Особенности избирательной системы в России

Но в России, к сожалению, этот принцип не действует. Законодательство изменяется скачкообразно, реформа избирательной системы носит хаотичный характер, не учитывается существующая в стране политическая обстановка. В этом основная причина нестабильности избирательного процесса, всей избирательной системы в России. «Одна из главных политических иллюзий, - отмечает В.К. Медведева, - состоит в том, что можно развивать демократический институт выборов в России путем постоянного изменения правил игры через принятие новых законов к очередным парламентским и президентским выборам» Медведева В.К. Указ. соч. С. 25.. Избирательные системы западных стран, также, как и российскую систему, нельзя назвать совершенными, но для них все же характерна определенная стабильность. Б.А. Макаров еще накануне парламентских выборов 2003 года и президентских выборов 2004 года не без иронии описывал, как «в срочном порядке осуществляется косметический ремонт аварийного “здания” российской избирательной системы» Макаров Б.А. Выборы: декларации и действительность [Электронный ресурс]: информационно-аналитические материалы. - 2003. - Электрон. данные. - Режим доступа: http://www.nakanune.ru/?page=articles&id=56. В этом смысле каждые новые выборы не исключение.

В.К. Медведева видит реальную опасность в закономерности периодичности, с которой происходит процесс совершенствования избирательного законодательства, ссылаясь на то, что всегда будут отрицать инициаторы реформ: «Такое изменение правил игры во многом связано с реальным политическим процессом и корректируется в соответствии со складывающейся расстановкой политических сил и корпоративными интересами, что, конечно, не способствует политической стабильности в России. И это, пожалуй, одна из самых главных избирательных технологий, применяемых властью накануне выборов» Медведева В.К. Указ. соч. - С. 26..

Еще до внесения таких кардинальных изменений в законодательную базу о выборах многие аналитики предупреждали о преждевременности перехода к формированию нижней палаты парламента исключительно по пропорциональной системе.

Так, например, высказывался по этой проблеме А.Е. Постников: «Если политическая система общества находится в переходном состоянии, а общество характеризуется повышенной социальной напряженностью, применение пропорциональной системы способно дать самые неожиданные результаты. Личная популярность лидера какой-либо партии или политического движения может определяющим образом повлиять на расстановку сил в парламенте. При этом голосование избирателей за одного человека может означать попадание в парламент значительного количества депутатов, с чьей политической позицией избиратели практически не знакомы. Подобно локомотиву железнодорожного состава, ведущего целый состав вагонов, харизматический лидер проводит в парламент значительное количество депутатов. В данном случае пропорциональная система способна вследствие чрезмерной персонификации политической партии исказить имеющуюся расстановку политических сил в обществе» Постников А.Е. Указ. соч. - С. 43..

Повышенная социальная напряженность всегда сопряжена с неразвитостью политической системы. Партийная система производна, зависима от самого российского общества. Каково состояние общества, таковы и партии, в нем формирующиеся. Незрелость гражданского общества в России означает незрелость политических партий.

Неоднократно подчеркивалось, что объединение мажоритарной и пропорциональной систем в так называемую смешанную избирательную систему, которая существовала в нашей стране до реформы, является оптимальным вариантом, позволяющим нейтрализовать те или иные недостатки обеих избирательных систем в чистом виде, способствуя достижению многопартийности. Смешанная избирательная система, безусловно, не являлась панацеей, не была способна сгладить все острые углы ее обеих составляющих. Однако, представляя собой некий компромиссный вариант, она в большей мере соответствовала ожиданиям электората. Принимая решение в пользу смешанной избирательной системы, прежде всего исходили из необходимости учитывать привычки избирателей. Избиратели привыкли, что есть депутат, к которому они могут обратиться как к представителю их территории. Определенные территориальные интересы всегда должны иметь возможность быть озвученными на федеральном уровне. Вкупе с неразвитостью политических партий, это послужило одним из мотивов выбора в пользу смешанной избирательной системы. В связи с этим возникает вопрос: насколько обоснован сегодняшний выбор?

Но прежде чем сделать вывод о целесообразности либо нецелесообразности перехода к пропорциональной системе комплектования нижней палаты парламента, необходимо подробнее рассмотреть вопрос о политических партиях в России, которые теперь стали единственными полноправными участниками политического процесса, и, в первую очередь, ответить на следующие вопросы:

1. Какова сущность и подлинное предназначение политических партий?

2. Насколько соответствует большинство российских партий своему назначению? В чем проявляется политическая незрелость партий?

3. Какие цели преследует реформа избирательного законодательства в аспекте перехода к пропорциональной системе голосования? Каким образом планируется достичь поставленных целей?

4. Как, вероятней всего, будет влиять пропорциональная избирательная система (в том виде, в каком она утверждена законодательно) на становление и развитие политической системы?

1. Закон «О политических партиях» О политических партиях: федеральный закон [от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ] // Российская газета. - 2001. - №133.Российская газета. - 14.07.2001. - N 133. в п.1 ст. 3 содержит следующее определение:

«Политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления».

