массовые передвижения населения происходили в результате столкновения племен. Все это сопровождалось образованием и разрушением раннеклассовых государств, формированием новых народов.

В конце античного времени и в начале средневековья в итоге Великого переселения народов произошло смешение племен, что в свою очередь привело к формированию современного этнического состава европейского населения.

Во время феодализма массовые миграции населения были связаны с бегством крестьян от крепостного гнета на свободные земли.

Великие географические открытия ХVI-ХVIII веков привели к колонизации открытых земель и захваченных территорий.

В XIX веке, веке бурного развития промышленного производства, миграции населения возросли, так как произошло перенаселение в одних странах мира и нехватка рабочей силы в других. Миграции населения в этот исторический период происходили в основном из стран Центральной Европы в США, Канаду, в меньшей степени в Австралию, Новую Зеландию, отдельные страны Южной Америки (Аргентина, Бразилия), а также Южную Африку.

Характерно, что миграционный поток в этот период времени исходил из промышленно развитых капиталистических стран Европы (Великобритания, Нидерланды, Германия, страны Скандинавии). А затем, с конца XIX века, еще более многочисленный поток составили выходцы из менее индустриальных, но охваченных аграрным кризисом, стран Южной и Восточной Европы - Италии, Польши, Венгрии, России и многих других.

В начале XX века около 20 000 000 человек иммигрировали в США. Однако после I мировой войны миграции населения резко сократились, так как натолкнулись на ограничительные законодательные меры со стороны ряда стран, особенно США и Австралии (рестрикционные меры) в связи с расширением и углублением общего экономического кризиса, появлением постоянной массы «своих» безработных. В этот период впервые появляется термин «незаконной» («нелегальной») миграции, то есть миграции населения в обход существующей законодательной базы.

В первой трети XX века значительно выросло число межгосударственных миграций населения, связанных с массовой вербовкой дешевой рабочей силы (Китая и Индии) для работы на иностранных плантациях в странах Юго-Восточной Азии и Восточной Африки.

Также большие размеры приняли миграции населения во время и после II мировой войны. Значительный контингент мигрантов в этот исторический период составили беженцы и перемещенные лица.

После окончания II мировой войны рестрикционные ограничения в межгосударственной миграции населения еще более усилились, появился специальный термин «нежелательный иностранец».

В начале 70-ых годов XX века появилась своеобразная миграция населения в результате переманивания высококвалифицированных специалистов (так называемая «утечка мозгов»). Начало этому явлению было положено с 30-х годов XX века, когда США получили монопольную возможность отбора ученых-беженцев из Германии.

Наряду с миграциями населения, в основе которых преобладающее значение принадлежит социально-экономическим факторам, в отдельные периоды возникали миграции населения по политическим причинам таким как:

образование новых государств;

изменение государственных границ;

политико-экономические преобразования в отдельных государствах и так далее.

Иногда существенную роль в миграции населения играли и играют национальные и религиозные факторы.

В наши дни мы являемся свидетелями очередной миграции населения, которая характеризуется стремлением выходцев из стран так называемого «третьего мира» переселиться в развитые государства по социально-экономическим и, отчасти, политическим мотивам.

Сегодня в мире насчитывается свыше 19 700 000 беженцев: это почти в 8 раз больше, чем 20 лет назад, и почти на 5 000 000 больше, чем в 1991 году.

Причем, как отмечалось выше, территория России не рассматривается ими как страна желательного проживания, а используется в качестве территории, откуда существует возможность перебраться в развитые страны Европейского Союза, избежав «ре-стрикционных ограничений».

1.3 Незаконная миграция и стабильность государства

Незаконная миграция в Российской Федерации. В настоящее время на территории Российской Федерации, по экспертным оценкам, по различным причинам находится более 500 000 иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих определенного правового статуса. Приток их в Россию после распада СССР и образования прозрачных границ в силу ряда причин практически не контролировался. Он имеет устойчивую тенденцию к увеличению; в Россию может прибыть еще около 300 000 иммигрантов из дальнего зарубежья, большая часть из которых по-прежнему будет покидать свои страны в силу экономических причин, нестабильности обстановки в них или в качестве «беженцев войны». Однако число иммигрантов может возрасти и до 6 000 000 человек, если учесть участившееся прибытие граждан целыми группами из республик бывшего СССР с требованиями предоставления им политического убежища или статуса беженца как «политэмигрантам или диссидентам», что повлечет увеличение материальных и финансовых затрат на них в несколько раз.

