Інститут парламентської опозиції в історії зарубіжного та вітчизняного законодавства

У Франції відносини влади та опозиції значною мірою регулюються домовленостями та традиціями. Наприклад, для доведення своєї точки зору опозицією використовуються зустрічі з Президентом Французької республіки. В Президії Національних зборів пропорційно кількості депутатів представлені усі політичні сили. Крім того, в разі формування тимчасових слідчих комісій, до їх складу традиційно вводяться представники усіх політичних сил, представлених у парламенті (кількість представників залежить від пропорційності представлення у Національних зборах). Так само як і в Німеччині, опозиція у Франції може вимагати проведення закритих засідань (для цього необхідна згода десятої частини депутатів). Для того, щоб визначитися в конституційності того чи іншого акта необхідна підтримка 60 депутатів або 70 сенаторів, після чого звернення передається до аналогу українського Конституційного суду - Конституційної Ради. Серед інших прав, якими володіє опозиція, - можливість проведення спеціальних засідань, на яких ставляться питання до уряду, а також трансляція їх по телебаченню [67].

В Конституції Франції закріплено досить широкі права опозиції з контролю діяльності уряду. Хоча серед європейських конституційних моделей французька (в цьому питанні) і вважається найконсервативнішою. Так, опозиція має право звертатися до Конституційної ради для перевірки конституційності прийнятих законів, рішень. Для цього їй треба зібрати голоси 60 депутатів чи 60 сенаторів [68].

Слід зазначити, що більшість країн не має окремого закону про опозиційну діяльність. Це пов'язано з тим, що діяльність опозиції поза парламентом підпадає під регулювання законодавства про свободу вираження поглядів, мітинги і демонстрації, а діяльність парламентської меншості - під регулювання Регламенту парламенту.

Значна частина розвинутих країн встановлює грошову підтримку, що надається опозиції. Таким чином, держава, беручи на себе фінансування опозиції, забезпечує незалежність останньої та сприяє оптимальній реалізації покладених на неї функцій.

Також слід звернути увагу на той факт, що окрім конституційних актів окремі елементи опозиційної діяльності регламентуються й правовими актами, що унормовують роботу парламентів.

У більшості зарубіжних країн на законодавчому рівні захищені права не стільки опозиції, в українському розумінні цього слова, скільки парламентської меншості в цілому. Це пояснюється, перш за все, тим, що провести тонку грань між опозиційністю і звичайною незгодою з програмою діяльності правлячої партії (або деякими її положеннями) і сформованого більшістю урядом не завжди можливо. Така грань може бути проведена лише в країнах, де в парламенті домінують дві політичні сили, наприклад - в США, Великобританії і деяких інших країнах.

В країнах із більшою кількістю політичних гравців формальною ознакою, яка уможливлює набуття правового статусу опозиції виступає розмір фракції [69, с. 274]. Статус офіційної опозиції має та парламентська фракція меншості, що не увійшла до проурядової коаліції, не формувала уряд, і не голосувала за його програми. Разом із тим, це не означає, що у випадку конструктивної співпраці влади та опозиції остання не буде підтримувати рішення урядових сил, які вважатиме правильними. Співпраця уряду та опозиції у такому випадку стає базисом для забезпечення стабільного функціонування політичної системи держави. Конструктивною співпрацею опозиція показує свої здібності ефективного державного управління.

Необхідно згадати і такий момент, що наявність партії, яка не брала участь у формуванні уряду, не означає автоматичного віднесення її до категорії опозиції, оскільки така партія може здійснювати свою діяльність не послідовно опонуючи дії уряду, а вирішуючи свої поточні завдання. Можливим є й варіант, коли менша за чисельністю партія формує уряд, але їй протистоїть більшість, яка реалізує опозиційну модель поведінки - такий приклад є типовим для Канади та Польщі.

Виходячи з вище сказаного можна зробити підсумки:

1. Однією з перших спроб законодавчого регулювання опозиційної діяльності є прийняття Декларації незалежності США від 1776 р., яка передбачає, що уряд утворюється для забезпечення права людини на життя, свободу та прагнення до щастя, і якщо якийсь державний устрій порушує ці права, то народ має право організувати владу в такій формі, що здатна забезпечити безпеку та процвітання.

2. Спосіб регулювання опозиційної діяльності в Україні схожий до системи правових норм, що регулюють опозиційну діяльність країн англосаксонської системи права, де права опозиції також містяться в різних правових актах.

3. Світова практика передбачає існування трьох основних видів правової регламентації опозиційної діяльності: в конституції, загальних законах про політичні партії та регламентах діяльності національних парламентів, спеціальних законах про опозицію.

2.2 Формування української політичної опозиції

Існуючі форми правління на українських землях до виникнення Київської Русі (царські ради, народні збори та ради міст) не мали у своєму складі структур, які б мали опозиційний характер. Разом із тим, вже у феодальні роки можна помітити певні ознаки появи угруповань, відмінних за своїми політичними поглядами, в тому числі, на питання організації державної влади.

На початку XIX ст. оформилася політична опозиція царату. Спочатку опозиційні царизму діячі брали активну участь в таємних організаціях - масонських ложах, які діяли у 1817-1822 рр. Масони кінцевою метою ставили об'єднання всіх народів світу в «розумне суспільство, кожний член якого робить свій внесок, щоб воно було корисним і приємним для усіх». У цілому це був поміркований демократизм. Масонські ложі діяли у Києві - «З'єднанних слов'ян» (1818-1822 рр.), в Одесі - «Понт Евксинський» (1817 р.), «Трьох царств природи», у Полтаві - «Любов до істини» (1818-1819 рр.). У полтавській ложі виразно виявилася національно - визвольна спрямованість. Її засновниками були І. Котляревський, С. Кочубей, Г. Тарновський та ін. Ця ложа була заборонена. У 1822 р. царський указ заборонив діяльність масонських лож [70, с. 329].

