Нормативні підстави та порядок притягнення до адміністративної відповідальності

У структурі кожного з адміністративних проваджень є можливість відокремити відносно самостійні елементи: стадії, етапи та процесуальні дії.

Провадження у справах про адміністративні проступки мають такі стадії: 1) порушення справи про адміністративний проступок; 2) розгляд справи про адміністративний проступок; 3) прийняття рішення по справі; 4) оскарження та опротестування прийнятого рішення; 5) виконання постанови.

Стадія порушення справи про адміністративний проступок являє собою цілий комплекс процесуальних дій, спрямованих на встановлення самої події правопорушення, обставин правопорушення, їх фіксацію та кваліфікацію. На цій стадії створюються умови для об'єктивного та швидкого розгляду справи, застосування до винного передбачених законодавством заходів впливу.

Підставою для порушення адміністративної справи та попереднього з'ясування її обставин є вчинення особою діяння, яке містить ознаки адміністративного правопорушення (фактична підстава). Проте фактичної підстави не завжди достатньо для того, щоб провадження у справі розпочалося. Для цього необхідна ще й формальна, процесуальна, підстава, тобто інформація про правопорушення. Іншими словами, крім підстави для порушення справи про адміністративне правопорушення має бути ще й привід.

Приводом для порушення адміністративної справи може бути: заява (письмова або усна) свідків, потерпілих та інших громадян; повідомлення посадових осіб, адміністрації підприємств, установ, організацій, судово-слідчих органів; повідомлення преси та інших засобів масової інформації; повідомлення громадських організацій, товариських судів; безпосереднє виявлення порушення уповноваженою особою.

Процесуальним документом, який фіксує закінчення стадії порушення адміністративної справи, є протокол. Так, відповідно до ст. 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення за порушення, наприклад, в галузі тваринного світу протоколи складають:

? уповноважені на те посадові особи органів державної санітарно-епідеміологічної служби та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ветеринарної медицини, уповноважених підрозділів ветеринарної міліції за порушення правил щодо карантину тварин та інших ветеринарно-санітарних вимог;

? уповноважені на те посадові особи органів Державної прикордонної служби України за порушення правил використання об'єктів тваринного світу (ч.ч. 2,4, 5 ст. 85 КУпАП);

? уповноважені на те посадові особи органів рибоохорони - за порушення правил використання об'єктів тваринного світу (ч.ч. 4, 5 ст. 85 КУпАП), виготовлення чи збут заборонених знарядь добування об'єктів тваринного або рослинного світу (ст. 85-1 КУпАП), порушення порядку придбання чи збуту об'єктів тваринного або рослинного світу, правил утримання диких тварин у неволі або в напіввільних умовах (ст. 88-1 КУпАП), порушення вимог щодо охорони видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України (ст. 90 КУпАП);

? уповноважені на те посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства (ч.ч. 2, 5 ст. 85, ст.ст. 85-1, 88-1,90КУпАП);

? уповноважені на те посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (ч.ч. 2, 4, 5 ст. 85, ст.ст. 85-1, 88, 88-1, 88-2, 90 КУпАП).

Водночас вичерпний перелік обставин, коли провадження у справі про адміністративний проступок не може бути розпочато, а вже розпочате підлягає закриттю, міститься у ст. 247 Кодексу України про адміністративні правопорушення, а у статтях 251-252 цього Кодексу встановлено порядок збирання, одержання та оцінки доказів.

Друга стадія ? розгляд справи про адміністративний проступок, що складається з таких процесуальних етапів: ? підготування справи до розгляду; ? слухання справи.

Загальний порядок розгляду справ про адміністративні проступки визначається статтями 276-282 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Місце і строки розгляду справ про адміністративні проступки регламентуються статтями 276-277 КУпАП.

Так, наприклад, справи про адміністративні правопорушення розглядаються посадовими особами органів рибоохорони згідно із ст. 240 КУпАП. Особа, яка розглядає справу про адміністративне правопорушення, перевіряє правильність оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення у відповідності до ст. 278 КУпАП.

Справа про адміністративне правопорушення розглядається за місцем його вчинення. Строки розгляду справ про адміністративні проступки є короткими та становлять, як правило, 15 днів із дня одержання органом (посадовою особою), правомочним розглядати справу, протоколу про адміністративний проступок та інших матеріалів справи.

Проте при розгляді справ про адміністративні проступки слід враховувати вимоги ст. 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення, у якій передбачено, що в разі відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи, але при наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через місяць із дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або про її закриття.

Третя стадія ? прийняття рішення у справі. Розглянувши справу про адміністративний проступок, орган або компетентна посадова особа, відповідно до статей 283-284 Кодексу України про адміністративні правопорушення, виносить одну з постанов у справі, а саме: про накладення адміністративного стягнення; про застосування заходів впливу щодо неповнолітніх або про закриття справи. Водночас вимоги до протоколу засідання колегіального органу у справі про адміністративний проступок містяться у ст. 281 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Постанова по справі про адміністративне правопорушення винесена органом рибоохорони повинна містити: повну назву органу, який її виніс; дату розгляду справи; відомості про особу, щодо якої розглядається справа; викладення обставин, установлених при розгляді справи; зазначення нормативного акта, який передбачає відповідальність за даний адміністративний проступок; прийняте за справою рішення, а також вказівку про порядок і строк її оскарження Постанова за справою оголошується негайно після закінчення розгляду справи, а копія протягом трьох днів вручається або надсилається особі, щодо якої її винесено, а також потерпілому на його прохання. У разі, якщо копія постанови надсилається, про це робиться відповідна відмітка у справі.

Четверта стадія ? оскарження чи опротестування постанови у справі про адміністративний проступок не є обов'язковою, що складається з таких процесуальних етапів: ? оскарження постанови; ? опротестування постанови.

