В настоящее время обращения граждан характеризуются в Федеральном законе следующим образом:

- по типу обращение может быть предложением, заявлением или жалобой. При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой;

- по форме допустимы как письменные, так и устные обращения, а так же обращения в форме электронного документа. Введение Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ электронных документов в категорию «обращение» связано с расширением российского домена Интернета, развитием системы электронных приемных государственных органов и активного внедрения иных инновационных технологий в деятельность властных структур. Требования к форме электронного обращения предусмотрены ст. 7 комментируемого закона;

- адресатом письменного обращения может быть государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо данных органов;

- адресатом же устного обращения выступают только государственные органы или органы местного самоуправления.

Не совсем понятно, почему законодатель не допускает устного обращения к должностному лицу указанных органов. Данное положение несколько противоречит части 1 статьи 2 Закона О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ (в ред. от 29 июня 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060; Российская газета. 2010. 3 августа., устанавливающей, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, то есть допускающей устное обращение к должностному лицу. Да и не может весь орган, как единое целое юридическое лицо, заниматься выслушиванием устного обращения гражданина. Обычно граждане записываются на прием к должностному лицу органа государственной власти или местного самоуправления и уже ему излагают свои проблемы.

Несколько более оправданно научное определение обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение - это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы.

По своей юридической природе обращения представляют собой юридические акты, т.е. действия, сознательно направленные на создание юридических последствий.

В законе в статье 4 выделяются следующие виды обращений:

1. Предложения

2. Заявления

3. Жалоба

Предложение представляет собой документ, в котором излагаются идеи гражданина по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразованиях в обществе. Статья 8 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы указывает, что каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, иметь реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел. Это включает, в частности, право, индивидуально и совместно с другими, представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод.

Предложение, конечно, действенный инструмент участия гражданина в политическом процессе, однако, даже если на предложение гражданина и обратят внимание (что не свойственно отечественным чиновникам), в нашей стране любые благие начинания имеют опасность завязнуть в «болоте» бюрократического аппарата. Румянцева, В.Г. Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2011. N 14. С. 7

Такой тип обращения, как заявление, может преследовать одну из двух целей: «позитивную» или «негативную». Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К негативной цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Негативной цель поименована нами достаточно условно, так как в конечном итоге преследуется все-таки цель оптимизации, улучшения законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц.

Примерами позитивного заявления могут служить: заявление в органы соцобеспечения на оформление субсидий по уплате квартплаты, заявление о бракосочетании в органы записи актов гражданского состояния, заявление о создании юридического лица в органы налоговой инспекции. Негативным заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления.

С. Кенжаев выделяет три подвида заявлений:

- заявления в государственные, общественные, коммерческие, кооперативные и частные структуры, содержащие просьбу о реализации предоставленных заявителям прав и удовлетворении их законных интересов;

- обращения, в которых излагаются сведения о ставших известными правонарушениях преступного или непреступного характера;

- исковые и другие заявления, с которыми личность, а также представитель государственных, общественных, кооперативных, коммерческих, частных организаций обращается в судебные органы.

Нетрудно заметить, что в комментируемом Законе, по сути, рассматривается только первый подвид заявлений.

С помощью жалобы в государственные органы или органы местного самоуправления, а также должностным лицам гражданин стремится обеспечить защиту своего права, свободы, законного интереса или устранения уже произошедших нарушений прав. Гражданин может также действовать в чужих интересах или в целях прав свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации этого права не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления.

Следует отметить, что в юридической литературе предлагалось деление обращений граждан, имеющих целью защиту их прав, свобод и законных интересов, на две группы: 1) жалобы и заявления в органы законодательной или исполнительной власти; 2) исковые заявления и жалобы в судебные органы.

Некоторыми авторами признается существование еще одного вида обращений - ходатайства. Ранее действовавшее законодательство субъектов РФ также содержало регламентацию подобного вида обращения. Под ходатайством в законодательстве субъектов РФ обычно понималось обращение, содержанием которого является просьба о признании за лицом определенного правового статуса, прав, свобод, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих. Однако в настоящий момент эти акты утратили свою силу.

Ходатайства как вид обращений граждан известны административной юстиции и во многих зарубежных государствах. Однако следует отметить, что федеральный законодатель пока не поддерживает указанного мнения.

Недопустимые обращения лиц к органам государственной власти можно классифицировать на виновные и невиновные.