У 1821-1825 рр. у Полтаві діяло таємне «Малоросійське товариство», яке очолював Василь Лукашевич. Це була громадсько-політична організація, яка ставила за мету просвітництво в масах, піднесення рівня політичної свідомості, ідею ліквідації кріпацтва та обмеження самодержавства. Що ж до України, то прагнули будь - яким чином здобути її державну незалежність. Членами товариства були С. Кочубей, В. Тарновський, С. Андрущенко та ін. Його осередки діяли у Києві, Полтаві, Ніжині, Чернігові та ін.

З'являються в Україні і організації декабристів - дворянських революціонерів. У 1821-1825 рр. діяло «Південне товариство», керівник якого був Павло Пестель. Воно налічувало 101 члена. Діяли три управи товариства: Тульчинська, Васильківська, Кам'янська. Програмним документом була «Руська правда» (автор Пестель). Програмними вимогами були: повалення самодержавства, встановлення республіки, скасування кріпацтва, без викупу наділення селян поміщицькою землею, ліквідація станів, надання всім рівних прав та ін. Але Російська держава за устроєм вбачалася унітарною, а національні регіони ніякої автономії чи самостійності не отримували.

У 1823-1825 рр. діяло «Товариство об'єднаних слов'ян», з центром у Новгороді - Волинському. Засновниками були брати Борисови та Ю. Люблінський. Усього товариство налічувало до 60 членів. Метою його було визволення слов'янських народів від монархічного деспотизму та іноземного панування і об'єднання їх в федеративну республіку, ліквідація самодержавства, скасування кріпацтва. Досягти цього планували шляхом військового повстання за участю народу [71, с. 305].

За часів перебування України у складі Речі Посполитої, з'являються певні ознаки політичної структурованості вального сейму за національною та релігійною ознаками, що є передумовою появи організованої опозиції у представницькому органі.

За часів Козацької держави можна говорити про існування окремих фактів, що свідчать про функціонування опозиції у її представницьких установах. При цьому, слід відзначити наявність закріплення на засадах високої правової та політичної культури порядку такого функціонування на рівні проекту Основного закону держави - Конституції Пилипа Орлика.

Участь українських депутатів у парламентських установах Австрії, Австро-Угорщини та царської Росії, діяльність Головної руської ради та Українського парламентського клубу сприяли виробленню досвіду здійснення парламентської опозиційної діяльності. Разом із тим, слід відмітити, що структурування депутатів-українців у цих органах відбувалося, в основному, за національно-релігійною ознакою, а отже, мало на меті захист інтересів певної частини населення та меншою мірою було спрямовано на вплив щодо всієї державної політики.

В умовах лібералізації в Україні почали виникати різні групи «зелених», політичні клуби, просвітницькі українознавчі організації (1987 р. у Львові - «Товариство Лева», 1988 р. у Києві - клуб «Спадщина» та студентське об'єднання «Громада») їх діяльність одразу ж виходить за межі суто просвітницької і набуває політизованого характеру. Восени 1987 р. у Києві виник Український культурологічний клуб (УКК). За спробу провести у 1988 р. демонстрацію до другої річниці Чорнобиля кількох лідерів УКК було заарештовано. Наприкінці 1987 р. виходить з ув'язнення й повертається в Україну ряд відомих правозахисників, зокрема В. Чорновіл і М. Горинь, у січні 1989 р. - Л. Лук'яненко, який мав 26-річний «стаж» політв'язня. У 1988 р. офіціозне святкування РПЦ в Москві (а не в Києві) 1000-ліття введення християнства на Русі було використано дисидентами в Україні для привернення уваги до долі УАПЦ та УКЦ.

Великий вплив на ситуацію в Україні мало виникнення в СРСР народних рухів, насамперед у республіках Балтії (перший народний фронт виник в Естонії у квітні 1988 р. ) 7 липня 1988 р. Українська Гельсинська спілка (УГС), створена на основі відновленої УГГ, оприлюднила «Декларацію принципів», що за цілим рядом положень була близькою до програмних принципів народних рухів республік Балтії: перетворення СРСР на конфедерацію незалежних держав; влада - демократично обраним радам; державність української мови; створення республіканських військових формувань; звільнення всіх політв'язнів; легалізація УКЦ та УАПЦ. Для України на той час це були вельми радикальні пропозиції. Діяльність УГС, таким чином, виходила за межі правозахисної.

В червні 1988 р. у Львові відбувся несанкціонований мітинг, на якому пролунав заклик до створення Демократичного фронту. Влітку у львівських мітингах брали участь політичні сили широкого спектра: від міськкому комсомолу до УГС. Однак політика «з позиції сили», яку проводило тоді місцеве й республіканське партійне керівництво (мітинги розганялись, на людей нацьковували собак), перешкодила сформуванню такого загальнодемократичного об'єднання. Восени 1988 р. й в інших регіонах України вже діяв ряд самодіяльних об'єднань, що висували ідею створення народних фронтів (Київ, Вінничина тощо). Однак у цих об'єднань не вистачило сил, політичних лідерів, здатних очолити демократичний процес у межах всієї республіки.

Такі сили виявилися в Спілці письменників України, де й було висунуто восени 1988 р. ідею створення «Народного руху України за перебудову». На її підтримку висловилися на початку 1989 р. й установчі конференції українського історико - просвітницького товариства «Меморіал» та Товариства української мови ім. Т. Шевченка.

До проекту програми Руху, який вдалося надрукувати лише в «Літературній Україні» 16 лютого 1989 р., було внесено положення про визнання керівної ролі партії, чого, зрозуміло, не було в програмах народних рухів Балтії, але чого вимагали в ЦК КПУ (в усі наступні документи Руху воно вже не потрапляло). Незважаючи на це, проти ініціаторів Руху та ще не надрукованого проекту було розпочато кампанію цькування з перекрученням змісту документа. Через півтора року після цих подій тодішній секретар ЦК КПУ (під час обговорення програми Руху він займав посаду завідуючого ідеологічним відділом ЦК КПУ і брав участь у теледебатах із одним з ініціаторів Руху філософом М. Поповичем) Л. Кравчук визнав це як помилку і ЦК, і власну. Погрози, що членство в Русі стане несумісним з членством у КПРС, обмежували можливості для співробітництва комуністів з Рухом, посилювали в Русі його радикальне крило (проти чого в своїх промовах якраз і виступало керівництво КПУ).

