Адміністративне право України

1

Тема 1. Поняття адміністративного права та його місце в системі права України

1. Соціальне призначення адміністративного права.

2. Предмет адміністративного права

3. Методи правового регулювання адміністративного права

4. Система адміністративного права

1. Соціальне призначення адміністративного права

Адміністративне право як самостійна галузь права у ретроспективному аспекті має дуже давню історію, оскільки бере початок з 18 століття. В усі часи воно пов'язувалось з публічною владою держави, взаємодією її органів з громадянами та іншими учасниками суспільних відносин.

Подолавши свого часу предметну обмеженість власного джерела - так званого “поліцейського права” (яке обмежувалося дослідженнями питання охорони громадського порядку і безпеки), адміністративне право, поряд з конституційним, являє собою класичний зразок фундаментальної (профілюючої) галузі так званого публічного права. публічного - на відміну від права - приватного. Публічність адміністративного права означає, що воно регулює відносини, що забезпечують загальні, сукупні або, інакше кажучи, публічні інтереси.

Як і конституційне право, право адміністративне опосередковує функціонування публічної влади у державі. В той же час адміністративно-правове регулювання є своєрідним продовженням конституційно-правових норм, конкретизуючи багато в чому їх дію. На цій підставі можна стверджувати, що існування адміністративного права - це необхідна умова і засіб реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної влади - сфері виконання законів та інших правових актів держави.

За умов побудови держави на засадах поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, адміністративне право найтісніше поєднане з виконавчої гілкою державної влади (хоч деякою мірою торкається і внутрішньої організації інших гілок).

Сама ж природа виконавчої влади, що зумовлена об'єктивним її призначенням - виконанням законів та інших правових актів, підтверджує принципову єдність процесу реалізації цієї гілки влади зі змістом управлінської діяльності держави. Це дозволяє визначити виконавчу владу і державне управління своєрідними сторонами - умовно кажучи, “статикою” і “динамікою” - єдиного явища, яке, за звичаєм, позначається як управлінська (або адміністративна) сфера діяльності держави.

Отже, публічний характер адміністративного права є невід'ємною характеристикою суспільної цінності цієї галузі права.

Таким чином, адміністративне право, за сферою реалізації -це право, передусім державного управління, власного впливу держави на різноманітні суспільні відносини. Але таке визначення соціальної спрямованості адміністративного права не є повним і точним.

Нині потрібний принципово новий погляд на суспільне призначення адміністративного права. Чому саме так? Бо ще і досі суспільне призначення адміністративного права більшістю громадян країни, а особливо чиновників, оцінюється переважно з двох позицій:

з позиції регулятора суспільних відносин в процесі державного управління;

з позиції регулятора відносин у зв'язку із застосуванням адміністративного примусу, в першу чергу адміністративної відповідальності, стосовно громадян.

Таким чином, адміністративне право, продовжує сприйматися як “управлінське право”, тобто право, яке забезпечує організацію державного впливу на різноманітні суспільні процеси. Тим більше, що тривалий час в нашій країні у механізмі державного управління переважали адміністративно-командні методи, з якими і пов'язувалася роль і значення адміністративного права.

При визначенні нового погляду на суспільне призначення адміністративного права, на думку багатьох вчених-адміністративістів, потрібно виходити з положень ст. 3 Конституції України, згідно з якими: по-перше, “права і свободи людини і громадянина та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави”, по-друге, “утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави”, а також встановленні принципу, згідно з яким “держава відповідає перед людиною за свою діяльність”. Виходячи з цих положень, принципова зміна погляду на суспільне призначення адміністративного права має базуватися на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами, а саме: ролі не владарювання над людиною, а ролі служіння людині. Зважаючи на загальну спрямованість демократичних перетворень в Україні, можна стверджувати, що будь-яка абсолютизація владно-управлінського, а тим більше примусово-карального призначення адміністративного права є необґрунтованою і неприйнятною.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян у їхніх взаємовідносинах з органами виконавчої влади є визначення таких основних форм і напрямів діяльності вказаних органів, їхніх посадових осіб, які б забезпечували повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Такий правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади і особи враховує статус останньої як суб'єкта управлінських відносин, перед яким виконавча влада кінець кінцем відповідальна за свою діяльність та її “людське вимірювання”.

Обґрунтованість і перспективність такого підходу підтверджується практикою міжнародного співтовариства, що знайшло відображення в ряді положень міжнародно-правових актів. Вони не суперечать принципам і цілям діяльності будь-якої демократичної держави. Саме тому органи виконавчої влади повинні зважати не лише на статус громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів. Певна річ, їх сприйняття і деталізація у національному законодавстві повинні відбуватись з урахуванням реальних, перш за все матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.

Викладене примушує і на теоретичному рівні, і на практиці переглянути традиційне в минулому визнання пріоритетності для виконавської діяльності держави завдань по організації управління суспільними справами.

Виходячи з цього, суспільне призначення адміністративного права в сучасних умовах має визначатись на підставі поєднання завдань: як регулювання управлінської діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, так і, переважною мірою, запровадження і регламентації дійсно демократичних взаємовідносин між цими органами і громадянами. А саме відносин такого типу, за яким кожній людині було б забезпечено (гарантовано) реальне додержання і охорона в сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у випадках їх порушення. Варто додати, що в межах другого напрямку роль адміністративного права пов'язана також зі створенням і функціонуванням адміністративної юстиції як форми спеціалізованого судового захисту прав і свобод людини.

Практичне втілення в життя зазначеного нового погляду на суспільне призначення адміністративного права сприятиме істотному посиленню його ролі у формуванні громадянського суспільства і демократичної правової держави. При цьому утвердження нового соціального призначення адміністративного права має відбуватися шляхом запровадження у сфері виконавчої влади:

незалежності здійснення функцій і повноважень виконавчої влади у межах, визначених Конституцією і законами України;

пріоритетності законодавчої регламентації повноважень, організації та порядку діяльності органів виконавчої влади;

публічності і відкритості контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їхніх посадових осіб, насамперед, з позицій дотримання поваги до особи та справедливості, а також постійного підвищення ефективності державного управління;

відповідальності органів виконавчої влади, їхніх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами та іншими суб'єктами, права яких було порушено, та обов'язкового відшкодування заподіяної цим суб'єктам шкоди;

ефективного процесуального механізму оскарження громадянами та іншими суб'єктами порушених прав як у межах системи органів виконавчої влади, так і судовим шляхом.

Адміністративне право за своїм соціальним призначенням має визначатись не як “право державного управління”, а як “право забезпечення і захисту прав людини”. Ось у чому полягає трансформація сутності адміністративного права на сучасному етапі.

2. Предмет адміністративного права

Предмет правового регулювання будь-якої галузі права становлять суспільні відносини, які нею регулюються. Тобто це те, що регулюється нормами цієї галузі права.

У вітчизняному правознавстві традиційно вважалося, що адміністративне право є самостійною галуззю права, за допомогою якої держава регулює однорідні суспільні відносини в сфері державного управління, яке організує, спрямовує у визначене законодавством русло суспільні процеси.

Демократичні перетворення в Україні викликають об'єктивну необхідність певного переосмислення предмету даної галузі права. Об'єктивними передумовами вироблення нового підходу до предмету адміністративного права є запровадження місцевого самоврядування, перехід економіки України до ринкових відносин, забезпечення пріоритету прав і свобод громадян.

Адміністративне право як галузь публічного права покликане, насамперед, регулювати управлінські відносини в сфері реалізації публічної влади. Отже, потрібно визначитися із видами управлінських відносин, які пов'язані з реалізацією публічної влади.

Як тільки, що було сказано адміністративне право традиційно пов'язувалося із суспільними відносинами у процесі державного управління.

За Конституцією СРСР існували чотири основні види державної діяльності:

діяльність представницьких органів державної влади(рад народних депутатів усіх рівнів);

державне управління;

правосуддя;

прокурорський нагляд.

Отже, управління з боку публічної влади було тільки державним.

Із поділом державної влади на законодавчу, виконавчу і судову та запровадженням в Україні місцевого самоврядування управління здійснюється як державними органами виконавчої влади, так і органами місцевого самоврядування. Причому як державному управлінню, так і управлінню з боку органів місцевого самоврядування притаманні такі ознаки, як публічність, організаційна спрямованість, визначеність в законі меж діяльності.

Обидва види управління різняться лише за суб'єктами та характером джерел їх регулювання. В той же час вони торкаються інтересів громадян, направлені на забезпечення реалізації та захист їхніх прав і свобод, створення умов для виконання ними своїх обов'язків.

Викладене дає підстави розширивши сферу суспільних відносин, що підлягають регулюванню адміністративним правом. А саме - адміністративне право України покликане регулювати відносини у зв'язку з реалізацією не лише державної, а в цілому публічної влади, складовими якої є: 1) державна влада і 2) місцеве самоврядування.

Перехід економіки України до ринкових умов господарювання відповідним чином вплинув на зміст державного управління у цій сфері. Якщо для захисту прав і свобод громадян, охорони громадського порядку та з деяких напрямків адміністративно-політичної діяльності державно-управлінський вплив посилюється, то в сфері економіки в біль мірі потребується дерегуляція економічних процесів з боку держави і використання відповідних важелів саморегуляції.

Державно-управлінська діяльність має перетворюватися із адміністративно-владної щодо громадян в діяльність, що забезпечує пріоритет прав особи у її відносинах із державою і зорієнтована на надання громадянам управлінських послуг. У зв'язку з цим необхідно зміцнити адміністративно-правовий захист прав і свобод громадян, запровадити адміністративну юстицію в Україні. Суспільні відносини, що тут виникають, також є частиною предмету адміністративного права.

Традиційно важливою частиною цієї галузі права є інститут адміністративної відповідальності. Застосування адміністративної відповідальності - це засіб державного примусу, який використовується для боротьби з неправомірними діяннями юридичних і фізичних осіб.

Підсумовуючи викладене, слід зробити висновок про те, що предмет адміністративного права складають такі групи однорідних суспільних відносин:

а) відносини державного управління в сфері економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності;

б) управлінські відносини в системі та в структурі державних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (включаючи відносини державної та муніципальної служби);

в) управлінські відносини, що складаються в процесі внутрішньої організації та діяльності апарату інших державних органів (апарату прокуратури, апарату судів, Секретаріату ВРУ, Адміністрації Президента України тощо), а також в адміністрації державних підприємств, установ, організацій;

г) управлінські відносини, пов'язані із реалізацією функцій і повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та іншим недержавним інституціям;

д) відносини у зв'язку із забезпеченням органами виконавчої влади та місцевого самоврядування реалізації та захисту прав і свобод громадян, а також наданням їм різноманітних управлінських послуг;

е) відносини у зв'язку з організацією та діяльністю адміністративних судів (тобто в сфері адміністративної юстиції);

є) відносини у зв'язку із застосуванням заходів адміністративної відповідальності фізичних і юридичних осіб.

Таким чином, з огляду на зміст предмету адміністративного права можна дати його визначення.

Однак адміністративне право можна розглядати в декількох значеннях: як галузь права, як галузь національного законодавства, як галузь юридичної науки та як навчальну дисципліну.