Интересы граждан в условиях быстро меняющейся действительности - категория не статичная и весьма сложная. У каждого человека имеется совокупность различных интересов, порой не сочетаемых друг с другом. В этом суть так называемой проблемы многокритериального экстремума. У всех различные интересы и различные взгляды на способы удовлетворения одних и тех же интересов. Но сообщества людей научились находить выход из данной ситуации - взвешивать значимость своих разнородных требований к одному и тому же предмету. Объединяя людей с похожими политическими настроениями, интересами, политическая партия призвана быть открытой по отношению к внешнему миру, чутко реагируя на объективные изменения, происходящие в нем; соизмерять свою деятельность с динамично развивающейся общественно-политической жизнью. П. Фассино, выступая с концепцией обновления формы партий, считает, что речь должна идти о гибкой организационной модели, характеризуемой дифференцированностью и разветвленностью по способам организации, функциям и компетенции. Взаимодействуя с обществом, партия должна не только уметь прислушиваться к четко выражаемым требованиям, но и активно действовать, выявляя не выраженные явно требования и нужды.

В последние годы изменения в структуре и ценностных ориентациях индустриально развитых стран, бурное развитие новых социальных движений способствовали появлению таких партий - партий новой волны. Они, как правило, отличаются идейной мобильностью, более гибкой и менее формализованной структурой, своеобразным стилем деятельности.

Эксперты все больше говорят о тенденции «секуляризации» политики, в связи с чем уменьшается притягательная сила идеологий, доверие к глобальным и всеобъемлющим концепциям. Вследствие этого возникают движения вокруг конкретных целей и вопросов повседневной реальности. Но независимо от содержания программы, от сферы интересов, которые отстаивает партия, её отличительным признаком является «участие в определении политического курса данного государства, в формировании органов государственной власти и управления, а также в осуществлении власти через своих представителей, избранных в представительные органы власти» Большой юридический словарь. Указ. соч. - С. 475. , другими словами, реализация интересов определенной части общества через органы государственной власти и местного самоуправления, представление этих общественно значимых интересов на общегосударственном уровне.

2. Направление общественной эволюции в современной России во многом принципиально отличается от процессов развития в европейских и североамериканских обществах. Если в западном обществе доминировавшую ранее материально ориентированную систему постепенно сменяет новая, нацеленная на решение общечеловеческих проблем, гуманитарных, экологических вопросов, проблем политического участия, то в России, напротив, материальные ценности приобретают все больший вес. Политические программы практически всех заметных на политической арене партий так или иначе представляют определенное видение экономического развития страны. Но большинство программ, заявляя в качестве стратегической цели достижение социального благополучия, повышение уровня жизни населения, не содержат научно обоснованных, учитывающих реалии современности, действенных, применимых на практике способов выполнения поставленных задач. Присутствие некоторых из политических партий в Думе объясняется не наличием отработанных программ и уже достигнутых результатов, а умелым использованием избирательных технологий для манипуляции общественным сознанием. Отсутствие ярких, выполнимых партийных программ дополняется неумением быстро и точно без политических спекуляций реагировать на наиболее острые события и текущие интересы людей, т.е. отсутствием таких «тактических лозунгов, в которых избиратель чувствует совпадение своих интересов, интересов нации и интересов данной партии Третьяков В. О партийной программе «Единой России» / В. Третьяков // Московские новости. - 22.09.2006. - № 36.».

Эту же мысль подчеркивает заслуженный деятель науки РФ Л.М. Карапетян, говоря о том, что «многие политические партии, пытающиеся узурпировать государственную власть, на деле не имеют достаточно широкой социальной базы, более того, они не отвечают объективным тенденциям социального процесса и не могут претендовать на выражение действительной воли и интересов народа», иными словами, «не являются ни результатом, ни инструментом реализации политически оформленных интересов разных слоев общества» Карапетян Л.М. Указ. соч. - С. 13..

В этой связи прежде всего стоит упомянуть об оформившемся в последнее время феномене, получившим уже вполне легитимное название «партии власти». «Партии власти» можно определить как «политические партии, создаваемые властвующей бюрократической элитой, которые «рекрутируют своих членов из многочисленной и все более разрастающейся армии госаппаратчиков и возглавляются (вопреки действующему законодательству) чиновниками высокого ранга» Бураков Н. К. Указ. соч.. Этот класс чиновников, опирающийся на им же созданных крупных собственников, уже не только осознает себя в качестве правящего класса, но и умело организуется для защиты своих клано-корпоративных интересов, открыто используя находящиеся в его распоряжении административные, финансовые, информационные и иные ресурсы.

Так, «Единая Россия», как бюрократизированная структура, ориентирована на обслуживание интересов исполнительной власти и выражение воли Президента РФ, а не на реальное укрепление связей с обществом и выражение его запросов. Эта огромная автономия от рядовых избирателей которой пользуются лидеры и партийная элита, является характерной чертой российских партий власти.