І все ж, оскільки Рух виступав за економічний, політичний, ідеологічний плюралізм, це дало змогу на першому етапі його діяльності об'єднатися в ньому представникам різних поглядів: від комуністів - реформаторів до членів УГС та інших організацій, що виступали з позицій антикомунізму. Участь письменників, учених, відомих усій Україні, надала ідеї Руху своєрідної легітимності, дала змогу залучити більшу кількість людей, ніж могли на той час повести за собою дисиденти - правозахисники.

Бойовим хрещенням для активістів нових організацій стали вибори народних депутатів СРСР навесні 1989 р., коли вперше за багато десятиріч у радянській виборчій системі на одне місце претендувало кілька кандидатів, та ще й висунутих «знизу». Незважаючи на антидемократизм Закону про вибори, вдалося провести ряд депутатів від опозиції і «провалити» деяких кандидатів від партапарату (наприклад, першого секретаря Київського міськкому партії К. Масика). У Львові під час мітингів вже майоріли синьо-жовті прапори, лунали заклики до страйку. Розпочинався справжній бум «неформальної» преси.

Влітку 1989 р. страйк шахтарів охопив найважливіші вугільнодобувні райони СРСР, у тому числі Донбас та Львівсько-Волинський басейн. І хоча вони висували тоді здебільшого економічні вимоги, КПРС уже не могла виставляти себе захисником інтересів робітничого класу.

8-10 вересня у Києві відбувся установчий з'їзд Руху, який налічував вже 280 тис. чол. У прийнятій програмі зазначалося, що Рух підтримує «принципи радикального оновлення суспільства, проголошені XVII з'їздом КПРС, XIX Всесоюзною партконференцією». «Ленінська національна політика» ще протиставлялася «сталінській моделі тоталітарного псевдосоціалізму», висувалася ідея нового союзного договору, що було співзвучно з вимогами прибалтів, але проти чого тоді ще виступав Горбачов, при цьому вже не згадувалося про загальносоюзну конституцію; інакше кажучи, тепер Рух обстоював перетворення СРСР на конфедерацію. У той же час лідери УГС вже агітували за вихід із складу СРСР. І хоча головою Руху був обраний комуніст І. Драч, секретаріат Руху, який реально здійснював політику цієї організації, очолив один із лідерів УГС М. Горинь, що свідчило про тенденцію до радикалізації Руху [72, с. 264].

У вересні 1989 р., на пленумі ЦК КПУ в присутності Горбачова, Щербицький нарешті пішов у відставку і першим секретарем ЦК КПУ було обрано В.Івашка. Під тиском несанкціонованих мітингів та демонстрацій узимку 1989/90 р. був змушений піти у відставку ряд перших секретарів обкомів. Восени 1989 р. вдалося внести істотні поправки до проекту закону про вибори до Верховної Ради УРСР (зокрема, знято представництво від громадських організацій). Тоді ж Верховна Рада прийняла закон про мову, згідно з яким українська мова проголошувалася державною. Порівняно з аналогічними законами республік Балтії він був дуже ліберальним. Сфера функціонування української мови розширювалася дуже повільно (закон був розрахований на 10 років), на сході та півдні зміни взагалі майже не відбувалися, але в столиці держапарат «заговорив» українською мовою, школи почали поступово переходити на українську мову, зріс її престиж серед інтелігенції [72, с. 264].

Дуже важливою масовою акцією Руху став «живий ланцюг» між Києвом та Львовом у січні 1990 р., присвячений проголошенню 1919 р. об'єднання УНР та ЗУНР в єдину державу. Він демонстрував силу Руху, єдність України (на противагу словам Горбачова, що пролунали незадовго до того у Литві, про Харків як «російське місто»), акцентував увагу на тому, що саме цю подію, а не події осені 1939 р. слід вважати юридичним аргументом на користь соборності України. Другою масовою політико - просвітницькою акцією Руху стало святкування у серпні 1990 р. 500-річчя запорозького козацтва.

Таким чином, демократичний рух значною мірою відбувався під прапором національного відродження. Це давало змогу досить швидко здійснити політизацію україномовного населення (серед делегатів установчого з'їзду Руху було 85% українців, 95% з них назвали рідною мовою українську, половина делегатів була із західних областей. Водночас на сході й півдні України спроби залучити широкі маси населення до участі у демократичному русі шляхом використання гасел національного відродження наштовхнулися на значні труднощі, більше того, відвернули частину населення від Руху. Тому важливим було прийняття установчим з'їздом Руху низки звернень до неукраїнського населення, серед яких - резолюція «Проти антисемітизму», «Заява з'їзду на підтримку прагнень кримськотатарського народу». У лютому 1990 р., коли в Україні, як і в Росії, якраз напередодні виборів до республіканських верховних рад (що, мабуть, не випадково) поповзли чутки про можливі єврейські погроми, Рух провів ряд мітингів, прийняв відповідні звернення. Він послідовно виступав за національно-культурну автономію для національних меншин. У результаті в Україні не виник, як у Прибалтиці, популістсько-псевдо інтернаціоналістський інтерфронт.

У зв'язку з процесом відновлення історичної справедливості виникло питання про повернення власності УАПЦ та УКЦ, що відійшла до РПЦ. Це призвело до конфліктів між віруючими різних конфесій, у тому числі прихильниками УАПЦ та УКЦ, захоплення храмів, що відбивало боротьбу за сфери впливу. До розпалювання конфліктів доклав руку партапарат, який прагнув таким чином послабити і дискредитувати опозицію. Усе ж, в результаті боротьби за легалізацію УАПЦ та УКЦ, в жовтні 1990 р. переїжджає до України патріарх УАПЦ Мстислав, у березні 1991 р. - кардинал Любачівський [72, с. 163].

Вибори до Верховної Ради УРСР у березні 1990 р. показали, що позиції Руху (який до виборів не був зареєстрований, що ускладнювало висування кандидатів) на сході і півдні республіки слабкі. В цілому по Україні Демократичний блок, в якому основною силою був Рух, завоював 1/4 мандатів, на основі чого було створено парламентську опозицію - Народну раду. При цьому у трьох західних областях: Львівській, Івано-Франківській і Тернопільській Рух одержав повну перемогу, а компартія в радах перейшла в опозицію.