Скаргу на постанову у справі про адміністративний проступок може бути подано протягом 10 днів від дня винесення постанови. Скарга і протест на постанову у справі про адміністративний проступок розглядається правочинними органами (посадовими особами) в 10-денний строк від дня їх надходження, якщо інше не встановлено законами України. Порядок та строк оскарження постанови про адміністративні проступки передбачений у ст.ст. 288, 289 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Повернення необгрунтовано стягнутих сум штрафів на підставі рішення посадової особи про скасування постанови про накладення штрафу здійснюється протягом 30 днів. У разі відхилення заяви про оскарження постанови про накладення штрафу ліцензіат повинен сплатити штраф протягом 10 днів після прийняття цього рішення.

Скаргу на постанову за справою про адміністративний проступок може бути подано протягом 10 днів із дня винесення постанови. Постанову за справою про адміністративний проступок може бути опротестовано прокурором. Подання у встановлений строк скарги зупиняє виконання постанови про накладення адміністративного стягнення до розгляду скарги.

Орган (посадова особа) у розгляді справи або протесту на постанову у справі про адміністративний проступок приймає одне з таких рішень, а саме: залишає постанову без зміни, а скаргу чи протест без задоволення; скасовує постанову і надсилає справу на новий розгляд; скасовує постанову і закриває справу; змінює захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за адміністративний проступок, з тим, однак, щоби стягнення не було посилено.

Порядок оскарження в суді рішень суб'єктів юрисдикції регулюється нормами Кодексу адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 р.

П'ята стадія ? виконання постанови про накладення адміністративного стягнення.

Постанова про накладення адміністративного стягнення, є обов'язковою для виконання державними і громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами й громадянами та підлягає виконанню з моменту її винесення, якщо інше не встановлено законом, органом, що виніс таку постанову. Не підлягає виконанню постанова про накладення адміністративного стягнення, якщо її не було звернуто до виконання протягом трьох місяців від дня винесення.

Постанова про накладання адміністративного стягнення у вигляді попередження обов'язково виноситься в письмовій формі і виконується органом (посадовою особою), який виніс постанову шляхом оголошення постанови порушнику [72, с.164-165].



РОЗДІЛ 3. Актуальні проблеми та зарубіжний досвід в систематизації законодавства про адміністративну відповідальність

3.1 Проблеми сучасного етапу систематизації законодавства про адміністративну відповідальність

Підвищення наукового інтересу до проблем систематизації та уніфікації українського законодавства пояснюється неоднозначною якістю деяких нормативно-правових актів та як наслідок - пошуком шляхів щодо виправлення створеного становища у юридично-нормативному полі[61, с. 82].

Кодифікація означає впорядковане об'єднання на основі загального предмета правового регулювання знову прийнятих (і чинних раніше) норм у єдиний нормативно-правовий акт.

В основу правового регулювання інституту адміністративної відповідальності покладені Конституція України, відповідні законодавчі та підзаконні акти. У зв'язку з цим питання щодо вирішення проблем його вдосконалення повинно розглядатися через призму особливостей відповідних законів та інших нормативно-правових актів України.

Специфіка впливу зазначеного інституту на правові відносини проявляється через характер правових норм, суб'єктів відповідальності та сфер його застосування.

Існують напрями вдосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності:

? удосконалення матеріальних та процесуальних норм права (залежно від характеру правових норм, дія яких спрямована на регламентування адміністративної відповідальності);

? удосконалення адміністративної відповідальності фізичних та юридичних осіб (залежно від суб'єкта відповідальності);

? удосконалення інституту адміністративної відповідальності в окремих сферах управлінської діяльності (залежно від сфер застосування адміністративної відповідальності).

Аналізуючи розвиток правового регулювання інституту адміністративної відповідальності в Україні, слід відмітити, що він характеризується постійним розширенням кола суспільних відносин, які підлягають захисту адміністративними санкціями. Роль адміністративної відповідальності у боротьбі з правопорушеннями постійно зростає, збільшується кількість складів адміністративних проступків. Зокрема, перша редакція Кодексу України про адміністративні правопорушення включала понад 170 проступки, за вчинення яких була встановлена адміністративна відповідальність. З моменту його прийняття (7 грудня 1984 року) до Кодексу більше ста шістдесяти разів вносилися відповідні зміни і доповнення, згідно з якими на сьогоднішній день його норми містять понад 300 складів адміністративних проступків (Особлива частина розділу 2).

Така ситуація, в свою чергу, призводить до великої кількості законодавчих та інших нормативно-правових актів, що встановлюють адміністративну відповідальність за вчинення адміністративних проступків. Тому одним із засобів вирішення зазначеної проблеми, упорядкування та систематизації відповідних правових норм є процес кодифікації адміністративного законодавства.

У теперішній Україні трансформація суспільних відносин, що відбувається в потребує належної систематизації адміністративного законодавства та прийняття нового Кодексу, оскільки діюче законодавство, що встановлює адміністративну відповідальність, характеризується розпорошеністю значної кількості нормативно-правового матеріалу та не повною відповідністю потребам сьогодення.

Зокрема, посилання на адміністративну відповідальність за вчинення правопорушень, передбачених КпАП України, містяться у 101 законі та 15 підзаконних актах. Паралельно з КпАП діють норми, що встановлюють адміністративну відповідальність, але вони містяться у законодавчих міжгалузевих актах (Повітряний, Митний кодекси, закони України «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про державний кордон України» та ін.).

До складу нормативних актів, що містять норми про адміністративну відповідальність, належать закони, норми яких не включені до чинного Кодексу.

Питання адміністративної відповідальності регулюються також указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України.

