Особенности избирательной системы в России

Принцип свободы и добровольности выборов означает, что никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению (п. 3 ст. 3 закона «Об основных гарантиях»). Противоположностью этого принципа является применяемый в некоторых странах (например, Австралии, Бельгии, Греции, Италии, Турции) обязательный вотум, означающий, что участие в выборах обязательно для всех граждан. Неисполнение этой обязанности влечет моральное порицание либо преследуется по закону.

Если рассматривать данный принцип шире, чем свобода и добровольность участия (неучастия) в выборах, то речь должна идти о свободе всего избирательного процесса. Чтобы избирательный процесс был свободным, граждане должны не только иметь право и возможность выбирать. Должна быть свобода собраний, объединений, передвижения, свобода слова для кандидатов, партий, избирателей, средств массовой информации, наблюдателей и других участников избирательного процесса. Политическая обстановка должна исключать запугивание. Такая свобода - необходимая предпосылка осмысленных выборов. Принципы свободы слова направлены на достижение максимально открытого потока информации и гарантируют многогранное проявление различных точек зрения, мнений, предпочтений. Нельзя не согласиться с утверждением Карла Экштайна о том, что в преддверии выборов и голосования эти принципы получают особое значение, «так как демократический выбор большинства легитимен лишь в том случае, если он является результатом всеобъемлющего и справедливого формирования мнения», - а также неоспоримо следующее его замечание: «Гарантированное в статье 32 Конституции РФ право избирать и быть избранным имеет смысл только при включении в это понятии защиты свободного формирования мнения и проведения справедливых выборов» Экштайн К. Основные права и свободы. По российской Конституции и Европейской Конвенции: учебное пособие для вузов / К. Экштайн. - М.: NOTA BENE, 2004. - С.212..

Открытость и гласность деятельности комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума является еще одним существенным условием честных выборов (п. 5 ст. 30, ст. 30 закона «Об основных гарантиях»). Прозрачность всего избирательного процесса осуществляется через присутствие представителей партий или должным образом аккредитованных наблюдателей. Однако новый закон «О выборах депутатов» существенно ограничивает круг субъектов, которые могут направлять наблюдателей на участки для голосования (см. п. 1 ст. 30). В законопроекте наблюдателей на участки могли направлять все общероссийские общественные объединения, в том числе - все партии. В окончательном варианте закона наблюдателей могут направлять только партии, участвующие в выборах. В настоящее время не существует законодательных гарантий контроля самих избирателей за деятельностью избирательных комиссий. Поэтому всё чаще высказываются предложения по оптимизации избирательного процесса, повышению уровня его прозрачности. Одним из таких предложений являются «прозрачные технологии тайного голосования избирательными бюллетенями» (см. приложение 2), описанные Б.А. Макаровым Макаров Б.А. Прозрачные технологии тайного голосования избирательными бюллетенями / Б.А. Макаров // Политический маркетинг. - 2002. - N1. - С. 7-20.. Внедрение этих технологий позволило бы избирателям самостоятельно проверить результат учета выбранного им варианта голосования, что в настоящее время недостижимо.

Среди других принципов, лежащих в основе отечественной избирательной системы, можно выделить периодичность выборов, т.е. обязательность ротации выборного органа власти в установленные законом сроки путем проведения очередных выборов. Выборы должны проводиться в установленные сроки и через определенный законом период времени, что гарантирует сменяемость (ротацию) должностных лиц и является условием легитимности власти. Российское законодательство не только предусматривает конкретные сроки полномочий органов власти и должностных лиц (Президента РФ - 4 года, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, депутатов - не более 5 лет), но и содержит специальное указание о невозможности проведения референдума по вопросу о продлении срока полномочий, об отсрочке выборов соответствующих федеральных органов государственной власти (п. 5.2 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме РФ» Собрание законодательства РФ. - 05.07.2004. - N 27. - ст. 2710).

Принцип периодичности выборов напрямую связан с принципом обязательности выборов. Эта взаимосвязь нашла отражение в статье 9 закона «Об основных гарнтиях».

В общем и целом, воплощение рассмотренных выше принципов избирательного права в российской избирательной практике остаётся нерешенной проблемой, далёким идеалом, о чем красноречиво свидетельствуют, в частности, заключения международных наблюдателей о парламентских выборах 2003 года (приложение 3).