Одним з уроків парламентської практики визвольних змагань 1917-1920 рр. став також досвід діяльності в умовах структуризації на парламентську більшість та парламентську опозицію. І особливо важливий цей досвід тим, що він набувався через діяльність у власних представницьких органах Української держави, а не у таких органах її метрополій. Саме протягом зазначеного періоду вперше відбулося законодавче закріплення окремих гарантій діяльності парламентської опозиції у представницькому органі Української держави, а також спостерігається розуміння необхідності закріплення таких гарантій, виходячи із аналізу змісту проектів Конституцій та законів, розроблених протягом вказаного історичного періоду.

Виходячи з вище сказаного, можна зробити висновок ,що за часів входження України до складу СРСР опозиція правлячому режиму існувала (хоча і не на парламентському рівні) та послужила підґрунтям для виникнення і функціонування опозиції у парламенті незалежної держави.

Характеризуючи функціонування парламентської опозиції після проголошення незалежності України, слід відзначити, що її ненормований статус значно гальмував і гальмує законодавчу діяльність Верховної Ради І - ІV скликань. Функціонування парламентської опозиції у парламенті незалежної України проходить поки що етап свого становлення та організаційно-ідейного оформлення, що потребує кропіткої роботи, спрямованої на законодавче закріплення цього процесу та вироблення і реальне впровадження таких стосунків між його учасниками, які будуються на засадах високої політичної культури.

Після створення коаліції «Стабільності і реформи» у 2010 р. влада у парламенті стала абсолютною. Опозиція зійшла на маргінес і не може бути ефективною противагою владі.

Опозиції більше немає. Справжньої опозиції. Опозиції, яка готова контролювати та критикувати владу, наголошувати на її помилках і вимагати їх виправлення. Процес розсмоктування опозиції почався з перемоги Віктора Януковича на президентських виборах і остаточно завершився з формуванням нової коаліції [73].

2.3 Формування основ інституту української парламентської опозиції (ХІХ - поч. ХХ ст.)

У висвітленні питання про історію української парламентської опозиції особливу увагу заслуговує аналіз австрійської та російської систем державного управління, в надрах яких виник та розвивався інститут української парламентської опозиції, відповідно на західноукраїнських східноукраїнських землях у ХІХ - на поч. ХХ ст.

Теоретичним підґрунтям аналізу відносин української парламентської опозиції з органами державного управління Австрії та Росії можуть служити роботи західноєвропейських, американських, російських та українських дослідників.

Вітчизняні історики на початку ХХ ст. (Д. Дорошенко, І. Крип'якевич, Н. Полонська-Василенко) у загальнонаукових дослідженнях з історії України, висвітлюючи соціокультурні, історико-географічні, економічні та політичні умови розвитку Австрії та Росії у ХІХ - на поч. ХХ ст., торкалися проблем виникнення українського парламентаризму [74; 75; 76]. Наприкінці ХХ - початку ХХІ ст. виходить низка робіт, де аналізується досвід українського парламентаризму в дореволюційних австрійському та російському парламентах, опозиційна діяльність парламентаріїв від українських губерній у Державній Думі Росії [77; 78; 79]. Дослідження російських політологів (Г. Гаврилова, К. Пономарьова, О. Циганкова) і українських вчених (С. Бондар, І. Варзара, Н. Вінничук, Л. Маймескулова, М. Михальченка, Р. Павленка, І. Підлуської, С. Рябова, Л. Червоної, В. Якушика) про походження, сутність інституту політичної опозиції, дають певні уявлення про витоки інституту української опозиції, чинники та проблеми її інституціоналізації. Разом із тим, питання щодо становлення й формування моделей взаємодії української опозиції з органами державного управління в Новітній час потребують подальшого вивчення.

Сучасна модель відносин інституту політичної опозиції та системи державного управління в Україні зумовлена тим, що структурне оформлення української політичної опозиції відбувалося за відсутності української держави, в парламентах двох держав - Австрійської та Російської монархій. Не дивлячись на певну схожість, на перший погляд, умов розвитку обох імперій, формування інституту політичної опозиції на західноукраїнських та східноукраїнських землях (які відповідно, належали Австрії та Росії) та взаємодія його з органами державного управління мали суттєві відмінності.

Австрійська та Російська імперії наприкінці ХVIII ст. характеризувалися традиційними формами управління, необмеженою владою монархів, які зосереджували у своїх руках усю законодавчу, виконавчу та судову владу.

Ці імперії являли собою багатоскладні, гетерогенні (поліетнічні, полікультурні) утворення, народи яких знаходилися на різних рівнях соціально-економічного розвитку. Разом з тим, території з компактним проживанням українців, які відійшли до Австрійської монархії у XVIІ - XVIІІ ст.: Закарпатська Україна (у складі Угорського королівства), Галичина та Буковина (після розподілів Польщі), - характеризувалися протистоянням в кожному з них двох національних сегментів. Так, у першій переважали два етноси - угорський та український, у другій - польський (на заході) та український (на сході), у третій - український (у північній частині) та мішаний україно-румунський (у південній частині) [74, с. 526]. Угорці, поляки і румуни раніше були панівними націями в державах, у складі яких перебували українці.

Оскільки державі Габсбургів бракувало сильного централізованого державного апарату, то останні знаходилися в опозиції, в першу чергу, до кожних з «державницьких» народів, на відповідних територіях, а не до австрійського уряду. Національну опозицію до влади викликало насадження цісарем - реформатором Йосифом ІІ німецької мови в культурному житті (1780 - 1790-ті рр.) без врахування національних особливостей окремих народів з метою посилення централістської управлінської вертикалі [74, с. 528].