Акти з адміністративними санкціями можуть видавати місцеві ради з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями та епізоотіями. Обласні, Київська та Севастопольська міські ради мають право встановлювати також правила благоустрою міст та інших населених пунктів, правила торгівлі на колгоспних ринках, правила додержання тиші у громадських місцях, які в Кодексі не визначені, але у ньому за їх порушення передбачена адміністративна відповідальність.

Тому вони фактично також є нормативною основою адміністративної відповідальності.

В той же час необхідно підкреслити, що відповідно до ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Наявність інших нормативно-правових актів, які містять вказані норми, практично означає формування поряд з Кодексом України про адміністративні правопорушення самостійної правової бази адміністративної відповідальності. У КпАП України, передбачається існування такої бази лише у вигляді тимчасово діючих нормативно-правових актів до моменту внесення змін і доповнень до Кодексу. Наприклад, тільки за період дії чинного КпАП було прийнято близько 170 законів, що внесли відповідні зміни та доповнення до нього, не говорячи про зміни інших законодавчих актів з цих питань, які на практиці законодавець та інші суб'єкти нормотворчості вже прийняли і продовжують приймати. Прийняття нормативно-правових актів, які містять норми про адміністративну відповідальність за конкретні правопорушення, по суті знецінює статус КпАП України як єдиного кодифікованого нормативно-правового акту у даній сфері, ставить під сумнів необхідність його існування у сучасному вигляді.

Подібна практика є зайвою процедурою, яка ускладнює процес нормотворчості і призводить до невиправданого збільшення системи правового регулювання адміністративної відповідальності. В такій ситуації було б доцільно вносити відповідні зміни і доповнення безпосередньо до Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Окрім того, необхідно зважати на той факт, що відповідно до Закону України ще від 7 лютого 2002 року «Про судоустрій України», потім після прийняття Кодексу України про адміністративне судочинство ? запроваджено нову систему реалізації судової влади, однією з ланок якої є адміністративні суди як різновид спеціалізованих судів загальної юрисдикції.

Існуюча назва -- Кодекс України про адміністративні правопорушення -- потребує відповідної зміни. Деякі вчені, наприклад, пропонують назвати його Кодексом про адміністративну відповідальність. Вважається, що це питання тісно пов'язане з підставами адміністративної відповідальності. Як вже зазначалося, фактичною підставою адміністративної відповідальності є адміністративне правопорушення, визначення якому дано у ст. 9 чинного КпАП України. При цьому, розкриваючи суть цього поняття, законодавець ототожнив терміни «адміністративне правопорушення» та «адміністративний проступок». Можливо ці поняття не є тотожними, оскільки за загальним правилом теорії права термін «правопорушення» більш широкий, ніж «проступок», який поряд із злочином є різновидом правопорушення, до того ж адміністративне правопорушення означає порушення будь-якої адміністративно-правової норми, незалежно від того, чи передбачена за це відповідальність (наприклад, порушення строків адміністративного затримання, розгляду справ про адміністративні правопорушення тощо).

Тому адміністративний проступок необхідно розглядати як вид адміністративного правопорушення, за вчинення якого встановлено адміністративну відповідальність.

Зазначене цілком підтримується багатьма науковцями, які вважають, що підставою адміністративної відповідальності є адміністративний проступок, а це в свою чергу дає підстави включити такий термін до назви відповідного кодексу і визначити його як Кодекс України про адміністративні проступки (КпАПр України) [49, с. 207-210].

Значення систематизації законодавства про адміністративну відповідальність підкреслюється і у дисертаційній роботі Жильцова О.Л., а саме: «Дослідивши сучасний стан законодавчого регулювання адміністративної відповідальності юридичних осіб, автор зазначає, що в Україні відсутній систематизований нормативний акт, що регламентував би цю відповідальність. На сьогоднішній день вона регулюється великою кількістю нормативних актів, що спричиняє певні труднощі в правозастосовчій діяльності органів адміністративної юрисдикції. Загальні положення і принципи щодо адміністративної відповідальності юридичних осіб в нормативних актах майже повністю відсутні, належним чином не врегульовано механізм притягнення юридичних осіб до відповідальності» [30, с. 10].

Оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно і в одному акті об'єктивно неможливо, доцільно здійснити поетапну кодифікацію за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання. Кожний етап цього процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього узагальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів (або книг), що повинні мати кодифікований характер і можуть називатися відповідними кодексами.

Орієнтовна структура (з урахуванням черговості прийняття) Адміністративного кодексу, відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні, повинна включати:

? Кодекс про адміністративні проступки;

? Адміністративно-процесуальний кодекс;

? Адміністративно-процедурний (процедуральний) кодекс;

? Кодекс загальних правил поведінки державних службовців, а також деякі інші кодифіковані акти.

Доцільно визначити основні критерії, які повинні бути враховані під час проведення кодифікації адміністративно-деліктного законодавства:

? предметом кодифікаційної роботи мають стати найважливіші адміністративно-деліктні правові норми;

? необхідно чітко розмежувати Загальну та Особливу частини адміністративно-деліктного закону. При цьому в Загальній частині повинні бути відображені матеріальні норми, що визначатимуть загальні засади притягнення до адміністративної відповідальності, а в Особливій частині - норми, які б закріплювали види адміністративних проступків залежно від об'єкта проступку, за скоєння якого передбачено адміністративну відповідальність;

? норми особливої частини адміністративно-деліктного закону, які мають проступку, що відповідатиме призначенню нового кодексу як єдиного кодифікованого законодавчого акта, що встановлює адміністративну відповідальність за скоєння адміністративних проступків;

? необхідно дотримуватися роздільної кодифікації матеріальних та процесуальних норм адміністративно-деліктного права. При цьому кодифікація матеріальних та процесуальних норм адміністративно-деліктного законодавства має відбуватися паралельно, адже саме процесуальні норми дають можливість ефективно та повною мірою застосовувати матеріальне законодавство;

? необхідно підвищити роль загальних положень адміністративно-деліктного законодавства як основних фундаментальних начал, на яких повинна будуватись та функціонувати вся система адміністративної відповідальності;

? під час кодифікації слід виходити з принципу максимального охоплення суспільних відносин, які підлягатимуть адміністративно-деліктному регулюванню[32, с . 76].