Феномен партии власти имеет исторические корни. Ю.Ю. Черный, к.и.н., научный сотрудник Института научной информации по общественным наукам РАН, цитирует (заместителя) министра внутренних дел Д.Д. Трепова (1855-1906), который накануне потрясшей всю Россию политической стачки предлагает императору Николаю II создать в Государственной Думе «твердо сплоченную консервативную партию порядка». Для ее формирования необходимо: 1) выработать программу правительственных преобразований и предать ее самой широкой гласности; 2) объединить действия всех органов власти путем формирования Совета Министров; 3) сформировать опору на местах в лице генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников; 4) использовать для образования общественного мнения периодическую печать. В начале XX в. эта идея не была реализована. Однако после революции страна встала на путь строительства «нового» общества и господства осуществляющей над ним тотальный контроль «твердо сплоченной» партии власти. По сути, все перечисленные задачи в том или ином виде были реализованы. Достигнуты они и сегодня. Только «преобразования» направлены прежде всего на дальнейшее укрепление партийного аппарата. Ю.Ю.Черный делает немаловажный вывод: «В отличие от европейской традиции осуществления власти российская власть имеет абсолютный характер. В некоторые исторические периоды, когда её ресурс на время оскудевает, она становится внешне похожей на европейские образцы. Но, оставаясь по своей сути тотальной и всеобъемлющей, для обеспечения своего выживания она стремится к созданию партии власти.

В этом контексте становятся понятными и разработки современных российских политтехнологов накануне думских и президентских выборов. Активно конструируемая партия власти сегодня - это тот инструмент, при помощи которого власть может обеспечить собственное выживание и господство» Черный Ю.Ю. Российская партия власти как исторический диагноз / Ю.Ю. Черный // Независимая газета. - 24.09.2003. - № 13..

Так исподволь после короткого периода демократических реформ возрождается партократия.

И возрождение это сопровождается, с одной стороны, подстройкой законодательства в пользу парламентских партий, прежде всего партии власти, созданием для них преимущественных условий, а с другой стороны, - умелым использованием имеющихся преимуществ в целях неконтролируемого произвольного влияния на ход всей избирательной кампании и результаты голосования.

Нездоровое состояние нынешней партийно-политической системы подтверждается многочисленными примерами избирательной практики.

Недавние выборы в Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга по праву получили название «заказного электорального убийства», фарса, псевдовыборов. Как заявил лидер снятой с выборов партии «Яблоко» Г. Явлинский, «это - такие же псевдовыборы, как в советские времена, вот только «нерушимый блок коммунистов и беспартийных» искусственно разделен на несколько партий, имитирующих «плюрализм», но отличающихся только методами и способами проявления лояльности к власти»Явлинский Г. Выборы в Петербурге превращены в фарс [Электронный ресурс]: информационно-аналитические материалы. - 10.02.2007. - Электрон. данные. - Режим доступа: http://www.yabloko.ru/Press/Docs/2007/0211_yavlspb.html.

Причиной грубого административного отстранения «Яблока» от участия в выборах стало обнаружение более 13 % недействительных и недостоверных подписей в подписных листах. Абсурдность ситуации в том, что в ЦИК, которая в итоге оставила без изменений решение Горизбиркома, проигнорировали заявления людей, которые приехали специально для подтверждения подлинности своих подписей. Ни нотариально заверенные заявления граждан, ни результаты независимой экспертизы подписей Горизбирком не принял к сведению, сославшись на то, что сотрудничает только с государственными органами.

В свете подобных событий нельзя не согласиться с мнением о том, что «“подписной” фильтр специально предназначен, чтобы отказывать в регистрации неугодным партиям» Работнова В. Фильтр для зачистки совести // Новая газета - Санкт-Петербург. - 12.02.2007. [Электронный ресурс]: информационно-аналитические материалы. - Электрон. данные. - Режим доступа: http://www.yabloko.ru/Publ/2007/2007_02/070213_novgspb_vybory.html. Если такая ситуация происходит на региональных выборах, которые называют «генеральной репетицией» перед выборами в Государственную Думу РФ, можно представить, какой будет предвыборная кампания на федеральных выборах в конце текущего года. Новый закон «О выборах депутатов» только ужесточает правила проверки подписей в поддержку выдвижения партий. Уменьшен до 5% процент недостоверных и недействительных подписей, достаточный для отказа в регистрации. Одновременно уменьшено до 5% допустимое превышение количества сдаваемых подписей над количеством подписей, необходимых для регистрации. Установлено требование нотариального заверения подписей сборщиков подписей. Установленные правила проверки подписей превращают регистрацию партии в акт принятия административного решения о регистрации или отказе в регистрации.

Несправедливость такого положения вещей также явствует из п. 16 ст. 38 закона «Об основных гарантиях», согласно которому регистрация кандидата, списка кандидатов, выдвинутых победившей на предыдущих выборах партией, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога. Считается, что партия, уже заслужившая доверие избирателей, заслуживает и больших гарантий на очередных выборах. Однако при этом не только не соблюдается равенство участников избирательного процесса, но и не учитывается тот факт, что, будучи однажды избранной, в ходе своей деятельности политическая партия может не оправдать оказанного ей доверия и к очередным выборам потерять значительную часть своих избирателей.