Трансформация избирательной системы сопровождается рядом спорных поправок, поспешно вносимых в законы о выборах. Не так давно принятые законопроекты об отмене формы голосования против всех кандидатов на всех уровнях и видах выборов, об отмене порога явки, а также новые положения об условиях проведения предвыборной агитации способствуют еще большей безальтернативности и недемократичности выборов, особенно если принять во внимание общее направление реформы избирательного законодательства. Чем руководствовался законодатель, принимая упомянутые решения? Президент, ссылаясь на региональные выборы 2007, заявил о том, что «при отмене минимального порога явки избирателей <…> политическая активность не снизилась, а была даже выше, чем в предыдущих избирательных кампаниях» Стенограмма Послания Федеральному Собранию Российской Федерации [Электронный ресурс]: информационно-аналитические материалы. - 26.04.2007. - Электрон. данные. - Режим доступа: http://www.edinros.ru/news.html?id=120050. Сегодня это так, но есть ли уверенность, что так будет и впредь? Как правило, низкая явка избирателей не обусловлена какими-либо правовыми дискриминационными ограничениями. Мы согласны с И.В. Гранкиным в том, что не принимающий участия в голосовании гражданин «доверяет более активным избирателям и заранее согласен с волей большинства, даже если большинство в конкретном исчислении - менее половины избирателей, проживающих по месту голосования» Гранкин И.В. Парламент России. Изд. 2-е, доп. - М: Изд-во гуманитарной литературы, 2001. - С.6, 7.. Но нередки ситуации, когда невыход на выборы для человека - принципиальное решение. С учётом внесенных поправок, если даже подавляющее большинство населения бойкотирует выборы, ничего не изменится. Явка - это своеобразный показатель доверия граждан к власти, к самому процессу выборов. Если уровень этого доверия не высок, то о какой легитимности выборного органа может идти речь? Есть мнение, что установление порога явки противоречит идее их свободной организации и проведения, поскольку фактически является реальным механизмом косвенного принуждения избирателей к участию в голосовании. Но если рассматривать поправку об отмене порога явки на выборах вместе с отменой протестного голосования, станет очевидной поспешность этого вывода. Избиратель лишен возможности - юридической и фактической - выразить свою позицию несогласия: с проводимым курсом, с действиями власти, с политическими программами каждой из представленных на выборах партии и т.д. Не существующая уже форма голосования против всех была не только индикатором общественных настроений, показателем степени доверия населения к власти, но и свидетельством неспособности власти завоевать это доверие. Альтернативные методы выражения несогласия (намеренная порча бюллетеней, их незаполнение и проч.) не являются столь же действенными, как протестное голосование, в результате которого при условии достижения определенного процента голосов, поданных против всех, выборы могли быть признаны несостоявшимися.

Недемократичность комплексной реформы избирательной системы проявляется также и в ограничении свободы слова во время проведения предвыборной агитации. Серьезный резонанс в обществе произвели изменения, внесенные в закон «Об основных гарантиях» Федеральным законом от 05.12.2006 N 225-ФЗ О внесении изменений в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации»: федеральный закон [от 5 декабря 2006 года] // Российская газета. - 07.12.2006. - N 275., одно из которых сводится к следующему. Круг ограничений, которые каждый кандидат обязан соблюдать в течение агитационного периода, стал заметно шире. Сравнивая действующую и предыдущую редакции пп. к) п. 24 ст. 38 закона «Об основных гарантиях», нетрудно заметить, что, если ранее кандидату могли отказать в регистрации только в случае установленного решением суда факта причастности кандидата к экстремистской деятельности, то теперь достаточно установленного в судебном порядке факта злоупотребления свободой массовой информации «в иных формах». Что попадает под эту категорию, сказать сложно. Вполне понятно, что исчерпывающий перечень таких злоупотреблений дать невозможно. На основании каких критериев суд определяет, что входит в понятие злоупотребления? Исключительно моральных? Но моральные ценности - в современном обществе не абсолют. Их толкование во многом субъективно. «Идеалы нравственности <…> исторически подвижны и воплощают взаимодействие устойчивых ценностей общества с новыми» Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. Л.А. Окунькова. - М.: БЕК, 1996.. При желании распространение любой соответствующей действительности, но невыгодной информации о том или ином кандидате можно причислить к «злоупотреблению свободой массовой информации», что в свете статьи 29 Основного закона, запрещающей цензуру, недопустимо.

Как известно, согласно статье 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В профессиональном комментарии к Конституции РФ говорится о том, что «такие ограничения являются жизненно необходимыми для человека, общества, государства» и - что немаловажно - «этот перечень является исчерпывающим» Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации: Постатейный / Отв. Ред. И.А. Конюхова (Умнова). - 3-е изд., испр. и доп. - М.: Юрайт-Издат, 2006. - С.78 - (Профессиональные комментарии).. Хотя нельзя не отметить, что и этот перечень едва ли поддается однозначной интерпретации, новая редакция федерального закона пошла еще дальше, включив вышеупомянутую юридически неудачную размытую формулировку, допускающую расширительное толкование.

Любопытен еще один пример законодательного ограничения свободы слова во время предвыборной агитации - на этот раз применительно к СМИ.

Достаточно обратиться к главе VII закона «Об основных гарантиях», которая называется «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах», чтобы убедиться, что ни нормы Конституции о свободе слова, закрепленные в ст. 29, ни иные подобные нормы международного права не нашли отражения в содержании ряда статей закона, а данная глава закона отнюдь не оправдывает своего названия.

Пункт 5 статьи 45 закона «Об основных гарантиях» предписывает практически всем видам СМИ освещать проведение предвыборных мероприятий исключительно информационным блоком без комментариев, не отдавая предпочтения ни одному из кандидатов, политических партий.

В п.п. ж п. 7 ст. 48 закона «Об основных гарантиях», а также в пп.8 п.7 ст. 55 закона «О выборах депутатов» представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрещается проводить предвыборную агитацию при осуществлении ими профессиональной деятельности.

Насколько разумны и обоснованы данные ограничения свободы слова? Ведь в законе «О средствах массовой информации» дан исчерпывающий перечень возможных ограничений, среди которого нет упоминания о тех, что включены в закон «Об основных гарантиях». Не противоречат ли приведенные положения нормам международного права, являющимся составной частью российской правовой системы?

