Інститут парламентської опозиції в історії зарубіжного та вітчизняного законодавства

У 1991 р. Президія ВРУ визначила, що «республіканськими політичними партіями і республіканськими об'єднаннями вважаються партії і об'єднання, які мають своїми членами не менш як 300 громадян» (до цього політичні партії повинні були об'єднувати у своїх рядах не менше 3 тисяч членів партії та поширювати свою діяльність на всю територію України чи більшість її областей).

Про важливість проблеми взаємовідносин партій та держави засвідчив виступ 28 січня 1992 р. на сесії Верховної Ради України тодішнього Президента України Л. Кравчука. Вперше велику увагу було приділено партіям, до яких Л. Кравчук звертається 5 разів. Правда, виділявся при цьому тільки Рух, який здатний, на його думку, «очолити всі прогресивні сили і партії в ім'я України». Але треті Всеукраїнські збори Руху відкинули пропозицію Л. Кравчука і взяли курс на опозицію до влади [89].

Станом на 1 січня 1992 р. в Україні заявило про себе 20 партій, близько 10 осередків та організацій партій з керівними центрами за її межами. Серед них - анархо - синдикалісти, кадети, представники Демократичного союзу, марксистськоробітничої партії - партії диктатури пролетаріату, міжнародної партії любителів пива тощо. Загалом партії були нечисленними, лише три з них (СПУ, ПЗУ, УРП) мали понад 10 тис. членів, деякі нараховували всього декілька сотень членів. Тільки чотири партії мали представництво в тодішній Верховній Раді (СПУ, ДемПУ, ПДВУ, УРП).

16 червня 1992 р. ВРУ прийняла Закон України «Про об'єднання громадян», який закріпив правовий статус політичних партій та інших об'єднань в Україні. У статтях 2 і 3 Закону були визначені характеристики політичної партії та громадської організації.

Найбільше проблема самовизначення зачепила НРУ, який із самого початку взяв курс на вироблення державної політики і боротьбу за владу на всіх рівнях, що фактично було ознакою політичної партії. Однак юридично Рух залишався громадською організацією. У 1992 р. делегати ІV з'їзду цієї організації офіційно проголосили себе політичною партією, при реєстрації в Міністерстві юстиції України 1 лютого 1993 р. вона нараховувала у своїх лавах 62 тис. членів [90, с. 408].

Після Всеукраїнського референдуму та виборів президента виявилося, що цільові установки, на основі яких блокувалися провідні політичні сили, і власна політика президента збіглися. Почався новий етап становлення української багатопартійності, який М. Томенко назвав «лояльно державним». Хронологічно період визначається від грудня 1991 р. до 1993 р., його основою став процес оксамитового одержавлення партій. Процес, з одного боку, спричинив розкол опозиції. Значна частина партійних структур і громадсько - політичних організацій, що під час виборів президента були в опозиції до Л. Кравчука, за різних соціально - економічних ситуацій стала на підтримку президента і уряду. Створений Конгрес національно - демократичних сил та національно - радикальний блок теоретично і практично сформулювали тезу: «Підтримка всенародно обраного Президента України - це підтримка розбудови незалежної держави», відповідно: «Опозиція до Президента - це руйнація незалежної держави» [92].

Особливість української ситуації полягала в тому, що це не було злиття двох більш - менш рівносильних частин, а радше поглинання численною «партією влади» тонкого прошарку колишніх опозиціонерів. Сил українських демократів й опозиціонерів виявилося надто мало, щоб спрямовувати українську політику в русло демократичних і ринкових перетворень.

У відкриту опозицію до урядової політики стали крайні ліві та крайні праві сили. Більшість лівих партій утворилася із залишків старої КПУ. У жовтні 1991 р. частина забороненої компартії утворила Соціалістичну партію України (СПУ). У квітні 1992 р. СПУ, Селянська партія та декілька інших прокомуністичних об'єднань утворили коаліцію «Трудова Україна». 19 червня 1993 р. самовільно відновилася КПУ на чолі з колишнім секретарем ЦК ЛКСМУ П. Симоненком. 5 жовтня 1993 р. вона була офіційно зареєстрована, і через деякий час стала наймасовішою партією.

Правою опозицією стали партії націоналістичного спрямування, що звинувачували Уряд у надмірній поступливості Росії й оголосили боротьбу «промосковським» силам.

Отже, в Україні на початку 90-х рр. ХХ ст. зародилася нова державно - політична еліта, як результат компромісу частини старої управлінсько - партійної верстви й частини національно - демократичної опозиції. Проте, через відсутність чіткої політичної лінії НРУ та «Нової України», які останнім часом, то заявляли про співпрацю з президентом й урядом, то ставали до них в опозицію, виникла серйозна проблема ідентифікації характеру української контр еліти на рівні партійних структур.

У зв'язку із цим Л. Кравчук узаконив спрощений механізм правового регулювання реєстрації партій. Міністерство юстиції України реєструвало політичну партію за умови, що крім програми, статуту та документів про її створення додавався список із 1 тис. членів. Тобто утворилося правове поле, яке стимулювало формування нечисленних квазіполітичних партій під амбіційних, псевдо політичних лідерів - з одного боку, а з другого - їхній статус перетворювався на статус громадських організацій [72].

Прийняття Конституції України в 1996 р. зміцнило основні правові засади, і розширило правове поле діяльності політичних партій і рухів.

