Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Теоретико-методологические основы профессионализма государственных служащих

1.1 Понятие «профессионализм» и его характеристики

1.2 Сущность, цели и задачи государственной службы

1.3 Основные принципы и функции государственной службы

1.4 Повышения профессионализма российских государственных служащих

Глава 2. Пути и методы повышения профессионализма государственных служащих ЯНАО

2.1 Структура органов государственной власти на примере органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа

2.2 Оценка уровня профессионализма государственных служащих

2.3 Разработка системы повышения профессионализма государственных служащих ЯНАО

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Глубокие политические и социально-экономические преобразования осуществляемые в России, обусловили качественные видоизменения и коренную перестройку Российской государственности, важнейших конституционно-правовых и административно-правовых институтов. К числу которых относится и государственная служба как публичный социально-правовой институт. Институт государственной службы в настоящее время находится в стадии становления и носит переходный характер, поэтому очень важен выбор модели развития государственной службы, который бы отвечал изменяющимся потребностям общества и государства, задачам повышения профессионализма государственных служащих. В таких условиях особую значимость приобретает исследование форм и методов обеспечения профессионализма государственных служащих.

На сегодняшний день наиболее невостребованными и хаотичными оказались профессиональные ресурсы государственного управления в субъектах Российской Федерации. Поэтому особое значение в этой связи занимают вопросы формирования государственной службы субъектов федерации. Предстоит создать не только систему правовых норм, регулирующих взаимоотношения по государственной службе но и привлечь высококвалифицированных граждан, обеспечить их последующее профессиональное развитие.

Задачи практического осуществления Конституции Российской Федерации актуализовали проблему разработки административно-правовой науки в аспекте становления правовых норм и дальнейшего развития профессиональной государственной службы. Глубокие социальные преобразования вызывают необходимость качественных преобразований административной практики, что в свою очередь требует их теоретического обоснования и анализа этих возникающих правовых процессов и форм.

Целью данной дипломной работы является изучение и разработка форм и методов повышения профессионализма государственных и муниципальных служб на примере Ямало-Ненецкого АО. Данная цель позволила сформулировать следующие задачи данного исследования:

1. Дать понятие «профессионализма» и рассмотреть его характеристики.

2. Показать особенности государственной службы.

3. Рассмотреть способы и методы оценки профессионализма государственных служащих.

4. Разработать систему повышения профессионализма государственных служащих Ямало-Ненецкого АО.

Постановка цели исследования определила задачи изучения трудов российских ученых, историко-правовых форм организации государственной службы в России в советский период и за последние годы. Важное значение для разработки социально-управленческих аспектов подготовки кадров для государственного управления имели труды П. Сорокина. Кроме этого, в работе использованы монографии и иные публикации современных исследователей Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Л.И. Бачило, К.С. Вельского, А.М. Брячихина, Н.И. Глазунова, В.Г. Гречихина, В.Г. Игнатова, В.Н. Иванова, Н.М. Казанцева, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Н.П. Пищулина, А.В. Понеделкова, Ю.Н. Старилова, В.А. Сулемова, Ж.Т. Тощенко, Н.Ю. Хаманева, Д.Д. Цабрия. Имеются актуальные идеи в трудах М. Вебера, П. Друкера и других авторов.

Анализ имеющейся литературы показывает, что она создает предпосылки для разработки теоретической модели правовых форм обеспечения профессионализма государственных служащих, современной концепции государственной службы. Эти вопросы административно-правовой практики государственной службы пока наименее исследованы, отчего страдает практика управления в субъектах Российской Федерации, эффективность правовых норм защиты профессионализма.

Объект исследования - государственные и административно-правовые формы обеспечения профессионализма государственных служащих посредством их профессионального развития.

Предмет исследования - формы и методы повышения профессионализма государственных и муниципальных служб Ямало-Ненецкого АО.

Теоретико-методологическую основу работы составили научные методы познания государственных административно-правовых процессов и явлений, в том числе системно-аналитический, программно-целевой, сравнительно-правовой, конкретно-исторический; работы отечественных и зарубежных правоведов, а также федеральные законы и нормативные правовые акты ЯНАО о государственной службе. Использованы также документы экспертизы федеральных органов исполнительной власти: по правовым актам субъектов Российской Федерации в области государственной службы, аналитические материалы Минюста и Минтруда России и т.д.

Источниковой базой являются: Конституция Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, решения и постановления Правительства Российской Федерации, по вопросам государственной службы, аналогичные законы и подзаконные акты ЯНАО.

Научная новизна работы состоит в исследовании профессионализма как правовой характеристики государственных служащих в их отношении к исполняемым государственным должностям государственной службы, обеспечивающего высококвалифицированное и независимое от политических императивов практическое исполнение Конституции и законов российского государства.

