Законодательная деятельность Ямало-Ненецкого автономного округа

Именно поэтому становится важным анализ качества и управленческих результатов законодательного процесса, то есть оценка степени соответствия законодательства приоритетам развития региона, интересам его населения, состоянию системы публичного управления.

3.2 Итоги и основные тенденции законодательной деятельности ЯНАО в 2011 году

Основным итогом законодательной деятельности органов государственной власти автономного округа в 2011 году стала конкретизация в рамках модели российского федерализма нормативных контуров стратегии правового развития региона и создание условий для интеграции двух стратегий: правового и социально-экономического развития региона.

Федерализм - это правовая оболочка системы коммуникаций между уровнями, ветвями и органами публичного управления социально-экономическими процессами. Неотъемлемой частью стратегии правового развития автономного округа, обеспечивающей реализацию характерных особенностей региона в рамках федерализма, является системный подход к мониторингу законодательства на территории автономного округа.

Системность подхода к мониторингу регионального законодательства проявляется в развитии правового обеспечения этого процесса, накоплении совокупности взаимосвязанных между собой действующих нормативных правовых актов, выстраивании взаимосвязей между процессами мониторинга законодательства и иными аспектами функционирования системы публичного управления. Мониторинг регионального законодательства, безусловно, являясь одной из функций и стадий публичного управления, постепенно преобразуется в механизм публичного управления. Сегодня в автономном округе действуют законы автономного округа от 06.04.2006 г. № 13-ЗАО «О правотворчестве» и от 08.06.2009 г. № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе», Постановление Государственной Думы автономного округа от 20.06.2007 г. № 930 «О Концепции мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе», Постановление Губернатора автономного округа от 19.03.2009 г. № 25-ПГ «О мониторинге правового пространства Ямало-Ненецкого автономного округа в системе исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа», Постановление Правительства автономного округа от 06.06.2011 г. № 377-П «О правотворческой деятельности и правовой работе исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа».

Более того, в регионе развивается правовое обеспечение и второй формы мониторинга, без которой оценка результативности законодательства по социально-экономическим критериям невозможна. Речь идет о мониторинге социально-экономических процессов, позволяющем выявлять существенные признаки, критерии и индикаторы оценки социально-экономических явлений, на которые оказывается регулирующее воздействие государства. Сегодня в этой сфере уже действуют такие правовые акты, как Постановление Администрации автономного округа от 26.06.2008 г. № 309-А «О мониторинге социально-экономической ситуации в Ямало-Ненецком автономном округе», Постановление Правительства автономного округа от 08.07.2010 г. № 95-П «О регламенте мониторинга и контроля исполнения приоритетных национальных проектов и мероприятий по улучшению демографической ситуации на территории Ямало-Ненецкого автономного округа».

Постепенная интеграция двух форм мониторинга в единую технологию позволит в дальнейшем сформировать дееспособную систему оценки взаимосвязей между стратегиями правового и социально-экономического развития региона.

Наиболее существенными для региона и региональной системы публичного управления свойствами федерализма являются:

1) разделение полномочий и предметов ведения между уровнями власти (и сегодня уже подходит к концу инвентаризация и упорядочение полномочий, закрепленных за федеральным и региональным уровнем управления);

2) наличие экономической основы для реализации этих полномочий.

Для регионального законодательства это означает необходимость формирования устойчивой и экономически обоснованной взаимосвязи между принимаемыми субъектом РФ расходными и бюджетными обязательствами, результативность которой измеряется показателями качества жизни человека.

Обязательным условием этого становится дополнение юридических аспектов формирования регионального законодательства управленческими аспектами, позволяющими оценивать содержание правового регулирования не только на основе формально-юридических характеристик правовых актов (соответствие федеральному законодательству или собственным полномочиям, дублирование федерального законодательства и т.д.), но и на основе прогнозирования и оценки результатов регулирующего воздействия законодательства.

Различные сферы окружного законодательства изменялись в 2011 году с разной динамикой. В значительной степени это обусловлено направлениями и интенсивностью законодательной деятельности в предыдущие годы. К этому времени объемный массив законодательного обеспечения был создан в таких сферах регулирования как социальная защита, социальная поддержка и социальное обеспечение; охрана окружающей среды; защита прав национальных меньшинств и политических прав граждан; деятельность органов государственной власти и местного самоуправления; инвестиционная деятельность, и т.д.

В связи с этим органами государственной власти автономного округа в 2011 году решались две задачи: оптимизация законодательства в этих сферах отношений и развитие новых направлений правового регулирования. Некоторые тенденции в развитии законодательства, отмеченные в 2011 году, могут стать принципами развития законодательного обеспечения в последующие годы:

1. Дальнейшее стимулирование позитивных социально-экономических тенденций в новых сферах общественных отношений за счет создания для этого соответствующих условий. Например, принятие Закона автономного округа от 25.11.2011 г. № 135-ЗАО «О создании благоприятных условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья в Ямало-Ненецком автономном округе» обеспечивает в долгосрочной перспективе стимулирование процессов создания ассоциированных субъектов деятельности в сфере ЖКХ и развитие некоммерческого сектора в целом.

2. Модернизация структуры управленческого воздействия на социально-экономические процессы в соответствии с изменениями институциональной среды на федеральном уровне. Например, принятие Закона автономного округа от 26.09.2011 г. № 87-ЗАО «О пожарной безопасности в Ямало-Ненецком автономном округе» обусловлено существенными изменениями в федеральном законодательстве и «перенакоплением» в ранее действовавшем окружном законе изменений (к моменту признания его утратившим силу изменения в него вносились уже 10 раз) и обеспечивает изменение потенциала противопожарной службы автономного округа.

3. Развитие методов стимулирования межотраслевых явлений и связанных с этим механизмов финансирования. Например, принятие Закона автономного округа от 27.04.2011 г. № 34-ЗАО «О развитии инновационной деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе» обусловлено обобщением результатов применения действовавшего 10 лет окружного закона и обеспечивает интеграцию передовых форм управления инновационными процессами с новыми возможностями управления бюджетными расходами.

4. Расширение границ расходных обязательств за счет коррекции отдельных его параметров. Например, принятие Закона автономного округа от 25.11.2011 г. № 138-ЗАО «О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере государственной гражданской службы» обусловлено расширением компетенции и функционала Счетной палаты автономного округа и обеспечивает развитие контроля за расходованием бюджетных средств; принятие Закона автономного округа от 25.11.2011 г № 132-ЗАО «О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Ямало-Ненецком автономном округе» обусловлено расширением перечня и уточнением состава отдельных категорий граждан, которым предоставляются меры социальной поддержки, и обеспечивает рост качества жизни этих категорий граждан.

Обозначенный выше спектр направлений развития законодательства формирует не только изменение качества расходных обязательств в регионе. Одновременно создаются условия для формирования системы оценки экономической и социальной эффективности бюджетных расходов. В связи с этим представляется, что анализ, систематизация и коррекция законодательства автономного округа в соответствии с критериями бюджетной эффективности может стать одним из доминирующих направлений стратегии правового развития Ямала.

В качестве системного итога 2011 года и позитивной тенденции развития окружного законодательства следует отметить изменения в регулировании межбюджетных отношений, реализуемых через передачу отдельных государственных полномочий и формирующих результативную систему публичного управления. В этой сфере отмечается:

1. Одновременное установление в рамках одного нормативного акта контуров расходного обязательства и передача отдельных полномочий по его реализации органам местного самоуправления. К таким законам «двойного назначения» относится Закон автономного округа от 23.12.2011 г. № 165-ЗАО «О мерах социальной поддержки работников сфер средств массовой информации и развития институтов гражданского общества в Ямало-Ненецком автономном округе и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа в области социальной поддержки работников муниципальных учреждений в Ямало-Ненецком автономном округе в сфере средств массовой информации». К этой группе можно отнести Закон автономного округа от 25.11.2011 г. № 136-ЗАО «О компенсации выпадающих доходов организациям коммунального комплекса и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по предоставлению субсидий на компенсацию выпадающих доходов организациям коммунального комплекса», Закон автономного округа от 23.12.2011 г. № 162-ЗАО «О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О молодежной политике в Ямало-Ненецком автономном округе» и т.д.