Уперше в українському правовому будівництві відбулося закріплення, відповідно до вимог документів ООН, міжнародних пактів, досвіду і традицій українського народу, невідчужені права. Серед них право громадян України на «свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення й захисту своїх прав і свобод, задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів».

Стаття 36 Конституції України надала конституційні гарантії діяльності різних політичних партій і рухів, визначила основні принципи їхньої діяльності, заборонила обмеження прав свобод громадян у зв'язку з їх належністю або неналежністю до об'єднань громадян.

Стаття 37 заборонила «утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини» [73].

Закон заборонив діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади, виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях.

Суттєві корективи у діяльність політичної опозиції в Україні внесли президентські вибори 1999 р. До цього часу перші особи у державі не раз відмовлялися розрізняти політичну опозицію у середовищі депутатського корпусу. Експрем'єр В. Пустовойтенко заявив, що «в Україні немає опозиційних сил. Принаймні про таких я не чув». Президент Л. Кучма та його оточення практично не знаходило місця для оцінок опозиції. Лідер виборчого блоку «За Єдину Україну» В. Литвин перед виборами заявив: «Опозиція у своїй більшості не знаходить підтримки у суспільстві!».

Попри таке негативне ставлення влади до опозиційних сил, громадська думка засвідчила суспільну потребу в політичній опозиції. Про це говорять результати загальнонаціонального опитування Центру Разумкова. Так, 57,7% громадян вважали, що політична опозиція є необхідною для суспільства, а тому держава має гарантувати її права. Не поділяли цю думку лише 16,7% громадян; 25,6% не змогли визначитися з відповіддю. Кількість громадян, які виступили за необхідність існування опозиції, є досить невеликим для країн із розвинутою демократією, але важливим є те, що необхідність існування опозиції визнала більшість громадян.

Понад половину (55,4%) чисельності громадян почасти чи частково погодились із твердженням, що існування опозиції є необхідним для нормального політичного розвитку України. Сприйняття опозиції суспільством було швидше позитивним, ніж негативним. Так, 42,6% громадян вважали, що існування та діяльність опозиції принесе користь українському суспільству; 22,9% - не принесе користі, але й не зашкодить, і лише 9,2% очікували від опозиції шкоди для суспільства [93].

Заслуговує уваги реакція суспільства на ті характеристики опозиції, які «запроваджувалися в обіг» представниками влади. Наприклад, у ході виборчої кампанії лідер блоку «За Єдину Україну!» В. Литвин заявив, що в Україні «немає опозиції, крім лівих сил», «решта - скривджені люди, які втратили владу». Безумовно, така точка зору має право на існування, оскільки за даними Центру імені О. Разумкова, понад третина (36%) опитаних повністю або частково погодились із твердженням, що опозицією є група політиків, які вже були при владі, а тепер знову намагаються повернутися до неї. Не згодні з цим практично стільки ж - 34,7% громадян. Можна припустити, що таке суперечливе ставлення громадян до представників опозиції викликане, по-перше, масованим інформаційним й пропагандистським тиском державних і підконтрольних владі ЗМІ, спрямованим на формування негативного іміджу опозиції; по-друге, швидким переходом окремих політиків від опозиції до влади та навпаки.

Упродовж тривалого часу політологи й політики не виробили загальноприйнятих, чітких та зрозумілих критеріїв опозиційності в координатах української політичної системи. У розпалі політичної боротьби ми були неодноразовими свідками намагань з боку влади звузити опозиційність лише лівим спектром політичних сил, «призначити» опозицію, використати тези про «справжню» та «несправжню» опозицію, «вибіркову» опозицію, опозицію «до конкретних осіб».

Опозиційність визначилась як неприйняття політичного курсу, що проводить діюча влада, тому передусім слід з'ясувати, які саме владні інститути в Україні виробляють та здійснюють цей курс.

Відповідно до статті 85 Конституції України, визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики належить до повноважень Верховної Ради України. Крім того, Верховна Рада схвалює Програму діяльності Кабінету Міністрів України, на виконання якої спрямовується діяльність Уряду [92]. Кабінет Міністрів України (стаття 116) забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави. Насправді, політичний курс держави практично повністю визначається Президентом України.

По-перше, його передвиборна програма визначає головні акценти внутрішньої і зовнішньої політики держави, він отримує легітимацію безпосередню через голосування більшості громадян незалежно від їх партійної належності.

По-друге, обсяг конституційних повноважень Президента дає йому право повністю контролювати вертикаль виконавчої влади (від Кабінету Міністрів до місцевих державних адміністрацій).

До того ж, глава держави здійснює усі принципово важливі кадрові призначення в системі виконавчої влади, зокрема на посади в уряді, голів Служби безпеки України, Державної податкової адміністрації тощо. Таким чином забезпечується повна лояльність до президента призначених чиновників.

По-третє, у політичній системі України відсутнє законодавче закріплення статусу парламентської більшості у ВР, що дає право формувати Уряд та призначати Прем'єр-міністра.

За умов слабкості судової влади та неструктурованості парламенту посада президента набула виняткової ваги в системі гілок державної влади. Все це визначило президента єдиним уособленням влади. Тож побудована система влади не потребувала суттєвої участі політичних сил (а тим більше - опозиційних) у виробленні та реалізації політичного курсу. За таких умов опозиція існувати не може, і це залежить не лише від особистих якостей глави держави, його демократичності, або недемократичності, а й від системи державної влади, визначеної Конституцією, політичних традицій та режиму.

Загальноприйняті для країн з парламентською формою правління критерії опозиційності, як «ставлення до уряду», «ставлення до парламентської більшості», у наших умовах є похідними від головного критерію - ставлення до політики президента.