Статья 10 «Конвенции о защите прав человека и основных свобод» гласит: «Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ» Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (вместе с «Протоколом [№ 1]» (Подписан в г. Париже 20.03.1952), «Протоколом № 4 Об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый протокол к ней» (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), «Протоколом № 7» (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) // Собрание законодательства РФ. - 08.01.2001. - N 2. - ст. 163..

Свобода слова и свободные выборы - понятия взаимосвязанные и взаимозависимые. Поэтому внутренне противоречивым представляется нам утверждение Конституционного Суда, о том, что в период избирательных кампаний происходит конфликт таких ценностей, как свобода слова, свобода выражения мнения, право на информацию, с одной стороны, и право на свободные выборы - с другой, из чего вытекает вывод о возможности ограничения одних прав и свобод во имя других Постановлении Конституционного суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // Собрание законодательства РФ. - 03.11.2003. - N 44. - ст. 4358.. При этом делается ссылка на одно из решений Европейского Суда по правам человека о том, что "при некоторых обстоятельствах" эти два права могут вступить в конфликт". Судья А.Л. Кононов, излагая свое особое мнение, подчеркивает, что «эта ссылка не только не объясняет весьма туманного и неопределенного термина "некоторые обстоятельства", но прямо противоречит утверждениям Европейского Суда в предыдущих фразах о том, что "свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы, оба права взаимосвязаны и укрепляют друг друга (!); по этой причине особенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли циркулировать свободно в период, предшествующий выборам» См. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // Собрание законодательства РФ. - 03.11.2003. - N 44. - ст. 4358..

Каким бы образом законодатель не пытался оправдать внесение указанных поправок (необходимостью создания равных условий кандидатам, партиям, предоставления гражданам возможности свободного выбора, борьбой с «черным пиаром» и т.д.), подлинное предназначение подобных ограничений не вызывает сомнений: не дать возможность независимым СМИ выражать свое мнение, опасаясь обнародования многих нелицеприятных фактов о деятельности укрепившей свои позиции в парламенте партии власти. Но отрицание основных прав и свобод человека в интересах политических партий равнозначно отрицанию демократии. Подобную ситуацию не оправдывает ни временный характер данных ограничений, ни иные доводы. Следует отметить, что для приближенных к власти СМИ данные запреты не представляют серьезной угрозы. Их преимущественное по сравнению с независимыми СМИ положение, прямая заинтересованность властных структур в беспрепятственном освещении политических событий в нужном им свете - залог того, что никаких серьезных препятствий в осуществлении ими не только информационной, но и агитационной деятельности не существует.

Таким образом, предварительно можно резюмировать, что избирательная система, являясь важнейшим элементом политической системы государства, охватывает, во-первых, организацию и порядок выборов, т.е. избирательный процесс; во-вторых, избирательные правоотношения как общественные отношения, складывающиеся между субъектами в ходе избирательного процесса; и, в-третьих, принципы избирательного права. Принципы избирательного права, воплощающие в себе демократическую природу выборов как одного из главных институтов народовластия и служащие безусловными морально-правовыми ориентирами в организации и проведении выборов, заложены в фундамент избирательной системы. Это такие принципы, как всеобщность, равное и прямое избирательное право, тайное голосование, открытость и гласность деятельности избирательных комиссий (а в широком смысле, прозрачность всего избирательного процесса), периодичность и обязательность выборов.

Однако, как убеждает нас в этом реальная действительность, это, как правило, чисто теоретический фундамент. Реализация указанных принципов представляет серьёзную проблему, оставление без внимания которой может привести и фактически приводит к прогрессирующей деградации всей избирательной системы в целом. Широкое использование административного ресурса в избирательных кампаниях всех уровней дискредитирует принципы организации свободных демократических выборов, превращает выборы в формальность. Регулярное внесение поправок в законы о выборах приводит к практическому обесцениванию принципов избирательного права. Но какие бы новеллы законодательства ни создавались в целях оптимизации избирательного процесса и демократизации института выборов в стране, если принципы избирательной системы не найдут реального применения, вся огромная нормативная база - весь массив избирательного права - не имеет смысла. Только неуклонное следование упомянутым принципам со стороны избирателей, политических партий, отдельных кандидатов, государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий и других субъектов избирательного процесса способно предотвратить при проведении избирательных компаний возникновение неразрешимых юридических коллизий и сделать процесс передачи государственной и муниципальной власти посредством выборов легитимным, гармоничным, последовательным и нефальсифицированным.

ГЛАВА 2. РОССИЙСКАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА. ПРОБЛЕМЫ ЕЕ РАЗВИТИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

§1. Сравнительная характеристика основных избирательных систем современности

Рассмотрев российскую избирательную систему в аспекте ее основных конституционных принципов, обратим внимание на порядок формирования выборных органов государственной власти (и прежде всего органов представительной власти).

Не секрет, что от используемой избирательной системы (в узком значении понятия) зависят фактические результаты выборов, а, значит, - как следствие - стратегия дальнейшего экономического, социального развития территории, внутри- и внешнеполитический курс руководства.

В.Никонов, один из ведущих специалистов в области российского избирательного права, писал: «Характер избирательной системы - то, что едва ли не в решающей степени определяет, какую партийно-политическую систему страна в обозримом будущем получит» Цит. по: Карапетян Л.М. Конституция и партийно-политическая избирательная система в России / Л.М. Карапетян // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 2. - С. 11.. В справедливости этих слов сомневаться не приходится. Поэтому дискуссия о наиболее приемлемой избирательной системе, наилучшим образом приспособленной к условиям нашей страны, имеет долгую историю и продолжает пробуждать интерес не только исследователей и политиков, но и рядовых избирателей.