Адміністративне право (галузь права) - - це сукупність юридичних норм та правових інститутів, призначених для регулювання суспільних відносини у зв'язку з реалізацією:

1) виконавчої влади у сфері функціонування держави та місцевого самоврядування;

2) делегованих державою функцій і повноважень виконавчої влади;

3) внутрішньоорганізаційної діяльності всередині інших державних органів, органів місцевого самоврядування, адміністрації державних підприємств, установ і організацій, які спрямовані на забезпечення належної реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина.

3. Методи правового регулювання адміністративного права

Метод характеризує вольовий бік регулятивних властивостей галузі.

Адміністративне право, як самостійну галузь права, характеризує, поряд з предметом, відповідний метод регулювання. Метод адміністративно-правового регулювання суспільних відносин разом із предметом регулювання дає найбільш чітку характеристику цієї галузі права, яка допомагає відокремити її від інших фундаментальних галузей права (цивільного, кримінального та інших).

Адміністративно-правовий метод регулювання у своєму змісті охоплює сукупність правових засобів (способів, прийомів, методів), що застосовуються державою для забезпечення регулюючої дії впливу норм адміністративного права.

В цілому ж в адміністративному праві використовуються як загальні методи правового регулювання, так і спеціальні, притаманні лише цій галузі права.

Загальні методи правового регулювання реалізуються шляхом:

1) використання приписів (встановлення обов'язків);

2) встановлення заборон;

3) надання дозволів.

Відповідний управлінський та правоохоронний вплив норм досягається також завдяки застосуванню заходів адміністративного примусу до правопорушників.

У своєму широкому і різноманітному поєднанні вони і складають зміст адміністративно-правового регулювання управлінських відносин.

Суть методів адміністративно-правового регулювання управлінських відносин полягає у:

встановленні визначеного порядку дій - розпорядження до дії у визначених умовах і належним чином, передбаченим відповідною адміністративно-правовою нормою;

забороні визначених дій під страхом застосування відповідних юридичних засобів впливу;

наданні можливості вибору одного з передбачених адміністративно-правовою нормою варіантів належного поводження;

наданні можливості чинити або не чинити дії, передбачені адміністративно-правовою нормою в умовах, визначених даною нормою.

Необхідність змін у використанні загальних методів регулювання в галузі адміністративного права обумовлюється тим, що в минулі роки у нашому суспільстві, де панувала командно-адміністративна система, перевага надавалась методам заборони та приписів. Набагато рідше застосовувався метод дозволів.

В адміністративному праві демократичного суспільства підвищується увага до гарантій реалізації прав і свобод людини. В адміністративно-правовому регулюванні цієї сфери суспільних відносин перевага має надаватися методу правових дозволів. Саме використовуючи правові дозволи, громадяни мають змогу найповніше користуватися наданими їм правами і свободами, ефективніше захищати їх у випадках порушення.

В той же час в регулюванні управлінських відносин між органами виконавчої влади, а також місцевого самоврядування та у внутрішній організації цих органів має зберегтися значення методу встановлення субординації (для організації управлінського процесу, визначення компетенції суб'єктів адміністративно-правових відносин тощо), який залишається одним із провідних методів адміністративно-правового регулювання. З використанням цього методу у відносинах між керованим об'єктом і керуючим суб'єктом закріплюється стан підпорядкованості, що і означає субординацію між ними. Без застосування цього методу у регулюванні управлінських відносин неможливо налагодити чітку і життєво здатну систему управління. У регулюванні цієї системи має застосовуватися принцип правового регулювання, згідно з яким державним органам, органам місцевого самоврядування та їхнім посадовим особам “дозволено лише те, що прямо передбачено законом”.

При цьому метод субординації має доповнюватися використанням методів координації та реординації.

Метод встановлення координації полягає в закріпленні можливостей узгодження управлінських дій між кількома органами одного структурного рівня для досягнення загальної мети, тоді як метод встановлення реординації полягає в наданні керованому об'єкту прав вимагати від керуючого суб'єкту створення необхідних для діяльності першого умов (матеріальних, організаційних і та ін.).

Отже, якщо в адміністративно-правовому регулюванні відносин між самими органами виконавчої влади превалює принцип “дозволено лише те, що прямо передбачено законом”, то у відносинах між органами виконавчої влади та громадянами має бути найповніше врахований загально дозволений принцип “дозволено все, що прямо не заборонено законом”. Це цілком відповідає призначенню держави забезпечувати права і свободи людини.

У сфері адміністративно-правового регулювання досить широко застосовуються спеціальні адміністративно-правові режими - сукупність спеціальних правил, установлених адміністративно-правовими нормами з метою регулювання відповідних суспільних відносин в окремих управлінських сферах, в межах певних територій, щодо окремих категорій громадян чи інших суб'єктів управлінських стосунків, щодо певних видів діяльності тощо. До таких, зокрема, можна віднести паспортний, прикордонний та митний режими, режим державної або військової таємниці, режим заповідних зон, режим зон стихійного лиха, режим зони відчуження (наприклад, ЧАЕС), режим особливого, надзвичайного або військового стану, режим перебування на території України іноземних громадян, режим дозвільної системи та ін.

Демократизація українського суспільства дозволяє здійснювати перехід від жорстких адміністративно-командних основ, перш за все в економічній сфері, до більш гнучких способів регулювання суспільних відносин.

На процес оновлення методу адміністративного права впливають і зміни, що відбуваються в сучасних умовах у змісті державного управління, зокрема у зв'язку з більш широким використанням нових методів управлінського впливу. На противагу переважаючому застосуванню в минулому владно-розпорядчих (так званих “адміністративних” методів тепер все частіше використовуються методи дозволів, реєстрації, стимулювання інвестицій та інші. Примус у діяльності органів виконавчої влади втрачає пріоритетну роль, хоч і має залишатися основним засобом реагування держави на порушення адміністративно-процесуальних норм.

4. Система адміністративного права

Адміністративне право, займаючи чітко визначене місце в національній системі права, разом з тим має свою внутрішню структуру або систему.

Традиційно, тобто як прийнято при побудові багатьох галузей права адміністративне право поділяється на дві частини: загальну і особливу. Поділ на ці частини обумовлений наявністю величезної кількості різноманітних відносин і які мають різний об'єм адміністративно-правового регулювання.

Загальна та особлива частини адміністративного права є взаємопов'язаними та взаємообумовленими частинами одного цілого.

Крім того адміністративне право можна структурувати і за наступними елементами: підгалузі, адміністративно-правові інститути та норми.

Тема № 2. Механізм адміністративно-правового регулювання суспільних відносин

1. Механізм адміністративно-правового регулювання суспільних відносин

2. Адміністративно-правові норми.

3. Реалізація норм адміністративного права.

4. Джерела адміністративного права

5. Систематизація норм адміністративного права.

6. Адміністративно-правові відносини.

7. Види адміністративно-правових відносин.

1. Механізм адміністративно-правового регулювання суспільних відносин

Право - засіб (інструмент) для вирішення практично значимих завдань суспільства, для задоволення інтересів людей.

Які ж правові засоби вам відомі? Правові засоби - це ті всі юридичні інструменти, за допомогою яких задовольняються інтереси суб'єктів права, забезпечується досягнення поставленої мети (норми права, правозастосовчі акти, договори, юридичні факти, суб'єктивні права, юридичні обов'язки, заборони, дозволи, пільги, заохочення, стягнення).

Всі юридичні засоби приймають участь у правовому впливі.

Правовий вплив - взятий у єдності та різноманітності весь процес впливу права на суспільні відносини, свідомість, поведінку людей, або сукупність правових явищ, що діють у суспільстві і здійснюють той чи інший вплив на свідомість та поведінку суб'єктів.

Правовий плив це результат впливу на суспільні відносини правосвідомості, правової культури, механізму правового регулювання, правових принципів, процесу правотворчості.

Механізм правового регулювання визначають як здійснюваний усією системою правових засобі вплив на суспільні відносини з метою їх упорядкування.

Поняття механізм правового регулювання вужчий від поняття правовий вплив.

Механізм адміністративно-правового регулювання - це механізм імперативно-нормативного упорядкування організації і діяльності суб'єктів та об'єктів управління та формування стійкого правового порядку їх функціонування.

Тобто механізм АПР відображає процес переведення нормативності права в упорядкованість суспільних відносин. При цьому механізм АПР являє собою довго триваючий процес, який розпадається на стадії, на кожній з яких працюють особливі юридичні засоби, які в сукупності і складають механізм АПР.

АПР включає наступні стадії:

видання адмін-правової норми та її загальний вплив (регламентація управлінських відносин);

виникнення суб'єктивних прав та юридичних обов'язків;

реалізація суб'єктивних прав та юридичних обов'язків, втілення їх у конкретній, фактичній поведінці учасників управлінських відносин;

застосування права.

Для реалізації адмін-правової норм у фактичній поведінці суб'єктів потрібне видання актів застосування права. Ця факультативна стадія АПР, може здійснюватись між 1 та 2 або 2 та 3 стадіями.

У відповідності з перерахованими стадіями АПР виокремлюють 4 основні елементи механізму АПР:

адміністративно-правові норми;

адміністративно-правові відносини;

акти реалізації прав та обов'язків;

акти застосування права.

Адмін-правовові норми являють собою початкову юридичну базу для АПР, так як в ніх закладена модель необхідної поведінки, що сформульована в їх диспозиції. Від виду норми (заборонна, уповноважуюча, рекомендаційна, зобов'язуюча) залежить поведінка суб'єкта права.

Правовідносини є головним засобом, які дозволяють визначити, хто і як буде виконувати вимоги адм-правовової норми. В них загальна модель поведінки конкретизується стосовно суб'єктів, фіксуються їх суб'єктивні права та юридичні обов'язки.

Акти реалізації прав і обов'язків - це фактична поведінка суб'єктів. Тут дія механізму АПР закінчується, так як забезпечується та фактична, реальна поведінка суб'єктів, той результат, на який була спрямована воля законодавця.

Акти застосування права являють собою владні приписи уповноважених органів чи їх посадових осіб, які забезпечують виникнення правовідносин, впроваджують вимоги адм-правової норми в життя, гарантують здійснення прав та обов'язків.

Мета АПР - упорядкувати певним чином суспільні відносини, сприяти їх розвитку, так як безпосереднім результатом правового регулювання є правомірна поведінка громадян.

Процес реалізації права здійснюється певними адмін-правовими методами. Ми розглядали вже методи АП. За своїм змістом та сутністю поняття метод АП та методи АПР співпадають.

Характеризуючи АПР, ми повинні загадати про способи правового регулювання, які залежать від особливостей адм-правових норм: заборона, дозвіл, зобов'язання, рекомендація.

Тип АПР являє собою загальну спрямованість впливу на суспільні відносини, яка залежить від того, що є основою регулювання - дозвіл чи заборона. Основою загальнодозвільного типу АПР є загальний дозвіл і використовується принцип “дозволено все, крім…”, а значить, суб'єкти мають право вчиняти будь-які дії, що не потрапили в коло заборонених. Основою дозвільного типу є загальна заборона, він будується за принципом “заборонено все, крім…”, а значить, суб'єкти можуть вчиняти тільки ті дії, які дозволені нормами права, причому у більшості випадків ще й потрібно мати компетентне рішення державного органу.

2. Адміністративно-правові норми

Обов'язковим елементом механізму АПР виступають адм-правові норми.

Нормам АП притаманні всі основні якості норм, що складають систему права України. Разом з тим адм-правові норми, безперечно несуть на собі відбиток суспільних відносин, які складають предмет АП, а також особливостей їх регулювання.

Адміністративно-правова норма - це загальнообов'язкове, формально визначене правило поведінки, встановлене або санкціоноване державою в особі її компетентних органів, метою якого є регулювання суспільних відносини в сфері державного управління, а також відносини управлінського характеру, що виникають, змінюються і припиняються у процесі здійснення державної діяльності.

Норми АП визначають межі належної поведінки учасників управлінських відносин, їх правовий статус, обсяг повноважень, прав та обов'язків сторін управлінських відносин, тобто створюють відповідний правовий режим, насамперед, у сфері виконавчої влади. Основним призначенням адміністративно-правових норм є організація і регулювання управлінських відносин, забезпечення належних умов для реалізації учасниками таких відносин своїх прав та виконання покладених на них обов'язків у такій важливій сфері суспільного життя, якою є сфера публічного управління. За допомогою норм АП фактичні суспільні відносини у цій сфері перетворюються в адміністративно-правові. Це характеризує значимість активної соціальної ролі, властивої даним нормам.

По своєму змісту та способу впливу більшості адміністративно-правових норм властивий імперативний (владний) характер.

Норми АП:

визначають межі необхідної, можливої, допустимої поведінки людей;

встановлюють правовий статус, повноваження і компетенцію органів виконавчої влади;

регламентують порядок утворення органів виконавчої влади

регламентують форми і методи здійснення виконавчої влади;

визначають порядок взаємовідносин між суб'єктами управління;

регулюють діяльність органів виконавчої влади;

визначають правове положення громадян, місцевих органів самоврядування, суспільних об'єднань і інших недержавних формувань у сфері управління;

регулюють взаємовідносини органів виконавчої влади з іншими державними органами, суспільними об'єднаннями, підприємствами і громадянами;

встановлюють засоби забезпечення законності в державному управлінні;

регулюють управлінські відношення в соціально-політичній, соціально-культурній і економічній сферах.

Особливості адмін-правових норм:

- метою адмін-правових норм є забезпечення організації й упорядкування функціонування як всієї системи виконавчої влади так і окремих її елементів, їх раціональної взаємодії;

- метод впливу, що використовується А-ПН є імперативним, вольовим, державно-владним;

- за допомогою админ-правовых норм забезпечується урегульованість суспільних відносин, що входять в предмет регулювання інших галузей права (митне, фінансове, земельне та ін.);

- адмін-правові норми, на відміну від норм інших галузей права більш динамичні, можуть часто змінюватися в залежності від змін у суспільних відносинах;

- адмін-правові норми часто встановлюються не законодавчим органом, а суб'єктами системи виконавчої влади в процесі державно-управлінської діяльності;

- адм-правові норми, на відміну від норм багатьох галузей праа , мають власні юридичні засасоби примусу до їх виконання. Мова йде про адміністративну та дисциплінарну відповідальність, яка наступає, як правило у позасудовому порядку.

Що ж стосується структури адм-правової норми (внутрішньої будови взаємопов'язаних між собою частин (складових елементів), то вона традиційна: гіпотеза, диспозиція. санкція.

Гіпотеза - вказує на умови реалізації адміністративно-правової норми, у т. ч. на юридичні факти, при наявності яких можна чи потрібно діяти відповідним чином. Вона може бути відносно визначеною, абсолютно визначеною або не вказуватись взагалі. У деяких випадках вона викладена у вигляді юридичних фактів (напр., досягнення визначеного віку, вчинення адміністративного правопорушення і т.п.);

Диспозиція - центральна частина норми, визначає правило поведінки, конкретну дію, яка приписується, дозволяється, рекомендується чи забороняється даною нормою. Нерідко вона визначає зміст прав, обов'язків або повноважень окремих суб'єктів. Як правило, диспозиція адміністративно-правової норми виражається в абстрактній формі.

Санкція - негативні правові наслідки недотримання, неналежного виконання або порушення передбаченого правила поведінки (як правило, це заходи адміністративного або дисциплінарного стягнення). Для адм-правових санкцій властиво різноманіття: дисциплінарні, адм-матеріальні, адм-процесуальні та власне адм санкції. У свою чергу кожна з цих санкцій охоплює конкретні санкції, наприклад, адмін санкції містять у собі: сім видів стягнення, десятки запобіжних заходів і т.д. Свнкції бувають абсолютно-визначені (наприклад, більшість дисциплінарних санкцій - догана, звільнення від посади і т.д.) і відносно-визначені (міри адмін стягнення - виправні роботи, штраф і т.д.).

Слід мати на увазі, що адм-правові норми досить різноманітні. Їх можна класифікувати на різні види в залежності від критерю.

1. Залежно від змісту на:

матеріальні - визначають зміст і обсяг прав та обов'язків учасників управлінських відносин (тобто визначають їх адм-правовий статус), містять в статичній формі інші правила та приписи щодо різних правових ситуацій - (наприклад, норми ст. 10,11 ЗУ “Про міліцію” визначають права та обов'язки міліції).

процесуальні - визначають порядок, форми та методи практичної реалізації приписів, установлених матеріальними нормами (це більшість норм, які регулюють порядок вирішення адміністративних справ, у т. ч. справ про ПМП, а також застосування заходів адміністративного примусу).

процедурні - визначають процедуру виконання певних дій (напр, процедуру адм затримання, особистого огляду або вилучення речей чи документів).

2. Залежно від способу впливу на поведінку на:

зобов'язуючі - містять юридично-владний припис щодо обов'язкового вчинення відповідних дій, передбачених нормою. Вказівки, що містяться в таких нормах, можуть бути виражені як обов'язкове розпорядження;

заборонні - містять юридично-владні приписи щодо заборони вчинення тих чи інших дій, передбачених нормою. Заборони можуть носити загальний або спеціальний характер. Прикладом заборони загального характеру є заборона дій (бездіяльностей), що підпадають під ознаки адміністративного правопорушення. Заборона застосування спеціальних засобів і вогнепальної зброї міліцією стосовно жінок і неповнолітніх - приклад спеціальної заборони;

дозвільні - надають право діяти на власний розсуд у межах юридично-владного припису.

близькі за характером припису до них уповноважуючі - такі, що уповноважують окремих суб'єктів діяти тим чи іншим чином.

заохочуючи (стимулюючі) - норми, що забезпечують за допомогою відповідних засобів матеріального або морального впливу належну поведінку учасників управлінських відносин (напр, установлення податкових пільг, встановлення режиму найбільшого сприяння).

рекомендаційні - містять рекомендації (поради) відносно доцільності окремих дій у тих чи інших ситуаціях чи при певних умовах Рекомендаційні норми чаші усього використовуються у взаємовідносинах суб'єктів виконавчої влади і недержавних формувань. Проте рекомендації іноді містяться в нормативних актах, адресованих нижчестоящим суб'єктам виконавчої влади.

3. Залежно від функціонального призначення на:

регулятивні - призначені для позитивно творчого регулювання управлінських відносин

правоохоронні - призначені для забезпечення охорони урегульованих управлінських відносин.

3. Реалізація адміністративно-правових норм

Реалізація норм АП - процес практичного перетворення в життя суб'єктами адміністративного права приписів, передбачених адміністративно-правовою нормою.

В цьому процесі приймають участь всі сторони управлінських відносин, але, по-різному, тобто у відповідності до свого адм-правового статусу.

Відомі 4 форми реалізації адміністративно-правових норм: виконання; застосування; дотримання; використання.

Виконання - точне дотримання учасниками урегульованих управлінських відносин тих юридичних розпоряджень, заборон, обов'язків або дозволів, що містяться у нормах. Зміст цієї форми в активних правомірних діях суб'єктів права по виконанню приписів, що містяться в цих нормах.

Дотримання - як самостійний засіб реалізації адмін-правових норм, пов'язаний із реакцією учасників управлінських відносин на заборони, за суттю є пасивною поведінкою суб'єкта, яка не допускає порушення заборони.

Використання як форма реалізації полягає в добровільному здійсненні суб'єктами права правомірних дій, які пов'язані з здійсненням суб'єктами прав у сфері управління. На відміну від дотримання і виконання при використанні суб'єкт самий вирішує, скористатися наданим адм-правовою нормою правом або утриматися. Це активні правомірні дії суб'єктів.

Застосування практично виражається у виданні повноважним органом індивідуальних юридичних актів з конкретних справа або питань, що виникають у зв'язку зі здійсненням виконавчо-розпорядчої діяльності. Отже, вимога норми реалізується шляхом рішення конкретної справи. Застосування засновано на вимогах матеріальних або процесуальних норм. Акти застосування видаються стосовно конкретних адмін справ (наприклад, наказ про призначення на посаду, реєстрація юридичної особи).

Норми АП здебільшого реалізуються шляхом виконання та застосування. Доречно вказати, що застосування цих норм є прерогативою органів державної влади (їх посадових осіб), воно носить державно-владний, правовий характер і здійснюється здебільшого у формі видання індивідуальних актів (певних приписів).

Основними вимогами правильності застосування норм АП є: законність, обґрунтованість та доцільність.

4. Джерела адміністративного права

Адм-правові норм повинні бути оформлені у такому вигляді, щоб учасники суспільних відносин, яким вони адресовані. Мали змогу з ними ознайомитись. Норми АП містяться в актах, що видаються ОДВ, ОМС, керівниками підприємств, установ організацій. Адм-правові норми можуть міститись в актах інших галузей права, вони є у міжнародних актах та чинних актах колишнього СРСР.

Норми включаються в дані акти у вигляді статей, пунктів, параграфів, при цьому вони як би матеріалізуються і отримують своє зовнішнє відображення.

Джерела АП - це конкретні форми зовнішнього вираження його норм, через які ці норми проявляють свій владно-регулюючий вплив на управлінські відносини.

Головною особливістю АП є розмаїтість та значна чисельність його джерел, яка обумовлюється широтою предмета цієї галузі, потребами вирішення комплексних завдань по забезпеченню ефективного, цілісного регулювання управлінських відносин.

Особливістю сучасної системи джерел АП полягає в підвищенні ролі закону в регулюванні всіх суспільних відносин, у тому числі й управлінських, оскільки виключно законами визначаються права, свободи та обов'язки людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, організація і діяльність ОДВ, основи державної служби, діяння які є адміністративними правопорушеннями, та -відповідальність за них тощо.

Систему джерел АП України становлять:

- Конституція України (Основний Закон), прийнята 28 червня 1996р.

- Закони України;

- Кодекси - зводи законів (наприклад. КпАП; МК України та ін.);

- Постанови ВРУ нормативного характеру (наприклад, “Про проголошення незалежності України” від 24 серпня 1991 р. та ін.);

- Укази Президента України нормативного значення (наприклад, “Концепцію боротьби з корупцією на 1998-2005 роки” та ін.);

- Постанови та нормативні розпорядження КМ України;

- нормативні акти ЦОВВ (це різні відомчі інструкції, статути, правила, вказівки, накази тощо (наприклад, “Статут патрульно-постової служби міліції”);

- нормативні акти МОВВ та ОМС (у т. ч. загальнообов'язкові рішення місцевих рад та їх виконкомів, нормативні розпорядження голів місцевих держадміністрацій тощо).

До джерел адміністративного права слід також віднести і окремі нормативно-правові акти колишніх Союзу РСР та УРСР, що не скасовані і не оновлені в установленому порядку.

Міжнародні акти, які ратифіковані Україною, які містять адм-правові норми (“Угода про безвізове пересування громадян держав СНД по території його учасників” (м. Бішкек 9.10.92 р.).

Слід пам'ятати, що до джерел АП належать також Конституція АРК, відповідні нормативно-правові акти ВР АРК, Ради Міністрів АРК.

Крім того з'явилось нове джерело АП - адміністративні договори - угоди між державними органами з приводу форм, способів і шляхів спільної реалізації їх владних повноважень або координації зусиль для досягнення будь-яких спільних результатів управлінської діяльності.

5. Систематизація адміністративно-правових норм

Одним з засобів удосконалення механізму АПР є систематизація адм законодавства.

Систематизація адміністративно-правових норм здійснюється передусім завдяки:

- інкорпорації - тобто упорядкування адміністративно-правових норм, насамперед щодо найважливіших правових інститутів, шляхом об'єднання і розміщення відповідного нормативного матеріалу в різних збірниках та зібраннях у певному систематизованому порядку (у т. ч. в хронологічному, предметному, галузевому, алфавітному та ін. порядку);

- кодифікації - видання великих звідних кодифікаційних актів та кодексів з цієї галузі українського права.

Інкорпорація розглядається як підготовча стадія до проведення кодифікації адм законодавства.

Кодифікація адміністративного законодавства є сьогодні одним із стратегічних напрямів його розвитку та вдосконалення. Вважається доцільним здійснити її за окремими підгалузями та правовими інститутами, а також поетапно, залежно від ступеня суспільних потреб, що в майбутньому може стати основою для Адміністративного кодексу України. (К про адміністративні проступки, Адм-процесуальний К., Адм-процедурний К. (К. загальних адм процедур), К. правил поведінки державних службовців, К. державної служби).

6. Адміністративно-правові відносини

Адм-правові відносини є одним з найважливіших елементів механізму АПР. Виступаючи різновидом правовідносин, що складаються у різних сферах суспільного життя, вони відображають сі основні ознаки будь-яких правовідносин.

Однак вони мають ряд особливостей, які і відмежовують їх від інших видів правовідносин.

- відносини, що складаються переважно у сфері публічного управління в процесі здійснення завдань і функцій державної влади;

- це “владовідносини”, тобто відносини “влади - підпорядкування” (влади -- підлеглості), для них у більшості випадків властива юридична нерівноправність сторін, а саме: одна із сторін наділена більшим комплексом владних повноважень відносно іншої, через що ці відносини часто визначаються ще як вертикальні;

- однією із обов'язкових сторін (учасників) адміністративно-правового відношення, як правило, має бути особливий суб'єкт - носій державно-владних управлінських повноважень; причому для органу виконавчої влади участь в адміністративно-правовому від ношенні в межах його компетенції є не тільки можливістю, його правом, але й прямим обов'язком;

- об'єктом адм-правовідносин є воля, свідомість та опосередкована ними поведінка (діяння) керованих об'єктів у сфері реалізації публічної влади;

- вони виступають юридичною формою управлінських відносин, тобто, будучи юридичне упорядкованими нормами адміністративного права, набувають правового характеру;

- за своєю сутністю є організаційними, це пов'язано з практичною реалізацією функцій виконавчої влади, які за своїм призначенням спрямовані перш за все на організацію процесу правовиконання. Адм-правовідносини несуть на собі подвійне організаційне навантаження: самоорганізації (організація роботи всередині державного органу) та організація що реалізується в адм-правовідносинах з іншими суб'єктами публічного управління;

- можуть виникати з ініціативи будь-якої із сторін правовідношення, з ініціативи третьої особи, а інколи і всупереч волі однієї із сторін: згоди другої сторони на виникнення адміністративно-правового відношення не вимагається (наприклад, адміністративно-деліктні відносини);

- при порушенні (невиконанні) тих чи інших вимог адміністративно-правових норм суб'єкти адміністративно-правових відносин несуть відповідальність не один перед одним (що характерно для цивільно-правових відносин), а перед державою;

- спірні питання, що виникають із адм-правоввідносин, вирішуються здебільшого в адміністративному (позасудовому) порядку, тобто шляхом безпосереднього юридично-владного одностороннього розпорядження повноважного суб'єкта управління. Проте в останній час значно розширюється судовий порядок вирішення багатьох адм-правових спорів.

Адмін-правові відносини - суспільні відносини, регульовані нормами адміністративного права, що складаються в сфері публічного управління.

Структура адміністративно-правових відносин

юридична основа;

юридичні факти;

суб'єкти (сторони);

об'єкт правовідносин;

зміст правовідносин.

Юридичною основою адм-правових відносин виступають адм-правові норми - як матеріальні, так і процесуальні. Ці норми опосередковують зміст адм-правових відносин, визначають права, обов'язки, а також поведінку учасників таких відносин, впливають на їх характер і мету.

Юридичні факти -- це певні дії та події, які виступають фактичною підставою для виникнення, зміни та припинення адміністративно-правових відносин.

Дії - це результат активного волевиявлення людей. Дії бувають правомірними та неправомірними.

Правомірні дії - у формі юридичних вчинків - це такі юридичні факти, що відповідають вимогам адміністративно-правових норм.

Неправомірні дії - передусім правопорушення - не відповідають вимогам адміністративно-правових норм, порушують їх. Слід зважати, що юридичним фактом, який спонукає виникненню адм-правових відносин, може бути і протиправна бездіяльність. Правовідносини, викликані протиправними вчинками, називають деліктними.

Події- це явища, незалежні від волі людей, які мають юридичне значення (наприклад, стихійне лихо, народження або смерть людини, досягнення певного віку тощо).

Суб'єкти адміністративно-правових відносин - це конкретні їх учасники (сторони цих відносин) - юридичні та фізичні особи, наділені правами та обов'язками у сфері управлінської діяльності, передбаченими та забезпеченими адміністративно-правовими нормами.

Необхідною передумовою для вступу цих суб'єктів в адміністративно-правові відносини є наявність у них адміністративної правосуб'єктності.

Об'єктом адміністративно-правових відносин є те, відносно чого вони виникають, розвиваються і припиняються. Передусім, це поведінка суб'єктів відносин (їх дії чи бездіяльность), юридичні наслідки їх поведінки, певні правові інтереси, у т. ч. майнового чи немайнового характеру та ін.

Зміст адм-правовідносин зумовлює сукупність прав та обов'язків учасників цих відносин, їх правові інтереси, характер їхніх взаємостосунків та мету відносин та ін. Такий зміст насамперед визначає опосередкована адміністративно-правовими нормами поведінка учасників управлінських стосунків, яка узгоджується з мотивами та інтересами сторін, з характером їхніх взаємних відносин, що узагальнюються правовим статусом відносно об'єкта того чи іншого правовідношення.

Слід вказати на можливість врахування і такого додаткового елементу, як предмет правовідносин, якими можуть бути окремі речі, предмети, майно тощо.

7. Види адміністративно-правових норм

Враховуючи різноманітність сфери публічного управління, можна зробити висновок, що адм-правовідносини, що складаються в його межах різні за характером, змісту та спрямованості. Звідси можливість їх видової класифікації за певними критеріями, що напрацьовані наукою АП.

1. щодо цільового призначення:

- на відносини позитивно-регулюючого (творчого) характеру;

- правоохоронні (зокрема, деліктні відносини, пов'язані з правопорушеннями).

2. залежно від управлінського характеру:

- основні - які безпосерньо виражають основну форму управлінського впливу (суб'єкт - об'єкт), тобто “владовідносини”;

- неосновні - складаються поза рамками управлінського впливу, але органічно пов'язані з його існуванням (суб'єкт - суб'єкт).

3. в залежності від конкретних цілей виникнення суспільних відносин:

- внутрішні - відносини, пов'язані з формуванням управлінських структур, визначенням основ взаємодії між ними і їхніми підрозділами, із розподілом прав і обов'язків, відповідальності між посадовими особами органу управління. Сторони в цих відносинах - супідрядні державні органи, структурні підрозділи, посадові особи;

- зовнішні - відносини, пов'язані з безпосереднім впливом на об'єкти, що не входять у систему управління (наприклад, громадян, громадянські об'єднання).

4. за характером зв'язків між учасниками:

- вертикальні - тобто такі, що складаються при юридичній нерівноправності (залежності) однієї сторони щодо іншої - в межах організаційного підпорядкування або поза ним. Вони уособлюють субординаційний характер нерівнозначності правового статусу сторін;

- горизонтальні (функціональні, координаційні, власне - рівноправні).

5. за своїм змістом (порядку реалізації прав і обов'язків їх учасників):

- матеріальні - відносини в сфері управління, які регулюються матеріальними нормами адмін права;

- процесуальні - відносини, що складаються сфері управління в зв'язку з розв'язанням індивідуально-конкретних справ, що регулюються адмін-процесуальними нормами.

- договірні.

Тема 3. Сутність, ознаки і принципи державного управління та основні напрями його розвитку в перехідний період

1. Сутність соціального управління, його види.

2. Поняття та особливості державного управління.

3. Характеристика державної виконавчої влади

4. Співвідношення державного управління та виконавчої влади

5. Перспективи розвитку державного управління за Концепцією адміністративної реформи в Україні.

1. Сутність соціального управління, його види

В самому широкому сенсі управління означає керівництво ким-небудь або чим-небудь. Воно є функцією організованих систем будь-якої природи та складності і пов'язане за своїм змістом з певним впливом керуючого суб'єкта на керований об'єкт з метою виконання завдань, що стоять перед системою, елементом якої вони є, її бажаної організації та забезпечення необхідного режиму функціонування.

Управління здійснюється у механічних, інших технічних, біологічних та соціальних системах. Однак не дивлячись на суттєві відмінності, закономірності управління системами загальні.

При управлінні будь-якими системами проходять одні й ті ж процеси отримання, перетворення та передачі інформації.

Управляючий суб'єкт завжди: по-перше, отримує інформацію як про поведінку керованого об'єкта так і функціонування всієї системи, так і інформацію з-за системи; по-друге, цю інформацію певним чином інтерпретує, оцінює, аналізує і на підставі цього, виходячи з завдань системи, приймає управлінське рішення, тобто рішення про характер впливу на об'єкт управління; в-третіх, передає інформацію, пов'язану з прийнятим рішенням, керованому об'єкту, здійснюючи на нього необхідний управлінський вплив. Це все є не одностороннім процесом, а процесом взаємодії.