Особо неблагоприятное положение с иностранцами указанной категории с точки зрения безопасности складывается в Московском регионе, где их численность составляет около 200 000 человек, в том числе среди них:

иностранцы-мигранты, прибывшие в Россию и обоснованно рассчитывающие на статус беженца (ориентировочно до 10 000 человек);

иностранцы, обучавшиеся ранее в разных, в том числе военных, учебных заведениях бывшего СССР, и после завершения учебы не пожелавшие вернуться на родину в силу сложившейся в их странах ситуации (в основном граждане Афганистана, Ирака, Кубы, Эфиопии, оценочно - до 25 000 человек);

иностранцы, работавшие на территории бывшего СССР на основе контрактов, срок действия которых уже истек (вьетнамцы, китайцы, корейцы, монголы и другие - до 40 000 человек), и занимающиеся в настоящее время официальным и нелегальным бизнесом, куплей-продажей товаров массового спроса;

иностранцы - «экономические беженцы», проникшие незаконно или с нарушением паспортно-визовых правил в Россию по экономическим причинам через территорию стран Средней Азии, Закавказья, с территории Китая, Монголии (под статус беженца не подпадают). Это многочисленные группы курдов, афганцев, шриланкийцев, бангладешцев, китайцев, монголов, вьетнамцев, иракцев. Они намерены любым путем перебраться на Запад, чтобы заниматься бизнесом, а в случае неудачи - закрепиться в России (около 40 000 человек);

иностранцы, так называемые «транзитные беженцы», в основном из Сомали, Ирака, Бангладеш, Индии, Эфиопии, Шри-Ланки, Непала, Анголы, Нигерии и других стран, рассчитывающие выехать с территории России в страны Западной Европы или предпочтительно Скандинавии, с целью получения там статуса беженца;

иностранцы, прибывающие в Российскую Федерацию по частным приглашениям, туристическим документам или на учебу из стран Азии, Африки, Ближнего и Дальнего Востока. По прибытии в Россию они пытаются незаконно остаться на территории страны, устанавливая среди российских или других коммерческих структур профессиональные связи с выходом на страны Европы и Америки. Это иммигранты из Китая, Индии, Вьетнама, Афганистана. Общее их число установить трудно (до 30 тысяч человек);

иностранцы, практически постоянно прибывающие в Россию с целью обратиться в Москве в Региональное представительство Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) для получения помощи. По состоянию на 1 февраля 1994 года в Москве Региональным представительством УВКБ ООН были зарегистрированы как «нуждающиеся в убежище» 11 746 заявителей. С учетом семей их количество превышает 50 000 человек.

Опасность для Российской Федерации такого положения заключается в том, что многие из этих иностранцев, прибыв в Россию в поисках лучших условий жизни, абсолютно игнорируют соблюдение российских правовых норм. Практическая безнаказанность за пересечение Государственной границы позволяет им организовывать незаконную коммерческую деятельность, включая торговлю оружием, наркотиками, перемещение дешёвой рабочей силы в страны Западной Европы, о чём указывалось выше. Ими практически беспрепятственно совершаются челночные рейсы из России на родину через Азербайджан, Грузию, Украину, Таджикистан, Узбекистан. Неконтролируемая миграция приобрела угрожающий характер, поскольку умело используется криминогенной средой (контрабанда, незаконный оборот наркотиков, рэкет и так далее).

Участились случаи давления «ищущих убежища» на российские власти: пикетирование административных зданий, захват помещений, демонстративный неприем пищи в приёмниках-распределителях Министерства внутренних дел РФ (МВД РФ) и Федеральной миграционной службы РФ (ФМС РФ), захват заложников и тому подобное.

Закон Российской Федерации «О беженцах», принятый в 1993 году бывшим Верховным Советом, к сожалению, не привел к стабилизации положения, так как имеет ещё более расширительный, чем Конвенция 1951 года, декларативный характер. В то же время, в отличие от аналогичных документов других государств данный закон не указал на непременную процедуру проверки кандидатов на статус беженца; не определил право принимающего государства накладывать ограничения на прием беженцев, исходя из соображений собственной безопасности или в случаях возникновения чрезвычайной ситуации; не учитывает физическую возможность государства по приему ищущих убежище лиц и так далее.

