Особенности избирательной системы в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

5

Дипломная работа

ОСОБЕННОСТИ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. Избирательная система как институт избирательного права

§2. Отграничение понятия «избирательная система» от смежных понятий

§3. Принципы избирательной системы. Проблемы их реализации в современной России

ГЛАВА 2. РОССИЙСКАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА. ПРОБЛЕМЫ ЕЕ РАЗВИТИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

§1. Сравнительная характеристика основных избирательных систем современности

§2. Современный облик российской избирательной системы

2.1 Переход к формированию федерального парламента по системе пропорционального представительства с голосованием по спискам. Теоретическое обоснование и практические результаты

ГЛАВА 3. РЕФОРМИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ПРИНЦИП ФЕДЕРАЛИЗМА

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Список использованных источников и

литературы

Демократия и выборы - понятия родственные, неотделимые друг от друга. Мы сделали выбор в пользу демократии, проголосовав в 1993 году за Конституцию Российской Федерации, за смену изжившего себя режима, за обновление государственных устоев. Мы осознанно выбрали демократию. Возможна ли теперь демократия без справедливых выборов и выборы без фактического права выбора? Категорически, нет.

Гражданское общество и правовое государство немыслимы без свободных и справедливых выборов. Такие выборы, представляющие собой одну из незыблемых ценностей любого демократического государства, - это не только возможность быть услышанным, но и шанс стать участником политического процесса, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, как об этом говорится в пункте 2 статьи 32 Конституции РФ. В Основном законе страны референдум и свободные выборы названы «высшим непосредственным выражением власти народа» (п. 3 ст. 3).

Возможны ли демократические выборы в России на данном этапе?..

Сегодня страна стоит на пороге очередных выборов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, а также выборов Президента Российской Федерации. Что вызывает обеспокоенность многих мыслящих людей в преддверии этих событий?

Действительно ли есть повод для беспокойства?

Анализ сегодняшнего состояния избирательной системы в России позволяет прояснить эти и многие другие вопросы, актуальность которых возрастает день ото дня. Поэтому в качестве объекта нашего исследования необходимо выделить избирательную систему современной России как важнейший элемент политической системы государства и необходимое условие осуществления народовластия - исходного принципа российской государственности.

Ввиду того, что за последние несколько лет нормативная база, определяющая внешний облик всей российской избирательной системы - в самом широком значении этого понятия, - претерпела значительные изменения, предметом нашего исследования стали особенности избирательных правоотношений и процесса в стране в свете комплексной законодательной реформы избирательной системы и проблема соответствия данной реформы базовым демократическим ценностям.

Полагаем, что суть и основное предназначение многих нормативных новообразований можно понять только в общем контексте всей реформы. Именно по этой причине мы не ограничились одним лишь анализом нового способа организации парламентских выборов - по пропорциональной системе, - хотя он занимает центральное место в работе.

В поле нашего зрения попали также такие вопросы, как реализация принципов избирательного права в российской избирательной практике, новый порядок наделения полномочиями глав субъектов РФ, влияние реформы избирательной системы на федеративное устройство страны.

Таким образом, цель работы - в выявлении характерных черт, современных тенденций и проблем развития избирательной системы России, в поиске путей ее совершенствования.

В связи с этим задачи нашего исследования сводятся к следующему:

1. Раскрыть содержание понятия и роль принципов избирательной системы, рассмотреть основные проблемы практического применения данных принципов.

2. Дать сравнительно-правовую характеристику основных избирательных систем современности.

3. Проанализировать российскую избирательную систему в её взаимосвязи с политической системой общества; дать правовую оценку реформы избирательной системы.

4. Рассмотреть проблему влияния избирательной системы на федеративное устройство Российской Федерации.

В научной литературе высказывается много точек зрения по поводу наиболее оптимальной избирательной системы, но практически все авторы сходятся на том, что выбор избирательной системы зависит от конкретной политической обстановки в стране и от целей, реализацию которых связывают с выборами в органы представительной власти. Наиболее детальное сравнительное исследование избирательных систем принадлежит английским авторам Э. Лейкману и Д. Ламберту. Различные взгляды на проблему соотношения мажоритарной и пропорциональной избирательных систем высказаны З.М. Зотовой, А.Е. Постниковым, О.Н. Каюновым, А.С. Автономовым, А.Е. Любаревым и другими авторами. Вопрос о целесообразности перехода к формированию нижней палаты парламента РФ исключительно по пропорциональной системе представительства с голосованием по спискам решается также неоднозначно. В то время как в ЦИК дают позитивные оценки данным мерам, свое критическое отношение по проблеме высказывают Л.М. Карапетян, Н.К. Бураков, Н.И. Воробьев и другие ученые и политические обозреватели. Широкую огласку получил и новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской Федерации. В работе рассмотрены мнения И.И. Конкиной, Л.Ю. Грудцына, В. Мустафина, Р.Д. Хайретдинова и других ученых.