Глава 1. Теоретико-методологические основы профессионализма государственных служащих

1.1 Понятие «профессионализм» и его характеристики

Понятие профессионализма в психологической и акмеологической науке достаточно новое. В своих разработках мы опирались на исследователей, работающих в области психологии труда, инженерной психологии, психологии профессиональной деятельности, акмеологии: Анисимова О.С., Гуревича К.М., Деркача А.А., Забродина Ю.М., Зазыкина В.Г., Иванова Е.М., Кавериной Р.Д., Климова Е.А., Котеловой Ю.В., Кузьминой Н.В., Марковой А.К., Платонова К.К., Сахарова В.Ф., Сазонова А.Д., Сименко В.Д., Смирновой Е.Э., Чистяковой С.Н. и др.

Когда употребляют понятие профессионализм, то обычно подразумевают, что деятельность специалиста соответствует некоторым внеиндивидуальным требованиям Деркач А.А., Кузьмина Н.В. Акмеология: пути достижения вершин профессионализма. - М.: РАУ, 1994. - С. 32.. Соответствие деятельности некоторой системе требований является сущностной характеристикой деятельности. Следовательно, необходимой предпосылкой профессионализма является наличие профессиональной системы требований к осуществляемой деятельности. Достаточной предпосылкой выступает наличие образцов реальной деятельности, соответствующих этим требованиям.

Система требований имеет свою иерархическую структуру Анисимов О.С. Методология: функция, сущность, становление. - М., 1996. - С. 60.. Самый простой уровень - требования к конечному результату деятельности. Более сложный уровень - система требований к процессу получения этого результата (результат с такими характеристиками должен быть получен с помощью таких-то методов, таких-то технологий. Еще более сложный уровень - система требований к организации процесса получения результата (результат с такими характеристиками должен быть получен с помощью таких-то методов при таком-то типе разделения труда, эти типы вот так-то связаны друг с другом и т.п.). Самый высокий уровень, сохраняющий все предшествующие требования, акцентирует внимание на системе требований к критериям организации процесса получения результата (результат с такими характеристиками должен быть получен с помощью таких-то методов при таком-то типе разделения труда, который выбирается исходя из таких-то критериев).

Функциональная структура профессионализма может быть представлена следующим образом: профессионализм относительно применения исходных материалов, средств, способов применения этих средств, конечных результатов, путей перехода исходных материалов в конечный продукт, профессионализм деятеля. Профессионализм деятеля можно еще разбить на элементы: профессионализм относительно понимания и принятия содержания норм деятельностей (целей, планов, программ, технологий, методов, подходов и т.д.) и профессионализм относительно наличия требуемых способностей. Владение деятелем системой профессиональных норм называется компетентностью.

Если мы акцент в исследовании деятельности ставим на деятеле, его способностях и способе участия в деятельности, то мы приходим к пониманию профессионализма выраженному Н.В. Кузьминой Деркач А.А., Кузьмина Н.В. Акмеология: пути достижения вершин профессионализма. - М.: РАУ, 1994. - С. 41.. Профессионализм деятельности - это качественная характеристика субъекта деятельности - представителя данной профессии, которая определяется мерой владения им современным содержанием и современными средствами решения профессиональных задач, продуктивными способами ее осуществления.

Это определение фиксирует психологическое содержание понятия профессионализма. Психологическое понимание профессионализма совершенно справедливо рассматривает человека как системообразующий элемент деятельности. Но мы не должны забывать о вне психологических предпосылках профессионализма.

Мера соответствия требованиям деятельности может быть разная, что позволяет ставить акценты на уровне профессионализма.

Уровень профессионализма это качественно определенная степень соответствия деятельности специалиста предъявляемым к ней требованиям.

Обратимся теперь к особенностям профессионализма государственного служащего в контексте общих особенностей управленческой деятельности.

В функциональной структуре социально-значимой деятельности можно зафиксировать три типовых деятельностных позиции: заказчик, управленец и исполнитель Анисимов О.С. Новое управленческое мышление: сущность и пути формирования. - М., 1991. - С. 73.. Для каждой позиции характерен свой тип деятельности. Заказчик выражает содержание потребности и фиксирует ее удовлетворение. Управленец строит и перестраивает совместную деятельность в рамках понятого и принятого заказа на производство продукта определенного типа. Исполнитель входит в создаваемую управленцем деятельность и производит заказанный продукт, реализуя требования, предъявляемые к нему нормой деятельности и управленцем как носителем этих требований.