Причины незаконной миграции в Российской Федерации. К причинам существования в России проблемы незаконной миграции можно отнести следующие:

глобальные социально-политические изменения, произошедшие в мире, расширение старых и появление новых очагов напряженности в отдельных мировых регионах;

распад СССР, образование на его территории независимых государств со своей или без какой либо системы охраны государственных границ, наличие «прозрачных границ» между Россией и рядом государств-участников СНГ;

несовершенство законодательной базы России по вопросам борьбы с незаконной миграцией;

недооценка государственными органами и структурами феномена незаконной миграции в качестве одного из факторов, влияющих на государственную безопасность России;

низкая эффективность существующей системы мер контроля над перемещением по территории России иностранцев и сроков их пребывания в стране со стороны правоохранительных органов;

Практика показала, что безрассудное дробление КГБ и МВД СССР на отдельные и многочисленные правоохранительные органы России развалило и отработанную годами систему выявления «нелегалов» органами государственной безопасности. Вновь организованная ФМС РФ также не принимает никаких мер для контроля над прибытием иностранных граждан на территорию России, а ограничилась лишь частичным решением проблем внутренней миграции в стране.

коррумпированность всех структур государственного аппарата, в связи, с чем ослаблен контроль над выдачей российских виз иностранным гражданам, криминальные структуры получили доступ к получению подлинных бланков документов, дающих право на пересечение границы, что способствует появлению обширной пособнической базе нарушителям границы;

практическая безнаказанность нарушителей границы;

Большинство задерживаемых ФПС РФ нарушителей границы из числа незаконных мигрантов после проведения необходимых фильтрационных мероприятий передаются в органы МВД России для принятия необходимых мер по их выдворению. В свою очередь, органы МВД РФ, не имея необходимых средств для депортации, отпускают незаконных мигрантов, которые вновь стремятся нарушить границу, но уже в другом месте и с учетом приобретенного опыта общения с российскими правоохранительными органами.

направленность войсковых и оперативных сил и средств ФПС РФ на задержание нарушителей границы, пытающихся бежать из России, а не проникающих в Россию;

Порочная практика: «всех - впускать, никого - не выпускать», присущая «закрытому» тоталитарному государству, автоматически перенесена в новую концепцию охраны Государственной границы РФ. Именно поэтому охрану границы необходимо перевернуть «с головы на ноги», то есть создать надежный пограничный контроль при въезде в Россию и упрощенный - при выезде. Это позволит значительно уменьшить затраты на охрану границы, сократить численность ФПС РФ, создать систему контроля за пребывающими в Россию иностранцами, резко сократить количество незаконно находящихся в стране иностранных граждан, сократить рост преступности, связанной с нелегальными мигрантами и так далее;

слабое взаимодействие между правоохранительными структурами России в области борьбы с незаконной миграцией, отсутствие единой мобильной системы получения информации по иностранным гражданам;

слабое взаимодействие с миграционными службами сопредельных стран в вопросах борьбы с незаконной миграцией.

Незаконная миграция, как угроза безопасности Российской Федерации. Из числа правоохранительных органов России с проблемой незаконной миграции наиболее часто сталкивается ФПС РФ, как орган государственной безопасности. Безопасность, в соответствии с Законом Российской Федерации «О безопасности», достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства, что справедливо и для рассматриваемой сферы.

Кроме того, охрана Государственной границы Российской Федерации является неотъемлемой составной частью государственной системы обеспечения безопасности Российской Федерации и заключается в осуществлении политических, экономических, военных, оперативных, организационных, технических, экологических, санитарных и иных мер по:

обеспечению соблюдения юридическими и физическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу;

защите на государственной границе иных жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Исходя из вышеизложенного и являясь военнослужащим органов пограничного контроля ФПС РФ, автор дипломной работы считает, что угроза незаконной миграции жизненно-важным интересам России состоит в следующем:

а) в военно-политической области:

ведение разведывательной и иной подрывной деятельности против российского государства;

По имеющейся в ФПС РФ информации незаконная миграция активно используется специальными службами потенциальных противников и международными террористическими организациями (иракская разведывательная служба «Мухабарат», курдская террористическая организация «Рабочая партия Курдистана», исламская террористическая организация «Хесбалла», шри-ланкийская террористическая организация «Тигры освобождения Тамил и Илама» и другие). В потоке мигрантов агенты и эмиссары данных организаций собирают разведывательную информацию по маршрутам движения, пытаются внедриться в агентурный аппарат правоохранительных органов России и стран миграции, оседают под видом беженцев в России и странах Западной Европы, проводят террористические акты против своих политических противников и так далее;