В процессе работы нашли применение такие основные частнонаучные методы исследования, как сравнительно-правовой, библиографический и формально-юридический методы, а также общенаучные методы: дедукция, логический анализ и синтез, обобщение, сравнение и др.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, а также приложений. Структура работы соответствует обозначенным выше задачам исследования: в каждой из трех глав реализуется одна основная задача. В заключении резюмируются общие положения на основании рассмотренного в работе материала.

Практическая значимость работы состоит в том, что изученный нами материал может быть положен в основу других, в том числе более детальных исследований в области избирательного права. Мы предприняли попытку осветить наиболее значимые, на наш взгляд, изменения законодательства о выборах с точки зрения их влияния на развитие избирательных правоотношений, рассмотреть избирательную систему современной России на фоне базовых демократических ценностей, составляющих основы конституционного строя. Изложенные в работе размышления, приведенные аргументы - это, с одной стороны, лишь авторский взгляд на проблему, собственное мнение, а с другой стороны, - результат критического анализа объемной нормативной базы, сопоставления действующих и предыдущих редакций законов, исследования материалов судебной практики и различных подходов к изучаемому вопросу. Новизна самого предмета исследования означает его сложность, но в то же время предопределяет научную новизну всей работы.

принцип реформа избирательная система

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. Избирательная система как институт избирательного права

Избирательная система представляет собой один из базовых институтов избирательного права, которое в свою очередь образует важную составную часть конституционного права Российской Федерации. Поскольку избирательное право является родовым понятием для избирательной системы, следует в общих чертах охарактеризовать данную подотрасль конституционного права (именно подотрасль, - а не институт, как считают некоторые авторы См.: Козлова Е. И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2000. - С.312., - в силу обширности правового регулирования выборов в РФ, обилия актов избирательного законодательства и достаточно четкой структурированности правовых институтов, входящих в избирательное право Некоторые авторы выделяют избирательное право в отдельную отрасль права, т.к. предмет избирательного права составляют не только властеотношения, но и широкий комплекс организационных, информационных, финансовых и технико-юридических отношений. - См. Введение в избирательное право. Учебное пособие / Веденеев Ю.А., Мостовщиков В.Д. - М.: РЦОИТ, 2003. - С.18.).

Принято разграничивать два аспекта избирательного права: объективное и субъективное избирательное право. Первое - это система правовых норм (преимущественно конституционно-правовых и др.), определяющих основы, принципы, этапы, порядок, процедуру и гарантии организации и проведения выборов, избирательных кампаний в стране. Второе - это гарантированное государством право конкретного лица на участие в выборах. Определение данного права получило законодательное закрепление в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно абзацу 28 статьи 2 которого избирательные права граждан - это конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации¹¹ Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федеральный закон [от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 4. - Ст. 2253.

В приведенной формулировке нашло отражение разграничение активного и пассивного избирательного права как субъективного права граждан. Активное избирательное право -- это право избирать, т.е. право граждан участвовать в выборах в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления, принимать участие в референдумах и иных политических акциях, целью которых является волеизъявление населения. Совокупность всех граждан, обладающих активным избирательным правом, т.е. избирателей, образует избирательный корпус. Пассивное избирательное право -- это право граждан быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления.

Избирательная система и избирательное право тесно связаны между собой, хотя их нельзя отождествлять, поскольку конституционно-правовые нормы, в совокупности образующие избирательное право, определяют порядок выборов, то есть являются правовой базой существующей избирательной системы.

Ниже приведены основные источники избирательного права Российской Федерации, расположенные по их юридической силе и образующие в своем единстве строго иерархическую систему.

1) Конституция Российской Федерации²² Конституция Российской Федерации: (принята на всенар. голосовании 12 дек. 1993 г.) // Собрание законодательства Росийской Федерации. - 1994. - № 1. - Ст. 1;

2) Международно-правовые акты, в которых устанавливаются так называемые международные избирательные стандарты - «обязательства государств предоставлять лицам, находящимся под их юрисдикцией, права и свободы на участие в свободных, справедливых, подлинных и периодических выборах, а также не посягать на такие права и свободы, принимать соответствующие меры по их реализации» Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: Вопросы и ответы. - М.: Юриспруденция, 2001. - С. 17. (см. Приложение 1).

3) Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», регулирующий реализацию права граждан на участие в референдуме и порядок проведения референдума О референдуме Российской Федерации: федеральный конституционный закон [от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ] // Собрание законодательства РФ. - 05.07.2004. - N 27. - ст. 2710 .

4) Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 4. - Ст. 2253 (в ред. от 30 января 2007), включающий общие для Федерации и ее субъектов требования к порядку организации выборов, что составляет основные гарантии избирательных прав граждан. В данном законе определено, что ему не должны противоречить другие законы, конституции (уставы) субъектов РФ, иные нормативные акты, принимаемые на федеральном уровне (п. 6 ст. 1). Кроме того, что закон является универсальным актом, он также отличается рамочным характером (т.е. устанавливает обязательные стандарты обеспечения избирательных прав граждан, подлежащие соблюдению как в правоприменительном, так и в законотворческом процессе) и прямым действием. Этим объясняется принципиально важное значение закона для всей современной избирательной системы России.

4) Федеральные законы «О выборах Президента Российской Федерации» О выборах президента Российской Федерации: федеральный закон [от 10 января 2003 года № 19-ФЗ] // Российская газета. - 16.01.2003. - N 6. и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон [от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ] // Собрание законодательства РФ", 23.05.2005, N 21, ст. 1919. (оба закона в редакции от 30 декабря 2006 года), а также «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: федеральный закон [от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 02.12.96. - N 49. - ст. 5497, (в редакции от 12 июля 2006 года).

5) Другие федеральные законы, связанные с избирательным правом, а также законы субъектов Российской Федерации, подробно регламентирующие организацию и порядок выборов в различные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

6) Конституции республик в составе Российской Федерации; уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и иные нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Все многообразие источников избирательного права, составляющих нормативную базу национальной избирательной системы, можно классифицировать по различным критериям, два из которых стоит упомянуть:

1) по уровню регулируемых выборов (предметному признаку) различают законодательство о выборах в федеральные органы государственной власти, законодательство о выборах в органы государственной власти субъектов РФ, законодательство о выборах в органы местного самоуправления;

2) по субъекту правотворчества (субъектному признаку) различают федеральное избирательное законодательство, избирательное законодательство субъектов РФ.

Нельзя не согласиться с А.Е. Постниковым, который, критикуя занимаемую некоторыми авторами позицию по вопросу об источниках избирательного права, считает, что акты Президента РФ, органов исполнительной власти не являются источниками избирательного права. В обоснование собственной позиции А.Е. Постников ссылается на тот факт, что регулирование выборов в субъектах РФ актами глав администраций в 1993 - 1994 гг. имело временный характер и было связано со сменой конституционного строя в стране, прекращением деятельности законодательных и представительных органов на федеральном уровне и в краях, областях в тот период Постников А.Е. Избирательное право России: Научное и учебн. издание. С приложением «Модельного закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». - М.: Издательская группа ИНФРА-М - НОРМА, 1996. - С.14.. В этой связи характерно также и то, что в действующем федеральном законодательстве нет упоминания об иных источниках избирательного права, кроме Конституции РФ, федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации см. ст. 2 закона «О выборах президента РФ», ст. 2 закона «О выборах депутатов», пп. 9 и 28 ст. 2, ст. 11 закона «Об основных гарантиях».. В частности, в статье 11 закона «Об основных гарантиях» делается оговорка об ограничении применения указов Президента при проведении выборов или референдума. В случае невозможности применения положений регионального законодательства о выборах или о референдуме вследствие признания их судом недействующими и не подлежащими применению приоритет принадлежит соответствующим нормам федерального законодательства. Если же имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, выборы или референдум осуществляются также на основе указов Президента РФ. Таким образом, применение указов Президента в данном случае, как, собственно, и во всех других сферах, является исключением из общего правила, частным случаем правоприменения в области избирательных правоотношений. Именно по этой причине мы не выделяем их в качестве отдельного нормативного источника избирательного права К проведению выборов могут иметь отношение только индивидуально-правовые акты органов исполнительной власти (например, постановление главы администрации области о назначении выборов депутатов законодательного собрания). Что касается избирательных комиссий, то, как известно, они не занимаются правотворческой деятельностью, однако, могут издавать подзаконные нормативные акты (инструкции, положения, постановления и некоторые иные решения) по вопросам единообразного применения законодательства о выборах. Нам также не представляется целесообразным выделять данные нормативные акты в качестве источников избирательного права, т.к. они носят прежде всего правоприменительный характер, отнюдь не заменяя собой законы. Следует помнить, что даже не все законы, так или иначе затрагивающие вопросы избирательного права, являются его источниками в строгом смысле слова. От законов-источников стоит отличать правоприменительные законы, которые издаются в соответствии с избирательными законами, но не содержат норм права. Форма правоприменительных законов широко используется для назначения выборов в органы государственной власти в субъектах РФ. .