Отже, опозиційність в Україні передбачає: чітко артикульоване, публічно висловлене критичне ставлення до політики глави держави; неучасть в її реалізації (тобто відсутність представників партії, блоку на керівних посадах в Адміністрації Президента, Кабінеті Міністрів та інших центральних органах виконавчої влади). Опозиція ніколи не намагалася суттєво моделювати поведінку президента. Зате президентське оточення (зокрема, глави адміністрацій Д. Табачник, частково, в силу службових обов'язків, Є. Кушнарьов та В. Литвин) намагалося прораховувати дії опозиції, і за першої ж нагоди її розчленовувати. Так, опозиційним за своєю суттю перестали бути НРУ, низка партій національно-демократичного спрямування. У свідомості електорату штучно підтримувався монопольно опозиційний імідж лише лівого спектра. Така методика, виправдана майже на всьому просторі СНД, змогла вирішити проблему з правою альтернативою тодішньому президентові Л. Кучмі на виборах 1999 р.

Засоби впливу опозиції на президента були розтрачені нею у проміжку 1997-1999 рр. У перехідному суспільстві, природно, неможливий баланс між президентською та парламентською гілками влади. В умовах потужного тоталітарного синдрому у масовій свідомості президентсько-парламентська республіка є радше абсурдом. У випадку із СНД, це - парламентська республіка, або модерна авторитарна президентська республіка. Станом на 2000 р. поразка представницької влади поставала дедалі ймовірнішим фактом.

Отже, в Україні до 1998 р. мажоритарна система виборів не сприяла організації опозиції та її інституалізації. Демократизація режиму, зміна виборчої системи з мажоритарної на мажоритарно-пропорційну в 1998 р. сприяли оформленню й структуризації політичної опозиції [89].

Упродовж усієї зими 2000-2001 рр. опозиціонери намагалися залучити до своїх лав тодішнього прем'єра В. Ющенка, який усіляко підкреслював свою нейтральність. Після парламентських виборів лідер «Нашої України» заявив, що він не підтримав тоді вимог опозиції, оскільки це могло спричинити «громадянську війну».

В січні 2000 р. було створено нову парламентську більшість, до якої увійшли представники партій «Батьківщина», «Відродження регіонів», «Громада», НДП, НРУ, УНР, «Незалежних», ПЗУ, «Реформи-Конгрес», СДПУ(о) та Трудова Україна (загалом 241 народний депутат).

Частина парламентської опозиції («Батьківщина» і СПУ) була опозиційною до Президента Україні. Основна діяльність радикальної опозиції була винесена за межі Верховної Ради. Вона скористалася методами мітингової демократії. Результатом першого досвіду опозиції в боротьбі за владу стало створення масової структури - «Громадська ініціатива «Форум Національного Порятунку», яка мала на меті відсторонення від влади Л. Кучми, зміну системи влади. Досягненням опозиції стало ухвалення (2001 р.) Закону України «Про політичні партії в Україні», який гарантує свободу опозиційної діяльності політичним партіям.

Представники влади, як правило, не виступають відкрито проти самого принципу, згідно з яким опозиція є невід'ємним елементом демократичного устрою політичної системи країни. Водночас упродовж тривалого часу влада розглядає опозиційні політичні партії не як політичного опонента, а, скоріше, як політичного ворога. Найбільш виразно небажання, неготовність і нездатність до конструктивного діалогу з опозицією влада продемонструвала під час «касетного скандалу». В цей період до опозиції були застосовані силові методи тиску, а вище керівництво держави кваліфікувало діяльність опозиційних сил як «загрозу національній безпеці», що було неприпустимим у демократичних країнах. Владі не вдалося забезпечити прозорість розслідування справи Г. Гонгадзе й не вистачило мужності визнати свої помилки під час «касетного скандалу». Події розвивалися під жорстким інформаційним та «силовим» тиском владних структур.

Влада, через відсутність громадського контролю над нею, настільки зживалася зі своїми ролями, що не могла уявити себе на місці тодішньої опозиції. Вона не могла усвідомити, що там - такі ж самі люди і не гірші фахівці, ніж вони, які в силу обставин на певний час опинилися «по інший бік барикад». З іншого боку, останні під тиском влади також поступово ставали на позиції «демонізації» всіх, хто належав до влади. Така ситуація не припускала діалогу, оскільки як можна вести розмову з «абсолютним злом»? У кінцевому підсумку, замість політичної боротьби велася боротьба «на знищення», іноді - навіть фізичне.

Після парламентських виборів 2002 р., пересвідчившись у неефективності агресивної інформаційної політики, спрямованої проти опозиційних сил, влада перейшла до тактики інформаційної блокади. Парламентська опозиція об'єдналася навколо опозиційної фракції «Наша Україна», яка стала переможцем виборів та набрала 23,57 % голосів виборців, або отримала 70 мандатів. До неї увійшли фракції БЮТ, СПУ. Після перемоги на президентських виборах 2004 р. лідера опозиції В. Ющенка, кардинальна зміна політично-управлінської еліти надала можливість колишній опозиції реалізувати свої наміри щодо формування та реалізації власної моделі розвитку країни, прийняти зміни до Конституції та низку законів, що змінили організацію та систему влади в країні [74; 75]. Нещодавно опозиційні парламентські фракції стали провладними. Парламентська більшість розпалася, не перетворившись на структуровану опозицію. Проте нова опозиція в особі СДПУ(о) та КПУ дієвого впливу на політику влади не здійснювала через свою нечисленність.