Обоснованность такого подхода к объединению в рамках одного закона двух достаточно разных по форме и содержанию нормативных блоков требует дополнительного анализа. Проблема заключается в том, что отдельные структурные части такого закона имеют разный режим действия - одна часть действует постоянно, вторая - ежегодно вводится в действие законом об окружном бюджете.

2. Использование в законах о передаче отдельных государственных полномочий единообразного подхода к определению финансово-экономического содержания и управленческой формы реализации полномочий. Фактически формируется целостная модель управления этими процессами (например, Закон автономного округа от 23.12.2011 г. № 159-ЗАО «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по осуществлению социальной поддержки работников муниципальных учреждений культуры и искусства в Ямало-Ненецком автономном округе»).

Необходимо отметить, что не все элементы этой модели являются в настоящее время дееспособными. Так, включаемая в эти законы норма об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за исполнение отдельных государственных полномочий носит декларативный характер и не может применяться, поскольку такой состав административного правонарушения, как нарушение порядка осуществления отдельного государственного полномочия, в федеральном и окружном законодательстве отсутствует.

3. Коррекция законодательства в связи с изменением системы финансирования, в том числе обусловленная:

1) переходом к трехлетнему периоду бюджетного планирования (например, Закон автономного округа от 23.12.2011 г. № 157-ЗАО «О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа»);

2) заменой единого социального налога страховыми взносами во внебюджетные фонды (например, Закон автономного округа от 01.07.2011 г. № 81-ЗАО «О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа»);

3) уточнением оснований, нормативов или механизма индексации расходов на осуществление выплат (например, Закон автономного округа от 28.02.2011 г. № 11-ЗАО «О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по социальной поддержке и социальному обслуживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»).

4. Своевременное прекращение передачи отдельных государственных полномочий в связи с изменениями системы разделения полномочий в публичном управлении (приняты три окружных закона о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий - законы автономного округа от 02.11.2011 г. № 121-ЗАО, от 02.11.2011 г. № 120-ЗАО, от 02.11.2011 г. № 119-ЗАО).

К числу других важных итогов развития законодательства можно отнести:

1) формирование правовой модели эффективного управления налоговыми льготами, которая сложилась в результате вносимых в 2011 году изменений в Закон автономного округа от 25.09.2008 г. № 77-ЗАО «Об установлении пониженной ставки налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков»;

2) существенное расширение границ правового регулирования в отношении тех сфер экономической деятельности, которая обеспечивает производство продукции (товаров, работ, услуг) для населения.

Анализ системных итогов и тенденций развития законодательства позволяет обеспечить своевременное выявление ресурсов оптимизации законодательства и скорректировать текущие планы законопроектных работ органов государственной власти автономного округа для решения ближайшей «оптимизационной задачи». Ближайшая управленческая задача связана с началом бюджетного процесса 2013 года и заключается в следующем: как в условиях ограниченности бюджетных ресурсов обеспечить максимально емкие социально-экономические результаты. Один из возможных ответов: используя итоги оценки законодательства для повышения результативности публичной управленческой деятельности.

Представляется, что правовое закрепление взаимосвязи между качеством законодательства, эффективностью публичного управления и результатами регулирующего воздействия законодательства может являться предметом деятельности Законодательного Собрания автономного округа как законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Именно законодательный орган государственной власти региона определяет в силу своей природы и компетенции контуры правовой стратегии развития региона, а также обеспечивает трансформацию результатов выполнения собственных представительных и контрольных функций в качество и тенденции развития регионального законодательства.

Очевидно, что понимание роли и места законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации в процессах социально-экономического развития региона, а также создание целостного контура стратегии правового развития автономного округа делают все более актуальным вопрос о необходимости принятия окружного закона, определяющего статус, управленческие функции и иные существенные характеристики регионального парламента как одного из субъектов публичного управления

3.3 Оценка качества законодательства автономного округа как системы нормативных правовых актов

Показателями качества законодательства как системы нормативных актов являются:

1) системность законодательства;

2) полнота законодательства;

3) внутренняя согласованность законодательства;

4) наличие системы мер, направленных на выявление потребностей населения региона в законодательном регулировании (изменении условий регулирования), мер, обеспечивающих устойчивую связь между изменениями в законодательстве и задачами социально-экономического развития региона, эффективность такой системы;

5) оперативность отражения в законодательстве изменений в общественных отношениях и в федеральном законодательстве.