Кодифікація є найбільш придатною для систематизації адміністративно-деліктного законодавства в Україні як у державі, де головною цінністю визнається людина, її права та свободи. Саме завдяки кодифікації законодавства можна забезпечити єдиний підхід до врегулювання суспільних відносин в адміністративно-деліктній сфері, а також забезпечити єдність у розумінні законодавчих принципів як основоположних начал нормотворчої діяльності. Разом із тим, процес кодифікації адміністративно-деліктного законодавства повинен базуватись на її загальних принципах з урахуванням проголошених Конституцією України пріоритетів, а також відповідати сучасним вимогам правової, соціальної, демократичної держави.

3.2 Зарубіжний досвід систематизації законодавства про адміністративну відповідальність

Поряд з необхідністю удосконалення процедури притягнення до адміністративної відповідальності потребує нового системного підходу дослідження та процесуальне закріплення повноважень суб'єктів адміністративно-деліктної юрисдикції, система яких занадто розпорошена, адже нині існує понад 40 органів, що мають право притягувати до адміністративної відповідальності за правопорушення в різних сферах.

Ефективність їх діяльності досить низька, що зумовлено: системними порушеннями підзаконної нормотворчості (відомчі інструкції, що регулюють особливості притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення в окремій сфері, їх кількість 35, часто виписані з порушенням законодавства, не відповідають нормам КпАП, постійно змінюються та доповнюються, що ускладнює контроль за їх законністю, який стає можливим лише на завершальній стадії розгляду справи); низьким рівнем довіри громадян до органів, що застосовують адміністративні санкції, в результаті низького рівня їх професійності (слабким знанням законодавства, неупередженістю своїх дій, схильністю до корупції, гонитві за показниками виявлених порушень, а не тих порушень, учиненню яких удалось запобігти, браком практичних навичок тощо); ускладненою процедурою застосування адміністративних санкцій за незначні порушення, обслуговування якої потребує значних фінансових витрат бюджетних коштів[60, с. 69].

Потребує впровадження в національне адміністративно-деліктне законодавство позитивний досвід Франції, зокрема, щодо наділення органів місцевого самоврядування (сільських голів, мерів, та спеціально створених колегіальних органів на їх основі) повноваженнями застосування адміністративних санкцій за порушення норм, правил благоустрою територій та нормальної життєдіяльності громади, а також надання таких повноважень органам професійного самоврядування (об'єднанням фармацевтів, адвокатів, медичних працівників, директорам приватних освітніх закладів тощо) за порушення норм, правил благоустрою територій та нормальної життєдіяльності громади; колегіальним органам - професійним об'єднанням громадян за порушення у сфері порушення порядку їх професійної самореалізації. Це, з одного боку, розвантажить суди та інші органи адміністративно-деліктної юрисдикції щодо розгляду даних категорії справ, з іншого - надасть більше важелів впливу органам місцевого самоврядування на регулювання, в тому числі засобами адміністративного примусу, муніципальних відносин, а об'єднанням громадян, створеним на основі професійного самоврядування, дасть можливість захищати свої інтереси від посягання.

Прийняті цими органами рішення можуть бути оскаржені в позасудовому порядку у дві інстанції: рішення органу влади - до вищестоящого органу; рішення органу місцевого самоврядування - до спеціальної апеляційної колегії, яка створюється на основі цього органу. Рішення ж останніх може бути оскаржено до адміністративного суду в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України (за прикладом Польщі).

Підвищенню професійної складової системи органів адміністративно-деліктної юрисдикції в Україні сприятиме запровадження досвіду Словенії, відповідно до якого на рівні закону визначено освітні вимоги до посадових осіб, що уповноважені на ведення провадження і прийняття рішення у справі.

Так, з огляду на це, та виходячи з власних наукових переконань і практичної доцільності, вважаємо, що спрощене провадження на місці вчинення правопорушення мають право здійснювати лише посадовці, які мають освітньо-кваліфікаційний рівень «бакалавр»; розглядати справу в загальному проваджені та виносити рішення щодо них - особи, які мають освітньо-кваліфікаційний рівень «спеціаліст», «магістр». Крім цього, потребують вироблення та затвердження єдині кваліфікаційні вимоги до посадових осіб органів адміністративно-деліктної юрисдикції, які уповноважені розглядати та вирішувати справи про адміністративні правопорушення.

Вивчення позитивного досвіду практики діяльності інституту мирових судів в Російській Федерації щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення вказує на можливість запровадження аналогічного інституту в Україні, наприклад у формі муніципальних (громадських) судів, наділивши їх повноваженнями щодо розгляду більшості справ, які нині підсудні судам загальної юрисдикції. Це дасть можливість, по-перше, розвантажити місцеві (районні) суди даною категорією справ; по-друге, визначити їх як альтернативну юрисдикційну інстанцію до якої направляються для розгляду справи, порушені іншими органами адміністративно-деліктної юрисдикції, у випадку вибору такої інстанції особою, яка притягується до відповідальності (за прикладом Республіки Казахстан); по-третє, розширити компетенцію судів щодо розгляду складних справ про адміністративні правопорушення, передусім тих, за вчинення яких передбачено видворення за межі України, адміністративний арешт, позбавлення ліцензії, або значні суми штрафних санкції, що перевищують п'ятдесят неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (за прикладом Німеччини).