Парламентські вибори 2006 р. в Україні змінили розклад політичних сил. Уряд було сформовано парламентською більшістю, в якій переважали політичні сили, що знаходилися до березня 2006 р. в опозиції до Уряду та Президента Україні. У Верховній Раді Україні V-го скликання фракція «Регіони України» об'єдналася з фракціями СПУ і КПУ в антикризову коаліцію. Фракція БЮТ стала опозиційною. Фракція «Наша Україна» деякий час була «дифузною» опозицією. Після позачергових виборів 2007 р. ситуація змінилася кардинально - парламентську коаліцію створили фракції БЮТ та НУНС, а Партія регіонів оголосила про перехід до опозиції.

У період з 1998 до 2004 року на розгляд Верховної Ради було подано низку законопроектів. Перший з них за №1635 був внесений 9 лютого 1998 року депутатами Ю. Тимошенко і О. Єльяшкевичем [76, с. 34]. Наступним став проект Закону «Про парламентську опозицію» за № 5101 від 16 лютого 2000 року депутата В. Філенка. Того ж року майже одночасно з попереднім проектом, а саме 28 лютого, народні депутати В. Коваль, О. Карпов і В. Медведчук внесли законопроект під назвою «Про політичну опозицію у Верховній Раді України» (реєстраційний № 5101-1). Наступного, 2001 року було внесено ще три законопроекти: «Про парламентську більшість та парламентську опозицію» (реєстраційний №6329) - проект Президента України; «Про політичну опозицію» (№7469) - проект депутатів В. Понеділка, С. Гуренка, В. Сіренка, Г. Крючкова; «Про парламентську більшість та парламентську опозицію»” (№ 8240) - депутата Р. Зварича.

Після парламентських виборів 2002 року депутати від фракції КПУ С. Гуренко і Г. Крючков знову внесли законопроект під №2007 «Про політичну опозицію». Повторив свою спробу і депутат від «Нашої України» Р. Зварич (законопроект № 2214).

2003 року було внесено ще два законопроекти: №2214-1 [94] від 3 лютого «Про парламентську більшість і парламентську опозицію у Верховній Раді України» від депутатів С. Гавриша, О. Карпова і К. Ващук та за № 2214-2 [95] від 20 лютого «Про парламентську опозицію» депутата С. Правденка. Останнім став другий законопроект депутата В. Філенка за №2214-3 [96] від 11 лютого 2004 року «Про парламентську опозицію».

Доля усіх цих проектів була нещасливою. Лише два з них (перший В. Філенка та проект під №5101-1 від групи депутатів) обговорювалися в парламенті, проте були відхилені.

Отже, в законодавстві України й досі немає визначення терміна «опозиція». Не прописані її права ні в Конституції, ні в чинному Регламенті Верховної Ради. Хоча ще 2000 року Конституційний Суд України у Висновку від 27 червня зазначив, що «запровадження в Конституції України поняття «постійно діюча парламентська більшість» логічно зумовлює потребу доповнити її гарантіями (хай навіть у загальній формі) для тієї частини складу Верховної Ради України, яка не входить до «постійно діючої парламентської більшості» і яку умовно можна характеризувати як «парламентську меншість». Невизначеність гарантій функціонування такої меншості може призвести до порушення однієї з основних засад, на яких ґрунтується суспільне життя в Україні - політичної та ідеологічної багатоманітності (Стаття 15 Конституції) і обмеження конституційних прав громадян, передбачених, зокрема, Статтями 34 і 38 Конституції України» [77].

При порівняльному аналізі законопроектів стає очевидним перш за все те, що існує досить суттєва різниця в уявленнях про принципи формування і права політичної опозиції. Можна виокремити два основні підходи до вирішення цього питання. Перший репрезентований проектами народних депутатів від фракції КПУ (№7469 та №2007). В них питання розглядається широко. Йдеться не тільки про парламентську опозицію, але й про політичну опозицію в країні взагалі. Було здійснено спробу прописати права і повноваження так званої публічної громадянської опозиції, до якої віднесли політичні партії, їх коаліції (блоки), громадські організації та їх об'єднання, групи громадян і взагалі окремих громадян, засоби масової інформації. А також права «місцевої представницької» опозиції, яка складається з депутатських фракції, груп та їх об'єднань у Верховній Раді Автономної Республіки Крим і місцевих радах. За межі парламенту, але залишаючись у межах партійної системи, виходить і проект Ю. Тимошенко (№1635). В усіх інших проектах закону увага зосереджувалась тільки на визначені статусу і прав парламентської опозиції.

Щодо визначення статусу парламентської опозиції, то тут також можна виокремити кілька підходів. Зокрема, у президентському проекті за №6329 та в проектах народних депутатів за №№8240, 2214, 2214-2 і 2214-3 парламентською опозицією називається фракція або група фракцій, які не увійшли до складу парламентської більшості й уклали угоду про парламентську опозицію, яку підписали не менше двох третин депутатів так званої парламентської меншості. В проекті за №2214-3 наголошується також на тому, що рішення фракції про перехід в опозицію має затверджуватися ще й вищим представницьким статутним органом партії (з'їздом, зборами тощо).