На качество системы законодательства влияют следующие факторы:

1) уровень нормативно-правового обеспечения правотворческой деятельности в регионе;

2) состояние планирования и координации правотворческой деятельности в регионе;

3) качество экспертизы проектов нормативных правовых актов и принятых нормативных правовых актов, а также научно-методическое обеспечение правотворческой деятельности в целом.

Несмотря на очевидные достижения в формировании окружного законодательства, все же нет оснований для вывода о том, что достигнут необходимый уровень системности. Анализ действующей системы законодательства автономного округа и изменений, внесенных в законодательство в течение 2011 года, показывает, что система стала громоздкой. Стабильное увеличение законодательного массива без надлежащей систематизации снижает его действенность, не всегда является оправданным и требует уточнения принципов правотворческой деятельности.

Выводы о полноте законодательства автономного округа являются разноплановыми. С одной стороны, некоторые отрасли законодательства подвергнуты чрезмерному вниманию законодателей, и можно констатировать некоторую «зарегулированность» отношений, иногда проявляющуюся и в том, что нарушаются пределы правотворческой компетенции. С другой стороны, отдельные отрасли остаются без должного внимания.

Важным направлением деятельности Законодательного Собрания автономного округа должна стать систематизация законодательства автономного округа. Необходимо заменить десятки разрозненных законов однородной тематики на несколько крупных систематизированных законов. Одной из отраслей законодательства, остро нуждающейся в специальном анализе, систематизации и кардинальном обновлении, является законодательство автономного округа об оплате труда.

Предметная структурированность законодательства автономного округа, которая предопределена его правотворческими полномочиями как субъекта РФ, также вызывает вопросы. Важное значение для анализа и формирования стратегии развития законодательства автономного округа имеет вопрос о структуре окружного законодательства. В настоящее время в автономном округе она не применяется. Поэтому для первичной обработки и систематизации законодательного массива 2011 года применялся Классификатор правовых актов (Указ Президента Российской Федерации от 15.03.2000 г. № 511). Структура законодательства должна строиться на основе единого классификатора, так как правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней составляют единую систему нормативных правовых актов. Так, первичная систематизация на основе Классификатора правовых актов выявила и первые системные проблемы: у ряда законов автономного округа отсутствовали индивидуальные отличительные признаки, позволяющие точно определить их место в структуре законодательства. В частности, обращали на себя внимание абсолютно идентичные названия законов, например, «О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа» (законы автономного округа от 05.04.2011 г. № 25-ЗАО, от 02.11.2011 г. № 122-ЗАО); «О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере государственной гражданской службы» (законы автономного округа от 30.09.2011 г. № 97-ЗАО, от 30.09.2011 г. № 109-ЗАО, от 25.11.2011 г. № 138-ЗАО) и др.

Вопрос о соответствии структуры законодательства Классификатору правовых актов имеет методологическое значение и требует разрешения. В частности, рекомендуется на основе Классификатора правовых актов разработать собственную структуру законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа, которую надлежит использовать, в том числе для планирования и координации правотворческой деятельности. При этом именно планирование и координация правотворческой деятельности должны сыграть положительную роль в создании стройной непротиворечивой системы окружного законодательства.

Статьей 30 Закона автономного округа от 06.04.2006 г. № 13-ЗАО «О правотворчестве» предусмотрено две формы планирования правотворческой деятельности: текущее и перспективное. Сегодня существенным недостатком планирования законодательной деятельности является то, что принципы формирования текущих планов законопроектных работ не определены, критерии для разработки планов законопроектных работ отсутствуют. При этом в автономном округе принят и действует такой программный документ, как Стратегия социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 г. № 839), для реализации которой, безусловно, требуется план мероприятий по подготовке ее законодательного обеспечения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Из всего вышесказанного следует, что Законодательное Собрание ЯНАО является устойчивой и хорошо организованной системой.

Не смотря на множество перемен, наконец-то сложилась система выборов, которая, в соответствии с Федеральным и региональным законодательством, сможет обеспечить действительно законодательный (представительный) орган созданный народом и для народа.

Положение Законодательного Собрания ЯНАО в системе органов государственной власти, как в субъекте, так и за его пределами является определенным и постоянным. И, следовательно, осуществляется наиболее полное и быстрое взаимодействие с другими органами, что дает существенные результаты..

Однако, не смотря на существенное развитие парламента региона, есть и свои проблемы:

1) Отсутствие по отдельным направлениям федеративного правового поля вынуждает законодательный орган ЯНАО разрабатывать и принимать свои законодательные акты, которые, после принятия Государственной Думы Российской Федерации аналогичных законов, приходится приводить в соответствие с федеральными. Примерами могут стать, закон «О статусе депутата в Ямало-Ненецкого автономного округа» и др.

2) Недостаточная работа фискальных служб по сбору налогов в областной бюджет часто приводит к срыву выполнения принятых законодательных актов и программ.

В целом, законотворчество автономного округа предлагается совершенствовать в следующих направлениях:

1) обеспечить систематизацию законодательства автономного округа как условие его структурирования и формирования системы критериев качества нормативных актов в различных сферах правового регулирования;

2) внедрить механизмы перспективного планирования правотворческой деятельности как способ повышения эффективности публичного управления в регионе;

3) нормативно установить соответствие основных направлений социально-экономического развития до 2020 года и стратегии правового развития автономного округа;

4) нормативно зафиксировать единый подход к формированию расходных обязательств субъекта РФ, обеспечив последующий анализ, систематизацию и коррекцию законодательства автономного округа в соответствии с критериями бюджетной эффективности;

5) определить единство и особенности различных моделей передачи отдельных государственных полномочий - полномочий органов государственной власти автономного округа по предметам совместного ведения субъекта РФ и Российской Федерации (общий порядок и основания передачи установлены федеральным законодательством) и полномочий по предметам собственного ведения субъекта РФ (общие положения установлены федеральным законодательством);

6) разработать реальный правовой механизм наступления ответственности за ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий.

законодательный собрание округ депутат

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1 Нормативные источники

1.1 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета №237 от 25.12.1993

1.2 Федеральный закон РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ от 07.05.2012, № 19, ст.2273.

1.3 Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа от 27 декабря 1998 г. (в ред. От 23.12.2011 г.) [Электронный ресурс]//Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа: Сайт. - URL : http://zsyanao.ru/about/documents/

1.4 Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 июня 1998 г.

«О статусе депутата Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа» №34-ЗАО [Электронный ресурс]//Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа: Сайт. - URL : http://zsyanao.ru/about/documents/

1.5 Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 июня 2009 г. «О выборах депутатов Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа» №51-ЗАО [Электронный ресурс]//Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа: Сайт. - URL : http:// old.zsyanao/engine/download.php?id=581

1.6 Постановление от 20 мая 2009 г. «О Регламенте Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа» №1757 http://zsyanao.ru/about/documents/

2 Научная литература

2.1 Безуглов А.А. Теоретические проблемы правового статуса советского депутата: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. -- М., 1971.

2.2 Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник МГУ. -- Серия 2. -- Право. -- 1998 г. -- № 3.

2.3 Витрук Н.В. Структура правового статуса депутата: Вопросы теории // Закон о статусе депутата на практике: Материалы научно-практической конференции. -- Ярославль, 1976.

2.4 Глазунова Н.И. Система государственного управления // Учебник для вузов.-2002 г.

2.5 Гранкин В.И. О принципах формирования деятельности законодательной власти субъектов Федерации. Журнал Российского права. №4/5, 1998 г.

2.6 Громова О.Н. Участие представительных органов субъектов Российской Федерации в законодательном процессе // Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы конференции. Саратов. 1998.

2.7 Зиновьев А.В. Статус народного депутат в СССР. -- Л., 1987

2.8 Матвеева О.М. Правовое положение депутата в парламентах стран Западной Европы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. -- Екатеринбург, 2001.

2.9 Миронов О.О. Статус депутата российской парламента // Вестник Саратовской государственной академии права. -- 1995. -- № 2

2.10 Окулич И.П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. -- Челябинск: Околица, 2003.

2.11 Харючи С.Н. Доклад о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2011 году - Салехард,2012

3 Электронные ресурсы

3.1 Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа: Сайт (архив сайта 2008-2010 г.) - URL: http://www.old.zsyanao

3.2 Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа: Сайт. - URL : http://zsyanao.ru

Размещено на Allbest.ru