Если в качестве заказчика мы рассмотрим все общество в целом, то придем к ситуации государственного управления. Функция государства состоит в решении макроуправленческих задач и проблем. Государственное управление как макроуправление универсумального типа опирается на целостное поле разнородного спроса Анисимов О.С. Введение в политологию. - М., 1990. - С. 33.. Тем самым на государственном управленце и его сервисном обеспечении (государственной службе) лежит ответственность складывания такого пространства деятельности, которое могло бы потенциально удовлетворить спрос за счет привлечения налично действующего и скрытого потенциала ресурсов общества. Для этого он наделен колоссальной властью, а его свобода ограничивается лишь суммарным согласием или не согласием общества на пути удовлетворения его спроса. Предельные основания принятия государственных решений возможны лишь при универсумальном миропонимании и мирооценивании.

Макроуправленческое решение должно быть отнесено ко всей целостности общества, действие по его реализации распределяется, расщепляется на множество действий применительно к звеньям архитектуры общества. Такое решение требует соответствующего количества контролеров, корректоров, служб реализации. А служащие государства должны быть максимально сознающими свою универсумальную функция и объем власти.

Такой статус государственного управления заставляет предъявлять особые требования к уровню способностей деятелей, претендующих на госуправленческую позицию. Но характер предъявления этих требований в государственном управлении особый, он связан со специфическими характеристиками управленческой деятельности. Деятельность по управлению государством, как и любое управление, связана с постоянным анализом происходящих событий, принятием решений, она мыслительна по своей природе Анисимов О.С. Политическое мышление: процессы, моделирование и критериальное обеспечение. - Караганда, 1996. - С. 94..

Реализация управленческих решений, конкретные управленческие действия, отдания приказов и т.п. являются лишь проявлением, овнешнением результатов огромной мыслительной работы. Поскольку основное содержание управленческой деятельности - мышление, а это означает что многие процессы скрыты от внешнего наблюдателя, проходят "в голове", сами результаты этой деятельности заранее нельзя предугадать, часто они неопределенны, жестко не фиксируемы, постольку возникает вопрос о соответствии человека позиции государственного управления, о иерархии этих соответствий решается далеко как неоднозначно. Характер социально-значимой деятельности требует гарантированности успешной реализации управленческой функции. Государственный служащий должен владеть средствами мыслительной работы, понятиями и категориями, уметь сопоставлять эти теоретические представления с наблюдениями за реальной практикой деятельности, выявлять расхождения (т.е. решать проблемы и задачи), на основе выявленных расхождений принимать ответственные решения для устранения этих расхождений.

Онтология профессионализма государственного служащего может быть построена на основе общей онтологии теории деятельности. Каждая деятельность состоит из трех компонентов: труда, познания и общения. Тогда, соответственно, деятельность государственного служащего проходит в трех измерениях: в труде государственного служащего, в познании государственными служащими внешнего пространства и своего труда и в общении государственных служащих по поводу своего труда и познания. Опираясь на сказанное, введем утверждение, что профессионализм государственного служащего состоит из профессионализма его труда, профессионализма его познания и профессионализма его общения. Акцентированность на каком-либо из трех элементов введет к появлению акцентированного типа профессионала: либо профессионала-исполнителя, либо профессионала-аналитика, либо профессионала-организатора. Но при такой акцентации, другие элементы не должны перестать существовать для государственного служащего, иначе произойдет разрушение целостности профессиональной деятельности и деструкция профессионализма.

Рассмотрим уровни профессиональной деятельности государственного служащего.

Качественно определенные степени соответствия государственного служащего полноте требований своей профессиональной деятельности будем называть уровнями профессионализма государственного служащего. Каждый уровень должен иметь такую степень качественной определенности, которая бы позволяла бы легко отличать один уровень от другого. Характеристики уровня должны быть инвариантны относительно любой деятельности данного типа (если мы говорим об уровнях профессиональной деятельности государственного служащего, то данные характеристики уровня должны позволять выделять этот уровень в любой профессиональной деятельности государственной службы к какой бы сфере деятельности это не относилось). К последовательности этих уровней предъявим требование: на уровне более высокого порядка должны сохраняться способности более низких уровней Маркова А.К. Основы профессионализма. - М., 1996. - С. 29..

В профессиональной деятельности государственного служащего можно выделить два основных уровня профессионализма: уровень управленческих задач (1) и уровень управленческих проблем (2) Анисимов О.С., Деркач А.А. Общая и управленческая акмеология. - М., 1995. - С. 94.. Введем качественные определенности этих уровней. Управленческая задача состоит в наличии управленческого решения и необходимости его выполнения, т.е. в случае возникновения затруднения в исполнительской деятельности управленец имеет представление о том, что и как нужно сделать, чтобы вывести деятельность из затруднения. Причем, если готового решения нет, но управленец знает, что нужно сделать, чтобы его сформулировать, и может это сделать, то, это более сложный, но тоже задачный уровень.

Управленческая проблема будет состоять в отсутствии готового управленческого решения, в отсутствии представления о том, как надо выходить из сложившейся ситуации. Умение поставить, а затем и решить управленческую проблему характеризует управленца более высокого уровня профессионализма.

Такое выделение уровней профессиональной деятельности государственного служащего позволяет, на наш взгляд, удовлетворить введенным ранее критериям. Управленческую проблему можно достаточно надежно отличить даже от очень сложной управленческой задачи, проблемы и задачи есть в деятельности государственного служащего любой сферы деятельности (хотя они разные по содержанию они, тем не менее, остаются проблемами и задачами), и уровень решения управленческих проблем базируется на способностях решать управленческие задачи. Каждый из этих уровней может быть рассмотрен более дифференцировано с выделением подуровней.

Для “задачного” уровня профессионализма характерно умение государственного служащего выполнять или реализовывать порученные ему управленческие решения.

Рост профессионализма государственного служащего соответствует его переходу с одного подуровня на другой. Направление перехода задает требование обеспечить большую надежность и ответственность в непредсказуемых условиях. Каждый последующий подуровень сохраняя возможности предыдущего имеет свои отличительные черты.

Передвижение внутри каждого подуровня соответствует количественному усложнению рисунка действий государственного служащего. Во-первых, это успешная реализация конкретного поручения. Государственный служащий знает когда, как и что нужно сделать, и может все это проделать. Наиболее простой вариант состоит в том, что государственный служащий имеет одну схему реализации поручения, и, каждый раз, когда возникает ситуация в которой она действует, государственный служащий ее реализует. Более сложный вариант: государственный служащий имеет несколько схем реализации поручения и в случае возникновения требования реализации, он методом проб и ошибок подбирает такую, которая позволяет достичь нужного результата.

Во-вторых, это успешная реализация типового поручения. Государственный служащий приобретает способность реализовывать поручение в пределах соответствующего типа поручений и в рамках допустимого объема времени без большого напряжения. Подуровень характерен тем, что государственный служащий имеет набор типовых решений по данному типу поручения, имеет представление об условиях, в которых каждое из них применимо, и в случае возникновения необходимости в реализации поручения из этого типа, он выбирает наиболее подходящее и его реализует. Чем более полный набор таких решений, чем более тонко дифференцированы условия их применения, тем выше профессионализм государственного служащего этого подуровня.

В-третьих, это успешная реализация типового поручения с самокоррекцией своих действий. Предполагается способность государственного служащего выходить в рефлексию над своими действиями и в случае обнаружения несоответствия своих реальных действий требуемым вводит самокоррекцию, которая возвращает его в реализацию требуемого поручения. Государственный служащий этого подуровня способен осуществлять контроль не только результата своих действий, но и самого процесса реализации решения. Вводиться процессуальная характеристика его действий, она становиться замечаемой и фиксируемой.

В-четвертых, это успешная реализация типового поручения с его тактической коррекцией. Государственный служащий обладает способностью локально изменять поручение, не разрушая его, выявляя те звенья в поручении, которые необходимо оставить, и звенья, которые необходимо изменить, что позволяет адаптировать поручение к конкретной ситуации.

Для “проблемного” уровня профессионализма характерно умение государственного служащего выполнять новые, нетривиальные поручения.

В этом уровне можно выделить такие подуровни. Во-первых, государственный служащий приобретает опыт участия в существенно изменяемой деятельности на основе опыта участия в прежней, соучаствует в процессе изменения прежней деятельности.

Пример непрофессионализма этого подуровня: государственный служащий начинает работать в измененной деятельности по критериям прежней деятельности.

Во-вторых, государственный служащий приобретает способность к самостоятельной проблематизации депроблематизации прежней деятельности. Любое, достаточно серьезное изменение в деятельности перестает быть трагедией.

Пример непрофессионализма этого подуровня: изменения деятельности без достаточных на то оснований, постоянное экспериментирование.

В-третьих, государственный служащий приобретает способность легко переходить с одного подуровня на другой с адекватным типом пребывания на каждом из подуровней. Он умеет решать и проблемы и задачи, когда необходимо он реализует задачный тип существования в деятельности, если становиться необходимым, то переходит к постановке и решению проблем. Приобретается некоторая завершенность, целостность пребывания в деятельности.

Таким образом, нами была предложена структура профессионализма и типология уровня профессионализма, описаны их качественные особенности.

1.2 Сущность, цели и задачи государственной службы

Россия имеет многовековую традицию развития государственного управления. В истории страны государство и государственное управление всегда играли в значительной степени самостоятельную, а иногда и решающую роль.

Исторический опыт развития государственной службы России до 1917г., практика создания единой системы органов государственной службы, принятые в тот период законодательные и нормативные документы по организации функционирования государственного аппарата заслуживают внимания и изучения. Оставляя за пределами настоящей работы детальное освещение вопросов государственного управления, следует отметить, что в России была создана единая система учреждений государственной службы, которую составляли общегосударственный, региональный, губернский и отраслевой уровни. Корпус чиновников рассматривался как публично-правовой институт, призванный проводить в жизнь государственную политику, служить государству и осуществлять государственную службу на высоком профессиональном уровне Атаманчук Г.В. Государственная служба как сфера управления // Проблемы теории и практики управления. - 1992. - № 4. - С. 217..

Глубокое изучение проблем государственной службы и ее правового регулирования практически начинается в настоящее время.

Рассматривая проблемы государственной службы в период становления рыночной экономики, необходимо прежде всего внести ясность в связанный с ней понятийный аппарат.

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих и национальных, социальных и профессиональных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через государственную службу, являющуюся комплексным правовым и социальным институтом, функционирующим посредством осуществления людьми профессиональной деятельности по реализации компетенции государственных органов и государственных должностей.

В формировании социально-правового института государственной службы России большая роль отведена Федеральному закону "О системе государственной службы Российской Федерации" (утвержден 27 мая 2003 г., № 58-ФЗ). В соответствии с этим законом под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов Российской Федерации;

- органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063..

Государственная служба в соответствии с принципом разделения полномочий и характером государственного устройства включает государственную службу, осуществляемую в аппарате органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его функции, которые отнесены актами законодательства Российской Федерации к государственной службе.

Учитывая особенности и уникальность России, ее государственная служба должна быть единой; это обусловлено необходимостью сохранения целостности России, согласования всех уровней власти и подсистем государственного управления. Необходимо определить виды деятельности, присущие каждому уровню государственного управления, и нормативно их закрепить. Смыслом и содержанием государственной службы должно быть служение государству, укрепление государственности, развитие общества.

Основные положения концепции развития государственной службы в РФ были разработаны Г.В. Атаманчуком еще в 1992 г. Атаманчук Г.В. Государственная служба как сфера управления // Проблемы теории и практики управления. - 1992. - № 4. - С. 214 - 229.

В предложенном им варианте концепции научно обоснованы сущностные понятия государственной службы. Выделены три базовых понятия:

1) государственная служба - практическое и профессиональное участие граждан и осуществление целей и функций государства посредством (путем) исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах;

2) государственная должность - юридическое (правовое) установление, характеризующее в каждом государственном органе специально выделенный объем и содержание деятельности (участия) в реализации его компетенции (функций и полномочий);

3) государственный служащий - гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за оплату).

Исходя из обозначенных базовых понятий, можно выделить основные элементы.

Государство - это система государственных органов федерального, регионального и местного уровней.

Государственный орган - это система государственных должностей, замещаемых государственными служащими. Таким образом, государственная служба является связующим звеном, с одной стороны, между гражданином и обществом, а с другой - между политикой и законодательством.

Особо следует рассмотреть вопрос организации и управления государственной службой Российской Федерации. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской федерации" (ст. 26) определял федеральный орган по вопросам государственной службы Федеральный закон от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (с изм. от 18 февраля 1999 г., 7 ноября 2000 г., 27 мая 2003 г.) // СЗ РФ. - 1995. - № 37. - Ст. 3588..

В настоящее время координация деятельности по реализации задач, вытекающих из положений Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», осуществляется Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063..

Задачи и функции данного Совета определены нормативно Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1996 г. № 152 Указ Президента РФ от 6 февраля 1996 г. № 152 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 г. № 1208 "О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации"» // СЗ РФ. - 1996. - № 7. - Ст. 669..

В 1996 г. в составе структурных подразделений Администрации Президента создано Главное управление Президента по вопросам государственной службы и кадров. В составе Аппарата Правительства Российской Федерации имеется Департамент государственной службы и кадров.

К сожалению, Совет, хотя и "при Президенте Российской Федерации", к федеральным органам отнести невозможно. Совет существует для того, чтобы оказывать консультационную помощь, или вносить те или иные рекомендации определенным должностным Лицам, что, недостаточно, необходимо поднять его статус.

Если государственную службу рассматривать как некое организационно-правовое образование, то необходим соответствующий федеральный орган в виде федерального министерства или комитета государственной службы, имеющего соответствующие функции, задачи и структуру. Задачами данного федерального органа государственной службы, на мой взгляд, должны быть: анализ деятельности и структуры государственного управления (федеральных органов исполнительной власти); определение численности персонала и нормативных издержек на государственную службу; разработка и реализация нормативных правовых актов и методических материалов, обеспечивающих рациональное функционирование государственной службы; разработка критериев и оценка эффективности государственной службы; прогнозирование и планирование развития персонала; методическое управление подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих; организация и координация научных исследований в области государственной службы и кадровой политики и т.п.

Принятие Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" превращает государственную службу в правовое поле. Это позволяет проводить формирование государственного аппарата на качественно новой основе и повысить эффективность его функционирования.

Принятие Закона способствует развитию законодательной, нормативной базы государственной службы.

За последнее время принят и ряд других законодательных и нормативных актов, способствующих формированию государственной службы, однако процесс этот сложный и длительный. Одной из важных проблем "сегодняшнего дня" является налаживание взаимодействия, с одной стороны, между федеральной государственной службой и государственной службой субъектов Федерации, а с другой - между государственной и муниципальной службами. Следует помнить, что как бы ни совершенствовалась и ни реконструировалась пирамида государственной власти, в ее основании всегда будут находиться структуры самоуправления и самоорганизации.

Необходимо обеспечить встречное движение государственной и муниципальной служб в совместном решении ряда практических вопросов, в обмене опытом работы, в подготовке кадров.

Как показывает мировая практика, в любом демократическом государстве жизненно важен единый государственный орган, который комплексно занимается

- разработкой стратегии в области создания организационных структур в государственном аппарате (от центральных правительственных органов до местных органов управления);

- формированием кадровой политики и основ управления персоналом; подготовкой основных законов и нормативных документов, а также реализацией системы функционирования государственных служащих;

- оценкой эффективности отдельных государственных структур;

- осуществлением реформы системы штатов;

- координацией широкой научно-исследовательской работы по основным проблемам развития государственной службы, в том числе по основным направлениям управления персоналом Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Проблемы реформы // Юридические зап. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 1995. - Вып. 3. - С. 39..

"В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства" Мельников В.П. Государственная служба России: отечественный исторический опыт и современность / Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. - Ростов-на-Дону. 1998. - С. 72..

Основной целью государственной службы является практическое осуществление Конституции и законов государства. Для этого она выполняет следующие задачи:

- формирование общественно-политических и государственно-правовых оснований, обеспечивающих реальную связь государства с населением, поддерживающих авторитет государственной службы;

- обеспечение эффективной работы и развитие государственного аппарата федеральных и региональных органов власти и управления, а также органов местного самоуправления;

- постоянное совершенствование деятельности работников государственного аппарата на базе научной организации управленческого труда, использования новейших достижений науки и мирового опыта, применения электронно-вычислительной и другой техники;

- демократизация государственного аппарата, создание условий для гласности и открытости его деятельности, строгое соблюдение законности, искоренение бюрократизма, протекционизма, коррупции и других негативных явлений в его работе;

- поддержание в коллективах государственных органов такого организационного и социально-психологического микроклимата, который обеспечивал бы должное несение государственной службы, способствовал развитию деловых качеств работников, формировал рациональные служебные отношения;

- создание и обеспечение надлежащего функционирования системы подготовки и повышения квалификации кадров государственного аппарата, формирование условий для творческого роста на рабочем месте;

- определение порядка подбора, перемещения, продвижения, оценки, поощрения и ответственности государственных служащих в государственном аппарате Овсянко Д.М. Государственная служба в Российской Федерации: Учеб. пос. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005. - С. 33..

Таким образом, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, осуществление государственных функций. Важно отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а, следовательно, с осуществлением исполнительной власти, которое основано на соблюдении ряда принципов.

1.3 Основные принципы и функции государственной службы

Как важный государственно-правовой институт, состоящий из множества сложных элементов, государственная служба может быть, создана и может успешно функционировать лишь при соблюдении определенных принципиальных оснований, каковыми являются:

- системность, требующая интегрированности, упорядоченности, согласованности и последовательности действий всей совокупности элементов государственной службы, построения системы государственной службы, включающей как отдельного человека, ее исполняющего, так и все государственные органы;

- комплексность, охватывающая все многообразие факторов (структурных, правовых, нравственных и половозрастных), реально влияющих на организм государственной службы при обеспечении выполнения функций федерального государства и создании возможностей для формирования соответствующего кадрового потенциала;

- функциональность, обеспечивающая такую организацию государственного аппарата, которая, с одной стороны, на должном уровне выполняла бы задачи, объективно стоящие перед государством, а с другой - активно способствовала бы интеллектуальному и нравственному развитию его служащих, побуждала бы желание учиться, накапливать и передавать опыт высококачественной культуры государственной деятельности;

- правовая типичность - нормативно-правовое описание должностей, определение функций и правомочий в сочетании с предоставлением свободы при их практическом исполнении.

Внимательное изучение текста статьи 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063. позволяет сделать вывод о том, что в ней детализируются три основных принципа государственной службы:

- законность;

- демократизм;

- профессионализм.

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, дает основания утверждать, что четвертым основным принципом государственной службы является принцип их социально-правовой защищенности.

Принцип законности означает признание:

а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать нормативные акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

Важнейшие проявления принципа демократизма:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. При возникновении конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствоваться последними;

б) общедоступность государственной службы. Ст. 32 Конституции РФ гласит "Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе" Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. - М., 1993. - С. 41..

Из этого правила есть ряд исключений, которые, однако, не искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с возрастом поступления на службу, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать должности.

Специальные ограничения обусловлены характером отдельных должностей. Сюда можно отнести установление более высокого возраста для занятия должности, предельного срока пребывания на ней, требование определенного стажа, образования, здоровья;

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать и получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; ст. 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с предусмотренными конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты, и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено также право служащих получать информацию, необходимую для работы, знакомиться с личными делами и т.д.;

г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную - важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих и усиления защиты их прав. Управленческая деятельность требует профессионализма. Во-первых, это компетентность, которая тем выше, чем больше знания и опыт работника.

Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их углубление, накапливание опыта работы.

Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их Тварийонавичюс П.А. Совершенствование системы профессиональной подготовки кадров хозяйственных руководителей. - М., 1985. - С. 55..

В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально.

В-четвертых, функционирование исполнительной власти требует четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов.

Применение указанных принципов дает возможность формировать качественный организационно-управленческий механизм государственной службы, создать комплексную, многовариантную организационную систему осуществления функций управления обществом в интересах населения страны.

На органы государственного управления возложены важнейшие функции, выполнение которых необходимо для обеспечения существования государства как в настоящем, так и в обозримом будущем.

Поэтому государственные служащие в аппаратах органов представительной и исполнительной власти выполняют одну из главных функций в обществе: именно они обеспечивают эффективность функционирования государственного аппарата и конституционные гарантии гражданам своей страны.

Опыт зарубежных стран показывает, что в любом демократическом обществе происходят столкновения интересов различных социальных групп, партий, движений и других общественных образований.

Следовательно, необходима независимая государственная служба, которая отражала бы интересы общества, государства и в то же время стремилась бы к справедливому и взвешенному учету интересов различных социальных групп и партий.

Выполнение такой задачи под силу только высокопрофессиональному государственному аппарату. Каждый гражданин должен иметь уверенность в том, что государственная служба никогда не поставит групповые или чьи-то собственные интересы выше общественных Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под общ. ред. Л.В. Сморгунова. - СПб., 2000. - С.62..

От государственного служащего требуется неукоснительное выполнение долга службы и верность своему Отечеству. И здесь есть два взаимосвязанных вопроса: государство должно с одной стороны, в полной мере гарантировать успешное функционирование государственной службы, а с другой - доверять осуществление государственного управления профессиональным государственным служащим.

Государственная служба призвана выполнять как общие для всех структурных элементов функции, так и специфические, характерные для конкретных их видов и направлений. К этим направлениям относятся:

1) рациональная организация и развитие структуры государственного аппарата, проектирование распределения деятельности по компетенции между должностями;

2) управление персоналом государственных органов, обеспечение его профессиональной оценки, развития, должностного продвижения и социальной защиты;

3) статистический учет персонала государственного аппарата по категориям и уровням должностей, количественный и качественный анализ персонала государственного аппарата;

4) разработка квалификационных требований к должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля; практический контроль за выполнением данных положении;

5) проведение конкурсного отбора и аттестации работников государственного аппарата, планирование карьеры и профессионального развития служащих;

6) обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата и их эффективности: разработка и введение нормативов численности, определение материальных и трудовых затрат для органов и учреждений государственной службы;

7) обоснование стимулов и форм ответственности за выполнение должностных функций, а также демократических процедур их применения; формирование критериев рациональности и социальной эффективности работы в государственном аппарате;

8) организация и координация научных исследований в области государственного управления и государственной службы: формирование современной информационно-аналитической сети, привлечение для работ по рационализации системы государственной службы экспертно-консультационных групп и фирм;

9) организация системы подготовки и повышения квалификации кадров государственного аппарата, анализ программ обучения и оценка качества выпускников учебных центров; контроль за их использованием, обеспечение взаимосвязей между учебными заведениями и государственными органами;

10) подготовка законопроектов и программ реформ в области государственной службы и государственного управления.