В інших проектах визначальною вимогою до парламентської опозиції (яка складається з фракції або групи фракції) є проголошення власної незгоди з політичним курсом Президента України та (або) Кабінету Міністрів України і відсутність представників опозиційних партій у складі Кабінету Міністрів України та на посадах керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади України, у Раді міністрів Автономної Республіки Крим (проекти №№ 5101 та 5101-1, 2214-1та 2214-3) та Адміністрації Президента (№5101-1). Причому в проектах №5101-1 та №2214-3 не заперечується можливість існування кількох опозиційних формувань (блоків) у Верховній Раді. Цікаво, що всі інші проекти допускають участь представників політичної опозиції у вищих виконавчих органах влади.

Є і поміркованіші варіанти. Зокрема, у комуністичних проектах (№№7469 та 2007) фракції (чи групі фракцій) досить проголосити про свою опозиційність до офіційного політичного курсу. А також (як і в проекті №5101-1) наголошується на необов'язковості входження до об'єднаної парламентської опозиції всіх депутатів меншості.

Говорячи про організаційну структуру парламентської опозиції, майже всі автори сходяться на тому, що опозиція повинна мати свого лідера (крім першого проекту комуністів №7469). Проте далеко не всі вважають за необхідне закріпити за ним право участі в керівництві Верховної Ради. Така можливість передбачена лише у проектах №5101 та №2214-3. Причому в останньому з них - тільки за умови, коли кількість депутатів від опозиції не буде меншою третини конституційного складу парламенту. Не передбачено в жодному з проектів і додаткової зарплатні лідеру опозиції - практика, поширена у деяких країнах Заходу. Розійшлися автори проектів і з питання, який спільний орган парламентської опозиції вважати вищим. У деяких проектах це Загальні збори (№№ 5101-1, 8240, 2214, 2214-1 та 2214-2), в інших - лише Координаційна Рада.

У багатьох проектах передбачено, за англійською схемою, право на організацію такого важливого органу, як тіньовий Кабінет Міністрів (№№5101-1, 7469, 2007, 2214-1 та 2214-2), голова якого має право брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України та право на виступ у них. В проекті №2214-2 передбачено, що членами тіньового Кабінету Міністрів можуть бути не тільки народні депутати України. Тіньовий міністр - не депутат має отримувати заробітну платню на рівні народного депутата. Член тіньового уряду за цим проектом має також право, за згодою опозиції, увійти до складу діючого Кабінету Міністрів або зайняти іншу посаду в системі виконавчої влади.

Менше розбіжностей у проектах закону щодо визначення прав парламентської опозиції. Всі вони сходяться на тому, що опозиція повинна мати право на заяву протягом пленарного засідання (майже у всіх проектах, крім №№5101 та 5101-1 її тривалість визначена 10 хвилинами). В усіх проектах також передбачається право парламентської опозиції на доповідь (співдоповідь) при розгляді деяких особливо важливих питань. Найбільш повний їх перелік подано у проекті № 2214-1. Він складається з таких питань: про засади внутрішньої і зовнішньої політики України; про проект Державного бюджету України та про стан виконання Державного бюджету України; про Програму діяльності Кабінету Міністрів України; про звіт Кабінету Міністрів України та про його відповідальність відповідно до Статті 87 Конституції України; про загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціально-культурного розвитку, охорону довкілля; про День уряду у Верховній Раді України; про усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту) у відповідності до Статті 11 Конституції України; про вето Президента України на ухвалені Верховною Радою України Закони; про проект Закону, внесений Президентом України та визначений ним як невідкладний; про проект Закону, внесений Кабінетом Міністрів України та визначений ним як позачерговий; про висловлення недовіри Генеральному прокурору України; про щорічну доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні; про звіт (доповідь) Рахункової палати України, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, а також з питань, які обговорюються у Верховній Раді України в ході парламентських слухань [78].

Важливим питанням, яке фігурує в усіх законопроектах, є право на представництво членів парламентської опозиції в комітетах і комісіях Верховної Ради. Тут можна виокремити три запропоновані підходи. Перший з них (найбільш консервативний) залишає за опозицією право лише на заміщення посад перших заступників голів парламентських комітетів (проекти № 240 та №2214). Другий варіант - закріплення за представниками опозиційного блоку посад голів деяких комітетів (в різних проектах перелік комітетів також відрізняється) лише за умови входження до опозиційного формування не менше як третини народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Так, у проектах №5101 та №2214-3 за опозиціонерами пропонується закріпити комітети: з питань бюджету; свободи слова та засобів масової інформації; нагляду за правоохоронною діяльністю; Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної ради України; прав людини та національних меншин. Крім того, в проекті №2214-3 передбачено закріплення за представниками опозиції не менше половини від складу цих комітетів.

У проекті №2214-1 перелік обмежений лише комітетами з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної ради України; свободи слова та засобів масової інформації; з питань боротьби з корупцією. Проте передбачено заміщення третини всіх посад перших заступників голів інших комітетів Верховної Ради.

Третій підхід репрезентовано проектами №№6329, 7469, 2007 та 2214-2. В них, незалежно від кількості членів опозиційного блоку, за останнім закріплюються посади голів кількох комітетів. У проектах за №6329 та №2007 це комітети з питань свободи слова та ЗМІ, нагляду за правоохоронною діяльністю та комітет з питань прав людини і національних меншин. У проекті закону за №7469 - це посади голів комітетів з питань бюджету, свободи слова та ЗМІ, нагляду за правоохоронною діяльністю. В інших комітетах представники опозиції мають право на посади заступників. У проекті №2214-1 - це лише два комітети: бюджетний і свободи слова та ЗМІ (або, на вибір, Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України).