Основним напрямком розвитку системи органів адміністративно-деліктної юрисдикції є необхідність зосередження позасудової адміністративно-деліктної юрисдикції в руках державних органів, які наділені, з одного боку, матеріальними ресурсами щодо припинення правопорушення, доставляння порушника для розгляду справи, проведення в повному обсязі розслідування справи, з іншого - кадровим потенціалом для здійснення такої діяльності, наприклад, міліції (поліції), що властиво для Іспанії, Італії, Росії. Це ймовірно за раціональної організації роботи підрозділів міліції, для налагодження якої щодо цього напрямку діяльності необхідно: по-перше, повернутися до практики запровадження посади інспектора (старшого інспектора) відділу профілактики та адміністративної практики, основними повноваженнями якого мають стати підготовка матеріалів справ про адміністративні правопорушення та подання їх на розгляд керівнику міськрайліноргану для прийняття рішення та представлення інтересів відповідача у разі перегляду рішень керівника у справі про адміністративне правопорушення в адміністративному суді; по-друге, розробити чіткі кваліфікаційні характеристики посади такого інспектора, основною з яких має бути наявність вищої юридичної освіти та фахові знання в сфері адміністративно-деліктної юрисдикції. Слід передбачити можливість виділення такої посади в інших органах, які відповідно до законодавства наділені значними адміністративно-юрисдикційними повноваженнями щодо притягнення осіб до адміністративної відповідальності, наприклад, у сфері надра користування, охорони навколишнього середовища, дотримання податкового, митного, екологічного законодавства тощо.

Розширення таких адміністративно-юрисдикційних повноважень інших, крім суду, органів буде цілком виправдано з огляду на загальноєвропейську адміністративно-деліктну практику, відповідно до якої у 2/3 з усіх виявлених у країні правопорушень застосування заходів адміністративної відповідальності здійснюється саме адміністративними органами, в основу чого покладено їх галузевий та фаховий рівень, за судами в переважній більшості країн закріплено повноваження щодо перегляду рішень таких органів у зв'язку з їх оскарженням.

Потребує обмеження права застосовування органами адміністративно-деліктної юрисдикції заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, правова природа яких має кримінально-процесуальний характер, зокрема: адміністративного арешту, вилучення майна, транспортних засобів, застосування яких може здійснюватись у виняткових випадках за рішенням суду (властиво для країн відокремленого адміністративно-деліктного права, таких як: Австрія, Нідерланди, Іспанія, Польща, Чехія, Словаччина).

Позитивним та таким, що потребує впровадження в національне адміністративно-деліктне законодавство, є відхід у більшості європейських країн від принципу чіткого розподілу повноважень між посадовими особами одного органу щодо складення протоколу про адміністративне правопорушення (процесуальної фіксації його вчинення) та розгляду справи про адміністративне правопорушення, яке підвідомче даному органу. Неможливо в законі прописати весь перелік посадових осіб більше як 40 органів адміністративно-деліктної юрисдикції, які наділені вищезазначеними повноваженнями, тим більше, коли КУпАП постійно доповнюється новими складами правопорушень, до того ж досить частим явищем як для нашої, так і для інших країн є постійний перерозподіл повноважень у системі органів виконавчої влади викликаний розвитком суспільних відносин. Адже процесуальна частина КУпАП занадто перевантажена нормами щодо розподілу як адміністративно-юрисдикційних повноважень між різними державними органами, так і в межах одного державного органу, виходячи з ієрархії посад у його структурі, що ускладнює розуміння даних норм не тільки пересічними громадянами, які прагнуть захистити свої права самостійно, але й правниками, до яких звертаються останні для отримання правової допомоги.

Такі норми ускладнюють процедуру застосування адміністративної відповідальності, тому теорія адміністративно-деліктного процесу має нагальне завдання - винайдення найраціональніших критеріїв визначення підвідомчості справ про адміністративні правопорушення, окремі шляхи вирішення якого ми запропонуємо та систематизуємо нижче.

До того ж, як свідчить досвід ФРН, відсутність чіткої ієрархічної побудови системи органів адміністративно-деліктної юрисдикції не впливає на результати адміністративно-деліктної практики, адже не важливо, який орган застосовуватиме заходи адміністративної відповідальності до особи, а важливо те, щоб особа була притягнута до відповідальності (понесла покарання) в найбільш простий та оперативний спосіб, вигідний для обох сторін, тобто для держави, оскільки витрачаються найменші адміністративні ресурси для порушника, оскільки він має змогу оперативно відшкодувати завдану суспільству шкоду у разі визнання такого порушення, або в іншому випадку - оскаржити рішення органу адміністративно-деліктної юрисдикції до суду. Проблема в цьому для України, вбачаємо, з одного боку, в низькому рівні довіри громадян до органів виконавчої влади в цілому та органів, які застосовують адміністративні санкції, й викликана низьким рівнем їх професійності (слабким знанням законодавства, неупередженістю своїх дій, схильністю до корупції, гонитві за показниками виявлених порушень, а не тих порушень, учиненню яких удалось запобігти, відсутністю практичних навиків та ін.); з іншого - в низькому рівні правосвідомості громадян (усвідомлення того, що вчинене правопорушення є таким лише у випадку його виявлення, а латентне протиправне діяння - це норма до того часу, коли воно не буде спрямовано на порушення прав самого порушника, нездатності визнати свою провину та добровільно виконати стягнення, винайдення незаконних способів ухилення від сплати штрафу при усвідомлені своєї вини навіть у тих випадках, коли вартісна оцінка цих способів перевищує суму штрафу тощо)[60, с. 71-73].