осложнение взаимоотношений между Россией и сопредельными странами;

Проблема незаконных мигрантов является для стран Западной Европы одной из наиболее болезненных. Неспособность России надежно перекрыть каналы незаконной миграции может значительно осложнить взаимоотношения с ними, а порой и привести к определенным недружественным политическим шагам с их стороны (неоднократные попытки Эстонии и Латвии осуществить массовые депортации в Россию незаконных беженцев, якобы, прибывших в эти страны незаконным путем из РФ);

б) в экономической области:

дезорганизация торговой деятельности, нарушение пассажирского и грузового оборота России с другими странами;

С целью создания барьера для незаконных мигрантов пограничные и иммиграционные службы сопредельных с Россией стран ужесточают паспортный и таможенный контроль на своих границах в отношении лиц и грузов, следующих из РФ, что в значительной мере осложняет осуществление приграничных экономических, торговых, туристических и культурных связей;

в) в социально-этнической области:

опасность возникновения напряженности в приграничных районах;

В первую очередь это может быть вызвано попытками массового перехода незаконных мигрантов через границу (в качестве примера можно привести попытки осуществления массового перехода границы на Выборгском направлении гражданами Румынии в 1993 году);

распространение миграционных процессов с перерастанием их в экспансию в приграничных районах России;

Примером может служить массовое заселение Сибирского региона китайцами, незаконно находящимися на территории России.

Таким образом, учитывая тенденцию к нарастанию миграционных потоков, особенно через границу с Украиной и Китаем, которые приобретают угрожаемый характер для безопасности России, командование ФПС РФ своими основными задачами ставит:

сосредоточение основных усилий по борьбе с противоправной деятельностью на государственной границе;

вскрытие, разработка и ликвидация каналов, организуемых преступными группами для незаконного перемещения через границу оружия, наркотиков, сырьевых ресурсов, а также нелегальной миграции российских и иностранных граждан.

Структура и тактика действий организованных преступных группировок, специализирующихся на организации каналов незаконных переправ беженцев из третьих стран через территорию России. Предприимчивые дельцы от миграции, поначалу действовали разрозненно. Затем отдельные лица по национальному признаку постепенно стали объединяться в группы и образовали, таким образом, целые мафиозные кланы наднациональной ориентации, занявшие отнюдь не последнее место в структуре процветающей российской преступности. За последнее время эти преступные организации обрели четко выраженную инфраструктуру, каждое из звеньев которой выполняет вполне определенный круг задач. Таким образом, большинство из подобного рода организаций включают в себя следующие специализированные группы:

ГРУППА ПОИСКА занимается выявлением потенциальных беженцев в странах «третьего мира», имеющих намерение выезда на постоянное место жительства за рубеж в поисках лучших условий жизни. Подобные группы действуют в каждой из этнических общин и разнятся лишь степенью из организованности и профессионализма, а также масштабами деятельности.

Члены данной группы имеют обширный круг пособников, проживающих в местах частого посещения беженцев. Через этих пособников выявляются потенциальные мигранты, с ними устанавливается контакт, предлагается помощь в приобретении проездных и других документов, необходимых для выезда в страны Западной Европы транзитом через Россию. За определенное вознаграждение пособники либо снабжают беженцев паспортами, визами и авиабилетами, либо сводят «клиентов» непосредственно с представителями группы обеспечения.

ГРУППА ОБЕСПЕЧЕНИЯ является центральным звеном в системе организации незаконного перемещения мигрантов в западноевропейские страны и поддерживает связь со всеми остальными группами. Её основной функцией является временное размещение беженцев в городах России и снабжение их въездными и выездными визами Российской Федерации на поддельные документы.

Основными способами подделки документов, используемыми незаконными мигрантами при попытке пересечения государственной границы России являются:

при полной подделке документов:

цветное ксерокопирование паспортов граждан Западной Европы и внесение в них установочных данных мигрантов;

полное изготовление (с использованием последних достижений полиграфии) документов стран, редко встречающихся среди иностранцев, пребывающих в Россию;

при частичной подделке:

замена фотографии владельца паспорта;

подчистки, исправления текстов;

замена листов паспорта;

химическое травление текста и так далее.

Активно также используются паспорта беженцев, которые ранее выехавших в страны Северной и Западной Европы и получивших либо вид на жительство, либо официальный статус беженца. Подобные документы нелегальным путем завозятся курьерами в Россию и распространяются среди вновь прибывающих беженцев.

За последнее время отмечаются случаи использования мигрантами для выезда из России поддельных паспортов граждан Восточной Европы (Словакии, Чехии, Польши). Использование паспортов данных государств обусловлено, прежде всего, тем, что их предъявители пользуются правом безвизового въезда в ряд западноевропейских стран.

Для выезда из России в страны Западной Европы беженцы начали активно использовать поддельные разрешения. Данный документ имеет статус въездной визы и предоставляется иммиграционными властями ФРГ, Нидерландов, Дании и других западных государств беженцам, получившим вид на жительство в той или иной стране. Он позволяет им в отмеченные в разрешении сроки покидать данное государство и возвращаться обратно. Беженцы используют подделку данного документа в качестве «подтверждения» официального разрешения въезда в страну миграции.

Большинство беженцев въезжают на территорию России, как правило, официальным путем, в качестве туристов, по своим национальным паспортам рейсами различных транспортных компаний. Альтернативным способом проникновения на территорию Российской Федерации служит нелегальный переход фактически неохраняемой границы на южных и западных рубежах СНГ, осуществляемый, как правило, при содействии проводников-контрабандистов из числа местных жителей.

ГРУППА ОБСЛУЖИВАНИЯ - наиболее многочисленная по своему составу. Её представители находятся преимущественно на территории РФ в качестве студентов и аспирантов учебных заведений, представителей различного рода коммерческих структур и зарубежных фирм, причем значительная часть их проживает в России нелегально, по просроченным и поддельным документам, либо вовсе без таковых.

Функциональными обязанностями членов данной группы являются:

встреча прибывающих беженцев в России;

их размещение в студенческих общежитиях или на частных квартирах;

снабжение беженцев поддельными документами для последующего выезда из России в страны Западной Европы;

оказание помощи в получении на поддельные документы российских выездных виз через имеющиеся связи среди коррумпированных представителей паспортно-визовой службы МВД РФ;

приобретение проездных документов для беженцев к месту пересечения границы или билетов на транспортные средства заграничного следования через имеющиеся связи среди коммерческих туристических фирм.

Представители развивающихся стран, пребывающие в Россию по различным каналам, стремятся любыми способами продлить срок своего проживания на территории Российской Федерации, то есть легализоваться в стране для дальнейшего изыскания возможности выезда за границу.

В этом им оказывают помощь коммерческие структуры сомнительной специализации, созданные их соотечественниками, ранее обосновавшихся в России.

Последние обеспечивают беженцев студенческими билетами и различными справками, якобы, подтверждающими их учебу в том или ином учебном заведении. Это дает основание иностранцам официально зарегистрироваться в паспортно-визовой службе МВД РФ и автоматически продлить срок своего пребывания в России на время учебы.

Зачастую члены группы обслуживания снабжают мигрантов перевозочными документами до одной из западных стран и обратно, а также сопроводительными письмами от фиктивных туристических фирм для создания видимости кратковременности и правомерности их выезда за рубеж в туристических целях. Однако, после прохождения паспортного контроля при выезде из России мигранты, как правило, уничтожают все имеющиеся у них на руках документы, чтобы затруднить миграционным службам страны прибытия установить настоящие установочные данные беженца.

По существующему законодательству миграционные службы западных государств при невозможности установления личности прибывшего в страну иностранца обязаны передать его в лагерь перемещенных лиц. В случае если в течение отпущенных законом трёх месяцев не удается установить личность иностранца, ему автоматически выдается вид на жительство с правом постоянного или временного проживания в стране.

Кроме того, при уничтожении документов беженцы ликвидируют улики против лиц, изготовляющих и распространяющих поддельные и чужие документы.

ГРУППА ПРИЕМА организует встречу мигрантов непосредственно в конечных пунктах их следования, осуществляет помощь в получении вида на жительство в стране или статуса «беженца», оказывает помощь в поисках работы и так далее. Данная группа поддерживает тесные контакты с «Красным Крестом» и иными международными правозащитными организациями с целью оказания выгодного им давления на правительства западных стран и РФ, а также формирования общественного мнения на необходимость оказания всесторонней помощи мигрантам при их переселении из зон военных и национально-этнических конфликтов.