В деяких проектах (№5101-1 або №№7469, 2007 та 2214-1) зазначено, що парламентська опозиція має право бути представленою у керівництві Верховної Ради, у її комітетах і комісіях, у Рахунковій палаті, у складі Ради Національного банку України та інших відомствах. Проте процедуру отримання цього представництва чітко не виписано.

Розійшлися автори проектів і у надані опозиції гарантованого права на участь у виборчих комісіях та комісіях з проведення референдумів. Такий привілей згадується лише у двох проектах -№5101 та №2214-3.

Всі проаналізовані законопроекти в принципі в тій чи іншій мірі кореспондуються із зарубіжним досвідом. Фактично було скомбіновано два підходи, які історично сформувалися у країнах «розвинутої демократії». Це Вестмінстерська система, в якій визначаються стосунки між партією влади - більшості та найбільшою партією меншості, яка і отримує статус опозиції з відповідними правами; а також досвід інших західноєвропейських країн з багатопартійною системою. З Вестмінстерської системи, зокрема, було запозичено право на створення тіньового Кабінету Міністрів.

Виходячи з досвіду європейського парламентаризму та українських спроб розробити шляхи вирішення цього питання, можна дійти висновку, що політичною опозицією сьогодні прийнято вважати політичну партію чи групу політичних партій, які не взяли участі у формуванні вищих органів виконавчої влади, ставляться критично до політичної програми, запропонованої діючою владою, та сформулювали власну альтернативну програму дій, а також мають за основну мету конституційними методами досягти влади.

Крім того, важливо підкреслити, що політична опозиція, не репрезентована у представницьких органах, не може посилатися на мандат виборців, а, отже, її політична активність не є легалізована довірою виборців. Цей момент важливий при підготовці законопроектів, оскільки усуває фактично неможливу для виконання необхідність давати чітке юридичне визначення, що вважати політичною опозицією (чи навіть кого вважати політичним опозиціонером) за межами політичних партій, представлених у виборних органах влади, з наступною необхідністю надання правових гарантій кожному такому суб'єктові. Цей підхід може здатися комусь неправомірно жорстким. Проте саме таке обмеження переліку суб'єктів політичної опозиції є ознакою нормального цивілізованого розвитку демократичної системи в країні. Оскільки перебування опозиції у поза інституціональному статусі - як дисидентство, громадські організації, клуби тощо (тобто, не зорганізоване у політичну партію, яка бере участь у виборах різного рівня та отримує довіру певної кількості виборців, чиї інтереси, а не свої власні, вона репрезентує і захищає) - засвідчує, перш за все, низький рівень політичного розвитку суспільства. Тільки представлення опозиції у парламенті є свідченням високого рівня розвитку демократії в суспільстві та й взагалі говорить про рівень цивілізованості країни.

Світова практика пропонує два основні шляхи вирішення питання організації та визначення правового статусу політичної опозиції. Основна різниця між цими підходами полягає у визначенні того, яку політичну силу вважати опозицією. За Вестмінстерською моделлю (що цілком може бути застосована й в Україні), як вже згадувалося, статус політичної опозиції отримує лише найбільша партія з тих, що пройшли до парламенту і не є партією влади. Друга модель - це створення опозиційного блоку з кількох партій, опозиційних до уряду (шлях, яким пішли фактично всі розробники відповідних законопроектів в Україні).

При запозиченні будь-якої із зазначених моделей основними принципами, на яких має ґрунтуватися правове унормування статусу опозиції, мають бути: принцип кооперації («коопераційна модель» співпраці); визнання права опозиції на представництво задля захисту інтересів власних виборців; функціональна тріада «контроль, критика, альтернатива».

Формування законодавчим шляхом та через збагачення парламентських традицій вже класичної для Західної Європи «коопераційної моделі» співпраці влади й опозиції гарантує зменшення ймовірності виникнення ситуації агресивної конфронтації у стінах законодавчого органу. Рамки цього співробітництва та шляхи уникнення політичних конфліктів і повинні бути визначені у вигляді окремого закону про політичну опозицію або в законі про Регламент Верховної Ради та в інших законодавчих документах.

Загалом, співіснування влади й опозиції у «коопераційній моделі» можна охарактеризувати як діалектичну єдність співпраці та війни. Те саме стосується й відносин і всередині опозиційного угрупування, яке може складатися з конкуруючих партій. У випадку прийняття багатопартійної схеми формування опозиції у законі про опозицію повинні бути прописані, відповідно, не лише норми співпраці влади та опозиційного блоку (як було зроблено в усіх проаналізованих проектах), але й права та обов'язки членів всередині цього блоку, пропорційно до кількості отриманих ними мандатів [79].

Право на представництво - це законодавчо закріплена за опозиційною партією чи опозиційним блоком гарантія отримання високих посад у керівництві парламенту, в його комітетах і комісіях, право на оприлюднення у стінах парламенту своєї позиції. Найдоцільнішим тут видається закріплення за парламентською опозицією посад голів тих комітетів, які дають їй можливість виконувати свої основні функції: контролю, критики та альтернативи. Це: Комітет з питань бюджету, Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України, Комітет з питань свободи слова та інформації. Крім того, представники опозиції мають отримати половину місць у цих комітетах. Керівник опозиції повинен мати право на посаду одного з заступників Голови Верховної Ради.

Опозиції також обов'язково повинна бути надана можливість впливати на прийняття порядку денного засідань. Наприклад, за нею може бути закріплено, як у литовському Сеймі, певний день.

Важливим також є надання права на 10-хвилинний виступ протягом засідання Верховної Ради та право на доповідь (співдоповідь) при розгляді важливих питань, перелік яких також має визначатися законом.

Чи не найголовнішою ознакою опозиційності має бути висунення власної, відмінної від урядової, програми політичного та економічного розвитку країни. І в цьому плані доречною здається традиція створення тіньового Кабінету Міністрів, члени якого повинні забезпечуватися необхідною інформацією, а голова тіньового Кабміну має одержати можливість бути присутнім на засіданнях діючого уряду з правом виступу на ньому з кожного питання, що розглядається.

За умови вільного розвитку засобів масової інформації не є необхідним докладне прописування у законодавстві прав доступу представників опозиції до ЗМІ. Виняток можуть становити лише державні ЗМІ.

Всі зазначені заходи є необхідними для забезпечення кількох основоположних моментів здорового функціонування політичної системи. Це: гарантування можливості бути представленими у парламенті України інтересів виборців, які проголосували за опозиційні партії; існування сильної опозиції як умови запобігання тоталітарним зазіханням виконавчої влади; забезпечення мирної, конституційної, з уникненням конфліктних прецедентів, зміни влади у державі; створення конструктивної дискусії навколо політики уряду, що обумовлює поліпшення якості рішень, які ним приймаються, та гарантує захист національних інтересів.

Сильна опозиція - запорука стабільності держави. Існування опозиції створює баланс у політичній системі і захищає країну не тільки від авторитарних крайнощів, але й просто від впливу суб'єктивних чинників при прийняті важливих рішень урядом і парламентом. Крім того, правове унормування статусу опозиції позитивно позначиться не тільки на розвитку парламентаризму в Україні та ефективності роботи уряду, але і вплине на підвищення ролі партій, сприятиме їх посиленню.

Актуальність вирішення питання про опозицію зумовлена ще й тим, що нинішня опозиція (говоримо ж не про конкретне сьогодення, а про історичну перспективу) - це завтрашня влада. І дуже важливо, яким шляхом - мирно чи із застосуванням силових методів - опозиція прийшла до влади. Оскільки згодом це відбивається і на самому характері влади, і на тому, наскільки легко колишня опозиція (якщо вона прийшла до влади конфліктним шляхом) готова позбутися цієї влади. Отже, питання опозиції - це питання майбутнього України.

Зараз на опозиційному полі йде дуже запекла боротьба у двох вимірах. Перший - це чи зможе залишитись БЮТ, партія «Батьківщина» головною опозиційною силою. Чи все ж таки хтось зможе її якщо не посунути, то хоча б відкусити достатньо великий шматок від її електорального поля. З другого боку, боротьба саме за це право називатися новою опозицією і стати новою провідною силою. Йдеться така ж запекла боротьба між тими, хто претендує на звання нових опозиціонерів, нових демократів [97].

Напередодні інавгурації Януковича здавалося, що новій владі не позаздриш із такою опозицією. Але пройшов вже рік, а опозиція не має у своєму активі жодного політичного результату. Тобто опозиція для нинішньої влади виявилася дуже слабкою [98].

Якщо наступний рік буде таким, як минулий, нинішня українська опозиція ризикує «вимерти», як мамонти. Влада недарма активно заговорила про зміну виборчого законодавства.

Висновки

Запровадження поняття парламентської опозиції потребує встановлення механізмів захисту прав тих фракцій та народних депутатів України, які не входитимуть до складу коаліції. При цьому слід враховувати, що:

1) доцільності у законодавчому визначенні поняття парламентської опозиції не існує, натомість існує потреба у закріпленні гарантій прав тих фракцій і народних депутатів України, які не входять до коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді (парламентської меншості);

2) до основних прав парламентської меншості, які мають гарантуватись чинним законодавством, слід віднести насамперед право на заміщення посад керівників окремих парламентських комітетів, спеціальної комісії з питань приватизації, тимчасових слідчих комісій;

3) опозиція повинна бути рівноправним суб'єктом політичного процесу. Водночас визначення статусу політичної опозиції має передбачати вимоги й до неї самої, передусім вимогу налаштовуватися на конструктивні форми співпраці, не вдаватися до неконституційних способів протистояння, будувати цивілізовані толерантні відносини з владою;

4) повинна мати право висвітлювати свою діяльність на офіційній веб-сторінці Верховної Ради України в мережі Інтернет (на парламентському сайті як мінімум мають міститись відсилання до відповідних веб-ресурсів, в яких міститься критика урядової діяльності та пропонуються альтернативні програми суспільного розвитку) [99].

5) необхідно законодавчо врегулювати існування парламентської опозиції в Україні, зокрема, розробити республіканські нормативно-правові акти, що регулюють діяльність парламентської меншості, взаємодію з органами виконавчої влади.

Без сумніву для вітчизняного варіанту найбільш прийнятною є ситуація, коли кількість інститутів парламентської опозиції не буде обмеженою. Розуміючи це 27 квітня парламентарями було прийнято новий Закон України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» N 2157-VI, у якому зазначено, що «1.Суб'єктами опозиційної діяльності у Верховній Раді може бути депутатська фракція (їх об'єднання) ... 2. Депутатська фракція, яка не є учасником коаліції, може прийняти рішення про опозиційність до політичного курсу коаліції та/або сформованого нею Кабінету Міністрів України. Повідомлення про опозиційність депутатської фракції оголошується на пленарному засіданні Верховної Ради головою або уповноваженим представником відповідної фракції».