Також з урахуванням міжнародного досвіду нормативно-правового регулювання та практики застосування порядку перегляду справ про адміністративні правопорушення, вважаємо за доцільне узгодити порядок перегляду справ про адміністративні правопорушення у вітчизняному адміністратив-ноделіктному законодавстві таким чином:

1) передбачити можливість запровадження крім апеляційного і касаційний порядок перегляду справ, які підпадають під юрисдикцію суду, тобто справ за статтями, перелік яких визначено в ст. 221 КУпАП, що, по-перше, буде відповідати п. 8 ст. 129 Конституції України, відповідно до якого одним із основних засад судочинства є забезпечення апеляційного і касаційного оскарження рішення суду; по-друге, буде забезпечувати процедуру захисту прав громадян від упередженого судочинства нарівні з процедурою розгляду справ про кримінальні проступки; 2) залишити процедуру перегляду судами загальної юрисдикції постанов про накладення адміністративного стягнення прийнятих суб'єктами адміністративно-деліктної юрисдикції, що не буде суперечити нормі п.3 ч.2 ст. 17 КАСУ в якій зазначено, що компетенція адміністративного суду не поширюється на публічно-правові справи щодо накладення адміністративних стягнень (у нашому випадку, справи про притягнення до адміністративної відповідальності фізичних та юридичних осіб, що здійснюються уповноваженими суб'єктами владних повноважень та закінчуються винесенням постанови про накладення адміністративного стягнення); 3) визначити юрисдикцію адміністративного суду виключного щодо розгляду спорів, які виникають між фізичними та юридичними особами та суб'єктом владних повноважень щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності в процесі порушення, розгляду та вирішення останніми справи про адміністративне правопорушення; 4) позбавити адміністративні суди від виконання невластивих їм функцій - перегляду справ про накладення адміністративних стягнень, адже адміністративний суд не повинен оцінювати законність, доцільність застосування адміністративного стягнення уповноваженою посадовою особою, а лише давати оцінку законності конкретних форм діяльності такої особи в процесі застосування заходів адміністративної відповідальності (наприклад, оцінки законності адміністративного затримання особи, огляду та вилучення речей та документів, тимчасового затримання транспортних засобів та ін.), що значно розвантажить діяльність адміністративних судів та пришвидшить процес формування спеціалізованих судів (колегій суддів) по розгляду окрім кримінальних та цивільних справ і справ про адміністративні правопорушення, що задекларовано Концепцією реформування судівництва в Україні [56, с. 63-64].



ВИСНОВКИ

У тих випадках, коли в процесі контролю виявляється невідповідність поведінки об'єкта управління вимогам нормативно-правових актів, керівний вплив може проявлятися у вигляді притягнення винної особи до юридичної відповідальності, і найчастіше, до адміністративної відповідальності.

В державному управлінні в ході реалізації функції нормативного регулювання використовується переважно імперативний метод правового регулювання, і його використання вимагає певного забезпечення дотримання об'єктом управління вимог, що містяться у відповідних нормативно-правових актах. Актуальність цього завдання підсилюється тим, що в багатьох сферах, особливо там, де необхідним є використання обмежень економічного характеру, інтереси держави розходяться з інтересами інших суб'єктів ринкових відносин. Відповідно, з боку держави необхідний постійний контроль за дотриманням всіма об'єктами управління відповідних правових норм, а у випадку їх порушення - оперативне реагування на такі порушення. Найбільш ефективним засобом такого реагування є саме адміністративна відповідальність.

З боку держави необхідний постійний контроль за дотриманням всіма об'єктами управління відповідних правових норм, а у випадку їх порушення - оперативне реагування на такі порушення. Найбільш ефективним засобом такого реагування є саме адміністративна відповідальність.

Адміністративна відповідальність як правовий інститут виступає, з одного боку, необхідною ознакою механізму державного управління, а з іншого - засобом охорони всіх суспільних відносин, які потрапляють у сферу державного управління. При цьому притягнення до адміністративної відповідальності завершує собою процес реалізації відповідним органом державного управління такої іманентної функції державного управління, як контроль .

Адміністративна відповідальність представляє собою механізм реалізації в адміністративному порядку санкції правової норми, яка має форму стягнення. Інститут адміністративної відповідальності - це сукупність норм, які визначають структуру, принципи і правила функціонування механізму реалізації в адміністративному порядку санкцій правових норм, які мають форму стягнень.

Адміністративна відповідальність як відносини, існує в межах більш широкого кола відносин, а саме адміністративно-деліктних. При цьому виділяються відносини об'єктивної адміністративної відповідальності та суб'єктивної адміністративної відповідальності. Змістом відносин об'єктивної адміністративної відповідальності є формування обов'язку зазнавати обмеження передбачені адміністративним стягненням для правопорушника, а змістом відносин суб'єктивної адміністративної відповідальності ? практична реалізація цього обов'язку правопорушником.

У структурі системи права інститут адміністративної відповідальності є функціональним інститутом адміністративного права, а сама адміністративна відповідальність може вважатись однією із форм реалізації виконавчої влади.

Систематизація законодавства про адміністративну відповідальність в Україні може здійснюватися двома основними способами, які умовно можна назвати «суцільна кодифікація» та «концептуальна кодифікація».

Багатоманітність проваджень щодо притягнення до адміністративної відповідальності осіб значною мірою ускладнює систематизацію відповідного законодавства з огляду на неможливість встановлення єдиної уніфікованої процедури порушення, розгляду і вирішення справ про притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб і ця проблема має бути врахована в процесі систематизації.



СПИСОК ВИКОРИСАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996, № 30, ст. 141.

2. Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 22.09.2011, № 3773-VI //Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2012, № 19-20, ст.179.

3. Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради Української РСР (ВВР) 1984, додаток до № 51, ст.1122.

4. Митний кодекс України від 13.03.2012, № 4495-VI // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2012, № 44-45, № 46-47, № 48, ст. 552.

5. А.В. Гуржій. Теоретико-правові засади визначення підстав адміністративної відповідальності // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. ? № 3, 2001.

6. А.Г. Баришніков. Адміністративний штраф: концептуальний підхід до оновлення змісту // Часопис Київського університету права. ? № 2009/3. - с. 115-117.