§2. Отграничение понятия «избирательная система» от смежных понятий

В научной литературе термин «избирательная система» употребляется обычно в двух значениях - широком и узком. В широком смысле под избирательной системой понимают «совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе выборов» Соколов И.А. Избирательное право. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Учеб. пособие. - М.: МГИУ, 2004. - С.10.. Сфера этих отношений весьма широка. В нее входят вопросы и определения круга избирателей и избираемых, и инфраструктуры выборов (создание избирательных единиц, избирательных органов и др.), и отношений, складывающихся на каждой из стадий избирательного процесса вплоть до его завершения. В этом значении, как отмечает В.И. Червонюк, понятие избирательной системы тождественно понятию «избирательная кампания», которое характеризует период со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов, а также совокупность мер организационного характера, связанных с проведением выборов Червонюк В.И. Конституционное право России: Учебное пособие. - М.: ИНФРА-М, 2003. - С.248.. А.Е. Постников, рассматривая понятие избирательной системы в широком смысле, включает в него как способ выдвижения кандидатов, голосования за них и определения результатов выборов, так и нормативную и организационную базу проведения выборов Постников А.Е. Указ. соч. С. 39..

В узком смысле слова избирательную систему принято рассматривать как систему «норм и процедур, определяющих порядок организации, проведения и определения итогов выборов должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления» Зотова З.М. Политические партии и избирательный процесс. - М.: РЦОИТ, 2002. - С 28.. В этом смысле выделяют мажоритарную, пропорциональную, смешанную избирательные системы.

На наш взгляд, не вполне обоснованным является сужение понятия «избирательная система» исключительно до способа определения результатов голосования и распределения на этой основе депутатских мандатов Подобный подход встречается в некоторых учебных изданиях, см., например: Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002. - С.375; Червонюк В.И. Указ. Соч. С. 248.. Любой способ подведения итогов голосования является производным от вида и способа голосования, поэтому наиболее точным нам представляется подход А.Е. Любарева, который, выделяет четыре аспекта, в совокупности образующие понятие избирательной системы (в узком смысле). Этими аспектами являются: 1) содержание голоса Имеется в виду способ голосования: за одного кандидата или список (категорическое); за каждого «одобряемого» кандидата (одобрительное); распределение избирателем голосов между разными кандидатами (кумулятивное); ранжирование кандидатов в порядке предпочтения (ординатльное, или преференциальное) и др.; 2) величина округа (или порядок суммирования голосов); 3) правило переведения полученных голосов в мандаты; 4) голосование за конкретного кандидата или за партию (список кандидатов) Любарев А.Е. Избирательные системы и российское электоральное законодательство / А.Е. Любарев // Полис (Политические исследования). - 2003. - № 4. - С. 120, 121..

С другой стороны, если рассматривать принятое в литературе определение избирательной системы в широком значении как системы общественных отношений, связанных с выборами (З.М. Зотова, И.А. Соколов, В.И. Червонюк), становится непонятно, что в таком случае входит в понятие избирательных правоотношений. Четкое, недвусмысленное определение понятия избирательной системы является отправной точкой нашего исследования, в связи с чем полагаем, что во избежание размытости формулировок целесообразно отграничить понятия: избирательные правоотношения, избирательный процесс, избирательная система, - путем проведения сравнительного анализа их содержания.

В теории государства и права под правоотношениями как таковыми принято понимать «индивидуализированную связь, которая возникает на основе правовых норм между гражданами и иными лицами в форме субъективных прав и юридических обязанностей и поддерживается принудительной силой государства» Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник / В.М. Сырых. - 2-е изд., стер. - М.: ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2002. - С.295.. По аналогии определяются избирательные правоотношения. Д.Б. Катков называет ими возникающую на основе норм избирательного права юридическую связь между субъектами, выражающуюся в форме их субъективных прав и обязанностей Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Указ. соч. - С. 18..

Избирательный процесс принято определять как процесс организации выборов или, другими словами, урегулированные законом процедуры совершения тех или иных избирательных действий, деятельность по передаче и приобретению власти путем организации и проведения выборов.

Избирательный процесс - один из основных элементов избирательной системы. Он включает следующие стадии: а) назначение выборов (как правило, это прерогатива главы государства или законодательного органа); б) регистрацию избирателей в установленном законном порядке; в) организацию избирательных округов, районов, избирательных участков и пунктов для голосования, которые формируются в соответствии с принципами представительства (территориальным и т.д.); г) выдвижение кандидатов; д) предвыборную агитацию; е) финансирование выборов; ж) проведение голосования (в один или два тура); з) определение результатов голосования (подсчет поданных голосов) и распределение депутатских мандатов, осуществляемые местными и центральными избирательными органами Энциклопедический юридический словарь/Под общ. ред. Крутских В.Е. - 2-е изд. - М.: ИНФРА-М, 1988. - с. 114, 115..