Для більшої частини українських земель (Лівобережна, Слобідська, Правобережна та Південна Україна), які з кінця XVIIІ ст. повністю потрапили під юрисдикцію Росії, було характерне ще більше розмаїття національного складу населення з привілейованим станом російського та дискримінацією інших етносів. На відміну від Австрії, Росія характеризувалася централізованою системою державного управління, з чого можна передбачити досить сильну національну опозицію до російського уряду. Але, оскільки в Росії до мовних, релігійних утисків національних меншин додавалося ще й соціально-економічне гноблення, то за теорією груп у політиці (А. Бентлі, Д. Трумена), можна простежити «перехрещування інтересів» або «частково співпадаючу приналежність». Саме це стримувало формування політичної опозиції та знижувало її роль, бо через сумарну дію різнорідних чинників індивіду важко було зробити певний вибір, що й зумовлювало поміркованість його поглядів [80, с. 41, 42].

Проведення австрійським цісарем Йосипом ІІ селянської реформи (ліквідація особистої залежності селян від панів) посилило незадоволення землевласників, проте зменшило селянську опозицію. Катерина ІІ подарувала громадянські права землевласникам (”Жалувана грамота дворянству”, 1785 р.), чим зменшила їхнє незадоволення. Разом із тим, жорстоко розправилася з селянсько-козацькою опозицією у вигляді війни під проводом О. Пугачова (1773 - 1775 рр.).

Отже, у вищезазначених імперіях до кінця XVIIІ ст. не існувало умов для легалізації політичної опозиції. Разом з тим, певна децентралізація державного управління в Австрії створювала підґрунтя для її розвитку, на відміну від централізованої Росії.

Після поразки Наполеона І в Австрії, яка очолила Німецький союз 34 держав, відбулася реставрація абсолютизму, запанували реакція й терор, що унеможливлювало існування легальної опозиції [81, с. 332].

Легалізації опозиції заважала й відсутність в Австрії до 1848 р. місцевого самоврядування. Тільки окремі міста мали свої власні статути. Влада на місцях зосереджувалася в руках ставлеників корони та місцевого дворянства. Між тим, в окремих місцевостях існували певні умови для зародження та становлення політичної опозиції. Цьому сприяли децентралізація державного управління, зокрема, губернське правління в Галичині, Буковині з елементами колегіальності у прийнятті рішень. А також місцеві парламенти: угорський (ще за феодальною конституцією) з дебатами, боротьбою збіднілої опозиційної маси дворянства проти уряду та магнатів; галицький Становий сейм (за Становою Конституцією, 1817 р.). Навіть незначну угорську автономію

Ф. Енгельс називав «небезпечною складовою в австрійській державній будівлі», бо за неможливості існування в Австрії опозиції, угорська конституція могла викликати «дух незадоволення» або «прагнення до реформування» у віденської буржуазії [82, с. 457].

Опозиційні настрої охопили Відень і перекинулися на всі національні райони Австрії: Чехію, Італію, Галичину, Буковину, - під впливом революційного руху, так званої «весни народів», викликаного Французькою революцією 1848 р. На відміну від поляків Галичини, які вимагали відновлення незалежної польської держави [82, с. 472] українці виступили як лояльна опозиція до австрійського уряду. Вони лише скористалися нагодою подати петицію до цісаря з вимогами не політичної, а культурно-національної автономії: введення української мови в народних і вищих школах, органах влади, зрівняння в правах духовенства трьох обрядів, доступу українців до управлінської діяльності [74, с. 532]. Австрійський уряд знайшов у них підтримку в боротьбі з угорцями й поляками і навіть мав наміри з'ясувати політичні та національні прагнення українців. Наслідками цього можна вважати набуття українцями досвіду управління місцевими справами в результаті діяльності політичної організації Головна Руська Рада (ГРР).

Під впливом революційного руху 1848 р. на певний час відбулася лібералізація режиму, було скасовано кріпацтво, що сприяло легалізації політичної опозиції.

На підставі першої австрійської Конституції (25.04.1848 р.) цісар Фердинанд І скликав парламент - Рейхстаг (липень 1848 р.). Представництво від Галичини складало ? депутатського корпусу (96 послів, серед яких 39 українців); ще п'ять українців були обрані від Буковини. Українська депутація була незначною - 10% (44 особи) парламентського складу [74, с. 533]. Проте вона отримала можливість артикулювати основні вимоги українців та ставити завдання перед органами державного управління. На першому плані для українських депутатів в австрійському парламенті стояло національне - державотворче - питання, соціальні - на другому [75, с. 285; 77, с. 34; 78, с. 61]. Сильне україно-польське протистояння в Галичині, за умов лояльності українців до уряду, зменшувало вплив опозиції на систему державного управління. Це, на мій погляд, дозволило австрійському уряду проігнорувати політичні вимоги галицьких українців. Разом із тим, певних успіхів досягла регіональна українська опозиція в Буковині. Її лояльність до уряду, угоди з німцями на фоні антирумунської спрямованості, а також небажання влади посилювати позиції українців в імперії шляхом соборності українських земель спричинили перетворення Буковини у 1849 р. на окремий «коронний край» з власним сеймом і адміністрацією.

Підтримка австрійським урядом вимог культурно-національної автономії закарпатських українців [75, с. 293], на наш погляд, викликана прагненням влади зменшити вплив угорської опозиції в даному регіоні. То ж формування сильної регіональної національної опозиції, що мала різні вектори спрямованості, дало можливість владі на власний розсуд вирішити питання адміністративного поділу держави.

Отже, тодішня українська опозиція характеризувалася лояльністю до австрійського уряду, сподіваючись на його допомогу в справедливому вирішенні національного питання. Одночасно вона була спрямована проти польської антиурядової опозиції, набуваючи національного та релігійного окрасу. Ставлення до поляків як до поневолювачів заважало українській опозиції адекватно оцінити існуючі реалії.

Можливості для формування інституту політичної опозиції, в т. ч. української, були перервані вже через два роки реставрацією абсолютизму.

Після приборкання угорського повстання австрійський уряд розігнав парламент, який працював над конституційним проектом (Кромержижська конституція) з перебудови імперії на засадах децентралізації та федералізму.