Обретение Россией государственности привело к резкому возрастанию масштабов ответственности государственной службы, государственного аппарата управления во всех сферах политической, экономической и социальной жизни суверенного государства. Возникли качественные изменения. Государственная служба стала важной составляющей экономической и социальной инфраструктуры.

В связи с этим она призвана обеспечить решение классических задач государства, каковыми являются:

* внешняя и внутренняя безопасность государства, решение вопросов коммуникаций (связи, транспорта), развития науки, образования, здравоохранения;

* в социальной сфере - проблемы занятости, стабилизация экономики, финансов, бюджета и жизненного уровня населения в условиях перехода к рыночным отношениям;

* защитная роль - защита информации, охрана природы и окружающей среды, безопасность ядерных реакторов, крупных военно-химических производств и т.д. Овсянко Д.М. Государственная служба в Российской Федерации: Учеб. пос. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005. - С. 23.

Итак, государственная служба в ее новом виде должна стать тем социально-экономическим и государственно-правовым институтом (и одновременно инструментом в руках Президента, Федерального Собрания, Правительства и судебных структур РФ), посредством которого надежно воспроизводилась бы демократическая сущность государства, обеспечивались права граждан, поддерживалась свободная жизнедеятельность общества, притом аппарат государственной власти был бы интеллектуальным, организующим и нравственным лидером осуществления перемен в развитии общества, на пути к прогрессу.

1.4 Повышения профессионализма российских государственных служащих

Законом о системе государственной службы Российской Федерации определено, что подготовка граждан для прохождения государственной службы осуществляется в формах, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Такими формами являются: 1) обязательная и добровольная подготовка граждан к военной службе; 2) первоначальная подготовка лиц, впервые принимаемых на должности, замещаемые сотрудниками правоохранительной службы; 3) профессиональная подготовка кадров в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования; 4) послевузовское профессиональное образование; 5) дополнительное профессиональное образование Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - М., 1997. - С. 63..

Подготовка граждан к государственной службе заключается в обучении их знаниям, навыкам и умениям, необходимым для исполнения должностных обязанностей по замещаемым должностям государственной службы. Для формирования кадрового состава государственной службы особо важное значение имеет профессиональная подготовка граждан в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования. Особенностью государственной деятельности в этой сфере является не только то, что она должна осуществляться постоянно и непрерывного, но и то, что она требует тщательного планирования, учета многих факторов, наличия соответствующих образовательных учреждений и немалых затрат государственных средств.

Текущая и перспективная потребность в государственных служащих обусловлена соответствующей структурой государственных органов, степенью и качеством укомплектованности должностей государственной службы, а также возможными изменениями в составе государственных служащих по различным причинам (смерть, замена не соответствующих занимаемым должностям, прекращение государственной службы). Ежегодно убыль по естественным причинам составляет примерно 4 - 5 % общей численности гражданских служащих и несколько больше военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы, чья профессиональная служебная деятельность и в мирное время связана с большим риском для жизни и здоровья. Кроме того, изменения их общей численности могут происходить вследствие проводимых оргмероприятий Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. - М., 1996. - С. 36..

Система образовательных учреждений, которые готовят кадры для замещения должностей гражданской службы, весьма разветвленная. Это и Российская академия государственной службы при Президенте, и Государственный университет - Высшая школа экономики, и Академия народного хозяйства при Правительстве, и Финансовая академия при Правительстве, и Государственный университет управления, а также десятки других институтов и университетов различного профиля.

Согласно Закону о государственной гражданской службе РФ заключение договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном соответственно указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. В рамках указанного договора, а также по согласованию образовательного учреждения профессионального образования с государственным органом в этом государственном органе осуществляются практика и стажировка обучающихся Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215..

Система военного образования предназначена для обеспечения потребностей Вооруженных Сил и других войск в офицерах, уровень подготовки которых соответствует государственным и (или) специальным требованиям федеральных органов исполнительной власти, где предусмотрена военная служба.

Основным элементом системы военного образования в Российской Федерации являются военные вузы. Руководство по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны РФ утверждено приказом Министра от 12 марта 2003 г. Приказ Минобороны РФ от 12 марта 2003 г. № 80 "Об утверждении Руководства по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации" (с изм. от 16 июня 2005 г.) // Российская газета. - 2003. - 12 апреля.

Положение по организации деятельности военного образовательного учреждения высшего профессионального образования внутренних войск Министерства внутренних дел РФ утверждено приказом Министерства внутренних дел РФ от 14 января 2005 г. Приказ МВД РФ от 14 января 2005 г. № 22 "Об утверждении Положения об организации деятельности военного образовательного учреждения высшего профессионального образования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации" // Российская газета. - 2005. - 3 марта.