Как следует из выше изложенного, налицо прямая взаимосвязь избирательного процесса и избирательных правоотношений. Избирательный процесс как совокупность ряда избирательных действий проявляется «через многочисленные и разнообразные процессуальные избирательные правоотношения» Веденеев Ю.А., Князев С.Д. Избирательные правоотношения / Ю.А. Веденеев, С.Д. Князев // Государство и право. - 1999. - № 5. - С. 30.. Можно сказать, что избирательные правоотношения в их материальном содержании - это внешняя форма реализации избирательного процесса, это фактические отношения, которые складываются из дозволенного поведения управомоченного лица и должного поведения обязанного. Связь избирательных правоотношений и процесса предельно ясно раскрыта М.В. Масловской. По её словам, «избирательный процесс является одной из форм социальной деятельности, в ходе которого между его субъектами возникают, развиваются и прекращаются урегулированные нормами избирательного права общественные отношения» Масловская М.В. Избирательный процесс как разновидность социальной деятельности / М.В. Масловская // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 3. - С. 31..

Конечно, можно рассматривать избирательные правоотношения - и избирательную систему в целом - исключительно как правовое явление, как предусмотренную законом возможность реализации прав и предписанную обязанность совершения тех или иных действий, а не действительное воплощение данных прав и обязанностей в ходе избирательного процесса. Но в силу практической направленности работы мы рассмотрим, как существующие нормы законодательства преломляются через волю и сознание конкретных субъектов избирательных правоотношений, как в реальности выглядит избирательная система России на данном этапе, основанная на этих нормах о возможном и должном поведении субъектов избирательного права. Однако дело не столько в желании и необходимости обогатить работу практическим материалом, сколько в существовании одной объективной истины. Для каждого человека, обладающего более или менее зрелым правосознанием, аксиомой является тот факт, что право любой национальной правовой системы существует на двух уровнях - на бумаге (формальное право) и на практике (живое право), и что в реальной жизни часто наблюдается разрыв между этими двумя уровнями права. А если говорить о российской правовой системе, этот разрыв подчас просто вопиющий. Заимствуя данный тезис из теории современной компаративистики, отметим, что «при сравнении двух правовых систем <…> было бы ошибочно уделять внимание лишь формальному праву. Реальное лицо любой национальной правовой системы проявляется в практике её применения» Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах: Общая и Особенная части: Учеб.-практ. пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Дело, 2002. - С.27.. Поэтому обозначенная цель нашей работы вполне оправдывает себя. Заметим, что цель эта не предполагает исключительно рассмотрения избирательной системы в узком значении понятия. Поэтому, исходя из определений, данных В.И. Червонюком и А.Е. Постниковым, полагаем целесообразным в качестве отправной точки исследования привести следующую трактовку содержания категории «избирательная система»: а) принципы и условия участия в формировании избираемых органов; б) организация и порядок выборов Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. - М.: ИНФРА-М, 1999. - VI. - «Избирательная система». - С. 234. - (Библиотека словарей «ИНФРА-М»)..

§3. Принципы избирательной системы. Проблемы их реализации в современной России

Как справедливо замечает З.М. Зотова, «избирательная система, действующая в той или иной стране, в достаточно полной мере свидетельствует о достигнутом уровне развития демократии, являясь вместе с тем во многом стартовой основой демократических преобразований» Зотова З.М. Указ. соч. - С.27 - 28. .

Любая избирательная система, как и правовая система в целом, базируется на ряде законодательно установленных принципов - основополагающих начал, следование которым должно лежать в основе всех юридически значимых действий субъектов правоотношений. Как было рассмотрено выше, избирательная система развивается посредством и на основании юридического материала - норм избирательного права. В числе других правовых норм можно выделить так называемые нормы-принципы, реализация которых создает реальный облик избирательной системы.

Принципы избирательного права (и избирательной системы) - это наиболее общие руководящие начала, которые определяют характер и направления правового регулирования складывающихся в процессе выборов общественных отношений. В соответствие с принципами избирательного права должны проводиться выборы, осуществляться действия и приниматься решения со стороны граждан, политических партий, избирательных комиссий, других органов, наделённых правомочиями по подготовке и проведению выборов, иных субъектов правоотношений на различных этапах избирательной кампании. Ниже рассмотрены основные, признаваемые мировым сообществом принципы - условия, соблюдение которых придаёт выборам действительно демократический характер и делает их результаты легитимными. Серьёзные отступления от этих принципов или их нарушения приводят к подрыву доверия к выборам и избирательной системе в целом.