Конституцію 1848 р. було скасовано, а замість неї оголошено «Оломунецьку» (4.03.1849 р.) октроїрувану конституцію (тобто даровану згори від імені імператора). Будучи результатом синтезу традиційних соціальних відносин із новими політичними формами, остання максимально обмежила права народного представництва. За цією конституцією Австрія оголошувалася неподільною, централізованою і самостійною (відділеною навіть від Німеччини) монархією.

По суті, вже з 4 березня 1849 р. абсолютизм в Австрії був у всіх відношеннях повністю відновлений [82, с. 499, 501, 503]. А Імператорський патент від 31 грудня 1851 р. закріпив реставрацію абсолютизму [78, с. 63 - 64; 74, с. 533].

Монарх уособлював носія державного суверенітету, зосередивши у своїх руках, по-суті, всі три гілки влади. Як глава виконавчої влади, він призначав і зміщав міністрів за своєю волею, що призводило до незалежності уряду від парламенту; здійснював законодавчу владу сумісно з парламентом; призначав суддів.

Юридичне оформлення монархічного принципу у Конституції Австрії обмежувало парламентаризм і затримувало легалізацію політичної опозиції, ставало на заваді перетворенню останньої на суспільний інститут в системі державного управління країни.

Австрійський уряд повернувся до системи централістично-бюрократичного правління. У Галичині замість губернського правління створено намісництво на чолі з намісником, а в Буковині - крайове правління з крайовим президентом. У нових адміністративних одиницях було ліквідовано елемент колегіальності і встановлене єдиноначальне правління, за якого намісник та президент підпорядковувалися вищестоящим органам. Закарпаття у складі Угорщини не було виділено в окремий коронний край [83, с. 3].

Оголошені Конституцією 1850 р. обласні сейми, в т. ч. і галицький, так і не були скликані. Літом 1851 р. була розпущена Головна Руська Рада.

Відсутність можливостей для легалізації опозиції в умовах реставрованого (вдруге після 1814 р.) абсолютизму вилилася через 10 років у черговий сплеск національно-визвольної війни італійців проти австрійського уряду. Поразка Австрії примусила її уряд до реформування політичної системи на засадах конституційності та парламентаризму, до певної децентралізації державного управління. Так, нова австрійська конституція (20 жовтня 1860 р.) передбачала широку компетенцію провінційним сеймам, які мали від себе обирати делегатів до австрійського парламенту у Відні. Імперія мала набути рис федерації, а крайові сейми - законодавчих прав.

В Австрії почав впроваджуватися демократичний централізм у державному управлінні. За Конституцією 1861 р. відновив роботу імперський парламент, який отримав власну назву «Рейхсрат» (Державна Рада).

Галичина отримала автономію з власним сеймом (ландтагом), вибори до якого здійснювалися за куріальною системою. Не дивлячись на переваги, які надавала виборча система землевласникам (які в більшості були поляками), українці (в більшості селяни) провели до регіонального сейму 1/3 (49) депутатів.

Разом із тим, австрійська Конституція 1861 р. звужувала компетенцію крайових сеймів до «необхідних меж», тобто до обговорення й вирішення суто місцевих справ. Хоча за сеймами залишалося право формувати склад парламентської депутації, польські парламентарії стали в опозицію до централістських устремлінь уряду, вимагаючи розширення прав крайових сеймів. Українські депутати пропонували залишити за крайовими сеймами виключно місцеві питання, застерігаючи, що автономія може сприяти гегемонії одного народу над іншим [78, с. 68]. Нехтування австрійською владою вимог українців, невирішеність українського питання, не змінило лояльного ставлення до уряду з боку регіональної української опозиції, з одночасним протистоянням її з поляками.

Уже через два роки австрійський уряд змінив своє лояльне ставлення до українців Галичини, переорієнтувавшись на зближення з поляками. Це було обумовлено посиленням москвофільських настроїв серед перших та антиросійських - серед останніх, після придушення російським царизмом збройного повстання в Царстві Польському (1863 - 1864 рр.). Завдяки неофіційній урядовій підтримці, поляки Галичини отримали реальні важелі управління. Не лише крайовий сейм, але й місцева адміністрація (крайова управа), суд, самоврядування опинилися в їхніх руках. Польська мова замість німецької стала офіційною від нижчої школи до університету, в суді. Лише поляк за національністю мав можливість стати намісником Галичини, вводилися інші пільги, які підкреслювали зверхність польської народності над українською [78, с. 83; 586, с. 286]. Тому в Галицькому сеймі українська меншість вела з польською більшістю боротьбу, «в якій справи формальні, питання мови переважали над справами соціально-економічного характеру й яка не давала майже ніяких практичних наслідків для української сторони, почала, - як зазначав Д. Дорошенко, - розхолоджувати народні маси до участі в виборах і взагалі у парламентському житті» [74, с. 535]. З роками кількість українських послів у сеймі зменшилася до 14 (у 1877 р.), 11 (1883 р.); у віденському парламенті - з 12 (1861 р.) до трьох (1879, 1885 р.) [76, с. 329; 75, с. 288; 78, с. 66, 67, 70]. То ж за такої кількості в української опозиції не було реальних важелів впливу на механізми державного управління.

Подальша децентралізація державного управління Австрії була спричинена її поразкою (1866 р.) у війні з Прусією. З метою заручитися підтримкою Угорщини Австрія надала їй у 1867 р. внутрішню автономію: право на свої законодавчі органи, власний уряд. Загальні справи Австрії та Угорщини мали вирішуватися за допомогою делегацій від їх представницьких органів, що скликалися щорічно. Держава отримувала назву Австро-Угорщина, імператор Австрії оголошувався одночасно й королем Угорщини, об'єднуючи у своїй особі обидві частини двоєдиної імперії [81, с. 337]. І хоча Австро-Угорщина не перетворилася на федеративну, а ставала дуалістичною країною, з'являлося більше можливостей для інституалізації регіональної опозиції, в т. ч. української.

Австрійська поразка у війні з Прусією посилила москвофільські настрої серед галицьких українців, їхні сподівання на приєднання Галичини до Росії [74, с. 534]. Це також вплинуло на спрямованість української опозиції в австрійському парламенті. У 1873 р. її представник виступив із обвинуваченнями уряду в потуранні полякам у справі планомірного знищення української нації [78, с. 70], що засвідчило початок відходу української опозиції від проурядової орієнтації.