Поскольку тема нашего исследования, к сожалению, не предполагает углубленного анализа всего многообразия подходов к классификации избирательных систем, равно как и содержания каждой системы в отдельности, мы остановимся на наиболее общих аспектах данной проблемы, определив основные избирательные системы, выявив их наиболее характерные особенности, преимущества и недостатки, что позволит сделать вывод о том, насколько оправдана существующая ныне избирательная система в условиях современной России.

В мировой практике сложилось четыре основных типа избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная, смешанная и полупропорциональная, - которые делятся на виды и подвиды (см. приложение 4).

Наиболее распространенными являются две избирательные системы: мажоритарная и пропорциональная.

Мажоритарная система (от французского слова majorite - большинство) представляет собой избирательную систему, в соответствии с которой избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов избирателей. Необходимое большинство голосов исчисляется либо как превышение половины общего числа всех признанных действительными голосов избирателей, т.е. 50% плюс один голос как минимум (абсолютное большинство), либо как превышение количества голосов избирателей, собранных одним кандидатом, количества голосов, поданных за других кандидатов в отдельности (относительное большинство). В первом случае действует мажоритарная система абсолютного большинства (существует во Франции и некоторых других странах, до 1993 г. применялась в России), во втором - мажоритарная система относительного большинства (существует в Великобритании, хотя в настоящее время не на всех выборах, в США, Канаде, Индии и других странах). В условиях мажоритарной системы абсолютного большинства если ни один из кандидатов не набирает более половины голосов, то обычно проводится второй тур голосования или повторные выборы. Нетрудно догадаться, что для выбров на альтернативной основе, в которых принимает участие большое количество кандидатов с самыми разнообразными прогаммами, система повторных выборов не подходит, так как в этом случае выборы придется организовывать неограниченное количество раз. Поэтому в ряде стран, где действует мажоритарная система абсолютного большинства, принято проводить голосование в два тура. При этом с целью не допустить повторных выборов, а следовательно, и дополнительных расходов, предусмотрено, что для победы во втором туре кандидату достаточно получить относительное большинство голосов. В некоторых странах второй тур может проводиться в виде повторыных выборов. Но, как подчеркивает А.С. Автономов, «это именно второй тур голосования, а не повторные выборы, так как никакого выдвижения и регистрации кандидатов заново не производится, конкурируют только те кандидаты (и то обычно не все), которые уже баллотировались в первом туре» Сравнительное избирательное право: Учебное пособие /Автономов А.С., Веденеев Ю.А., Луговой В.В. - М.: Издательство НОРМА, 2003. - С.135..

Использование мажоритарной системы является наиболее оптимальным при выборах президента или иного единоличного государственного органа, органа местного самоуправления. Проведение парламентских выборов по мажоритарной системе с голосованием в один тур, по мнению таких известных ученых, как М. Дюверже и Р.Даль, приводит к дуализму партий, способно сохранить установившуюся двухпартийность, оберегая ее от расколов старых партий и зарождения новых. Таким образом, считается, что мажоритарная система, способствует стабильности функционирования политической системы, стабильности политической жизни страны в целом, укреплению основ партийной системы, легитимации политического курса парламента и высших должностных лиц государства, его субъектов.

В последнее время в связи с переходом к формированию федерального парламента РФ полностью по пропорциональной системе - данная система, уже закрепленная законодательно, будет практически опробована на выборах в декабре 2007 года - мажоритарная система подвергается все большей критике со стороны приближенных к власти политических обозревателей, политологов, ангажированных властью СМИ. Задается вопрос: насколько адекватно данная система отражает политические настроения и предпочтения электората? Действительно, при всей ее относительной простоте, ясности для широких масс избирателей и очевидной для многих справедливости (система основана на демократическом принципе большинства), мажоритарная система во всех ее разновидностях имеет несколько подчас скрытых, но неизбежных и существенных недостатков.

О.Н. Каюнов упоминает о так называемом парадоксе Кондорсе, суть которого сводится к следующему. Это явление, описанное еще в конце XVIII века французским академиком Кондорсе, объединяет все выборы, когда избирателям приходится участвовать в голосовании в два тура. Такие выборы всегда связаны с ситуациями, при которых «мнения избирателей о сравнительных достоинствах кандидатов образуют порочный круг, «зацикливаются», таким образом «меняя порядок предъявления пар кандидатов можно вывести в победители любого» Каюнов О.Н. Незримая логига избирательных законов / О.Н. Каюнов. - М.: ИЧП «Издательство Магистр», 1997. - С.10.. Другими словами, предпочтения избирателей, будучи относительными по своей природе, всегда носят цикличный характер. Парадоксальными можно назвать и такие свойства двухтуровой избирательной системы, как немонотонность и манипулируемость. Немонотонность избирательной системы состоит в том, что увеличение числа избирателей, симпатизирующих определенному кандидату, способно снизить его шансы на избрание Это положение можно иллюстрировать следующим образом (А, Б, В - кандидаты):

Кандидат А после победы на предыдущих выборах над своим соперником Б с незначительным отрывом решил усилить предвыборную агитацию с целью привлечь на свою сторону часть избирателей основного противника, чтобы на очередных выборах одержать безоговорочную победу. Желаемый эффект был достигнут, и определенный процент избирателей Б решили голосовать за А. Результаты очередных выборов выглядят следующим образом. 1-й тур голосования: А - 150 голосов, Б - 80 голосов, В - 100 голосов. Во второй тур проходят кадидаты А и В. Но избиратели кандидата Б, не желая видеть избранным его противника А, голосуют во втором туре за В, как за меньшее из зол. В итоге, 2-й тур голосования: А - 150 голосов, В - 180. Побеждает кандидат В, который в первом туре со значительным отрывом уступал кандидату А. Последний проиграл именно потому, что ему удалось ко вторым выборам привлечь на свою сторону больше избирателей, чем он имел на предыдущих выборах..

Некоторые политики, зная эту парадоксальную особенность избирательной системы, умело обращают ее в свою пользу, прибегая к политиканству, политическим манипуляциям, призывая своих избирателей голосовать не в соответствии со своими предпочтениями, а неким замысловатым образом.

Безусловно, все сказанное не относится исключительно к мажоритарной системе, но именно в условиях голосования по одномандатным округам, т.е. при мажоритарной системе, упомянутые свойства находят наиболее яркое выражение. Нельзя отрицать, что одномандатные избирательные округа очень часто становятся полигоном «грязных» избирательных технологий. Самостоятельное ведение избирательной кампании позволяет многим кандидатам не считаться с нормами элементарной морали, прибегая к подкупу избирателей, многочисленным и многовариантным фальсификациям и т.д.

В качестве одного из главных достоинств мажоритарной системы всегда называют близость кандидатов и депутатов к избирателям. Но это преимущество не стоит абсолютизировать, оно имеет также и оборотную сторону. Практика федеральных и региональных выборов по одномандатным избирательным округам в нашей стране показывает, что, если и существует некая связь между избирателями и избираемыми лицами, то существует она только в период избирательной кампании, когда тиражируются общие фразы и заведомо неисполнимые обещания, активно делаются общественно-полезные дела в надежде на получение на выборах поддержки благодарного электората. Но предвыборные обещания с легкостью предаются забвению, как только кандидат получает статус депутата. Являясь представителем определенных узкокорпоративных интересов, данное выборное лицо, получив властные полномочия, начинает реализовывать указанные интересы, не думая об ожиданиях большинства собственных избирателей. Более того, очень часты случаи, когда, не оправдав надежд избирателей в одном округе, кандидат по истечении срока своих полномочий решает баллотироваться от другого избирательного округа в федеральный парламент. Он последовательно выдвигается от разных округов на каждых новых выборах, прекрасно понимая, что, подорвав свой авторитет в течение предыдущего депутатского срока, не может претендовать на победу в том же округе. Относительно недолгая история существования в нашей стране смешанной мажоритарно-пропорциональной системы богата такими примерами.

Кроме этого, если говорить о системе выборов депутатов-одномандатников по мажоритарной системе, как до недавнего времени избирались 225 членов Государственной Думы РФ, то картина выглядела не вполне справедливо еще и потому, что избиратель, голосуя за депутата, выдвигаемого или поддерживаемого определенной политической партией, никогда не был застрахован от того, что его избранник не поменяет радикально взгляды и не примкнет к партии, отстаивающей интересы, абсолютно противоположные тем, которые присутствуют у данного избирателя. Никто не станет отрицать, что любой человек вправе поддерживать те идеи, которые считает нужными, менять свои убеждения и т.д. Однако верно и то, что ответственность гораздо выше у депутата, чем у не облеченного властью человека, поэтому в голосовании за кандидата-одномандатника, «независимого» или представляющего определенную политическую программу, выдвигаемого или поддерживаемого политической партией, всегда кроется опасность, риск получить не то, что ожидаешь.

И, пожалуй, главный недостаток мажоритарной системы, о котором также не без оснований говорят сегодня, как это ни парадоксально, состоит в упомянутом выше демократическом принципе большинства, на котором данная система основана. Какова судьба той доли голосов избирателей, которые оказываются в меньшинстве? При выборах единоличного органа власти, как то Президента страны, вся она самым неизбежным и естественным образом оказывается неучтенной. Даже при использовании рассматриваемой избирательной системы на выборах коллегиального органа власти, нередко права меньшинства оказываются не защищенными. В качестве примера часто приводят систему в один тур, принятую в Великобритании. Партии здесь контролируют организацию избирательного процесса. Представительство победившей партии в парламенте гораздо большее, чем доля полученных ею голосов избирателей. Она получает почти абсолютную власть в парламенте и право формировать собственное правительство. Глава партии автоматически становится главой правительства. Неслучайно мажоритарная система названа Р.Далем «победитель получает всё», а Энид Лейкман и Джеймс Д. Ламберт в своем исследовании говорят о ней как о системе «первого, оказавшегося избранным» (“the first-past-the-post”) Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. - М.: Издательство иностранной литературы, 1958. - С.19.. При проведении второго тура выборов мажоритарная система еще более небезупречна. Небезызвестный феномен абсентеизма или электоральной усталости наиболее ярко выражен именно на этапе повторных выборов или второго тура голосования. Многие избиратели, участвовавшие в первом туре выборов, ко второму туру теряют интерес к выборам, игнорируя их своей неявкой. «Поэтому, - указывает А.Е. Любарев, - приходится либо рисковать срывом выборов, либо отменять порог явки. В случае срыва выборов нарушаются права избирателей, выразивших свою волю в первом туре. В случае же низкой явки <…> теряется главное достоинство системы - поддержка кандидата значительной частью избирателей» Любарев А.Е. Указ. соч. С. 124.. Таким образом, победивший кандидат (учитывая, что, как правило, во втором туре достаточно набрать лишь относительное большинство голосов) оказывается легитимизирован далеко не половиной всех избирателей.

Причиной большого процента неучтенных голосов, оказавшихся в меньшинстве, может стать и чисто географический фактор. Из-за разительного отличия регионов по численности населения, а также вследствие определенной нарезки избирательных округов данное меньшинство в масштабах всей страны может представлять значительную группу населения, которая оказывается не представленной депутатами в парламенте.

В этой связи небезынтересны данные выборов по одномандатным округам в Госдуму РФ в 1995 г. Анализ показывает, что в среднем в них пропали более 2/3 голосов. При этом в 25% округов доля голосов, поданных за непрошедших кандидатов, превышала ѕ от общего числа голосов, поданных за кандидатов, максимальное же число голосов превысило 87%, т.е. победивший кандидат отражал предпочтения примерно 1/7 активных избирателей, участвовавших в голосовании. И только в 22 округах (менее 1/10 от общего числа) кандидат оказался избран более чем половиной от общего числа голосов «за».

Критика, в первую очередь, именно этого недостатка мажоритарной избирательной системы стала отправной точкой движения в поддержку внедрения пропорциональной избирательной системы.

Пропорциональная система предусматривает, что количество депутатских мандатов, получаемых политической партией пропорционально числу голосов, поданных за партийные списки кандидатов в масштабах всей страны либо в рамках одного из нескольких многомандатных избирательных округов, на которые делится страна. Данная система используется при выборах в парламент в Испании, Финляндии, ФРГ, Израиле и ряде других стран в сочетании с мажоритарной системой либо в «чистом виде», до недавнего времени использовалась она в Италии. Об особенностях применения данной системы в России будет сказано ниже. Пропорциональная система предполагает наличие исключительно многомандатных округов. Распределение депутатских мандатов осуществляется в некоторых странах путем установления избирательной квоты (избирательного метра), которую получают в результате деления общего количества поданных и признанных действительными голосов на число выборных мандатов, приходящихся на данный избирательный округ. От каждого парийного списка после определения избирательной квоты депутатские мандаты получает столько человек, сколько раз избирательная квота укладывается в собранное данной партией количество голосов. Это достигается путем деления количества голосов, полученных каждым списком в отдельности на установленную для данного округа избирательную квоту. Но наиболее сложным при определении результатов голосования является вопрос учета остатка, образующегося при делении, и распределения оставшихся мандатов. Существует несколько способов решения данной проблемы, в частности, правило наибольшего остатка, применяемое в российской избирательной системе (метод Т. Хэйра), правило наибольшей средней (система В.д'Ондта) и др.

Самый оптимальный выход из затруднения, связанного с проблемой остатков (которые появляются в каждом избирательном округе, а в целом по стране превращаются порой в весьма значительное количество неучтенных голосов), - это образование единого избирательного округа, состоящего из территории всей страны. В результате политические партии, которые не доминируют в какой-либо части страны, но суммарно собирают в различных регионах определенное число голосов, получают парламентское представительство. Таким образом, в парламенте удается более точно отразить соотношение политических сил в стране, а доля «пропавших» голосов становится значительно меньше, чем в условиях мажоритарной системы.

Среди других достоинств пропорциональной системы традиционно называют тот факт, что ее применение приводит к многопартийности, плюрализму, позволяет учесть многоплановость интересов различных социальных групп. По словам известного португальского государствоведа Г. Канотилью, «пропорциональная система - это лучшее средство против сокращения альтернатив, против сужения политических горизонтов, против политической одномерности и пресыщения» Цит. по: Сравнительное избирательное право. Указ. соч. - С.139..

К тому же нельзя отрицать, что пропорциональная система способствует повышению эффективности работы депутатов именно за счет их партийной или фракционной самоорганизации, что существенно отличается от околомикрофонной активности одномандатников, стремящихся продемонстрировать свои личные достижения перед избирателям.

Но поскольку идеальной избирательной системы не существует, пропорциональная система также не лишена недостатков. Так, для системы пропорционального представительства с голосованием по спискам характерна обезличенность партийных списков, возможность депутатов, занимающих первые позиции в списках, после получения мандата передать его другим кандидатам, менее известным или вообще не знакомым избирателям, невозможность избирателей повлиять на продвижение того или иного кандидата, включенного в список, так как электоральные предпочтения выражаются не в голосовании за конкретного кандидата, а за список в целом. Для преодоления этих недостатков были разработаны различные разновидности пропорциональной системы. Из всего многообразия этих разновидностей (уже в 1908 г. по подсчетам итальянского исследователя С. Коррадо было известно свыше 100 модификаций пропорциональной системы) можно ометить систему преференциального голосования, применяемую на федеральных парламентских выборах в Австралии с 1918 года, а также в Дании, Бельгии, Австрии, Нидерландах. Ее суть состоит в том, что избиратель указывает, в каком порядке должны распределяться мандаты внутри списка. В приведенных странах применяется система полужестких списков, при которой первое место предназначено кандидату, стоящему первым в списке, но кандидаты, получившие большее число преференций (голосов), даже если их фамилии расположены в конце списка, могут быть передвинуты выше и получить мандаты вместо тех кандидатов, которые не получили такого числа преференций. В других старнах (например, в Швейцарии) действует правило свободных списков, при котором решающее значение придается преференциям избирателей. В соответствии с ними и осуществляется распределение депутатских мандатов внутри списка. Пропорциональная система открытых списков представлена на региональном уровне и в России (существует в республике Калмыкия, Калужской области). П.В. Нудненко к преимуществам подобной разновидности пропорциональной системы относит: 1) полную прозрачность списков; 2) повышение активности и заинтересованности кандидатов, включенных в список, в работе с избирателями; 3) возможность избирателей повлиять на распределение мандатов внутри партийного списка, проголосовать за конкретного кандидата и тем самым сформировать законодательный (представительный) орган государственной власти субъектов РФ из авторитетных людей Нудненко П.В. Распределение депутатских мандатов внутри списка кандидатов на пропорциональных выборах / П.В. Нудненко // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 12. - С. 8..

В ряде стран (в частности, в той же Швейцарии) допускается так называемое панаширование: избиратель может подобрать кандидатуры, за которые хочет отдать свой голос, из разных списков, объединив их в новый список, составленный им самим в день голосования.

Еще одним действенным способом преодоления проблемы обезличенности списков кандидатов считается система единственно передаваемого голоса, применяемая на выборах в Ирландии, Мальте и некоторых других странах. Нередко ее называют одной из самых демократических. В рамках данной системы образуются многомандатные избирательные округа, при голосовании избиратель цифрами отмечает предпочтительные кандидатуры. Избранным считается кандидат, получивший число голосов, равное или превышающее квоту. При проведении выборов по данной системе в 1990 - 1991 гг. в Эстонии и Грузии квота определялась по формуле:

Количество действительных бюллетеней в избират. округе

Квота = _____________________________________________ + 1

Количество мандатов в округе +1

Подсчет голосов проводился в несколько туров. В первом туре учитывались первые предпочтения избирателей, во втором и последующих турах - вторые, третьи и т.д. по тех пор, пока не были в соответствии с квотой распределены все мандаты по округу.

О достоинствах данной системы писали Э.Лейкман и Д.Ламберт:

«1) избранный орган отражает, с отклонением в несколько процентов, степень влияния политических партий или других общественных группировок среди избирателей;

2) любая партия или другая группа, собрав большинство голосов, получит большинство мест;

3) элемент азарта исключен;

4) избирателю предоставляется возможность выбирать кандидатов, руководствуясь как их личными качествами, так и партийной принадлежностью» Лейкман Э., Ламберт Д. Указ. соч. С. 157..

Впрочем, и такие варианты определения результатов голосования не лишены недостатков. Одной из главных проблем в данном случае является сложность системы, которая неминуемо означает и сокращение возможностей общественного контроля над процессом подсчета голосов, т.е. относительную непрозрачность всей системы в целом.

Формат работы не позволяет рассмотреть многочисленные варианты пропорциональной избирательной системы. Отметим лишь, что, с одной стороны, и мажоритарная и пропорциональная системы представляют собой тщательно проработанные теоретические конструкции, поэтому говорить о демократичности либо недемократичности каждой из них вряд ли обосновано. С другой стороны, как уже говорилось, не существует совершенной избирательной системы. Поэтому при оценке избирательной системы решающую роль играет соотношение приоритетов: если во главу угла ставится формирование стабильного эффективного правительства, предпочтение отдается мажоритарной системе; если же делается акцент на адекватном представительстве в парламенте интересов различных групп населения - пропорциональной. Представительство избирателей в выборных органах обеспечивается каждой из систем. При этом мажоритарная избирательная система основана на равенстве территориального представительства, а пропорциональная - политического.

Более того, следует учитывать, что реальные условия, в которых применяется та или иная система, уровень развития политической системы, территориальное устройство страны, уровень сформированности гражданского общества, демографическая обстановка и иные факторы способствуют акцентуации определенных преимуществ и недостатков избирательной системы. Таким образом, одна и та же система будет не одинаково проявлять себя в различных государствах, даже если между этими государствами можно проводить аналогию по различным критериям, например, по форме правления, по территориальному устройству, политическому режиму и др.

Рассмотрим, как выглядит действующая избирательная система в нашей стране, каково ее фактическое выражение и как взаимодействуют избирательная и полтическая системы России. Полагаем, картина будет неполной, если мы ограничимся лишь анализом избирательной системы в узком смысле - системы пропорционального представительства на парламенских выборах. Поскольку реформирование российской избирательной системы носит комплексный характер, мы предпримем попытку общего анализа избирательной системы РФ, как в узком, так и в более широком аспекте.