Таким образом, по независящим от них причинам, многие оппозиционно настроенные партии не имеют возможности занять заметное место в политической жизни страны. Судьбу многих партий еще на старте предвыборной гонки решают бюрократизированные избирательные комиссии, при формировании которых особыми преимуществами наделены - кстати - парламентские партии Так, согласно п. 1 ст. 22 закона «Об основных гарантиях» (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ) Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, иных общественных объединений. . Действующее законодательство предоставляет им для этого много возможностей. Даже А.А. Вешняков, еще будучи председателем ЦИК, в одном из интервью сказал: «Покажите мне хоть одну демократическую страну, которая имеет столько оснований для отказа в регистрации кандидата» Дульман П. Плюс процент, минус явка / П. Дульман // Российская газета. - 23.11.2006. - № 263..

На этом фоне горькой иронией звучит тезис о том, что «усилившаяся роль политических партий в общественно-политической жизни страны, а также принятые в последнее время законодательные меры, направленные на увеличение численности политических партий, дают основание полагать, что отпала необходимость их объединения в избирательные блоки для совместного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и участия в иных избирательных действиях. В связи с этим избирательные блоки исключаются из числа участников избирательного процесса» Центризбирком РФ. Пояснительная записка к проекту федерального закона “О внесении изменений
в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты
Российской Федерации” [Электронный ресурс]: информационно-аналитические материалы. - Электрон. данные. - Режим доступа: http://cikrf.ru/cikrf/law/vybory/zapiska.jsp. Напротив, упразднение избирательных блоков еще более защищает парламент от «вторжения» нежелательных политических конкурентов, лишает партии возможности совместными усилиями осуществлять политическую борьбу с бюрократической машиной. Подлинные мотивы отмены избирательных блоков становятся ясны, если проанализировать ситуацию на региональных выборах за период с 2003 по июнь 2005 года, когда избирательные блоки еще могли противостоять «Единой России» (в Алтайском крае, Сахалинской и Амурской областях). Теперь такой расклад исключен.

В результате, политическая карта страны выглядит весьма безрадостно: в подавляющем большинстве регионов, как показывают недавно прошедшие выборы в ряде субъектов Федерации, лидирующую позицию занимает «Единая Россия»; в тройку лидеров входят также новая партия чиновников «Справедливая Россия» и «неувядающая» КПРФ.

Как отмечает Дмитрий Юрьев, «партийно-политическая ситуация в России приобрела абсурдный, разрушительный характер. Фактически на политической сцене главенствуют три линии, которые называют сами себя демократической, патриотической и центристской. Однако эти линии не имеют никакого отношения к представительству реальных социальных интересов, дискредитируют партийную систему в целом и создают предпосылки для неограниченного нарастания социальной напряженности во всех слоях и группах российского общества. Вновь созданные и действующие партийные структуры претендуют на роль сегментов «партии власти», ориентированных главным образом на две цели: обеспечение доступа в бюрократические кабинеты и возможность обоснования и затем освоения крупных бюджетов, формируемых под партстроительство из спонсорских денег, которые выделяются под партийно-бюрократическим давлением (партийные пирамиды) Юрьев Д. Где такая партия? / Д.Юрьев // Литературная газета. - 13.04.2005.». Но именно в пользу таких партий и осуществлен переход к пропорциональной системе.

Полагаем, что появление «Справедливой России», которую ее лидер Сергей Миронов относит к реальной политической конкуренции, было заранее спланировано Кремлем, как и создание «Единой России». Для независимой от власти партии достижение столь внушительных результатов в такой же короткий срок в наших условиях - невыполнимая задача. В происходящих событиях довольно отчетливо усматривается почерк одного человека - действующего Президента РФ, стремящегося до окончания своих полномочий, создав видимость демократии, свободной политической борьбы, обеспечить преемственность собственного курса посредством образования еще одной мощной партии власти на случай снижения конкурентоспобности «Единой России», обеспечить незыблемую опору исполнительной власти и власти Президента.

Оппозиция в сложившейся ситуации имеет минимальные шансы повлиять на расстановку политических сил.

3. Несмотря на это, Президент в своем последнем, восьмом, Послании к Федеральному Собранию РФ, говоря о целях реформы избирательной системы, оптимистично заявил: «Мы осознанно пошли на этот, по сути - революционный шаг, по-серьезному демократизировали избирательную систему. Как показывает практика, в условиях пропорциональной системы у оппозиции появляется возможность расширить свое представительство в законодательных органах власти. <… > За три года применения этой системы на региональном уровне количество партийных фракций в местных парламентах увеличилось почти в четыре раза. И сегодня они объединяют 2/3 регионального депутатского корпуса. Убежден, новый порядок выборов не только усилит влияние партий на формирование демократической власти, но и будет способствовать росту конкуренции между ними. А следовательно - будет укреплять и улучшать качество российской политической системы.
По итогам выборов партии получат право на государственное финансирование. И российские налогоплательщики вправе рассчитывать, что их деньги не будут потрачены на раздувание пустых популистских обещаний или раскачивание основ государственного строя» Стенограмма Послания Федеральному Собранию Российской Федерации [Электронный ресурс]: информационно-аналитические материалы. - 26.04.2007. - Электрон. данные. - Режим доступа: http://www.edinros.ru/news.html?id=120050.

Как правило, при попытках логического обоснования реформы избирательной системы, охотно критикуют систему выборов по одномандатным округам, не упоминая при этом, каким конкретно образом новая система поможет преодолеть недостатки мажоритарной системы на парламентских выборах. Последнее Послание Президента РФ не исключение. В.В. Путин отметил: «Прежние выборы по одномандатным округам не исключали проведение влиятельными региональными структурами т.н. "своих" кандидатов с использованием административного ресурса. Думаю, мы и до сих пор не преодолели этой проблемы, но все-таки новая система - значительно снижает возможность применения подобных методов».

Таким образом, усиление роли политических партий в жизни общества является одной из главных целей перехода к пропорциональной системе представительства на федеральном уровне. Как достигается эта цель?

Во-первых, активно предпринимаются меры по искусственному укрупнению партий. Достаточно упомянуть увеличение минимальной численности партии до 50 тысяч (при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов; в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов); требование иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ (статья 3 закона «О политических партиях» в ред. Федерального закона от 20.12.2004 N 168-ФЗ О внесении изменений в федеральный закон «О политических партиях»: федер. закон [от 20 декабря 2004 г. № 168-ФЗ] //Парламентская газета. - 24.12.2004. - N 242.); увеличение минимального количества региональных групп до ста, тогда как предыдущий закон предусматривал минимальное количество групп, равное семи (при этом число избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта РФ, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может быть менее 650 тысяч - п.п. 19, 10 ст. 36 закона «О выборах депутатов»). Г.Н. Комкова говорит о практической пользе предложенных мер, полагая, что «такое структурирование политического пространства направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества» Комкова Г.Н. Пропорциональная избирательная система и обеспечение равенства фракций в российском парламенте / Г.Н. Комкова // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 7. - С.31..

Приведенные цифры свидетельствуют не только о мерах по укрупнению партий, но и об усилении регионализации партийных списков, что выделяют в качестве одного из преимуществ пропорциональной системы в том виде, в каком она представлена сегодня. Как высказался об этом член ЦИК России С.В. Большаков, «столичных политиков станет меньше, а регионы получат возможность более широкого представительства в нижней палате Федерального Собрания» Интервью члена ЦИК России С.В. Большакова. Новые инициативы Центризбиркома обсудят в столице Югры [Электронный ресурс]: информационно-аналитические материалы. - 30.09.2004. - Электрон. данные. - Режим доступа: http://www.cikrf.ru/cikrf/aboutcik/activity/int/int_Bolshakov_300904.jsp. С этой же целью была сокращена общефедеральная часть федерального списка кандидатов до 3 человек (по сравнению с максимальным количеством - 18 человек, как было ранее).

Достижение более эффективной работы парламента - это еще одна цель, реализацию которой связывают с внедрением пропорциональной системы. По новой системе партийные фракции станут единственно возможным видом депутатских объединений. Будут исключены депутатские группы - объединения независимых депутатов - как наименее результативная форма участия в деятельности парламента. Авторы реформы ссылаются на тот факт, что независимым депутатам гораздо сложнее влиять на направление работы нижней палаты, в итоге фактического равенства фракций и депутатских групп достичь не удается. Как правило, депутаты-одномандатники присоединяются к той или иной фракции. Но те депутаты, которые принимают решение остаться независимыми (в нынешнем составе Государственной Думе их 18), в отличие от партийных депутатов не имеют своих предствителей в Совете Государственной Думы, не могут потребовать созыва внеочередного заседания Госдумы, не участвуют в обсуждении плана законопроектной деятельности нижней палаты парламента, не имеют своего заместителя председателя палаты и т.д. В итоге в целях повышения отдачи от депутатской деятельности решено исключить независимых кандидатов из числа обладателей пассивного избирательного права на выборах в федеральный парламент.

4. Оправдает ли пропорциональная избирательная система возлагаемые на нее сегодня надежды, покажет время. Однако это не мешает нам сделать ряд предположений на этот счет, основанных на наблюдениях за динамикой партийно-политической системы в целом и избирательной системы в частности.

Во-первых, полагаем, что переход к системе пропорционального представительства с голосованием по (закрытым) спискам на данном этапе парийно-политического строительства представляет собой серьезное препятствие в развитии многопартийности, а значит и в формировании идеологического и политического многообразия, что составляет одну из основ конституционного строя (п.п. 1 - 3 статьи 13 Конституции РФ).

По словам А.А. Вешнякова, по новой системе в Госдуму реально пройдут 3 - 4 партии, но в любом случае их будет не менее двух. Традиционно пропорциональная система противопоставляется мажоритарной как способствующая развитию многопартийности. Если считать, что 3 партии - это уже много, то систему действительно можно признать многопартийной. Но суть многопартийности в обеспечении возможности на законодательном уровне представлять интересы как можно большей части избирателей, в повышении уровня представительности парламента. Стоит ли доказывать, что этими 3 - 4 партиями будут лояльно настроенные по отношению к власти партии, а допустимый уровень представительности Государственной Думы с учетом повышения заградительного барьера до 7% будет составлять всего 60% партии, допущенные к распределению депутатских мандатов, должны в сумме иметь поддержку не менее 60 % избирателей, т.е. в определенных случаях барьер будет снижен.