Структуризація української політичної опозиції та суттєві зрушення у характері її діяльності в австрійському парламенті відбулися на початку ХХ ст.

Це зумовлювалося виникненням політичних партій, а також ухваленням нового виборчого закону (січень 1907 р.), що проголошував загальне (за виключенням жінок та військовослужбовців), пряме виборче право при таємномуголосуванні. Кількість депутатських місць українців у Рейхсраті зросла з 8 (у 1891 р.) до 26 (у 1907 та 1911 рр.), а у 1910 р. заступником його голови було обрано українця К. Левицького (вперше в історії австро-угорського парламенту). Опозиційна діяльність українських депутатів призвела до економічних та культурних поступок з боку уряду: концесії на господарські установи, гімназії, університетські кафедри. Вони також піднімали питання щодо національної автономії. За підтримки чеських депутатів у 1911 р. українська опозиція виступила проти намагання більшості провести невигідний для національних меншостей бюджет, що спричинило парламентську обструкцію - метод парламентської боротьби, спрямований на зрив зборів шляхом створення шуму, проголошення довгих промов, що не мають відношення до справ, закриття дебатів та розпуск Рейхсрату [75, с. 292].

Регіональна українська опозиція в Галичині на початку ХХ ст., залишаючись антипольською, набула антиурядового характеру. З 1908 р. українська опозиція неодноразово застосовувала тактику сецесії - утримання від відвідування парламенту та голосної обструкції [75, с. 292]. Хоча вибори до Галицького сейму проводилися за куріальною системою, що забезпечувало переваги полякам, збільшився вплив української опозиції на вирішення соціально-економічних питань. Можливо, це обумовлювалося зовнішньополітичним протистоянням Австрії та Росії, що змушувало австрійський уряд іти на подальші поступки українській опозиції.

Збільшення українського представництва у Галицькому сеймі з 1914 р. (після запровадження загального виборчого права на виборах до сейму) [78, с. 75] надало українській регіональній опозиції реальні важелі впливу, за що вона пішла на угоду з урядом щодо підтримки українським громадянством Австрії у випадку війни з Росією [75, с. 293].

Отже, надання можливості українцям вирішувати національне питання змінило ставлення їхньої регіональної опозиції до уряду та органів влади з антиурядового на лояльне.

Вимоги української опозиції щодо реальної рівності з іншими національностями, національного самоврядування, соціально-економічних проблем, перетворювали «українську проблему» на політичну. Як зазначав І. Крип'якевич, «галицькі українці намагалися опанувати всі ділянки життя своєї країни і створити базу під майбутню державність» [75, с. 293]. Українську опозицію в австрійському парламенті, яка піднімала питання про політичну самостійність України в її соборницькому спрямуванні, можна охарактеризувати як лояльну, конструктивну, а модель її взаємодії з системою австрійського державного управління - як консенсусну.

В Росії, як і в Австрії реформи просвітницького абсолютизму почалися наприкінці ХVIII ст. Проте реакція, яка запанувала після розгрому декабристського повстання (1825 р.), тривала до 1861 р. без будь-якого впливу революційного процесу 1848 р. на суспільне життя. Спроби певної децентралізації державного управління в 1860-1870-х рр., після скасування кріпацтва та введення земського самоврядування, були зупинені низкою контрреформ 1880-х рр. Відсутність умов для легалізації політичної опозиції обумовило терористичну діяльність народовольців, есерів, а також призвело до Першої російської буржуазної революції 1905-1907 рр. Під час останніх подій відбулися суттєві зміни в системі державного управління. Ухвалення «Основних законів Російської імперії» (квітень 1906 р.) змінило систему органів влади. Було створено новий вищий законодавчий орган у царській Росії - Державну Думу. Хоча думська монархія була не парламентською, а дуалістичною (із великими повноваженнями імператора), вона припускала розділення властей. Імператор, як і раніше, зберігав повноту виконавчої влади.

Але в області законодавчої, фінансової - народне представництво мало вельми відчутний вплив. Для проведення в життя нового закону або відміни старого була потрібна згода обох законодавчих палат - Державної думи і Державної Ради. Цей же принцип застосовувався і в бюджетних питаннях: бюджет, асигнування, податки, державна або гарантована державою позика здійснювалися тільки після схвалення законодавчими установами. Дума отримала право законодавчої ініціативи, а також давати згоду на проекти, що вносяться виконавчою владою, редагувати їх. Законопроект, що не отримував її схвалення, в силу не вступав. Правда, уряд міг ввести потрібні йому закони (по ст. 87 Основних законів) в обхід Думи, відправивши її на канікули. Як Державна Дума, так і Державна Рада мала право вносити запити міністрам, коли дії органів влади або конкретних урядовців (в т. ч. і міністрів) представлялися незаконними.

За виборчим положенням від 11 грудня 1905 р. Державна Дума обиралася на п'ятирічний термін. Не було групи населення, яка принципово позбавлялася б права голосу (за виключенням жінок та військовослужбовців). За допомогою інституту голосування, близького до загального, управління державою в якійсь мірі підпорядковувалося контролю народного представництва. Існувала куріальна система із двоступеневою системою виборів майже для всіх курій (навіть робітничої), крім селянської, де вибори відбувалися в три етапи.

Державна Рада складалася наполовину з осіб за призначенням від Государя, наполовину з виборних [84, с. 252-260; 85, с. 444; 9, т. 62, с. 6]. Нова система державного управління проіснувала 11 років.

Особливість російського парламенту та опозиції в ньому полягала в тому, що вони виникли й функціонували в умовах існування та діяльності політичних партій. І хоча російське законодавство не надавало партіям правового визнання (партії не виступали повноправними суб'єктами політичного, у тому числі і виборчого процесу), все ж їхнє існування полегшувало структуризацію парламенту та формування парламентської опозиції на підставі партійної виборчої платформи. Більшість загальноросійських та всі українські партії містили у своїх програмах пропозиції щодо вирішення національного питання. Разом з тим домінуючими були соціально-політичні вимоги.