Группа приема действует в рамках национальных общин в Западных странах, которые имеют свои административные структуры и средства массовой информации, в том числе газеты, журналы, радиостанции, программы на телевидении и так далее.

Вышеизложенная структура обладает необходимой гибкостью, позволяющей контролировать процесс формирования и продвижения миграционных потоков, оперативно реагировать на изменения обстановки на границе и вносить коррективы в деятельность всех взаимодействующих структурных звеньев системы.

Более половины от общего числа беженцев для официального въезда в Россию используют туристические визы Российской Федерации, полученные как легальным, так и нелегальным путем в российских консульских учреждениях за рубежом. При этом отмечаются злоупотребления со стороны отдельных консульских работников своим положением, в результате чего российские визы нередко выдаются за вознаграждение на заведомо чужие или поддельные документы.

Безусловно, не каждая из группировок, занимающихся этим бизнесом, жестко структурирована по вышеприведенному образцу. В соответствии с этим и эффективность самих каналов нелегальной миграции не в последнюю очередь зависит от того, насколько четко и организованно действует каждое из звеньев структуры. Поэтому сбои одного из звеньев зачастую сводят на нет усилия всех остальных членов преступных группировок. С другой стороны, как и всякий бизнес, методика организации каналов нелегальной миграции постоянно варьируется и совершенствуется.

Правоохранительные органы Российской Федерации в свою очередь пытаются создать определенную правовую базу, позволяющую предпринять адекватные меры по пресечению каналов незаконной миграции.

Так, МВД РФ, ФСБ РФ, МИД РФ и ФМС РФ разработаны и направлены в 1994 году в Правительство России для рассмотрения и утверждения:

«Временные правила въезда в РФ иностранных граждан, их пребывания на территории России, транзитного проезда и выезда из России».

Подготовлены и находятся в стадии рассмотрения:

проект Закона РФ «О внесениях изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» и в Закон РФ «О беженцах»»;

проект Постановления Правительства РФ «О принятии неотложных мер по сокращению и предупреждению неконтролируемой миграции»;

положение «О порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища, определения их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории РФ».

Планируется разработать:

проект Закона РФ «Об эмиграции и иммиграции»;

проект Закона РФ «Об убежище на территории РФ»;

проект Закона РФ «О въезде, выезде и пребывании на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства»;

проект Закона РФ «О правовом положении иностранных граждан на территории РФ»;

проект межправительственного соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в сфере регулирования миграционных процессов и исключения незаконной миграции;

проект Постановления Правительства Российской Федерации «О транзитных пассажирах», предусматривающего сокращение срока безвизового пребывания иностранцев на территории РФ.

С органами большинства государств-участников СНГ заключены соглашения о создании и передаче ими в автоматизированную информационную систему (АИС) «Дельта-Поток» сведений об иностранных гражданах, въезжающих в эти государства.

В перспективе ставится задача создать на территории государств-участников СНГ систему взаимного информирования и решения вопросов приема и передвижения иностранных граждан.

Однако следует отметить, что в АИС «Дельта-Поток» не поступают сведения об иностранцах, въезжающих в Россию в упрощенном порядке.

Не смотря на большое количество разрабатываемых нормативных актов по данной проблеме, можно усомниться в том, что они решат задачу пресечения незаконной миграции, так как в большинстве случаев каждый отдельно взятый нормативный документ может решить только частный вопрос пресечения незаконной миграции. В тоже время наличие большого количества нормативных документов по единой тематике значительно затрудняет работу с ними на практике в связи с тем, что они разрабатываются различными органами, имеют различные подходы к реализации, несут элементы параллелизма, а в отдельных случаях даже противоречат друг другу. И, наконец, в разработке большинства этих нормативных актов не принимала участия ФПС РФ, то есть не учитывалось мнение государственной правоохранительной структуры, которая непосредственно сталкивается с проблемой незаконной миграцией, хотя, именно ФПС РФ могла бы взять на себя роль координатора в решении данных вопросов.

Следовательно, необходимо разработать общими усилиями всех заинтересованных российских правоохранительных органов единый законодательный акт, который бы определял:

права и обязанности всех заинтересованных органов;

порядок въезда в Российскую Федерацию и выезда иностранных граждан и лиц без гражданства из России;

порядок передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства по территории Российской Федерации;

порядок депортации из России и привлечения к иной уголовной или административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства при нарушении ими существующих правил;

порядок предоставления статуса «беженца» и так далее.