7. Адміністративна відповідальність в Україні: навч. посіб. / за заг. ред. доц. А. Т. Комзюка. - 2-е вид., перероб. і доп. - Х.: Ун-т внутр. справ, 2000. - 99 с.

8. Адміністративна відповідальність (загальні положення та правопорушення у сфері обігу наркотиків): Навчальний посібник / За заг. ред. доктора юридичних наук, професора І.П. Голосніченка. -- К.: КІВС, 2003. --112 с .

9. Адміністративне право України: Навчальний посібник / Д.О. Беззубов, В.Д. Гвоздецький, О.В. Дудник, В.О. Заросило, А.Й. Міллер, А.М. Подоляка.? К.: «МП Леся, 2014. - 320 с.

10. Адміністративне право України: Підручник / За аг. ред. Т.О. Коломоєць. - К.: Істина, 2010. - 480 с.

11. Адміністративне право в сучасних умовах (виклики початку ХХІ століття): Монографія / [В.В. Галунько, В.І. Олефір, М.П. Піхтін, О.О. Онищук, Ю.В. Грідасов, В.В. Новіков, У.О. Палієнко, І.А. Дьомін, О.М. Єщук]; за заг. ред. В.В. Галунька. - Херсон: ВАТ «Херсонська міська друкарня», 2010. - 376 с.

12. Адміністративне право : підручник / Ю. П. Битяк (кер. авт. кол.), В. М. Гаращук, В. В. Богуцький та ін.; за заг. ред. Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. -- Х. : Право, 2010. -- 624 с.

13. Адміністративне право України. Академічний курс: підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер'янов (голова). - К.: „Юридична думка”, 2004. - 584 c.

14. Алексеев П.В., Панин А.В. Философия: Учебник для Вузов. - М.: ТЕИС, 1996. - 504 с.

15. Алфьоров С. М., Ващенко С. В., Долгополова М. М., Купін А. П. Адміністративне право. Загальна частина. Навч. посіб. - К.: Центр учбової літератури, 2011. - 216 с.

16. Андрійко О.Ф. Контроль у системі засобів забезпечення законності у державному управлінні / О.Ф. Андрійко // Адміністративне право України. Академічний курс: підручник: у двох томах: Том 1. Загальна частина / ред. колегія: В. Б. Авер'янов (голова) та ін. - К.: «Юридична думка», 2007. - 592 с.

17. Анохіна Л. С. Суб'єкти адміністративної юрисдикції в України: автореф. дис. на здобуття наукового ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 "Адміністративне право і процес;фінансове право; інформаційне право" / Л. С. Анохіна - Харків, 2001, ? 21с.

18. Бахрах Д. Н. Административное право : учебник для вузов / Д. Н. Бахрах. - М.: Издательство Бек, 1999. - 368 с.

19. Битяк Ю. П. Административное право Украины. Общая часть: учеб. пособие / Ю. П. Битяк, В. В. Зуй. - Харьков : Одиссей, 1999. - 224 с.

20. Битяк Ю.П., Зуй В.В., Комзюк А.Т. Переконання і примус у державному управлінні: Адміністративна відповідальність: Конспект лекцій. ? Х.: Нац. юрид. акад., 1994. - 120 с.

21. Бондаренко Г.П. Адміністративна відповідальність в СРСР. - Львів: Вища школа, 1975. - с. 84.? 176 с.

22. В.В. Петренко. Загальна характеристика адміністративних стягнень за порушення правил рибальство і охорони рибних запасів // Форум права. ? № 2013-3. ? с. 460-466.

23. В.Є. Кириленко. Можливості удосконалення адміністративного права // Дис. на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. - Миколаїв, 2012.

24. В.Ю. Докучаєва. Фактичні підстави для адміністративної відповідальності у сфері охорони історичних та культурних цінностей // Право і безпека. ? № 5, 2009.

25. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. - Воронеж: ВГУ, 1970. - 267 c.

26. Гладун З. С. Адміністративне право України: навч. посіб. / З. С. Гладун. - Тернопіль, 2004. - 579 с.

27. Гончарук С.Т. Адміністративна відповідальність за законодавством України. Навчальний посібник. - К., 1995. - 78 c.

28. Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Юринком Інтер, 1998. - 432 c.

29. Добрянська Н.В. Правова природа адміністративно-господарських санкцій // Юридична наука. ? № 3, 2011. - с. 105

30. Жильцов О.Л. Адміністративна відповідальність юридичних осіб: процесуально-правовий аспект // Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. - Харків, 2007.

31. І.Б. Аземша. Особливості формування інституту юридичної відповідальності в Україні // Часопис Київського університету права, 2012/2 .

32. І.В. Логачов. Деякі аспекти кодифікації адміністративно-деліктного законодавства України //Право і безпека. ? № 1(48), 2013. - с. 74-77.

33. І.Б. Пробко. Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів виконавчої влади // Вісник Дніпропетровського університету імені Альфреда Нобеля. Серія «Юридичні науки». 2013. № 1(4). - с.23-27.

34. І.В. Тимошенко. Принцип юридичної відповідальності за порушення виборчого законодавства України//Правовий вісник Української академії банківської справи. - 2011. - № 1 (4) - С. 45-48.

35. І.В. Шамрай. Зміст і значення принципу гуманізму а дміністративній діяльності міліції України // Наука і правоохорона. ? № 2(20), 2013. - с. 90-95.

36. І. Гриценко. Формування наукових поглядів щодо інституту адміністративної відповідальності / І. Гриценко // Вісник Національної академії прокуратури України: Наукове фахове видання. - 2008. - № 1.

37. Касяненко // [Юридична енциклопедія: В 6 т. / редкол., Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. - К: Українська енциклопедія, 1998. - Т. 5. - 2003. - 733 с.