Согласно статье 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 годаВсеобщая декларация прав человека [Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН, ст. 21] // Российская газета. - 1995. - 5 апреля. воля народа «должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Приведенная формулировка вбирает в себя основные общепризнанные принципы избирательного права, которые являются также и конституционными принципами российской правовой системы: всеобщность, равенство, тайное голосование и свобода участия в выборах.

Принцип всеобщности (или отсутствие какой-либо дискриминации) означает, что граждане могут избирать и быть избранными по достижении определённого возраста независимо от пола, расы, национальности, отношения к религии и убеждений, имущественного и должностного положения.

К гарантиям всеобщего избирательного права следует отнести Соколов И.А. Указ. соч. - С. 14.:

· проведение выборов в нерабочий день;

· составление списков избирателей, в том числе граждан, постоянно проживающих за рубежом В соответствии с п. 4 ст. 4 ФЗ «Об основных гарантиях» пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. // Собрание законодательства РФ. - 17.06.2002. - N 24. - ст. 2253;

· размещение избирательных участков с максимальными удобствами для населения;

· продолжительность голосования, т.е. время, в течение которого избиратель может реализовать свое право;

· возможность досрочного голосования для тех, кто в день выборов должен находиться вне места своего жительства;

· обеспечение больным избирателям возможности голосовать вне избирательного участка;

· финансирование основной части расходов по выборам из государственного бюджета;

· установление административной и уголовной ответственности за воспрепятствование осуществлению избирательных прав граждан или за попытку такого воспрепятствования.

Однако законом предусмотрен перечень ограничений всеобщего избирательного права. Важно иметь в виду, что данный перечень является исчерпывающим. Ограничения всеобщего избирательного права касаются лишь строго определенного круга граждан: в соответствии со ст. 32 Конституции РФ не имеют права избирать или быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Эти ограничения не противоречат принципу всеобщности и соответствуют сложившимся в мире демократическим стандартам. Изъятие данных категорий из общего круга лиц, имеющих право участвовать в выборах, опирается на этико-правовую аксиому - "свобода человеческая есть свобода разумно-нравственного существа", как справедливо заметил Б.Н.Чичерин¹¹ Цит.по: Панкратов В. Основы избирательного права и основной закон страны (опыт сдержанной критики Конституции Российской Федерации) / В. Панкратов // Российская юстиция. - 2003. - № 12.. К тому же, что касается второй категории граждан, данная мера выступает дополнительной в реализации наказания, сопровождающей исполнение санкции, назначаемой судом за совершение наиболее опасных для общества противоправных деяний.

Следует отметить, что опасные тенденции, наметившиеся с появлением реальных возможностей реализации пассивного избирательного права и неоднократно дававшие о себе знать в ходе выборов разных уровней, подтолкнули законодателя к внесению изменений в закон «Об основных гарантиях». Перечень ограничений стал заметно шире.

В соответствии с п. 3.2 ст. 4 закона не имеют права быть избранными граждане РФ, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость; граждане, осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности и имеющие на день голосования неснятую и непогашенную судимость; граждане, подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики и символики)²² Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [от 30 декабря 2001 года] // Российская газета. - 31.12.2001. - N 256., если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; а также граждане, в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт призыва к экстремистской деятельности или совершения действий, обосновывающих или оправдывающих экстремизм³ Данным действиям дана юридическая оценка в законе «О противодействии экстремистской деятельности»: федеральный закон [от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ ] // Собрание законодательства РФ. - 29.07.2002. - N 30. - ст. 3031.

На наш взгляд, подобные ограничения вполне обоснованы. Всеобщность не должна пониматься буквально. Разумные ограничения, вызванные пониманием особой ответственности, с которой связана деятельность представителя власти, а также опасности проникновения во властные структуры криминального элемента имеют право на существование.

Вместе с тем, нам представляется недемократичным установление дальнейших запретов и ограничений пассивного избирательного права. Так, едва ли поддается логическому объяснению пункт 3.1 статьи 4 того же закона. В соответствии с ним, не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства. Закон предоставляет этой категории граждан пассивное избирательное право только на уровне выборов в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации. Неясно, почему наличие двойного гражданства должно быть препятствием в реализации политических прав и свобод. В статье 62 Конституции РФ оговаривается, что наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации (выделено нами). Таким образом, допускается законодательное ограничение прав лиц с двойным гражданством. Не исключено, что в недалёком будущем, учитывая масштабность и оперативность принятия в нашей стране новых законов и внесения изменений в действующие, будут приняты поправки, еще больше ограничивающие права данной категории граждан. В таком случае российское гражданство будет носить скорее фиктивный характер. Понятие гражданства неизбежно ассоциируется с политическими правами, одним из которых является право быть избранным. Отсутствие данного права означает неполноценность гражданства как такового. Можно предположить, что, вводя это ограничение, законодатель руководствовался желанием оградить власть от влияния иностранного капитала и лоббирования нероссийских интересов через депутатов, имеющих двойное гражданство, а также исходил из понимания опасности более привилегированного положения одних избранников народа перед другими. Но наше твердое убеждение в том, что далеко не любую опасность можно устранить административными методами, запретами и ограничениями на законодательном уровне, если эти запреты противоречат сущности демократии.

Иной характер, отличный от ограничения всеобщего избирательного права, имеют так называемые избирательные цензы - специальные условия, наличие или отсутствие которых связано с приобретением и реализацией избирательных прав. Избирательные цензы являются устанавливаемыми законодательством исключениями из принципа всеобщности избирательных прав. Российскому избирательному законодательству известны:

1) ценз оседлости - требование, предъявляемое к кандидатам на выборные должности и состоящее в необходимости проживания в местности проведения выборов в течение определенного времени. В соответствии с п. 5 ст. 4 закона «Об основных гарантиях» требования к продолжительности и сроку проживания гражданина РФ на определенной территории устанавливаются только Конституцией РФ. Это положение вызвано необходимостью на законодательном уровне предупредить попытки произвольного необоснованного ограничения пассивного избирательного права граждан.

2) возрастной ценз - требование, согласно которому права участвовать в выборах или избираться на определенные государственные должности предоставляется лишь по достижении определенного возраста. Активное избирательное право принадлежит всем лицам, достигшим на момент голосования или участия в референдуме 18 лет. Что касается пассивного избирательного права, законодательство устанавливает различные возрастные цензы в зависимости от должностей, на которые претендуют кандидаты. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон [от 05 августа 2000 г. № 113-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 07.08.2000. - N 32. - ст. 3336.. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет. Вместе с тем, имеются запреты против необоснованного увеличения предельного возраста, по достижении которого лицо может быть избрано. Предусмотрено, что минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и в органы местного самоуправления и 30 лет при выборах главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта Российской Федерации. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

3) ценз гражданства - требование избирательного закона, согласно которому кандидат на выборную должность должен иметь российское гражданство. На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме и в иных избирательных действиях на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Принцип равного избирательного права, т.е. равенство граждан на выборах, достигается с помощью норм-гарантий, следующими способами. Во-первых, путём наделения каждого избирателя обычно только одним голосом (применение принципа «один человек - один голос»), хотя возможно предоставление одному избирателю двух или даже трёх голосов. Важно лишь, чтобы число голосов у всех избирателей было одинаково. Во-вторых, равное избирательное право во многих случаях обеспечивается образованием на выборах избирательных округов, примерно равных по численности избирателей, либо образование многомандатных избирательных округов, разных по численности, но обеспечивающих равное представительство депутатами, иными выборными лицами избирателей. В-третьих, указанный принцип реализуется путём установления постоянного численного состава законодательного органа государственной власти (например, 121 депутат Народного собрания Дагестана, 50 депутатов Государственного совета Коми, 32 депутата Верховного Хурала Тывы и др.). В числе других гарантий равного избирательного права можно назвать запрет баллотироваться в соответствующий законодательный орган или орган местного самоуправления более чем в одном избирательном округе, возможность выдвижения только одного кандидата политической партией на выборах Президента РФ, а также обеспечение граждан равными возможностями для участия в выдвижении кандидатов, обсуждении кандидатур, использовании средств предвыборной агитации, контроле за ходом голосования и подсчетом голосов.

Таким образом, достигаются равный вес голосов избирателей и равная норма представительства. Однако в силу ряда причин реальное равенство труднодостижимо. Этим вызваны установленные федеральным законодательством допустимые отклонения от средней нормы представительства избирателей. При образовании одномандатных избирательных округов соблюдается равенство округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы не более чем на 10 % (в труднодоступных и отдаленных местностях - не более, чем на 30 %); при образовании многомандатных округов допустимое отклонение числа избирателей от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе составляет также максимально 10 % (в труднодоступных или отдаленных местностях - 15 %). Если на федеральных выборах установлена обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации, данные требования могут не соблюдаться. При образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40 процентов.

Подлинно равное избирательное право в современной России невозможно еще и потому, что существуют такие неразрешенные проблемы, как проблема миграционного голосования (двойного счета) Двойной счет - первичное включение избирателя в списки для голосования по месту его постоянного или преимущественного проживания, и вторичное включение избирателя в списки по месту временного пребывания., актуальная для таких категорий избирателей, как военнослужащие, студенты, моряки, рыбаки, граждане, находящихся в больницах, санаториях, других лечебно-профилактических учреждениях, вынужденные переселенцы и лица, содержащиеся в следственных изоляторах временного содержания т.д.; а также проблема использования административного ресурса в ходе предвыборной кампании. Последнему есть огромное количество примеров, суть которых сводится к одному: политическая партия или кандидат, которые пользуются поддержкой власти, вне зависимости от содержания их политических программ, реальных достижений и других качеств, неминуемо получают на выборах большинство голосов. В России сегодня такой исход предсказуем, поэтому о подлинном равенстве кандидатов, участвующих в выборах партий говорить не приходится. Это исключительно теоретическое явление.

В.К. Медведева, определяя административный ресурс как «своеобразную технологию власти, с помощью которой происходит имитация участия граждан в избирательном процессе», делает при этом немаловажное и неоспоримое замечание: «Подобная технология направлена не на сменяемость власти в результате выборов, а на сохранение и консервацию существующей власти, что не способствует демократизации общественной жизни России» Медведева В.К. Проблемы становления института выборов в современной России / В.К. Медведева // Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.: Политология. - 2004. - № 1 (5). - С. 24..

Несмотря на то, что законом «Об основных гарантиях» предусмотрена возможность отказа избирательной комисии в регистрации кандидата на основании неоднократного использования им преимуществ своего должностного или служебного положения Собрание законодательства РФ. - 17.06.2002. - N 24. - ст. 2253. - пп л) п. 24 ст. 38., реальных действенных механизмов выявления такого рода нарушений не существует.

Прямое избирательное право и право на прямое волеизъявление на референдуме - это право граждан непосредственно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также голосовать за или против вопросов, вынесенных на референдум. От прямых выборов следует отличать две основные разновидности непрямого избирательного права: многостепенные (многоступенчатые) и косвенные выборы. Примером первых могут служить выборы в СССР до 1936 г., когда депутаты вышестоящих представительных органов избирались (Советов) избирались нижестоящими Советами. Такая же избирательная система использовалась в прошлом на Кубе и в ряде других стран, а сегодня используется в КНР. Косвенные выборы проводятся посредством специально избираемых гражданами коллегий выборщиков (как, например, происходит при выборах Президента США коллегией выборщиков) либо постоянно действующего органа (например, выборы президентов парламентами в Греции, Турции и др. странах).

В России в настоящее время путем прямых выборов избирается глава государства, нижняя палата федерального парламента, представительные (законодательные) органы власти в субъектах Федерации, главы исполнительной власти муниципальных образований и депутаты законодательных собраний органов местного самоуправления.

В Конституции РФ прямое избирательное право (наряду с принципами всеобщности, равенства и тайного голосования) провозглашается только в отношении выборов Президента РФ. Это создало благоприятные условия для отмены всенародных прямых выборов глав регионов в 2004 году. Тот факт, что в Основном Законе страны нет упоминания о принципах избирательной системы в целом (выборами Президента не исчерпываются все возможности влияния общества на власть и участия граждан в управлении делами государства), позволил так быстро принять столь спорный законопроект, о чем пойдет речь ниже. Отметим лишь (и в этом мы солидарны с В.Г. Князевым Князев С.Д. Принципы участия российских граждан в выборах: вопросы правового обеспечения / С.Д. Князев // Правоведение. - 1999. - №1. - С. 25.), что, если Конституция России прямо указывает на необходимость организации и проведения выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании только применительно к замещению должности Президента РФ, то тем самым предполагается возможность отступления от этих принципиальных условий реализации права граждан избирать и быть избранными во все иные органы государственной и муниципальной власти. Под углом зрения повышения статуса законодательства о выборах обязательность демократических принципов избирательного права должна являться прямым конституционным предписанием, а не выглядеть следствием логических умозаключений, основанных на интерпретациях текста международных договоров. С подобной сдержанной критикой конституционного регулирования вопросов избирательной права и избирательной системы выступает и В.Панкратов Панкратов В. Указ. соч..

Принцип тайного голосования предполагает исключение контроля за волеизъявлением избирателей, создание условий для свободы выбора. Достигается это рядом организационных гарантий и правил, устанавливаемых законодательством о выборах. Обычно избирательные бюллетени не нумеруются, для заполнения бюллетеней избирателям предоставляются специально оборудованные кабины или комнаты, в которых не допускается присутствие посторонних лиц. После заполнения бюллетени опускаются в ящики, исключающие возможность доступа к бюллетеням до окончания времени голосования и начала подсчета голосов. Данный принцип ёмко сформулирован в п. 7 ст. 2 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов: «Право на тайну голосования является абсолютным и не может никоим образом и чем бы то ни было ограничено» Декларация о критериях свободных и справедливых выборов [Принята единогласно на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза, Париж, 26 марта 1994 г.]. - Электрон. данные. - Режим доступа: http://www.indem.ru/idd2000/declaration.htm .