Представники українських губерній в І Державній Думі утворили українську парламентську (думську) Громаду. До її складу входили 44 депутати, з яких майже половина були селянами [74, с. 548]. Головою Громади було обрано адвоката з Чернігівщини І. Шрага, представника блоку ліволіберальних опозиційних партій [74, с. 86; 86, с. 634, 704-705]. Вимоги Української парламентської Громади полягали у децентралізації державного управління Російської імперії на засадах обласної та національного розвитку [87, с. 138-139; 88, с. 195-199].

Напередодні та в ході Першої світової війни в Державній Думі Росії загострилася конфронтація не лише між депутатами від українських губерній з ліво-ліберальної і лівої опозиції та урядом, але й між першими та представниками від українських губерній з правої опозиції. Представники українських губерній від правої опозиції звинувачували український національний рух у сепаратизмі, пропаганді відриву від Росії українських земель і спробі передати їх до складу Австро-Угорщини на федеративних засадах. Поразки Росії у війні уряд списував на зраду національних окраїн, в т. ч. українців (як «мазепинців») [87, с. 142; 88, с. 198]. Отже, національне питання, зокрема українське, хоча й набуло особливої гостроти, не було домінуючим для депутатів українських губерній, не перейшло в площину державотворчості.

Українська опозиція в російському дореволюційному парламенті не була монолітним угрупованням, а складалася з українців та представників українських губерній. Депутати-українці були представниками лівої та ліво-ліберальної опозиції, а інші депутати від українських губерній - як в право-ліберальній так і правій (реакційній) опозиції в російській Державній Думі.

Одна частина української опозиції - представники ліво-ліберальної та лівої опозиції - виявляла конфронтаційність по відношенню до уряду; інша - члени право-ліберальної опозиції - лояльність до уряду. Українська опозиція в парламенті Росії на початку ХХ ст. характеризувалася різновекторністю, фрагментованістю, внутрішніми протиріччями, конфліктогенністю, відсутністю єдиної програми щодо державотворення. А модель її взаємодії з російською системою державного управління в цілому можна визначити, як конфронтаційну.

Таким чином, традиції взаємодії інституту української політичної опозиції та органів державного управління формувалися протягом ХІХ ст. - на початку ХХ ст. Саме тоді відбулася часткова інституалізація (структуризація) української парламентської опозиції в австрійській Державній Раді та російській Державній Думі. В умовах трансформації форми правління, виникнення виборчої та партійної систем суттєвими чинниками впливу на формування моделей взаємодії української парламентської опозиції з системами державного управління Австрії та Росії були: 1) рівень централізації системи державного управління, 2) ступінь розвиненості місцевого самоврядування, 3) наявність представницьких органів влади. Певна децентралізація державного управління, функціонування представницьких органів влади на місцевому та центральному рівнях з другої половини ХІХ ст. обумовили консенсусну модель взаємодії української опозиції з системою державного управління Австрії. На відміну від неї, відносини української опозиції з системою державного управління Росії носили конфронтаційний характер. У зв'язку із сильною централізацією державного управління, обмеженістю органів місцевого самоврядування господарчими функціями, виникненням із великим запізненням центрального представницького органу українська опозиція на східноукраїнських землях була позбавлена реальних важелів вирішення політичних питань на місцевому та загальнодержавному рівнях, що спричиняло навіть безвідповідальність у її критиці уряду та урядової політики, усунення з порядку денного питання державотворчості. Відсутність консолідації у діяльності депутатів-українців та парламентарів від українських губерній дозволяла урядові чинити насильне усунення з політичної арени представників української еліти. Становлення двох типів інституційної взаємодії української політичної опозиції та системи державного управління в Новий час обумовили відсутність цілісності та чуттєві регіональні особливості у відносинах інституту української політичної опозиції з органами державного управління.

Разом із тим, етнічне возз'єднання українських земель призвело до формування нової моделі інституційної взаємодії політичної опозиції з системою державного управління в Україні. Вона поступово акумулювала притаманний їм різноманітний досвід опозиційної діяльності політичних партій, взаємовідносин політико-управлінських еліт з інститутами державного управління. Зміна політичного режиму та посилення централізації державного управління на західноукраїнських землях призводило до трансформації відповідної моделі відносин у конфронтаційному напрямку. Функціонування командно-адміністративної системи, за відсутності парламентаризму та приватної власності, запровадження такого державного механізму винищення опозиції як голодомор на східноукраїнських землях формувало конформізм у ставленні опозиції до уряду.

Пріоритет соціально-економічних вимог над державотворчою складовою у зв'язку з кризовими явищами в сучасній економіці, регіональне протистояння всередині парламентської опозиції посилюють конфронтаційний тип моделі інституційних відносин опозиції та органів державного управління на центральному рівні. Одночасно набуття управлінських функцій опозицією на регіональному рівні сприяє встановленню відповідної моделі консенсусного типу. Різноманітність підходів, гнучкість, варіативність у відносинах опозиції та органів державного управління свідчать про формування власної, відмінної від інших країн, моделі інституційної взаємодії інституту політичної опозиції та системи державного управління в Україні.

Зниженню конфронтаційності між інститутом політичної опозиції та органами державного управління в Україні може сприяти завершення політичної та адміністративної реформ, подальша децентралізація державного управління (вибори глав адміністрацій), введення мажоритарної складової на виборах до органів місцевого самоврядування зі збільшенням їхніх повноважень.

2.4 Українська парламентська опозиція доби незалежності

Після проголошення незалежної України склалися нові умови. Головна мета, яку ставила перед собою більшість партій та громадських організацій, - державна незалежність України - була досягнута. Тепер постали нові, більш складні завдання розбудови Української держави, становлення ринкової економіки та розвитку демократії. Це вимагало від усіх суб'єктів політичного процесу нових підходів, програм, іншої стратегії і тактики, змін в організації і механізмах діяльності. Почалася трансформація багатопартійної системи України. Насамперед, хотілося б охарактеризувати юридичні аспекти цього процесу.