Адміністративне право України

Державна служба - це спеціально організована професійна діяльність громадян з реалізації конституційних цілей і функцій держави.(Концепція адм реформи).

Термін державна служба означає “бути на службі у держави”, що ж це означає:

державна служба є професійною діяльністю (але професійною діяльністю є і діяльність викладача, інженера);

державна служба знаходить своє зовнішнє відображення у зайнятті державної посади (але не завжди особа, яка займає державну посаду є державним службовцем, наприклад, ректор ВУЗу, керівник державного підприємства);

державна служба знаходить своє відображення у заміщенні особливої категорії державних посад - ці посади визначені законом, і їх особливість полягає у забезпеченні виконання повноважень державних органів. (це вже суттєво відрізняє державну службу від служби в державних установах, підприємствах);

державна служба виражається у відповідальній діяльності щодо реалізації службових обов'язків, що визначаються характером даної державної посади державної служби (це найбільш суттєва ознака);

державна служба передбачає виконання особою, що займає державну посаду, таких обов'язків які забезпечують реалізацію повноважень, якими наділений даний державний орган;

державна служба передбачає грошове утримання за рахунок державного буджету.

Ознаки державної служби:

1) передусім, це різновид суспільно-корисної, державної діяльності;

2) така діяльність здійснюється на професійній основі певною категорією осіб, які займають посади в державних органах та їхньому апараті (насамперед, в органах державної влади). Державна служба нерозривно пов'язана із заняттям посади в апараті державних органів. Тобто, посада є невід'ємним елементом державної служби: поза посадою така служба неможлива. Професійна основа такої діяльності крім іншого передбачає необхідність володіння комплексом спеціальних (професійних) знань і навичок, а також неможливість поєднання її з іншими видами подібної діяльності, зокрема, з приватнопідприємницькою діяльністю;

3) вона спрямована на практичне виконання завдань і функцій держави (тобто, ця діяльність нерозривно і органічно пов'язана з функціонуванням держави, з реальним втіленням в життя її завдань і функцій);

4) особи, які здійснюють таку діяльність, одержують заробітну плату за рахунок державних коштів (насамперед, з державного бюджету).

Під функціями державної служби слід мати на увазі основні напрямки практичної реалізації правових норм інституту державної служби, які сприяють досягненню відповідної мети правового регулювання державно-службових відносин і виконанню державною службою своєї соціальної ролі і державно-правового призначення.

Основні напрямки державної політики у сфері державної служби:

* визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби;

* забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції.

Для проведення єдиної державної політики та функціонального управління державною службою діє Головне управління державної служби України, яке має свої територіальні підрозділи, яке є органом управління державною службою в державних органах та їх апараті.

Ч. 1 ст. 9 Закону України “Про державну службу” визначає сферу державної служби. Однак правовий статус Президента України, Голови ВРУ і його заступників, голів постійних комісій ВРУ і їхніх заступників, народних депутатів України, Прем'єр-міністра України, Голови і членів Конституційного Суду України, Голови і судів Верховного Суду України, Голови й арбітрів Вищого арбітражного суду України, Генерального прокурора України і його заступників регулюється Конституцією і спеціальними законами України. Таким чином, політичні посади в державних органах не входять у державну службу, до якої належать адміністративні і патронатні посади.

Крім того слід зазначити, що регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законами України.

З урахуванням різноманітних функцій, що стоять перед сучасною демократичною соціальною правовою державою (ст. 1 Конституції України) і виконуваних різноманітними органами держави, державну службу можна підрозділити за певними ознаками. Кожний вид державної служби, визначається специфікою завдань і функцій, що стоять перед відповідним державним органом і має своє правове оформлення, що характеризується особливими ознаками і спеціальним правовим статусом, установленим відповідними нормативними актами.

Відповідно до конституційного принципу поділу державної влади державну службу підрозділяють на службу в органах

законодавчої;

виконавчої;

судової влади.

На підставі аналізу норм чинного законодавства (комплексний критерій) можна виділити:

- цивільну;

- мілітаризовану службу.

При цьому цивільна служба поділяється на:

загальну ( слід мати на увазі здійснення загальних, традиційних, “стандартних” для всякої сфери діяльності державно-службових функцій, що не відрізняється галузевою специфікою (діяльність службовців у міністерствах, державних комітетах, місцевих державних адміністраціях).

спеціальну державну службу (це реалізація особливих встановлених у нормативних актах повноважень службовців, що займають посади в державних органах, що мають яскраво виражену галузеву компетенцію, що накладає відбиток на практичну діяльність службовців (в судах, дипломатичній службі). Спеціальна служба потребує додаткової регламентації законами України.

Мілітаризована служба має ряд особливостей, що можна виділити при аналізі нормативно-правових актів, що встановлюють правове положення цих видів державної служби і відповідних державних службовців. На думку Д. Н. Бахраха, для мілітаризованої служби характерні такі, особливі від цивільної служби, ознаки:

фаховим обов'язком службовців цей категорії є захист життя і здоров'я людей, забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, прав людини і громадянина, громадських інтересів, матеріальних цінностей, охорона суспільного порядку і правопорядку - навіть за умови ризику для життя, у багатьох випадках із зброєю в руках;

надходження на державну службу мілітаризованого характеру здійснюється особами, які як правило, досягли вісімнадцяти років;

наявність спеціальних особливих дисциплінарних статутів, положень про дисципліну, обумовлених специфічними особливостями посадових функцій мілітаризованих службовців;

ці службовці мають особливі умови вступу на службу, її проходження, присвоєння спеціальних звань, проведення атестації і припинення державної служби, для них установлюється спеціальна форма одягу і знаки розрізнення;

наявність встановлених у спеціальних адміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусу мілітаризованих службовців (права, обов'язки, відповідальність, спеціальні пільги і т.д.);

встановлений ряд обмежень, що складаються в забороні користуватися деякими конституційними правами громадян; дається ряд пільг, обов'язкове державне страхування;

особливий порядок притягнення до юридичної відповідальності.

Аналізуючи принципи державної служби слід звернути увагу на те, що у світлі Конституції України і подальшого реформування системи державної служби в країні Концепція адміністративної реформи дещо по іншому визначає базові принципи державної служби ніж вони визначені у ЗУ “Про державну службу”.

2. Загальна характеристика правового інституту державної служби

Правовий інститут державної служби являє собою сукупність правових норм, що регулюють відносини, що складаються в процесі організації системи державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедури їх реалізації, а також механізму проходження державної служби. Таким чином, правовому регулюванню підлягають три групи суспільних відносин:

а) формування системи державної служби;

б) створення статусу державного службовця та гарантій його реалізації;

в) механізм проходження державної служби.

Інститут державної служби складається з правових норм, що встановлюють різноманітні за характером і значимістю державно-службові відносини. Він об'єднує як матеріальні, так і процесуальні норми. Матеріальні норми визначають статус державної служби в цілому як інституту, її принципові риси. До матеріальних норм належать: поняття державної служби, поняття посади і класифікація посад, правовий статус державного службовця (права, обов'язки, обмеження, пільги, гарантії і компенсації, відповідальність), способи заміщення посади, випробовувальний строк, атестація, принципи добору і розстановки державних службовців, підстави припинення державної служби, управління державною службою. Процесуальні норми регулюють відносини по реальному виконанню положень, що містяться в матеріально-правових нормах.

Правовий інститут державної служби носить публічний і комплексний характер. Комплексність інституту виявляється в тому, що він складається з норм різноманітних галузей публічного права: конституційного права, кримінального правом, але особливо тісно пов'язаний із трудовим правом. Проте в основному даний інститут складається з норм адміністративного права.

У правових нормах, що регулюють державну службу, виявляються особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин, що, у свою чергу, обумовлені специфікою державно-управлінської діяльності і предметом адміністративного права. Функціонування державної служби здійснюється при використанні традиційних адміністративно-правових методів правового регулювання, які полягають у:

зобов'язанні до виконання визначеного порядку дії

уповноваженні на виконання певних дій у відповідних умовах і належним чином, які передбачені різноманітними правовими нормами (у більшій мірі адміністративно-правовими) тобто наданні суб'єкту державно-службових відносин (держ службовцю) можливості вибору одного з установлених варіантів посадової поведінки, що передбачена правовими нормами, у даному випадку державний службовець може вибрати за своїм розсудом, але у точній відповідності до закону один із декількох методів і форм діяльності;

наданні можливості діяти (або не діяти) за своїм розсудом, тобто чинити або не чинити встановлені адміністративно-правовою нормою дії.;

забороні виконання визначених дій.

При недотриманні цих приписів державними службовцями законодавець встановлює можливість застосування до них заходів державного примусу: дисциплінарного, адміністративного, кримінального.

Згодом, очевидно, правовий інститут державної служби може сформуватися в підгалузь АП зі своєю загальною частиною, що регулює основні питання організації і проходження державної служби й особливої - регулюючі окремі види державної служби (у митних органах, у судах, у міліції і т.д.).

3. Поняття і види державних службовців

В юридичній літературі не раз робилися спроби визначити поняття “державного службовця”. У результаті більшість авторів дійшли висновку, що це термін слід трактувати як в широкому так і у вузькому розумінні. В широкому розумінні державний службовець - це професійний працівник будь-якої державної організації: органу, установи, підприємства, а у вузькому - це професійний працівник органів державної влади.

На законодавчому рівні визначення державного службовця дається через визначення самої державної служби. Тобто державний службовець - це особа, яка здійснює професійну діяльність, обіймаючи посаду в державних органах і їх апараті щодо практичного виконання завдань та функцій держави і одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Таким чином законодавець закріпив поняття державного службовця у вузькому розумінні.

Належність особи до державної служби визначається через факт зайняття нею певної державної посади.

Посада - це визначена структурою і штатним розкладом первинна структурна одиниця державного органу і його апарата, на яку покладено нормативними актами коло службових повноважень (ч. 1 ст. 2 ЗУ “Про державну службу”).

Посада:

є первинним, неподільним компонентом управлінської структури, деякою мірою відособленим;

її можна розглядати як мінімальну межу диференціації управлінських функцій і як засіб стабілізації, формалізації діяльності службовця.

найпростіша клітина апарату, призначена для одного робітника, що визначає його місце і роль в управлінському ансамблі;

це стабільний комплекс прав і обов'язків, орієнтований на одну людину;

утвориться в розпорядницькому порядку. Правовими актами компетентного органу визначається її назва, місце в службовій ієрархії (тобто визначення тим, кому підпорядкована, хто їй підпорядкований), порядок заміщення;

вона включається в штатний розклад і єдину номенклатуру посад;

є юридичний опис соціальної позиції особи, що займає її;

за допомогою посад забезпечується персоналізація державних функцій і повноважень, чіткий поділ праці в апараті органу держави, індивідуалізація відповідальності державних службовців.

Класифікація державних службовців:

в залежності від принципу розподілу державної влади:

державні службовці органів законодавчої, виконавчої та судової влади;

в залежності від особливостей державної служби:

цивільні та мілітаризовані державні службовці;

в залежності від обсягу повноважень:

- посадові особи (керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативне-дорадчих функцій.)

- особи, що не є посадовими;

Розглянемо цю класифікацію більш детально. Слід зазначити, що таке визначення є досить неконкретним і нечітким. Визначальними критеріями є організаційно-розпорядчі та консультативно-дорадчі функції. Організаційно-розпорядчі функції - це повноваження щодо безпосереднього управління людьми, ділянками роботи, виробничими або технологічними процесами. Ці повноваження проявляються у правах і обов'язках щодо підбору і розстановки кадрів, прийому і звільнення з роботи, в плануванні діяльності підприємства, установи, організації і керівництва ними (Постанова Пленуму ВСУ “Про судову практику в справах про хабарництво” від 7 жовтня 1994).

Нормативне визначення консультативно-дорадчих функцій - відсутнє. Але лексично це може означати наступне: “консультант” - спеціаліст, що дає поради, “радник” - той, хто дає настанови.

Стосовно визначення консультативно-дорадчих функцій в сенсі ЗУ “Про державну службу”, то нам пропонують розуміти ці функції як повноваження щодо розробки проектів нормативно-правових актів і рішень, що видаються посадовими особами, які здійснюють організаційно-розпорядчі функції. Однак такі функції виконують помічники, радники, секретарі Президента, Голови ВРУ, членів уряду.

в залежності від категорії посади:

1-7 категорія;

в залежності від рангу:

1-15 ранг

в залежності від характеру та обсягу повноважень, що визначають роль і ступінь участі державних службовців у здійсненні державно-владних повноважень:

* керівники;

* спеціалісти;

* технічні працівники.

Керівник - це державний службовець, який займає державну посаду, пов'язану з безпосереднім здійсненням завдань та функцій державних органів. До цієї категорії державних службовців можна віднести: керівників державних органів та їх заступників; керівників структурних підрозділів та їх заступників; осіб, які наділені повноваженнями приймати рішення і давати вказівки підлеглим їм службовцям.

Слід мати на увазі, що кожний керівник несе персональну відповідальність за:

виконання завдань і функцій державного органу, підрозділу і організацію діяльності підлеглих державних службовців;

дотримання державної та службової дисципліни;

дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина у сфері діяльності державного органу;

якість і ефективність державної діяльності у дорученій сфері.

Хто в кожному випадку є керівником. Можна визначити тільки згідно з структурою державного органу.

Розрізняють:

- безпосереднього керівника - керівник відділу є безпосереднім керівником своїх підлеглих (спеціалістів);

- керівника вищого рівня - керівник управління безпосереднім керівником своїх підлеглих (керівників відділів) і керівником вищого рівня їх підлеглих (спеціалістів);

- керівника вищого рангу - голова ДМСУ.

Спеціаліст - це державний службовець, який має необхідну професійну освіту і сприяє виконанню завдань і функцій державного органу в межах займаної посади. До цієї категорії належать державні службовці, наділені повноваженнями здійснювати державні владні функції, але не мають права здійснювати службові юридично-владні дії як засоби управління людьми. Їх повноваження пов'язані з підготовкою проектів рішень, юридичних актів, плануванням, обліком, контролем, опрацюванням питань, які вимагають спеціальних знань.

Технічні виконавці - службовці, службова діяльність яких не пов'язана з діями, що тягнуть юридичні наслідки або впливають на зміст рішень державного органу. Їх правомочність визначається завданнями забезпечення службової діяльності керівників і спеціалістів шляхом створення матеріальних, інформаційних, дорадчих та інших умов, необхідних для виконання останніми службових функцій. До них можна віднести: секретаря-референта, інженера, діловода, бухгалтера.

Представники влади - це ті державні службовці, які мають право ставити юридично-владні вимоги, давати вказівки, робити приписи та застосовувати заходи адміністративного впливу щодо органів та осіб, які не зв'язані з ними службовими відносинами і не знаходяться в їхньому підпорядкуванні, - тобто щодо так званих третіх осіб (це працівники міліції та різних державних інспекцій, судово-прокурорські працівники, працівники державної податкової адміністрації тощо).

Надзвичайно важливим і складним є питання розмежування понять “державний службовець” і “державний політичний діяч”. Визначення поняття і сутності державного службовця ми тільки що з'ясували. Що ж стосується визначення поняття “державний політичний діяч”, то чинне законодавство про державну службу відповіді на нього не дає. В адм науці з цього приводу висловлюються різні міркування. Їх узагальнення дає підстави стверджувати, що до цієї категорії слід віднести посади Президента України, народних депутатів України, Прем'єр-міністра, членів КМУ, перших заступників міністрів, Голови та членів КСУ, Голови та суддів ВСУ, Голови та арбітрів ВГСУ, Генерального прокурора України, Голови та перших заступники НБУ, АКУ, ФДМУ, Держ комітету телебачення і радіомовлення України, голів та перших заступників обласних державних адміністрацій.

Слід пам'ятати, що політичний характер зазначених посад не зводиться до факту обов'язкової належності вищезазначених осіб до певної партії. Специфіка статусу державних політичних діячів виявляється в наступному:

особливий порядок призначення чи обрання на посади державних політичних діячів, який регламентується насамперед Конституцією України;

специфічний порядок звільнення з посад зазначених осіб і припинення їх повноважень;

особливий вид відповідальності - політичної, яка носить відкритий публічний характер (усунення з посади, оголошення резолюції недовіри, відставка, не обрання повторно як опосередковане “притягнення до відповідальності”, процедура імпічменту).

Державний політичний діяч - це особа, яка набула цього статусу в результаті обрання народом України або призначення всенародно обраними носіями влади за особливими процедурами на певний термін, приймає у межах своїх повноважень нормативні рішення, ґрунтується на власних політичних пріоритетах і несе політичну відповідальність за свою діяльність.

4. Адміністративно-правовий статусу державних службовців

Державний службовець, як і будь-який суб'єкт права - громадянин, має права, свободи та обов'язки людини і громадянина, встановлені Конституцією та іншими нормативними актами. Разом з тим з моменту заміщення державної посади він стає суб'єктом державно-службових відносин: наділяється особливими правами та обов'язками, на нього покладається відповідальність за виконання обов'язків. При цьому необхідно розрізняти, по-перше, посадові права та обов'язки, які визначають повноваження конкретної посади, і по-друге, загальні права та обов'язки, встановлені для державних службовців незалежно від які державні посад вони займають.

Адміністративно-правовий статус державного службовця складається з наступних елементів: права, обов'язки, обмеження, гарантії, заохочення, матеріальне забезпечення, пенсійне забезпечення та відповідальність.

1. Загальні права та обов'язки державних службовців встановлені Законом “Про державну службу”. Характерною особливістю цих прав є те, що вони відображають не повноваження з займаної посади, а загальні правила поведінки та дій службовців, умови та заходи організаційного характеру, якими забезпечується виконання ними повноважень з займаних ними посад. Такі права та обов'язки досить різноманітні. (Ст. 10. Основні обов'язки державних службовців, ст. 11. Основні права державних службовців).

Посадові права та обов'язки є похідними від завдань та функцій державного органу і відображають його повноваження. Реєстр державних посад державної служби місить перелік уніфікованих найменувань цих посад, а конкретні права і обов'язки визначаються на підставі основних типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах їх компетенції та у відповідності до закону.

Наприклад, для посади керівника характерні наступні повноваження:

керівництво діяльністю підлеглих йому структурних підрозділів та окремих службовців та персональна відповідальність за виконання покладених на них завдань;

розподіл обов'язків між підлеглими та встановлення розміру іх вини за невиконання ними своїх обов'язків;

затвердження положень та посадових інструкцій, що визначають об'єм посадових повноважень підлеглих структурних підрозділів та посад осіб;

спеціальні права з відання нормативних актів з питань, що входять до компетенції керівника, організація та координація роботи підлеглих;

повноваження пов'язані з розпорядження власністю, укладенням трудових договорів, призначенням на посаду та звільненням з посади робітників, їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності;

права по взаємодії з іншими організаціями, застосуванню специфічних форм та методів роботи.

Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов'язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконання - повідомити вищу за посадою особу.

2. Крім прав та обов'язків, державний службовець, вступаючи на державну службу. Добровільно приймає ряд встановлених законом обмежень та заборон. Вони мають за мету забезпечити високий моральний рівень державного службовця та свободу його дій в межах посадових повноважень. Такі обмеження повинні запобігати можливим зловживанням, проявам корупції. Існує два вида обмежень:

А). Обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу. Не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:

* визнані у встановленому порядку недієздатними;

* мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади;

* у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками;

* в інших випадках, встановлених законодавством України.

Б). Обмеження, пов'язані з проходженням державної служби.

Державний службовець не має права вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 ЗУ “Про боротьбу з корупцією”

* займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників

* сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності з метою одержання за це винагороди у грошовому чи іншому вигляді, послуг, пільг;

* самостійно або через представника входити до складу керівних органів підприємств, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність;

* приймати подарунки чи послуги від фізичних і юридичних осіб у зв'язку зі своєю службовою діяльністю.

Державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу. Інші обмеження, пов'язані з проходженням державної служби окремими категоріями державних службовців, встановлюються виключно законодавчими актами України.

Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї. Зазначені відомості подаються державним службовцем щорічно. Порядок подання, зберігання і використання цих відомостей встановлюється КМУ.

3. Важливу роль в забезпеченні ефективної роботи державного апарату відіграють різноманітні та суттєві гарантії, встановлені законодавством. Державним службовцям гарантуються: умови роботи, що забезпечують виконання ними посадових обов'язків; грошове утримання та інші виплати, передбаченні чинним законодавством (посадовий оклад, надбавки до нього за кваліфікаційний розряд, ранг, особливі умови праці та за вислугу років, премії), щорічна оплачувана відпустка; медичне обслуговування службовців та членів їх сімей; перепідготовка та підвищення кваліфікації; пенсійне забезпечення за вислугу років; обов'язкове державне соціальне страхування; одержання обов'язкової згоди при переведенні на іншу посаду; захист службовців та членів їх сімей від насильства та погроз та інших неправомірних дій.

4. Законодавством передбачена система заходів заохочення державних службовців за успішне та ретельне виконання посадових обов'язків, безперервну та сумлінну роботу. До таких заходів слід віднести: оголошення подяки, видача премії та інших грошових винагород, дострокове присвоєння спец звання, класного чину, підвищення у посаді, нагородження цінним подарунком, присвоєння почесного звання, державної нагороди.

5. Оплата праці службовців повинна забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання обов'язків, сприяти укомплектуванню апарату державних органів компетентними і досвідченими кадрами, стимулювати їх сумлінну та ініціативну працю.

6. Пенсія державним службовцям виплачується за рахунок держави. На її одержання мають право особи, що досягли пенсійного віку при наявності загального трудового стажу для чоловіків - не менше 25 р., для жінок - не менше 20 р., у тому числі стажу державної служби - не менше 10 р. Зазначені особи отримують пенсію у розмірі 80% від суми посадового окладу з урахуванням усіх надбавок.

7. Поряд з заохоченнями законодавство передбачає, коли це необхідно, юридичну відповідальність державних службовців, а саме: дисциплінарну, матеріальну, адміністративну та кримінальну. Відповідальність виражається в застосуванні до державних службовців тих чи інших мір покарання, стягнення, передбачених законодавством, за винне вчинення ними правопорушень, т.о. за такі провини і дії, які юридично визнані як протиправні.

А) Особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців.

Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює. ДВ виражається в тому, що орган або керівник, які мають право призначати державного службовця на посаду, застосовують до винної особи свою дисциплінарну владу, т.о. приймають рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення.

До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України (догана або звільнення), можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:

попередження про неповну службову відповідність;

затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

За невиконання своїх службових обов'язків державний службовець може бути усунений від виконання посадових повноважень із збереженням заробітної плати. Це особлива міра дисциплінарних заходів і застосовується лине у випадках, коли невиконання служб обов'язків призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної шкоди державі, ФО або ЮО. Тривалість такого усунення не може перевищувати термін службового розслідування, тобто - 2 місяці.

Б) Матеріальна відповідальність державних службовця настає за службову провину, в результаті якої спричинено матеріальну шкоду державі, підприємству, установі, організації або громадянину. Відповідальність виражається у відшкодуванні державним службовцем заподіяної ним шкоди. До МВ державних службовець може бути притягнутий паралельно з ДВ.

В) Кримінальна відповідальність державних службовців наступає за дії, передбачені статтями ККУ в якості посадових злочинів (напр: зловживання владою, перевищення службових повноважень, халатність).

Г) Адміністративна відповідальність посадових осіб настає у випадках, передбачених КпАП України та ЗУ “Про боротьбу з корупцією”. При чому вони притягаються до відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень в зв'язку з невиконанням або неналежним виконанням своїх службових обов'язків. Відсутність цієї обставини тягне за собою притягнення до АВ на загальних підставах. Це стосується і державних службовців, що працюють в системах де діють дисциплінарні статути або спец акти про дисципліну.

5. Адміністративно-правове регулювання проходження державної служби

Проходження державної служби довго триваючий процес, який для державного службовців виражається в послідовній зміні посад починаючи з моменту вступу на державну службу і до звільнення з неї. Протягом цього часу реалізується адмін-правовий статус державного службовця.

Під проходженням державної служби слід мати на увазі сукупність юридичних фактів, пов'язаних з виникненням, зміною та припиненням державно-службових відносин, а саме: з прийняттям на державну службу, службовою кар'єрою (просуванням по службі) та припиненням державної служби.

Проходження державної служби регламентується 2 видами правових актів. Вони розрізняються між собою за характером правових наслідків, що вони викликають.

Перший складають нормативні правові акти, які встановлюють загальний для всіх громадян порядок (правила та умови) проходження державної служби. Ними визначається порядок прийняття на роботу, проходження терміну випробування при прийнятті на службу, особливості умов служби, порядок проведення атестацій, присвоєння рангів та ін.

Другий вид актів - індивідуальні акти, що являють собою один з різновидів юридичних фактів (наказ про призначення на посаду, наказ про присвоєння чергового рангу та ін.).

Відповідно до Закону право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політ поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою (за патронажним принципом).

При заміщенні посади державного службовця допускається встановлення випробувального терміну (до 6 міс).

Державні службовці підлягають обов'язковій атестації (залежно від виду служби: не частіше 1 разу в 2 роки, але не менше ніж 1 раз у 5 років).

З метою надбання практичного досвіду, перевірки професійного рівня може проводитись стажування державних службовців (терміном до 2 міс з збереженням середньої заробітної плати).

Тривалість робочого часу держ службовців визначається КЗпП та з урахуванням особливостей перебування на різних видах служби.

Заключним моментом перебування на державній службі є припинення державно-службових відносин шляхом припинення державної служби.

Державна служба припиняється:

на загальних підставах. Передбачених КЗпП України;

порушення умов реалізації права на державну службу ( ст 4 З-ну);

недотримання пов'язаних із проходженням служби вимог (обмеження передбачені ст 16 Закону);

досягнення службовцем граничного віку перебування на державній службі (60 (55) років);

відставки (для осіб 1,2 категорії);

виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на державній службі (недієздатність, наявність судимості, прийняття на роботу родичів та ін);

відмови державного службовця від прийняття присяги або порушення присяги;

неподання або подання неправдивих відомостей щодо його доходів.

Підсумки

Узагальнюючи можна сказати, що створена на основі Конституції України і ЗУ “Про державну службу” система державної служби ґрунтується на теоретичних розробках радянських і сучасних вітчизняних учених, а також світовому досвіді в даній сфері. Проте, з урахуванням орієнтації на кардинальне реформування системи державного управління в Україні, розробки Концепції адміністративної реформи, теоретичного осмислення накопиченого досвіду реформу державної служби в Україні необхідно продовжувати. Основною її соціально політичною метою є утворення кількісно невеликого корпуса професійних службовців, спроможного ефективно здійснювати державну владу і управління, не порушуючи прав і свобод людини і громадянина, усіх суб'єктів права. При цьому особлива увага при створенні дійсно професійної. високоефективної, стабільної й авторитетної державної служби необхідно приділити рішенню комплексу питань по правовому забезпеченню державної служби з акцентом на рішення статусних проблем, пов'язаних із визначенням правового положення державного службовця і його посади. Законодавче визначення статусу державних службовців, встановлення і реалізація гарантій цього статусу повинна включати забезпечення цілісності, системності, повноти і стабільності правового і соціального стану державних службовців. Необхідно змінити систему оплати праці державних службовців із метою забезпечення конкурентноздатності державної служби на ринку праці. Повинний бути максимально об'єкти візований механізм службової кар'єри, забезпечене просування по службі і матеріальній зацікавленості державних службовців на підставі їх особистих заслуг.

У результаті завершення реформування державної служби в Україні вона повинна відповідати, проведеній структурній реформі державного апарату, створенню різноманітних видів контролю над ним, нових форм зв'язку державного апарата з громадянами, громадськими організаціями, політичними партіями і суспільством в цілому.

З метою нормативного забезпечення реформи державної служби, насамперед, планується прийняття нової редакції закону про державну службу, а також законів про військові звання, дипломатичних рангах і інших спеціальних званнях, про статус судів (у новій редакції), про прокуратуру (у новій редакції), МКУ, проекти яких вже подані на розгляд ВРУ, а також ряду інших законів.

Таким чином, реформа державної служби в рамках комплексної адміністративної реформи призведе до радикальної зміни системи державного управління всіма сферами суспільного життя, перетворить її в один із визначальних чинників подальших економічних і соціальних реформ в Україні.

Тема 6. Форми державного управління

1. Поняття, значення та види форм державного управління.

2. Порядок видання, набуття чинності та дія актів державного управління

3. Вимоги до правових актів державного управління.

1. Поняття, значення та види форм державного управління

Форма - термін латинського походження, означає зовнішній вигляд, обриси предмету.

Кожен вид державної діяльності характеризується певними зовнішніми проявами і регламентується відповідними нормативно-правовими актами. Принцип розподілу влади передбачає як різне функціональне призначення кожної гілки єдиної державної влади, так і оснащення їх механізмом, за допомогою якого вони втілюються у життя у конкретній практичній діяльності.

Державна влада повинна діяти, проявляти себе у відповідним чином у різноманітних суспільних відносинах. Державна влада не реалізується сама по собі. Вона завжди втілюється у конкретних діях різного роду, що відображають її зміст, спрямованість. Тобто державна влада реально проявляється в конкретних діях її суб'єктів, які виражають зміст і характер управлінського впливу щодо різних управлінських ситуацій. Такі дії мають своє зовнішнє відображення, певне правове вираження. Так з'являється специфічна науково-практична категорія, а саме: форма державно-управлінської діяльності (форма управління) або форма реалізації виконавчої влади.

Отже, форми державного управління - це правове вираження конкретних однорідних дій органів виконавчої влади та інших суб'єктів публічного управління, що здійснюються ними в межах їх компетенції з метою виконання поставлених перед ними управлінських завдань і функцій.

Це зовнішній прояв функціонального змісту управлінської діяльності.

За допомогою застосування відповідних управлінських форм органи виконавчої влади виконують поставлені перед ними найрізноманітніші завдання та функції державного управління, практично реалізують свої виконавчо-розпорядчі повноваження в різних галузях економічного, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва.

Однак дії, що вчинюються ОВВ, різні за своїм призначенням та характером. А це означає, що вони мають і різні варіанти їх зовнішнього відображення.

Розрізняють:

форми реалізації ВВ (відносини з ФО та ЮО, що зазнають впливу з боку ОВВ);

форми внутрішньоорганізаційної роботи (ведення діловодства, розподіл обов'язків між державними службовцями).

Домінуюче становище займають перші форми, так як саме в них своє зовнішнє відображення отримує сама ВВ і відповідні їй юридично-владні повноваження, що реалізуються у відносинах з об'єктами управління. Внутрішньоорганізаційні дії відображаються за межами безпосереднього управляючого впливу. .

Види форм управління

Форми управління різноманітні, що передбачає можливість їх класифікації. Найбільш розповсюдженим та обґрунтованим є поділ форм за характером наслідків, що вони викликають

* правові;

* неправові.

В залежності від їх призначення:

* видання правових актів управління;

* укладення адміністративно-правових договорів;

* вчинення дій юр характеру;

* здійснення організаційних заходів;

* виконання матеріально-технічних операцій.

Правові форми - це такі форми, що завжди тягнуть за собою чітко виражені юридичні наслідки. Це будь-які дії ОВВ, вчинення яких обов'язково тягне за собою настання юридичних наслідків (наприклад, видання наказу про призначення на посаду, складання протоколу про ПМП).

Правові форми державного управління безпосередньо пов'язані з компетенцією того чи іншого органу виконавчої влади, з реалізацією його державно-владних повноважень щодо здійснення покладених на нього управлінських функцій. За допомогою правових форм насамперед реалізується правотворча, правозастосовча та правоохоронна (юрисдикційна) діяльність органів виконавчої влади, тобто здійснюється значна частина дій апарату державного управління. Таким чином, це основний вид форм управлінської діяльності. Вони передбачають достатньо чітке юридичне вираження, відповідним чином регламентовану процедуру здійснення та спрямовані на досягнення юридичного результату, пов'язаного зі встановленням чи зміною норм права, виникненням юридичних фактів, що породжують, змінюють або припиняють адміністративно-правові відносини.

Неправові форми управління не вимагають чітко визначеного спеціального юридичного оформлення, безпосередньо не пов'язані з виданням актів управління, із вчиненням юридичне значущих дій і не мають значення юридичних фактів, що породжують, змінюють чи припиняють адміністративно-правові відносини, тобто не викликають юридичних наслідків. Наприклад, проведення семінарів для суб'єктів ЗЕД, інструктивні збори - організація експедицій, транспорту, охорони.

Неправові форми юридичного визначення не мають, юридичних наслідків не викликають. Однак їх роль дуже велика, оскільки саме вони забезпечують виконання ОВВ своїх державно-владних повноважень. Неправові форми реалізації виконавчої влади можуть передувати правовим, здійснюватись паралельно або слідувати за ними.

Більшість видів неправових форм здійснюють державні службовці, які обіймають посади ведучих, старших та молодших спеціалістів, а також посади допоміжного персоналу ОВВ.

А. Видання прав актів управління

Правові акти управління - є специфічною і основною формою реалізації вик влади. Така їх роль визначається тим, що з їх допомогою реалізуються безпосередньо завдання, функції та повноваження суб'єктів вик влади, т.о. їх компетенція.

Правовий акт управління - це підзаконне, односторонньо-владне, офіційне рішення (волевиявлення) суб'єкта виконавчої влади з питань управлінського характеру, прийняте ним у межах його компетенції в передбачених законом формах та порядку, яке тягне за собою юридичні наслідки.

Ознаки правового акту управління:

1. Це найпоширеніший різновид юридичних актів, що виражають собою основну правову форму волевиявлення суб'єктів управлінської діяльності, насамперед ОВВ або їх посадових осіб;

2. За своєю сутністю акт управління - це завжди певне управлінське рішення (як кінцевий результат певної дії) уповноваженого суб'єкта виконавчої влади з питань управлінського характеру, прийняте з метою виконання покладених на нього завдань та функцій у сфері управління;

3. Таке рішення є підзаконним, тобто воно не повинне суперечити положенням Конституції чи інших законів України, а також актам вищестоящих ОДВ та вищестоящих посадових осіб.

4. Акт управління носить офіційний характер, тобто приймається офіційно від імені того чи іншого органу (підрозділу) виконавчої влади чи іншого офіційного представника держави;

5. Такий акт є односторонньо-владним волевиявленням суб'єкта виконавчої влади, прийнятим ним у межах його компетенції та у визначених законом формах і порядку (з дотриманням установленої процедури), тобто належним чином оформлений;

6. має імперативний характер (містить прямий припис);

7. є або нормативним (визначає правила допустимо, необхідної поведінки) або індивідуальним (викликає певні юридичні наслідки у вигляді виникнення, зміни та припинення конкретних правовідносин);

9. Правовий акт державного управління завжди викликає юридичні наслідки, має юридичний ефект, а саме: встановлює, змінює чи відміняє певні норми права або ж служить юридичним фактом, що породжує, змінює чи припиняє конкретні правові відносини;

10. Правовий акт управління є юридична обов'язковим для адресатів, відносно яких він прийнятий. В необхідних випадках для його виконання можуть бути застосовані заходи державного (зокрема, адміністративного) примусу.

Для того щоб краще вивчити особливості актів ОВВ, доцільно здійснити їх класифікацію. Це можна зробити на основі таких критеріїв, як сфера їх застосування, юридичні властивості, форми видання та назва.

Класифікація правових актів управління

1. щодо юридичних властивостей

нормативні;

індивідуальні;

2. щодо суб'єктів, які їх видають на акти, видані:

Президентом України (укази, розпорядження, доручення);

КМУ (постанови, розпорядження);

міністрами та керівниками інших центральних органів виконавчої влади (накази, вказівки, інструкції);

керівниками місцевих держадміністрацій (розпорядження);

керівниками підприємств, установ, організацій (накази, вказівки, розпорядження) та ін.

3. щодо дії в просторі

акти загальнодержавної дії (діють у масштабах країни);

місцеві (діють у масштабі певної адміністративно-територіальної одиниці);

регіональні (діють у масштабах певного регіону або зони - територія вільної економічної зони, зона Чорнобильської АЕС тощо);

4. щодо дії в часі

- безстрокові;

- визначеного строку;

- тимчасові;

- разової дії;

5. щодо спрямування правового впливу (за сферою застосування)

- внутрішньоорганізаційні (організаційні акти звернені до підлеглих за службою органів та співробітників. Вони покликані забезпечити регулювання діяльності тієї або іншої служби, тих чи інших співробітників цих органів.;

- зовнішньої дії акти спрямовані за межі апарату органів управління, адресовані громадянам, громадським організаціям, державним підприємствам та установам, які не є підлеглими цим органам. Вони видаються за чітко визначеним законодавством колом питань.;

6. щодо змісту

- регулятивного - позитивно-творчого призначення;

- юрисдикційні - мають правоохоронне призначення;

- компетенційні - визначають певний правовий статус, тобто закріплюють компетенцію.

7. щодо форми вираження

- письмові (є різновидом службових документів);

- усні (використовуються при безпосередньому керівництві виробничою діяльністю, для забезпечення суспільної безпеки);

- конклюдентні - виражені в знаках, світлових і звукових сигналах (наприклад, жести робітника міліції, що регулює вуличне прямування).

8. щодо порядку прийняття

- прийняті колегіально (наприклад, рішення);

- прийняті єдиноначальна, в одноособовому порядку (наприклад, укази, накази).

9. щодо дати початку дії акти діляться на такі, що вступають у силу:

- негайно, із дати підписання, прийняття;

- з дати, зазначеної в акті;

- з дати, зазначеної в іншому акті;

- після державної реєстрації й офіційного опублікування,

Серед вказаних видів класифікації найбільш важливим і значущим є розмежування правових актів управління щодо юридичних властивостей, щодо організаційно-правового статусу органів, які їх видають, та щодо їхньої назви.

Нормативні правові акти управління - це такий вид управлінських актів, якими встановлюються загальні правила поведінки в певній сфері державного управління, розраховані на багаторазове застосування в усіх передбачених ними випадках.

Ознаки нормативних управлінських актів:

- це різновид правових актів управління, їм властиві всі ознаки цих управлінських актів;

- такі акти містять норми права - загальні правила поведінки безособового характеру, призначені для регулювання суспільних відносин у різних галузях державного управління; це одні з найбільш поширених джерел адміністративно-правових норм;

- такі акти носять підзаконний характер, їх основне призначення - сприяти більш ефективній реалізації положень Конституції та інших законів України;

- вони є актами нормотворчими (правоустановчими): ними встановлюються, змінюються або припиняються певні правила поведінки загального характеру, розраховані на багаторазове застосування у всіх передбачених ними випадках;

- такі акти є відносно стабільними і юридична обов'язковими для того кола суб'єктів, кому вони адресовані.

Отже, нормативні управлінські акти є одними з найбільш важливих правових засобів реалізації владних повноважень органів виконавчої влади щодо виконання поставлених перед ними завдань і функцій виконавчо-розпорядчого характеру в різноманітних галузях державного управління. Вони втілюють у собі активний, динамічний і творчий характер управлінської діяльності суб'єктів виконавчої влади. Без них неможливе ефективне функціонування управлінського апарату в цілому.

Індивідуальні акти - це різновид правових управлінських актів виконавчо-розпорядчого, ненормативного характеру, призначених для вирішення індивідуально-конкретних справ (питань) у сфері державного управління шляхом застосування норм адміністративного права, і які виступають юридичними фактами.

Властивостями індивідуальних управлінських актів є те, що вони не містять норм права, щодо свого змісту здебільшого є актами розпорядчими, пов'язаними з реалізацією конкретних юридично-владних приписів уповноважених суб'єктів виконавчої влади шляхом застосування адміністративно-правових норм для вирішення індивідуально-конкретних питань управлінського характеру. Це акти правозастосовчі. Такі акти здебільшого персоніфіковані (тобто, звернені до конкретних осіб), мають разове застосування. Важливим є і те, що вони виступають юридичними фактами, які породжують, змінюють або припиняють конкретні правові відносини.

Індивідуальні акти є найпоширенішими управлінськими актами. Найбільша частка в їхній структурі належить актам правонаділяючого, оперативно-розпорядчого та правоохоронного (юрисдикційного) характеру. Отже, індивідуальні акти служать важливим правовим засобом оперативного вирішення суб'єктами виконавчої влади різноманітних питань виконавчо-розпорядчого характеру в різних галузях і сферах державного управління. Особливо зростає їх правоохоронна і правозастосовча роль в умовах належного заезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян у сфері виконавчої влади в умовах подальшої демократизації українського суспільства.

Акти ОВВ поділяються за назвою.

Укази - акти нормативного та індивідуального характеру з питань управлінської діяльності відповідно до Конституції України, що видаються Президентом України, мають найвищу юридичну силу серед актів ОВВ та є обов'язковими до виконання всіма суб'єктами адм-правових відносин (наприклад, Про утворення ДМКУ (11.12.91), Про присвоєння М. Каленському персонального звання Дійсного державного радника митної служби).

Постанови - акти ОВВ, що мають два значення:

1. Постанова - як правило, є юридичними актами нормативного характеру, що приймаються КМУ або Радою Міністрів АР Крим з важливих і актуальних питань державного управління на основі і на виконання законів, а також указів Президента. Вони приймаються у колегіальному порядку і є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма суб'єктами права, яким вони адресуються. Нерідко постановами уряду затверджуються і вводяться в дію певні положення, статути, інструкції та правила (наприклад, Положення про зону митного контролю, затверджені Постановою КМУ від 23 травня 199 р., Правила носіння форменого одягу працівниками митних органів, затверджені Постановою уряду від 2 лютого 1996 р.).