§2. Современный облик российской избирательной системы

В Российской Федерации нашли применение обе избирательные системы: мажоритарная система абсолютного большинства действует на выборах Президента РФ, тогда как на парламентских выборах на федеральном уровне в настоящее время используется пропорциональная избирательная система. Победившим на выборах Президента РФ считается зарегистрированный кандидат, который набрал более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом установлен 50%-й порог явки избирателей. Повторное голосование (второй тур выборов) назначается в случае, если ни один кандидат не получил в первом туре необходимое для победы количество голосов. Во второй тур проходят два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов избирателей. Для подведения итогов повторного голосования применяется мажоритарная система относительного большинства. Избранным на должность Президента РФ считается зарегистрированный кандидат, получивший большее число голосов избирателей по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого зарегистрированного кандидата. Повторное голосование может проводиться по одной кандидатуре в случае, если после выбытия зарегистрированных кандидатов останется только один зарегистрированный кандидат. При этом кандидат считается избранным на должность Президента РФ, если он получил не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Институт прямых выборов Президента - это сравнительно новое явление в России, однако большинство населения страны проявляет заметную политическую активность именно на этих выборах. Явка на президентских выборах никогда не была менее 60 %. Не секрет, что выборы Президента для России - это всегда судьбоносные выборы. Мы связываем это с той ролью, которую выполняет Президент России. De jure он в числе других своих полномочий обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а de facto во многих вопросах заменяет собой каждую из ветвей власти, обладая практически не ограниченным влиянием на все сферы государственной и общественной жизни. Понимание этого, с одной стороны, а с другой стороны, появившаяся с вступлением страны в новую эру своего развития возможность граждан «влиять» на обстановку посредством выражения своей политической воли - это залог всё возрастающего интереса к выборам Президента. Влияние в данном контексте стоит понимать условно, т.к. выбор большинства в нашей стране - производное от многих факторов, основным из которых является созданный в общественном сознании при помощи контролируемых СМИ мессианский образ главы государства, образ Президента-спасителя, без участия которого не разрешим ни один общественный конфликт, не осуществима ни одна социально важная задача. Неслучайно уже в официальную терминологию прочно вошло понятие «преемник». И хотя В.В. Путин неоднократно подчеркивал, что говорить стоит не о преемниках, а о преемственности курса, о необходимости формирования «ответственной власти», способной сохранить эту преемственность, обеспечения гражданам возможности «объективного демократического выбора» Путин В.: «Доверие к коррумпированной власти исчезает» // Аргументы и факты. №6. - 2007. 7 - 13 февраля. - С. 4., тем не менее - не исключая элемент интриги и непредсказуемости, связанных с предстоящими президентскими выборами - вероятней всего, вне конкуренции окажется тот кандидат, в отношении которого в ходе предвыборной кампании действующий президент выскажет свои политические предпочтения.

Более того, нельзя полностью исключать возможность переизбрания действующего Президента на третий срок. В обществе уже звучат прогнозы в отношении вероятности внесения поправок в 81 статью Конституции РФ с этой целью. Сегодня мнение о необходимости таких изменений Конституции (в частности, продления срока полномочий до 5 - 7 лет, а также обеспечения возможности занимать должность Президента РФ более 2-х сроков подряд) было высказано председателем Совета Федерации С. Мироновым.

Если роль Президента осознается большинством как ведущая в управлении делами государства, то понимание роли представительных органов власти складывается в современной российской политической и правовой культуре очень медленно. По словам Н.М. Миронова, «сами феномены народовластия, «правления права», политического многообразия еще не осознаны обществом. <…> Отсюда относительно слабое доверие населения к представительным органам и персонификация публичной власти в лице единоначальных глав исполнительных органов и административных аппаратов» Миронов Н.М. Выборы в Государственную Думу: реалии и нововведения / Н.М. Миронов // Адвокат. - 2005. - № 1. - С. 85.. По всей видимости, власть стремится повысить это доверие. Однако методы, которые при этом используются, не только не способствуют, но, напротив, все больше подрывают доверие к власти.

2.1 Переход к формированию федерального парламента по системе пропорционального представительства с голосованием по спискам. Теоретическое обоснование и практические результаты

В первую очередь, следует отметить, что для парламентских выборов в России характерна нестабильность правового регулирования. О поразительном непостоянстве нашего законодательства о выборах говорят многие исследователи как внутри страны, так и за рубежом. Конечно, с одной стороны, это объяснимо. Российская избирательная система принадлежит к разряду тех мировых систем, которые находятся в стадии своего становления. Если оглянуться на несколько лет назад, можно увидеть, как динамично развивалась избирательная система в стране с начала 90-х годов, какими бурными темпами шел поиск наиболее эффективной избирательной системы - и всё это в условиях трансформации российской государственности. Как известно, выборы 12 декабря 1993 г. происходили в законодательный орган, который ранее не существовал -- Федеральное собрание (в составе Совета Федерации и Государственной Думы). Как отметил бывший председатель ЦИК А.А. Вешняков, «любые приближающиеся выборы дают дополнительный импульс в плане желания уточнить законодательные нормы». Объясняя внезапное появление значительного количества новаций в избирательном законодательстве в столь короткий промежуток времени Вешняков подчеркнул, что по прошествии избирательной кампании в 2003 - 2004 гг (федеральные выборы, выборы в регионах), в ЦИК был сделан анализ правоприменительной практики и на его основе даны «оценки тем нормам, которые работают или недостаточно работают, или которые себя не оправдывали и требовали какой-то корректировки». При этом Вешняков справедливо замечает: «Работу по совершенствованию законодательства нужно вести системно» Председатель ЦИК России Александр Вешняков: “В Госдуму пройдут 3-4 партии” [Электронный ресурс]: - М., 2006. - Электрон. дан. - Режим доступа: http://www.cikrf.ru/_1/int_vesh_111206.htm.