38. К. Алімов. Громадські роботи як вид адміністративного стягнення: перспективи удосконалення // Збірник наукових праць студентів, аспірантів і молодих вчених «Молода наука-2011» : у 5 т. / Запорізький національний університет. ? Запоріжжя : Просвіта, 2011. - Т. 2. - 360 с.

39. Кодекс України про адміністративні правопорушення: Науково-практичний коментар / Р.А. Калюжний, А.Т. Комзюк, О.О. Погребний та ін. ; ? К.: Всеукраїнська асоціація видавців «Правова єдність», 2008. - 781 с.

40. Колпаков В.К. Адміністративна відповідальність (адміністративно-деліктне право): Навч. посіб. / Юрінком Інтер. - К., 2008. - 256 с.

41. Колпаков В.К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Монографія. - К.: Юринком Інтер, 2004. - 528 с

42. Курило В.І. Адміністративні правочини у сільському господарстві України: сучасна парадигма: Монографія / За заг. ред. В.К.Шкарупи. -- К.: Магістр -XXI сторіччя, 2007. - 312с. с. 168-169 .

43. Личенко І. О. Адміністративна відповідальність посадових осіб органів місцевого самоврядування: навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів / І. О. Личенко. - Львів : Львівський державний університет внутрішніх справ, 2012. - 160 с.

44. Лук'янець Д.М. Розвиток інституту адміністративної відповідальності: концептуальні засади та проблеми право реалізації / Дисертація на здобуття вченого ступеня доктора юридичних наук. - К., 2007. - с.45

45. Матіос А.В. Адміністративна відповідальність посадових осіб. - К.: Знання, 2007. - 223с.

46. М.А. Самбор. Виправні роботи як адміністративне стягнення та кримінальне покарання // Юридична наука. ? № 4, 2014. - с. 87.

47. М.В. Шкіль. Адміністративні стягнення за вчинення правопорушень проти правосуддя в Україні // Часопис Київського університету права. ? 2010/2.

48. Мосьондзь М.О. Особливості індивідуалізації адміністративної відповідальності в Україні // Порівняльно-аналітичне право. ? № 1, 2014. - с. 181-182

49. Н.В. Гришина. Шляхи вдосконалення інституту адміністративної відповідальності // Державне будівництво та місцеве самоврядування. - Випуск 12, 2006. - с. 207-215.

50. Недбайло О. Законодавство про адміністративні проступки як складова частина адміністративного законодавства / О. Недбайло // Право України. - 2000. №3. - С. 56-62. - с. 56 .

51. О.В. Бєлікова. Юридичний склад адміністративного правопорушення // Держава і право: серія «Право». ? № 3(41), 2013.

52. О.Д. Новак. Щодо розуміння принципів дисциплінарної відповідальності державних службовців // Право і безпека. - 3, 2012. - с. 264-268.

53. Огороднікова І.І. Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері оподаткування // Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - с.11

54. О.І. Іванова. Юридична відповідальність як різновид соціальної відповідальності // Вісник Академії адвокатури України. - 3(25), 2012.

55. О.М. Болсунова. Інтегративні засади юридичної відповідальності // Часопис Київського університету права. - № 2011/1. ? с. 35-39.

56. Орєхов О.І. Іноземний досвід перегляду справ про адміністративні правопорушення та можливості його впровадження у вітчизняне адміністративне деліктне законодавство // Європейські перспективи № 4 ч.1, 2012. - с. 60-64. - с. 63-64.

57. Панькевич В.М. Звільнення від адміністративної відповідальності з передачею матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації або трудового колективу // Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія «Юридичні науки», ? Випуск 6, том 2, 2013. - с. 33-36.

58. П.Б. Пилипишин. Співвідношення конституційно-правової відповідальності органівта посадових осіб місцевого самоврядування з іншими видами юридичної відповідальності // Вісник Вищої ради юстиції. ? № 1(9), 2012. - с. 122-124

59. Подлінєв С. Д. Адміністративна відповідальність в Україні : [курс лекцій] / Подлінєв С. Д. - Одеса: Юрид. л-ра, 2008. - 648 с.

60. Приймаченко Д.В., Миронюк Р.В. Окремі напрями узагальнення іноземного досвіду функціонування та діяльності органів адміністративно-деліктної юрисдикції та шляхи його впровадження в Україні // Право і суспільство. ? № 5, 2013. - с. 69-75. - с. 69.

61. Селезньова О.М. Проект Банківського кодексу України: актуалізація проблеми та деякі пропозиції стосовно структури // Право України. - 2008. - №5. - с. 82 - 87.

62. C. Мандрик. Забезпечення прав людини як першочергове завдання реформування інституту адміністративної відповідальності/Вісник Київського національного інституту ім. Тараса Шевченка. Юридичні науки 77-78/2007.

63. Стрельченко О. Г. Принципи адміністративної відповідальності / О. Г. Стрельченко // Право та державне управління. - 2012. - № 3. - С. 103-106. - c.103 .

64. С.С. Єсімов. Правові підстави застосування адміністративних стягнень // Вісник Дніпропетровського університету імені Альфреда. Серія «Юридичні науки». 2013. № 1 (4). - с. 6 І.Б. Пробко. Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів виконавчої влади // Вісник Дніпропетровського університету імені Альфреда Нобеля. Серія «Юридичні науки». 2013. № 1(4). - с.23-27.

65. Тарахонич Т. І. Принципи юридичної відповідальності в системі принципів права / Т. І. Тарахонич // Альманах права. - 2012. - № 3. - С. 284-287.

66. Т. Коломоєць, Ю. Куразов. Попередження як вид адміністративного стягнення. Діяльність його збереження та вдосконалення засад використання ресурсу в умовах реформаційний новотворчих процесів в Україні // Слово національної школи суддів. ? № 1(2), 2013. - с. 110-111.

67. Указ Президента України № 311/2008 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 лютого 2008 року «Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів».