Местное самоуправление в Российской Федерации на современном этапе

72

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

"Местное самоуправление в Российской Федерации на современном этапе"

Введение

Местное самоуправление как форма народовластия населения является важной основой конституционного строя России. Местное самоуправление признано одной из фундаментальных составляющих российской системы народовластия и отражает возрастающую роль местной власти в удовлетворении потребностей населения муниципальных образований.

В Российской Федерации процесс становления и развития местного самоуправления идет сложно и противоречиво. На его пути стоит целый комплекс проблем (экономических, правовых, социальных и др.). Цель местного самоуправления заключается в том, чтобы приблизить власть к населению. Такая власть способна более эффективно и действенно решать вопросы местного значения.

В ходе административно-правовой реформы начался новый этап развития местного самоуправления, который направлен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти и повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за подготавливаемые и принимаемые решения. Отправной точкой реформы стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении 2003 г.).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в отличие от аналогичного закона о местном самоуправлении 1995 г. закрепил важную норму: местное самоуправление осуществляется не только на уровне районов, но и в городских, сельских поселениях и на других территориях.

В результате проведенной реформы вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 2003 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.

Новый Закон детально регламентирует систему органов местного самоуправления. Обязательным является наличие не только исполнительных, но и представительных органов, а также главы муниципального образования во вновь образованных муниципальных образованиях. Не допускается совмещать должности главы представительного органа и главы местной администрации. Таким образом, в системе органов местного самоуправления предполагается реализовывать конституционный принцип разделения властей на представительную и исполнительную. Также закон регламентирует административную и финансовую самостоятельность муниципальных образований, и возможность участия населения в вопросах местного значения. Таким образом, реформа местного самоуправления означает создание необходимых условий для приближения власти к населению, формирование гибкой системы управления, хорошо приспособленной к местным условиям и особенностям и развитие инициативы и самостоятельности граждан.

Несмотря на наличие в новом законе целого ряда удачных идей, весь закон (как и сама предложенная концепция реформирования местного самоуправления) подвергался и продолжает подвергаться серьезной критике. Сомнения, прежде всего, вызывает наделение правами муниципальных образований сельских и городских поселений, ранее не являвшихся таковыми. По мнению критиков, в существующей экономической ситуации малочисленные муниципальные образования (в первую очередь сельские) не могут быть самостоятельны ни финансово, ни организационно и в своих действиях будут полностью зависимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных районов. Тем более, что внесенные уже по ходу проводимой реформы изменения в бюджетное и налоговое законодательство, не решили данной проблемы.

Серьезные претензии высказывались также по поводу заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. Существует мнение, что многие положения нового Закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией РФ. Неоднозначно оцениваются также вводимые законом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Практика реализации переходных положений закона выявила еще ряд проблем. Одной из наиболее серьезных из них является кадровая. В результате реформы к 355 тыс. ныне работающих в РФ муниципальных служащих должно добавиться еще как минимум 150 тыс. Между тем, работа на муниципальной службе требует от служащего определенного уровня знаний и навыков. Во многих сельских поселениях страны такие кадры имеются не в достаточном количестве, подготовка же новых будет длиться достаточно долго. Весьма схожие проблемы возникли и с депутатским корпусом: из избранных 56 тыс. депутатов муниципальных собраний далеко не все в достаточной мере разбираются в вопросах муниципального, гражданского, бюджетного и налогового законодательства, что является необходимым условием полноценного функционирования представительных органов муниципальных образований.

Финансовые, организационные и правовые проблемы оказались столь велики, что поставили под вопрос возможность начала функционирования новой модели местного самоуправления с 1 января 2006 г. (первоначальный срок вступления в действие Закона). В этих условиях федеральными органами власти было принято сложное и неоднозначное решение о переносе срока введения Закона в действие. Данная поправка была поддержана Президентом РФ и приобрела статус Федерального закона №129-ФЗ в редакции 2005 года.

В результате этих изменений вступление в силу нового Закона о местном самоуправлении было отложено с 1 января 2006 г. до 1 января 2009 г. Промежуток между этими датами должен стать переходным периодом. В переходный период органы государственной власти субъектов РФ должны разработать законы, определяющие объем полномочий, передаваемых в муниципалитеты на переходный период. Объем этих полномочий может меняться (но не чаще чем раз в год) путем принятия новых законов субъекта РФ, регулирующих тот же вопрос, не позднее, чем за три месяца до начала очередного финансового года. При этом в переходный период по решению органов государственной власти субъекта допускается передача вопросов местного значения вновь образованных поселений органам местного самоуправления муниципальных районов. По мнению авторов указанных поправок, это позволит обеспечить более плавный переход к новой модели с учетом особенностей каждого региона.

Таким образом, ответственность за реализацию муниципальной реформы перекладывается с федеральной власти на региональную. По ходу реализации подготовительных мер к началу функционирования новой модели местного самоуправления в России в Закон о местном самоуправлении 2003 г. и ранее вносился ряд изменений и дополнений. Некоторые из них носили лишь уточняющий характер, другие же достаточно серьезно меняли саму заложенную в Закон концепцию.

Наличие данных проблем в организации местного самоуправления обусловило выбор темы, а также цель и основные задачи.

Объект исследования - современная модель местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет исследования - организационно-правовые формы местного самоуправления в Российской Федерации.

Цель настоящей работы состоит в том, чтобы, опираясь на законы и научные источники, раскрыть понятие и сущность российского местного самоуправления на современном этапе, выявить его характерные черты и особенности.

В соответствии с указанной целью автором поставлены следующие задачи:

1. Обоснование исторических предпосылок формирования модели местного самоуправления в России.

2. Выявление организационно-правовых форм местного самоуправления в России и в зарубежных государствах.

3. Анализ нормативно-правовой базы местного самоуправления.

4. Раскрытие и обоснование путей формирования современной модели местного самоуправления после 2003 года.

5. Выявление проблем местного самоуправления и перспектив его развития в Российской Федерации.

6. Анализ деятельности органов местного самоуправления на примере городского поселения Игрим.

Гипотеза - местное самоуправление в Российской Федерации имеет исторические предпосылки и зарубежные примеры и может в современных условиях (законодательная база, инициативность граждан, наличие необходимых специалистов) развиваться и существовать.

В проведенном исследовании автором рассматриваются:

- основные модели местного самоуправления в России и за рубежом и показано, что они берут свое начало от общинного устройства древнерусского государства, постоянно видоизменяясь и приобретая новые характерные черты;

- выделены характерные черты современной модели местного самоуправления Российской Федерации;

- действующая система органов местного самоуправления на примере муниципального образования Игрим.

1. История развития местного самоуправления в России

1.1 Реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современности

Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов в правовом аспекте, используя анализ исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций. Элеменкин В.Г. Вопросы местного самоуправления в Российской Федерации. Астрахань. 1997. С.11. Создается российская система местного самоуправления, о которой можно говорить, как о модели организации местного самоуправления. Автор данного исследования считает, что понятие реальной перспективы развития модели организации местного самоуправления в России возможно только через обращение к историческому (см. приложение №) и зарубежному опыту организации местного самоуправления.

Существование ранней модели самоуправления, которая складывалась на территориально-хозяйственной общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.

С приходом татаро-монгол вечевая власть была существенно подорвана на два с лишним века. К XVI веку образовались новые формы народовластия - крестьянская община и казачье самоуправление.

Присущее славянским племенам общинное управление являло собой истинную модель местного самоуправления - имело экономическую основу и народовластие.

Судебник 1550 года усилил государственную власть и привел к возникновению крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства.

XVII век положил начало бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы местного самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система управления. Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения земской модели местного самоуправления, однако, при сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления вплоть до введения Александром II земских учреждений.

Наиболее значимыми в историко-правовом аспекте были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года.

Система земств основывалась на всесословности, но критерием выдвинут был имущественный ценз. Земство имело хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии. Временное правительство сделало ставку на земства и заявило о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический принцип. Им был принят «Закон о земской реформе». Однако Октябрьская революция принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного самоуправления - советской.

После Февральской революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия земских органов власти, стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов. 1994. С.21..

Ликвидировано земское самоуправление было очень быстро. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.

В обращении «К населению» Ленин писал: «Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто теперь вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все дела государства в свои руки. Ваши Советы - отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы». Ленин В.И. Собр. Соч. Том 35. С.66.

В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.

В первые годы советской власти еще сохранялось административно-территориальное деление страны на губернии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций. Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.

Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог назначаться волостным исполкомом. Городские же Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Данная система была построена следующим образом. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители - на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Тем самым можно констатировать тот факт, что съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов.

Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами власти, которые удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты, комиссии.

На начавшийся процесс формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЭПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления. Саратов 1996. С 32

.

В 1925 году принимается Положение «О городском Совете», по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение «О горсовете». В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти. В этот период также происходит усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др. В годы Отечественной войны продолжали функционировать местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. В этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

В советском государстве периода смерти Сталина и после него каких-либо существенных изменений в организации управления не произошло.

Период правления Хрущева ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Муниципальное право РФ. М. 1997. С.73. Централизованный контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий.

Конституция 1977 года закрепила положение «О развитом социализме» в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.

Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.

Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало принятие закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги, а пути утверждения принципиально новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного самоуправления.

1.2 Становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации

Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления, учитывая местные особенности и традиции, возможно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Это связано с много вариантностью распределения полномочий между создаваемыми для их осуществления органами местного самоуправления.

Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральный Закон от 28.08.1995 г. №151 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления.

Муниципальная реформа в стране осуществлялась крайне сложно и противоречиво. Несомненными успехами в области формирования организационно-правовой базы местного самоуправления противостоит практически полная нерешённость вопросов экономического характера. Слабая развитость финансово-экономических основ местного самоуправления, вызванная ограниченностью местных налоговых источников, низкой рентабельностью объектов муниципальной собственности, преобладанием регулирующих доходных источников в структуре местных бюджетов, не позволяет российским муниципалитетам стать действенным инструментом, предназначенным для решения локальных проблем, занять доступное место в системе рыночных отношений.

Усугублял ситуацию низкий уровень кадрового обеспечения органов местного самоуправления. Значительная часть муниципальных служащих не обладала достаточным уровнем знаний, необходимыми навыками работы в системе муниципального управления.

Как реакция на эти негативные тенденции, 6 октября 2003 года была принята новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон подготовлен по инициативе Президента Российской Федерации В.В. Путина и окончательно вступил в действие с 1 января 2006 года. Его принятие ещё раз подтвердило, что путь социально-экономического и политического возрождения России лежит через развитие больших городов и малых поселений, формирование в них устойчивых самоуправленческих традиций.

Однако ещё на этапе разработки новый закон о местном самоуправлении был подвергнут достаточно серьёзной критике. Его критикуют учёные - за спорность отдельных положений, приводящих к возникновению многочисленных правовых коллизий. Главы муниципальных образований - за то, что закон заставляет их выбирать между политической и хозяйственной деятельностью, лишая возможности в одном лице сочетать функции представительной и исполнительной власти. Губернаторы и президенты республик - за то, что у них появляется дополнительная проблема в виде массы новых муниципальных образований.

Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица. Данные организационные формы определяются:

- способами вступления в должность высшего должностного лица;

- распределением полномочий между различными органами местного самоуправления;

- порядком осуществления взаимодействий между органами местного самоуправления.

На базе основных организационных форм местного самоуправления возможно построение смешанных моделей, применительно к местным условиям, а также определение структуры организации местного самоуправления в условиях конкретного муниципального образования. Выбор конкретных моделей местного самоуправления напрямую зависит от условий, в которых оно осуществляется.

Анализ нормативных актов, касающихся местного самоуправления, принятых на федеральном уровне, свидетельствует о том, что отправной точкой формирования российской системы местного самоуправления стал 2003 год.

Проводя анализ истории местного самоуправления России, можно проследить, каким принципам должно соответствовать местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации местного самоуправления в России.

Прежде всего, необходимо выделить существенные признаки местного самоуправления и содержание понятия «местное самоуправление».

В частности, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, некоторые отечественные учёные рассматривают местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, конституционного принципа организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений федеральных государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Не менее распространённым в научной среде является мнение, согласно которому под местным самоуправлением подразумевается право граждан, населения определённой территории на самостоятельное решение местных проблем. Признавая и гарантируя это право, государство тем самым признаёт самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берёт на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления, данного права.

Местное самоуправление представляют в качестве формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учётом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти означает, что население и формируемые им органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая степень участия государственных структур в решении вопросов местной жизни.

Помимо этого местное самоуправление рассматривается как способ осуществления народом принадлежащей ему власти, как образ жизни людей на высоком уровне развития гражданского общества и демократического государства, а также как показатель степени демократизации, зрелости общества характеризующий его способность к самоустройству, самоопределению, самодеятельности.

Многообразие позиций к трактовке содержания местного самоуправления обуславливает появление большого количества различных его определений.

Например, в Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года местное самоуправление трактуется как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения» (ст. 3.1).

Статья 130 Конституции РФ определяет местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Более развёрнутое определение местного самоуправления содержится в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 1 данного закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение население непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций». Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Сборник законодательства Российской Федерации М. 2003. С. 118.

Из определенных выше определений местного самоуправления логически вытекает следующее:

- во-первых, местное самоуправление - это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местный коллектив;

- во-вторых, местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения. Однако такая ориентация не означает, что муниципальные органы могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение. Но и их решение следует осуществлять только в соответствии с законом или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;

- в-третьих, местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

- в-четвёртых, местное самоуправление предполагает использование разнообразных форм прямого волеизъявления граждан: местный референдум, собрания, сходы, муниципальные выборы и др.;

- в-пятых, обязательным элементом местного самоуправления является наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Таким образом, местное самоуправление - организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Его суть состоит в признании права отдельного гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Российскими учёными выделены следующие основные признаки местного самоуправления Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учебник. - Ростов - на - Дону, 2006, С. 26-31.:

- возможность самостоятельного существования территориального образования, что выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством, в наделении местного коллектива статусом юридического лица. Местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от любого вмешательства извне. Однако это не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Речь идёт о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, принимаемыми органами государственной власти. К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой общегосударственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;

- наличие и реальное функционирование местных представительных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Функционирование представительных органов местного самоуправления обеспечивает участие широких слоёв населения в делах местного характера, учит людей азам демократического общежития, формирует в них сознание причастности к процессу управления территориальным образованием;

- возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам жизнедеятельности местного коллектива. Для реализации этого положения существенное значение имеет право населения муниципального образования на право творческую инициативу и на обращение в органы местного самоуправления. Народная правотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления позволяют населению территориального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Общественное мнение имеет большое значение при подготовке целевых программ, разработке местного бюджета, при построении структуры органов местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и иных должностных лиц;

- выборность местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость их состава, осуществление общественного контроля над аппаратом управления. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. Их деятельность способствует реализации самостоятельного статуса местного самоуправления, поскольку только избранные населением органы местного самоуправления и их должностные лица являются независимым при проведении муниципальной политики;

- ответственность органов местного самоуправления в рамках своей компетенции собственными ресурсами. Муниципальные органы несут ответственность за принимаемые решения - перед населением, перед государством, перед хозяйственными структурами. При этом все намечаемые и осуществляемые решения и действия органов местного самоуправления должны исходить из того, что муниципальные образования являются субъектами гражданско-правовых отношений, экономически самостоятельны и потому сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом. Поэтому неразумные действия органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций могут дорого обойтись муниципальному образованию. Должностным лицам органов местного самоуправления необходимо всегда помнить об этом и тщательно анализировать возможные последствия принимаемых решении.

Следует отметить, что если организация управления на местном уровне не соответствует указанным признакам, то говорить о наличии местного самоуправления преждевременно.

2. Понятие современной модели организации местного самоуправления и её организационно-правовые формы

2.1 Зарубежные модели организации местного самоуправления

Реформа местного самоуправления происходит в России с начала 90-х годов, и споры об этом не прекращаются по настоящий момент.

Сейчас пришло время, когда необходимо определить, созвучны ли волнующие нас проблемы тем, которые обсуждались много лет тому назад и обсуждаются в зарубежных странах.

Принцип самоуправления - один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Данный принцип отвечал потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития (Древний Рим) и до определенного времени оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастает его взаимное отчуждение с государством, а также усложняются задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинают существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления.

Основы правовых муниципальных систем многих европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ XIX века Тихомиров Ю.А. Публичное право . М. 1995. С.116

. Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города уже несли в себе «зародыш» буржуазного муниципализма.

В начале XX века получила свое признание теория, согласно которой органы самоуправления являются органами не государства, а общин, как особых от государства публично-правовых юридических лиц Основные теории местного самоуправления. Сб. обзоров ИНИОН РАН. МЛ 996. С.8

.

На современном этапе развития мирового общества существуют различные типы и модели местного самоуправления.

Англосаксонская - получившая свое распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и др. странах, где местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, а на местах отсутствует полномочный представитель Правительства, который бы опекал органы местного самоуправления.

Континентальная (французская) - модель в настоящее время распространена в странах франкоязычной Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока, которая основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления и представляет собой классическую, иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются вышестоящим.

Советская модель - в настоящее время является зарубежной и действует на Кубе и в КНР. Она имеет принципиальное отличие от основных зарубежных моделей. Для нее характерны следующие черты:

- правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными законодательными органами;

- принцип жесткой централизации управления;

- принцип патернализма;

- функционирование органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;

- отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов и т.п.

Местное самоуправление в США учреждается и регулируется в соответствии с их Конституциями и статутами. В отличие от европейских государств США не гарантируют местного самоуправления на национальном уровне, но самостоятельность местных органов высокая. Штаты учреждают местные органы, определяют полномочия и организационные структуры, а местные органы, в свою очередь, получают от Штатов право на принятие либо Устава (Хартии), либо права на местное законотворчество. В США сложились три основных модели местного самоуправления Минькова Н. Местное самоуправление в США. / Губерния. - 1997. №2. С.54.:

1. Сильный мэр - Совет, действующий в большинстве самоуправляющихся городов США;

2. Слабый мэр - Совет;

3. Модель Совет - Управляющий, используется в 40% случаев в городах средних размеров.

Япония также является примером для рассмотрения модели местного самоуправления. Местное самоуправление в Японии осуществляется на двух уровнях: префектура и поселения. За каждым из уровней закреплена собственная компетенция; вмешательство со стороны каких-либо других уровней и государства не допускается, а если и допускается, то только через суд. Система органов местного самоуправления закреплена в законодательстве. Модель местного самоуправления в Японии основана на принципах Воронин А.Г. Местное самоуправление в Японии / Губерния. - 1996. №1. С.70

:

- формализация принципа разделения властей на всех уровнях;

- выборность высшего должностного лица (Мэр, Префект) и представительного органа;

- сосредоточение ответственности за проводимую политику и основных рычагов управления выборного должностного лица;

- установление единообразной структуры местного самоуправления;

- местные автономии;

- выборности всех должностных лиц местного самоуправления;

- право местных органов публичной власти по управлению своим имуществом;

- издание своих постановлений в пределах законов и др.

Изучение использования опыта местного самоуправления в Японии может быть применено в современной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации. Применительно к России и с учетов евроазиатского расположения нашей страны, данный опыт является особенно ценным.

Рассматривая систему местного самоуправления в ФРГ, можно отметить, что гарантии местного самоуправления представлены в основном законе ФРГ. В Германии союзы общин пользуются правом местного самоуправления в рамках их законной компетенции на основании законов, которые обеспечивают жизнеспособность общин и союзов общин.

Государственное устройство государства построено от общин и союзов общин, районов и округов к землям и федерациям снизу вверх.

Существуют две основные формы организации местного самоуправления: южно-германская и северогерманская которые, в свою очередь, представлены «парламентской» и «президентской» моделью формирования органов руководства общины.

Приведенный обзор показывает, что российская традиция местного самоуправления может развиваться в русле европейской, где независимость местных сообществ от государственной власти строго регламентируется законом, а зарубежный муниципальный опыт может быть применен в России.

2.2 Характерные черты, присущие современной модели местного самоуправления в Российской Федерации

Европейская Хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление Европейская Хартия о местном самоуправлении. Май. 1990.:

- власть, действующая в пределах, установленных законом;

- наделение местного самоуправления правом самостоятельного распоряжения ресурсами;

- власть с четко обозначенными функциями в государстве;

- наличие выборных органов местного самоуправления.

А также обозначает черты, присущие различным моделям местного самоуправления.

Для выбора конкретных моделей местного самоуправления нужны определенные условия, в которых должно осуществляться местное самоуправление, зависящие от:

- экономической модели общества и отношений, возникающих в сфере собственности;

- демократических интересов в обществе и государстве;

- региональных, национальных, местных традиций и особенностей осуществления власти на местах.

Этот перечень далеко не полный, но, на мой взгляд, наиболее важный, так как учет этих условий определяет эффективность любой модели местного самоуправления.

Модель вообще - это некая система, устанавливающая положение о том, каким должен быть объект и состоящая из совокупности элементов, определяющих структуру объекта, задачи, цели, функции, права и обязанности, ответственность и др. Мы можем определить модель местного самоуправления как систему взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, структура которой складывается, исходя из местных традиций и особенностей, наличия демократических институтов, отношений, возникающих в сфере собственности, самостоятельности, обособленности от государства и др. не менее важных положений.

В настоящее время в России еще происходят процессы реформирования местного самоуправления. Учитывая этот процесс при функционировании современной модели местного самоуправления в Российской Федерации должны учитываться следующие признаки:

- на современном этапе развития российского государства
осуществляется переход от общегосударственной собственности к
многообразию форм собственности, включая и муниципальную,
требующий регулирования экономических процессов на местах и
наличия достаточных возможностей у местной власти в области
урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде
собственных бюджетных земельных и иных ресурсов;

- в России производство представлено крупными предприятиями, где влияние их на жизнь городов очень велико, а влияние городов на крупные производства сведено к минимуму; процесс приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к тяжелым последствиям;

- развитие регионов и отдельных территорий в России происходит неравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Таким образом, для современной России необходима система органов местного самоуправления самостоятельных в области экономики, и если это произойдет, то тогда они смогут оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и выполнить возложенные на них социальные функции Аяиков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 21 веке.

. Основу современной модели местного самоуправления составляют органы местного самоуправления, которые не только самостоятельно обеспечивают деятельность большого диапазона хозяйственных и социальных служб, но и используется в качестве объекта и проводника социально-экономической политики федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации. Все это превращает местное самоуправление в интегрированную часть всего государственного механизма.

Важным показателем в определении значения местных органов власти служит тот фактор, что на этом уровне управления занята значительная часть работников муниципальных служб.

Органы местного самоуправления делятся на органы общей компетенции, то есть местные органы власти, наделенные полномочиями осуществлять множество функций и решать различные вопросы местного значения, и органы специальной компетенции (функциональные, отраслевые), создаваемые для выполнения какой-либо одной или более функции.

Одним из главных признаков новой модели местного самоуправления является ответственность представительных органов, глав местного самоуправления, в первую очередь, перед населением.

Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить:

1. Эффективность обеспечения местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований;

2. Учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;

3. Тесную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Основанием для наступления ответственности, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является утрата доверия населения. Прядок и условия ответственности перед населением определяется Уставами муниципальных образований. Свое недоверие органам, должностным лицам местного самоуправления население может выразить с помощью форм прямого волеизъявления граждан, например референдум или отзыв должностного лица.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции, Устава субъекта Российской Федерации, Федеральных законов, Законов субъекта Российской Федерации, Устава муниципального образования, а также за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти, материальными и финансовыми средствами.

Самостоятельность решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью нашла свое закрепление в Конституции Российской Федерации.

Местного самоуправления осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Именно этими формами и реализуется самостоятельность в решении местных проблем Юркова С., Широков А. Местное самоуправление. Рыночный облик. М. 2007. С.89.

.

Эта черта предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, что включает сюда управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а так же решение иных вопросов.

Еще одним признаком самостоятельности местного самоуправления является законодательно закрепленная гарантия невмешательства органов государственной власти в вопросы местного значения.

Самостоятельность местного самоуправления характеризует и наличие соответствующей компетенции у муниципальных органов. В Уставах муниципальных образований определяется компетенция и сроки полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти полномочия направлены на решение конкретных вопросов жизнедеятельности муниципального сообщества.

Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления и эффективного жизнеобеспечения населения, местные органы наделяются правом на материально-финансовые ресурсы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальной собственности и местный бюджет.

В Уставах муниципальных образований специально оговаривается, что эффективное управление муниципальной собственностью возлагается на органы местного самоуправления. Они вправе осуществлять с муниципальным имуществом любые сделки, регламентировать условия использования муниципальной собственности, осуществлять приватизацию муниципальной собственности.

Закон закрепляет за органами местного самоуправления право на создание предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности.

Еще одной гарантией минимальной финансовой базы является то, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованием минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых бюджетов.