Невиновные обращения - это недопустимые обращения, не подлежащие рассмотрению по Закону, однако предпринятые заявителем при отсутствии умысла причинения вреда другим лицам. Недопустимость таких обращений связана с юридической неграмотностью или неосведомленностью заявителя, либо с проявленной им небрежностью.

Обращения, неподведомственные органам власти. Учитывая широкую компетенцию органов государственного аппарата, правомочных решать практически любой вопрос в сфере общественной жизни, законодатель относит к обращениям, не подлежащим рассмотрению в суде, только один вид обращений - жалобы на судебные решения. Очевидно, что судебные постановления, принимаемые самостоятельной и независимой ветвью власти, обладающей не менее широкой компетенцией, чем органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, не могут подвергаться ревизии со стороны последних. Более того, решения самих органов власти могут быть признаны судом незаконными.

Тем не менее, участники гражданского или арбитражного процесса, не способные смириться с не удовлетворившим их решением суда, исчерпав процессуальные аргументы в споре или даже не прибегая к таковым, направляют свою активность в русло борьбы не со своим оппонентом, а с судьей, вынесшим, по их мнению, неправосудный судебный акт. Происходит это путем направления обращений в различные структуры, даже не наделенные процессуальными полномочиями (Судебный департамент, Квалификационные коллегии судей, Совет по правосудию при Президенте Российской Федерации и др.).

Обращение с пороком формы. В случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией (ч. 4 ст. 11 Закона). О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ (в ред. от 29 июня 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060; Российская газета. 2010. 3 августа.

Виновные недопустимые обращения представляют собой нарушение принципа непричинения вреда другим лицам реализацией принадлежащего заявителю права.

Анонимные обращения. На основании ч. 1 ст. 11 Закона в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Исключение сделано лишь для анонимных обращений, содержащих сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем. Такие сообщения направляются в соответствующий государственный орган.

Оправданный негативный подход к анонимкам объясняется, на наш взгляд, презюмируемой законодателем недобросовестностью и злонамеренностью автора, пожелавшего остаться неизвестным.

Повторные обращения. На основании ч. 5 ст. 11 Закона в случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу, в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее отправленные обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу.

Думается, что любому органу или учреждению, так или иначе контактирующему с населением, известны заявители, которые буквально заваливают такой орган потоком жалоб и заявлений, имеющих идентичное содержание. Тяга к сутяжничеству (приобретающая в некоторых случаях форму психического расстройства) позволяет отдельным гражданам в течение длительного времени «шантажировать» органы власти своими надуманными обращениями. Предусмотренная законом мера выступит эффективным средством преодоления подобных ситуаций.

Заведомо ложные обращения - это обращения, содержащие сведения, полностью или частично не соответствующие действительности и предполагающие осведомленность заявителя о ложности излагаемых им фактов.

Пункт 15 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.68 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» содержал отсылочную норму об ответственности гражданина за подачу заявления или жалобы в клеветнических целях. Сейчас Закон предполагает взыскание с гражданина по решению суда расходов, понесенных в связи с рассмотрением обращения органами власти (ч. 2 ст. 16). Помимо имущественной ответственности за ненадлежащее обращение, лицо может также отвечать за клевету (ст. 129 УК РФ) и заведомо ложный донос (ст. 306 УК РФ).

Характерно, что Закон выделяет такую группу недопустимых обращений, как обращения, являющиеся злоупотреблением правом.

Таким образом, каждый вид обращения выполняет свою определенную правозащитную функцию. Многими авторами обращения вообще понимались только как форма правозащитных действий. Так, Н.А. Ямпольская разделяла эти действия на три разновидности, каждой из которых соответствует определенный вид обращений граждан:

- профилактические действия (цель их не в устранении нарушений, а в создании лучших условий для реализации субъективных прав), их формой являются предложения;

- сигнальные действия (их цель - устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждение нарушений), характерная форма - заявления и письма-сигналы;

- защитные действия (цель - защита уже нарушенных прав, устранение последствий нарушения), характерная форма - жалобы.

Глава 2. Нормативно-правовые основы организации работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

Анализ законодательства об обращениях граждан позволил выявить ряд проблем и сформулировать рекомендации по их разрешению.

В настоящее время достаточно спорным является вопрос, связанный с порядком рассмотрения отдельных обращений граждан, в частности с предоставлением ответа на определенную группу обращений. Согласно ч. 4 ст. 11 ФЗ об обращениях ответ на обращение не дается в случае, если его текст не поддается прочтению. Об этом решении гражданин уведомляется, если его фамилия и адрес поддаются прочтению. Речь здесь идет о письменном обращении, текст которого не виден, слова не различимы, в том числе, если текст залит жидкостью, выцвел, написан крайне неразборчивым почерком, некачественным пишущим средством и т.п. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ (в ред. от 29 июня 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060; Российская газета. 2010. 3 августа.