Более того, было бы целесообразно преобразовать несколько российских правоохранительных ведомств (например, ФПС РФ и ФМС РФ) в единый орган, основной задачей которого являлась бы не только борьба с незаконной миграцией, но и координация усилий всех заинтересованных государственных ведомств в этой области.

Государства-члены Европейского Союза, пытаясь организовать противодействие незаконной миграции через территорию России, в основном ориентируются на ФМС РФ, которая, в силу сложившихся обстоятельств, в сравнении с органами ФПС РФ, не обладает необходимыми возможностями, инфрастуктурой и опытом для решения проблемы незаконной миграции.

В то же время при организации противодействия незаконной миграции из поля зрения иммиграционных и правоохранительных органов зарубежных стран зачастую исключаются органы и подразделения ФПС РФ, уже накопившие немалый положительный опыт международного сотрудничества (например, аппарат пограничных представителей) с правоохранительными органами сопредельных стран в области охраны границы.

Более того, правоохранительные органы сопредельных стран закрывают глаза на наличие оперативных органов ФПС РФ, обладающих наибольшим потенциалом для борьбы с любыми видами противоправной деятельности через границу, и, в частности, значительными интеллектуальными и техническими ресурсами для противодействия процессами незаконной миграции. Видимо эти факты объясняются тем, что высшему руководству правоохранительных органов сопредельных с Россией стран за спинами оперативных сотрудников ФПС РФ, входивших ранее в составе Пограничных войск КГБ СССР в советские органы государственной безопасности, мерещится «ужасный призрак КГБ». Между тем, более 70% нарушителей Государственной границы России задерживаются на основе информации, добытой оперативными сотрудниками ФПС РФ.

Таким образом, проблема незаконной миграции за последнее десятилетие переросла из международной проблемы в сложнейшую проблему российскую. После второй мировой войны ни в одной стране мира развитие миграционных процессов не протекало в столь специфических и тяжелых социально-экономических и политических условиях.

Положение ухудшается ещё и тем, что в результате ослабления режима на южных рубежах России на её территории накапливается огромное количество незаконных мигрантов, которые, не имея легальных средств к существованию, втягиваются в противоправную деятельность, чем способствуют ухудшению криминогенной обстановки в государстве.

Всё это требует от правоохранительных органов Российской Федерации в условиях недостатка бюджетного финансирования и слабой правовой базы поиска новых путей совершенствования своей деятельности, в том числе и изучения опыта западноевропейских коллег.

2. Пограничный контроль на границах Европейского Союза, как мера пресечения незаконной миграции

2.1 Организация пограничного контроля в странах Европейского Союза

Подходы западноевропейских стран к организации пограничного контроля. С изменением внутриполитических процессов в государствах Европейского Союза, направленных на ускорение интеграции, правоохранительные органы этих стран вносят коррективы в организацию охраны своих границ.

С этой целью ещё в 1985 году западноевропейскими государствами были подписаны Шенгенские Соглашения, которые были оформлены в 1990 году принятием Конвенции об их применении. Окончательная дата ратификации Соглашений была определена на 26 марта 1995 года. В настоящее время к данной Конвенции присоединились Франция, Германия, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Испания, Италия и Греция.

Итогом Шенгенских Соглашений стала выработка общей политики Европейского Союза по вопросам выдачи виз, снятия систематического внутреннего паспортного контроля и паспортного режима на внутренних границах западноевропейских стран, а также развитие технического и юридического сотрудничества в этих областях.

Таким образом, в настоящее время в странах Западной Европы и Скандинавии с протяженными «зелеными» границами пограничные и миграционные органы больше уделяют внимания контролю после въезда в страну, при котором значительную роль играет проверка документов, удостоверяющих личность, или разрешений на проживание. Тем самым создаются особые процедуры контроля над лицами, осуществляющими передвижение по территории их стран.

Однако не все страны-участницы Шенгенских Соглашений были единодушны в стремлении открыть свои границы с западноевропейскими странами. В этом смысле наиболее показательной является позиция Франции, которая заявила об отмене пограничного контроля на своих внутренних границах в аэропортах, сохранив контроль на наземных границах.