Количественные нормативы, которые сегодня предъявлены к субъектам избирательного процесса, трудно удовлетворить вновь образующимся партиям, не имеющим отделений во всех регионах. Наоборот, они совсем не обременительны для партий, построенных на основе административных или специальных (например, ФСБ или прокурорских) общероссийских структур. При этом следует учитывать, что региональные группы должны создаваться с запасом, поскольку в случае, если в период избирательной кампании их станет меньше ста, партия будет снята с выборов (подобные случаи уже были зафиксированы в практике российских выборов).

Определенную логику можно проследить в сокращении общефедеральной части федерального списка кандидатов. Но если эта норма и представляет определенное преимущество, то она существенно нейтрализуется предусмотренной законом возможностью отказа кандидатов от получения депутатских мандатов, в результате чего адекватного представительства региональных интересов в нижней палате парламента так и не удается достичь.

Как известно, в течение семи дней со дня голосования зарегистрированный кандидат может отказаться от получения депутатского мандата. Отказ от получения мандата влечет за собой изменение порядка размещения кандидатов в соответствующем федеральном списке (п. 13 ст. 82 закона «О выборах депутатов»).

Рост партий «сверху» - это наиопаснейшая тенденция сегодняшнего дня, возвращение к прошлому. В.К. Медведева говорит о том, что «одна из самых опасных политических иллюзий, характерная, прежде всего, для федеральной властной элиты - это иллюзия, что будто бы для России возможен некоторый, сокращенный, минующий формирование настоящих партий путь к демократии» Медведева В.К. Указ. соч. С. 27.. Можно сказать и наоборот: иллюзия также в том, что формировать настоящие партии можно без опоры на демократические ценности, лишая общество возможности самоорганизации, практически не оставляя ему шансов для создания партий естественным путём. Политическую незрелость, низкий уровень правосознания и политической культуры общества не преодолеть искусственными методами, насаждая некую «единственно правильную» идеологию. Успех партий власти сегодня может в итоге обернуться великими социальными потрясениями, когда большинство рядовых членов этих партий осознают реальность опасности, сумеют разглядеть во всем происходящем политический умысел.

Во-вторых, переход к системе голосования по спискам означает существенное ограничение активного и пассивного избирательного права граждан, не состоящих в политических партиях.

Новая система учитывает интересы только лишь парийно-ориентированных избирателей, а их по некоторым данным в стране не более 20 %. А уровень доверия россиян к деятельности политических партий составляет всего около 6 % См.: Комкова Г.Н. Указ.соч. - С.33.. Остается загадкой, каким образом сужение круга субъектов избирательного процесса, отстранение от участия в выборах профсоюзов, общественных организаций и объединений может способствовать неоднократной упоминавшейся Президентом приоритетной задаче создания гражданского общества и всеобщему характеру избирательного процесса. О каком равенстве общественных объединений (п. 4 статьи 13 Конституции РФ) может идти речь, если политические партии пользуются таким неоспоримым преимуществом перед другими общественными объединениями, как возможность участия в выборах в качестве единственного полноправного субъекта избирательного процесса? Как известно, общественные организации, наряду с политическими партиями, образуют единую политическую систему общества, которую определяют как совокупность государственных и общественных органов и организаций, с помощью которых осуществляется государственная (политическая) власть.

Самовыдвижение в том виде, в каком оно было возможно ранее (как право граждан выдвигать свою кандидатуру без каких-либо условий или ограничений), теперь исключено. Выдвижение независимых кандидатов стало возможным только посредством партий и только в составе того или иного партийного списка. Об этом свидетельствуют ст. 7 и 37 закона «О выборах депутатов». Трехступенчатая процедура утверждения независимого кандидата описана в п.п. 1, 2 ст. 37 закона В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии. Кандидатура, поддержанная конференцией (общим собранием) регионального отделения партии, подлежит рассмотрению на съезде партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список кандидатов. Но почему возможность реализации гражданином своего пассивного избирательного права ставится в зависимость от решения политической партии? Не является ли это неким способом принуждения к вступлению в партию, что прямо запрещено в Конституции (ст. 30)?

В-третьих, реформа избирательной системы, по нашему убеждению, приведет к усилению удельного веса партийной элиты в парламенте. На первый взгляд, полезная норма, запрещающая переход из одной фракции в другую, может быть началом других изменений, ужесточающих внутрипартийную дисциплину, что в итоге будет позволять партийным лидерам оказывать прямое или косвенное давление на составляющих партийную фракцию депутатов. Запрет перехода из одной фракции в другую в период между выборами фактически означает установление особого вида депутатского мандата - императивного партийного мандата, в отличие от свободного мандата (когда депутат свободен в своей деятельности, не связан наказами избирателей и не обязан отчитываться о проделанной работе) и собственно императивного (когда депутат обязан отчитываться перед своими избирателями и иногда даже может быть отозван ими в случае утраты их доверия). В качестве меры ответственности за переход из одной фрации в другую предусматривается лишение депутатских полномочий. Но вряд ли можно согласиться с тем, что подобная мера способна повысить уровень ответственности депутата перед избирателями. Дело в том, что, голосуя по системе закрытых списков, избиратель голосует за партию в целом, а не за конкретных кандидатов. Поэтому едва ли обосновано устанавливать персонифицированную ответственность депутатов, тем более что переход из одной фракции в другую не всегда свидетельствует о беспринципности депутата. Методы и средства, применяемые в процессе работы партии, равно как и направление ее деятельности, могут периодически корректироваться. Депутат может быть не согласен с внутрипартийными преобразованиями, он вправе изменить свою политическую позицию. Безусловно, определенные партийные механизмы ответственности должны присутствовать, но подобные радикальные меры вызывают сомнения.

Итак, долгий спор между сторонниками мажоритарной и пропорциональной систем в нашей стране решился в пользу последней. Не подвергая сомнению значительный демократический потенциал пропорциональной системы как одной из главных избирательных моделей, существующих в современном мире, считаем, что в условиях российской правовой системы формирование нижней палаты парламента по новой схеме будет препятствовать развитию демократии. Партийное строительство сопровождается подспудным ограничением пассивного и - в известном смысле - активного избирательного права граждан. Но, безусловно, все нововведения преподносятся как «совершенствование» законодательства о выборах. Принятый на вооружение способ комплектования федерального законодательного органа государственной власти не учитывает специфики российской политической системы. Незрелость политических партий и низкий уровень доверия населения к ним невозможно устранить искусственными методами, «усиливающими» роль партий в жизни общества. Естественные процессы, протекающие в обществе, - есть тот скрытый потенциал, который способствует постепенному образованию востребованных объединений - политических партий, общественных организаций и т.д. Предпринимая меры по укрупнению партий «сверху», созданию особых преимущественных условий предвыборной деятельности для партий, уже одержавших победу на предыдущих выборах, законодатель многократно увеличивает возможности партий власти, а вместе с тем и возможности административного вмешательства в ход избирательного процесса. Полагаем, что переход к выборам всех 450 депутатов Государственной Думы по пропорциональной системе - шаг преждевременный, если говорить о целях данной реформы, и в то же время тщательно спланированный, если иметь в виду подлинные ее мотивы. Смешанная избирательная система при всех ее недостатках наиболее соответствовала ожиданиям избирателей.

ГЛАВА 3. РЕФОРМИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ПРИНЦИП ФЕДЕРАЛИЗМА

Как любая масштабная реформа, реформа избирательной системы оказывает огромное влияние не только на избирательные правоотношения как таковые, но и на отношения, складывающиеся между государством и обществом в целом, между государственными органами на уровне Федерации и её субъектов. В силу её особой значимости, мы не могли обойти проблему влияния реформы избирательной системы на федеративное устройство России. В этой связи стоит отдельно остановиться на столь дискуссионном вопросе, как отмена всенародных выборов глав регионов и замена этого института назначением губернаторов.

Прежде всего, нужно сказать о предпосылках данного нововведения. В ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2003 году Президентом России было заявлено о юридическом и фактическом завершении процесса восстановления единства страны, единого правового пространства, укрепления государственной власти Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. - 17 мая 2003 г. - N^o 93. - 3207..

Однако уже в 2004 году Президент предпринял ряд небезызвестных действий, направленных на еще большее укрепление единства государства. И.И. Конкина находит этому две возможные причины: «Либо единство страны за этот период ослабело, и в 2003 г. выводы были сделаны поспешно, либо принятых мер оказалось недостаточно для унификации государства» Конкина И.И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской Федерации: проблемы и сомнения / И.И. Конкина // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 3. - С.23..

Так или иначе, официальный внутриполитический курс и сегодня имеет своей целью укрепление государственности, создание антикризисной системы управления. Одним из средств является реформирование политической системы. В своем Послании Федеральному Собранию РФ в 2005 году В.В. Путин подчеркнул в очередной раз: «Необходимым условием развития в стране демократии является создание эффективной правовой и политической системы» Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. - 26.04.2005. - № 3755.. Таким образом, формирование сильного правового государства, основанного на демократических ценностях, и существующего в конечном итоге для благополучия его граждан постулируется как основной приоритет в политике и экономике страны, как цель всех реформ. Но эта цель остается по-прежнему недостижимой, потому что недемократические реформы - путь к авторитаризму, что несовместимо с подлинным благополучием человека.

Безусловно, каждые новые выборы с нарастающей убедительностью показывают, что нужно устранять негативные стороны электорально-политической практики, бороться с многочисленными нарушениями законодательства в период избирательных кампаний. Необходимо делать все, чтобы избирательная система эффективно и наиболее полно обеспечивала реализацию народовластия, чтобы заложенные в избирательном законодательстве демократические механизмы действительно работали, а общепризнанные принципы и стандарты избирательного права наполнились реальным содержанием.

Однако, как показывает анализ, реформа избирательной системы не имеет ничего общего с реализацией указанных задач.

Технически президентская инициатива была сведена к внесению изменений в два закона - Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон [от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 18.10.1999. - N 42. - ст. 5005. и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав».

Ключевые моменты новой системы выглядят так. Глава государства имеет право дважды представить региональному законодательному собранию кандидатуру на пост губернатора. В течение 14 дней региональный парламент может простым большинством голосов утвердить предложение Президента. В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры или не принятия решения парламентом субъекта РФ, Президент назначает исполняющего обязанности главы региона не более, чем на шесть месяцев, а после проведения консультаций с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта получает право представить для наделения полномочий новое или то же лицо или распустить законодательный орган власти субъекта Федерации. Срок, на который гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта, не превышает 5 лет, но максимальное количество сроков нахождения у власти на законодательном уровне не определено. Любопытно также такое нововведение, как возможность отрешения главы субъекта РФ от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом (п.п. г) п. 1 ст. 19 закона «Об общих принципах организации законодательный (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»). Процесс постепенной замены корпуса губернаторов, избранных всенародным голосованием, на тех, которые будут представлены Президентом РФ, продлится до 2009 года - к этому времени истекут полномочия ряда недавно избранных глав регионов.

Вопрос о переходе от прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ стал одним из самых обсуждаемых в последнее время. Сложилось два противоположных мнения. Сторонники данной реформы утверждают, что это единственно правильный путь к повышению уровня управляемости государством, роли и ответственности законодательных органов государственной власти субъектов. Оппоненты же считают, что новый порядок наделения глав регионов полномочиями Президентом РФ противоречит Конституции и в корне недемократичен.

Основной аргумент в пользу реформы состоит в том, что, поскольку предложенную Президентом кандидатуру утверждает парламент субъекта - представительный орган власти, никакого умаления демократических прав и свобод граждан не происходит. Избранный всенародно законодательный орган власти в регионе непосредственно осуществляет «выбор», которому предшествует процедура представления, обсуждения кандидата и только затем - голосование по представленной кандидатуре. Как странно бы ни звучало в этом контексте слово «выбор», Владимир Мустафин, к.ю.н., председатель избирательной комиссии Саратовской области, придерживается той точки зрения, что речь стоит вести не о назначении, а именно об иной форме выборов (выделено нами). При этом он делает оговорку, не меняющую сути дела: «Если следовать тому, как понимаются выборы по закону об основных гарантиях избирательных прав граждан, то в прямом смысле слова новая система представления и утверждения губернаторов - это не выборы, однако говорить о том, что губернаторы будут назначаться, тоже не верно» Мустафин В. Совершенствование законодательства Российской Федерации о выборах / В.Мустафин // Власть. - 2005. - № 1. - С.24.. Перефразируя Мустафина, можно сказать, что для приверженцев президентской реформы, данное нововведение - это те же выборы, только в другом формате, некая усовершенствованная с учётом российских реалий модель выборов.

При этом, в обоснование данной модели нередко ссылаются на установленный порядок формирования верхней палаты парламента - Совета Федерации. В общем виде принципы этого формирования заложены в статье 95 Конституции РФ, согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Подобная система формирования верхней палаты действует во многих демократически развитых странах. Сторонники «иной формы выборов» проводят параллель между ней и формированием Совета Федерации. Безусловно, сама по себе процедура формирования не рассматривается как противоречащая принципу народовластия. А.Е. Постников обращает внимание на то, что «по общему правилу, термин «формирование» является родовым для различных процедур: «избрания», «назначения», «делегирования». По словам В.И. Лысенко, «формирование как родовой способ определения состава представительного оргнана государственной власти (его структурной части) <...> является по своей природе неотъемлемым элементом демократического избирательного процесса. Отличие же порядка формирования как одной из частей избирательной процедуры от собственно выборов состоит в том, что круг лиц, выдвигаемых в рамках процедуры формирования, заужен и привязан как к субъектному составу РФ, так и к должностному статусу кандидатов в члены верхней палаты» Цит. по Постников А.Е. Указ. соч. С. 9..

В приведенной цитате делается акцент на оправданность применения процедуры формирования применительно к структурной части представительного органа власти, т.е. в условиях, когда и объектом и субъектом данной процедуры является коллегиальный орган. Между тем в рассматриваемом нами случае назначению подлежит единоличный орган, а круг субъектов, имеющих право представлять кандидатуры на должность главы субъекта Федерации, включает только одно лицо - Президента РФ. Ни политические партии, ни иные выборные органы или должностные лица, ни тем более граждане таким правом не наделяются. Даже право инициировать рассмотрение законодательным органом государственной власти субъекта предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ принадлежит только «избранным». Согласно федеральному закону «О политических партиях» Российская газета. - 2001. - №133. - ст. 26.1 (в редакции ФЗ от 31.12.2005 N 202-ФЗ) этим правом наделяется только та политическая партия, список которой имеет большинство мандатов в региональном парламенте.

Несмотря на то, что голосование по предложенной кандидатуре проводит парламент субъекта, фактически такой судьбоносный для региона вопрос как вопрос о кандидатуре главы субъекта Федерации можно считать решаемым единолично Президентом. Вряд ли найдется какой-либо парламент, который, рискуя собственным роспуском в случае несогласия с предложенной кандидатурой, будет принципиально отвергать её. Сама по себе возможность роспуска парламента в данном случае - это мера, не только не согласованная с теорией права, но и просто лишенная здравого смысла. Как известно, роспуск представительного органа власти является одной из мер конституционной ответственности. С точки зрения теории права, юридическая ответственность наступает в случае совершения правонарушения. Конституционная ответственность, соответственно, должна наступать за совершение правонарушения в сфере конституционных правоотношений. В рассматриваемой ситуации основанием для применения мер ответственности является простое несогласие представительного органа власти работать с предложенным Президентом главой субъекта.