Однако ФЗ об обращениях не регламентирует случаи, когда текст обращения может быть прочтен, но лишен смысла (логики), т.е. не поддается толкованию, что зачастую свидетельствует о болезненном состоянии заявителя. Такие случаи не редки на практике. Представляется, что следовало бы уведомить обратившегося о невозможности рассмотрения его обращения, например, в силу неясности существа вопроса.

Здесь же можно отметить возможность должностного лица принимать самостоятельно решения о безосновательности обращения и прекращении переписки с гражданином в случае, если в обращении содержится вопрос, на который ему неоднократно давались ответы по существу. Однако уже имеющаяся практика рассмотрения жалоб граждан позволяет предположить, что у должностных лиц и заявителей нередко будут различные точки зрения на то, что выступает существом вопроса в каждом конкретном случае.

Как известно, содержание любого правового института, в том числе института обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, ярко проявляется в его принципах - наиболее общих положениях, началах, определяющих самые важные черты, качественные свойства правовой регламентации права гражданина на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В Федеральном законе об обращениях нет статьи, посвященной принципам рассмотрения и разрешения обращений граждан РФ. Положение его ч. 2 ст. 2 о том, что граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно, не столь значимо, так как осуществление прав граждан под принуждением явно недопустимо. К числу принципов, пронизывающих содержание и порядок рассмотрения обращений граждан, целесообразно отнести следующие:

1) принцип всеобщего права на обращения, конкретизирующегося в запрете злоупотребления правом на подачу обращения в органы власти. Согласно ч. 3 ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц;

2) принцип всеобщности, заключающийся в том, что правом на обращения обладают любые физические лица, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Эти ограничения касаются обращений, носящих политический характер;

3) принцип равноправия, состоящий в равноправии граждан при реализации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления;

4) принцип гласности, в соответствии с которым разбирательству должны подлежать все без исключения обращения граждан и следует устанавливать гарантии безопасности граждан-инициаторов обращения;

5) принцип равной ответственности гражданина и органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц;

6) принцип подведомственности, означающий, что рассмотрение обращения должен производить тот государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, в чью компетенцию входит разрешение вопроса, поставленного в обращении;

7) принципы законности, объективности, всесторонности, своевременности рассмотрения обращений и пр. Соловьев С.Г., Попов И.Е., О совершенствовании законодательства об обращениях граждан // Российский юридический журнал. 2010. № 2.С. 21.

На основе анализа законодательства, регулирующего отношения, связанные с реализацией гражданами права на обращения в органы власти, можно прийти к некоторым выводам.

1. До принятия федерального закона об обращениях сроки рассмотрения письменных обращений граждан в органах власти не могли превышать 15 дней. С вступлением в силу нового Закона период рассмотрения обращений увеличился до 30 дней. Очевидно, что здесь имеет место ухудшение положения граждан.

В связи с этим целесообразно внести изменения в ч. 1 ст. 12 ФЗ об обращениях и изложить ее в следующей редакции: «Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 15 дней со дня регистрации письменного обращения». Данная норма существенно ускорит процедуру рассмотрения обращений граждан в органах власти и позволит максимально оптимизировать взаимоотношения власти и общества.

2. Согласно федеральному закону об обращениях граждане не могут обращаться никуда кроме как в государственные органы, органы местного самоуправления, к должностным лицам, так как перечень адресатов обращений, указанный в ч. 1 ст. 2 ФЗ об обращениях, дан исчерпывающе. Однако нельзя исключать необходимости обращений граждан на различные предприятия, в учреждения и организации по интересующим их вопросам. Это означает, что необходимо расширить сферу применения данного Закона в части перечня адресатов подачи обращений: «Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие объединения, а также должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится решение интересующих граждан вопросов».

3. В федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» об обращениях не регламентированы вопросы, связанные с рассмотрением коллективных обращений граждан; отсутствует правило для органов власти в отношении подготовки обобщений по предложениям граждан, в том числе в области нормативного регулирования; отсутствуют положения о том, когда обращение можно считать разрешенным и какими критериями следует при этом руководствоваться; не предусмотрен порядок рассмотрения отдельных видов обращений. Все эти недоработки ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» об обращениях требуют устранения.

Глава 3. Совершенствование организации работы с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района