Цей нормативно правовий акт перш за все мав би знаменувати завершення тривалого процесу пошуку власної моделі парламентської опозиції у стінах законодавчого органу, під час якого було зроблено чимало кроків: і в напрямку моноопозиційності, і «депутатської фракції, чисельний склад якої налічує більш ніж половину народних депутатів», і ще ряду цікавих варіантів.

Тепер ми прийшли до плюроопозиційності - моделі, яка, враховуючи всі особливості української політичної системи, є найбільш оптимальною для України.

Підводячи підсумки, слід наголосити, що протягом усього періоду незалежності України велася робота над творенням власного бачення інституту опозиції у представницькому органі, яка ще і досі не завершена. Невдачі всіх законодавчих спроб, які були зроблені парламентарями у цих пошуках, пов'язані перш за все з тим, що у більшості з них автори намагалися скопіювати елементи британського досвіду та перенести їх на вітчизняне політичне підґрунтя без врахування особливостей і вагомих відмінностей між двома політичними системами, яскравим підтвердженням чому була і глава 13 Закону України «Про регламент ВРУ» від 10 лютого 2010 року N 1861-VI (до внесення змін ЗУ«Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» від 27 квітня 2010 року N 2157-VI ).

Сьогодні, коли ми вже можемо продемонструвати певні власні напрацювання, здобутки і навіть невдачі у побудові української моделі парламентської опозиції, на представників вищого законодавчого органу покладається завдання подальшого селекційного добору найкращих елементів з інших зарубіжних моделей, які б гармонійно співвідносилися з українськими політичними традиціями, культурою, особливостями її політичної системи загалом, та їх поетапне впровадження у вітчизняну практику, яке як результат в майбутньому зможе вилитися в окремий нормативно-правовий акт [100].

На основі вищезазначених фактів можна зробити наступні висновки:

1. Існування політичної опозиції є необхідною ознакою демократичних політичних систем, оскільки її поява та розвиток випливають із самої ідеї демократії, яка має передбачати та враховувати всі точки зору, наявні у суспільстві стосовно напрямів державного і суспільного розвитку. Тому політична опозиція є своєрідним віддзеркаленням офіційної влади, яка набуває свого статусу лише в процесі чесної конкурентної боротьби з іншими політичними силами і може бути замінена ними у разі невиконання своїх обіцянок, втрати народної довіри тощо. Внаслідок цього така взаємодія влади та опозиції є важливим свідченням політичного та ідеологічного плюралізму, свободи слова і гарантією забезпечення права громадян брати безпосередню участь у політичному процесі. Це в свою чергу дозволяє визначити рівень демократизації політичної системи, тобто рівень розвитку демократії в країні.

2. Опозиція, як будь-яка галузь політичних відношень має свої плюси та мінуси. До позитивних рис можна віднести таке:

- сприяння відокремленню і відображенню інтересів груп населення, яких не влаштовують пріоритети соціального чи економічного розвитку;

- критика влади та протидія окремим, не досить проробленим рішенням чи діям;

- розвиток опозиції у напрямку критики, контролю та альтернативи дає змогу владним структурам враховувати альтернативні рішення і тим самим зменшувати конфліктність у суспільстві.

Що стосується негативного, то можна зазначити:

- фанатичний опір зближенню з країнами, які мають найновіші технології;

- амбіційні претензії опозиційних лідерів тощо.

3. Важливим елементом, який дозволяє покращити діяльність опозиції та підвищити ефективність її впливу на виконавчу владу, є нормативне забезпечення функціонування інституту опозиції. При цьому слід звернути увагу на те, що це - одне з прав людини і громадянина.

політичний опозиція інституціоналізація

Перелік посилань

1. Термінологічний словник

2. Вікіпедія - вільна енциклопедія

3. Мир словарей. [Юридический словарь].

4. Стативко Н. / для Главное™ // Что такое оппозиция? Н. Стативко. - 22.03.2010 г.

5. Платон. Философия государства, права, политики / Государство. Законы. Политика. - М.: Проспект, 1998. - 457 с.

6. Чичерин Б.Н. Политические мыслители древнего и нового мира / Б.Н. Чичерин. - Лань, Санкт-Петербургский университет МВД России, 1999. - 336 с.

7. Спіноза Б. Теологічно-політичний трактат: Пер. з лат. / Б. Спіноза. - K.: Соломії Павличко «Основи», 2003. - 237 с.

8. Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского / Избранные произведения: В 2 т. / Т.Гоббс. - М.: Просвещение, 1964. - Т. 2 - 395 с.

9. Локк Дж. Два тракта о правлении. Кн. 2. / Сочинения: В 3 т.: Пер. с англ. и лат. / Дж. Локк. - М.: Политиздат, 1988. - Т. 3 - 450 с.

10. Монтескье Ш. О духе законов / Избранные произведения. / Ш. Монтескье. - М.: Мысль, 1999. - 353 с.

11. Юм Д. Трактат о человеческой природе, или попытка применить основанный на опыте метод рассуждения к моральным предметам. Трактат о человеческой природе. Книга третья. О морали / Сочинения: В 2 т.: Пер. с англ. / Д. Юм. - М.: Прогресс, 1996. - Т. 1 - 680 с.

12. Кант И. Метафизика нравов в двух частях. 1797 / И. Кант. Критика практического разума. - СПб, 1995. - 394 с.

13. Ламетри Ж.О. Опыт о свободе высказывания мнений / Ж.О. Ламетри. - М.: Мысль, 1986. - 555 с.

14. Гольбах П.А. Естественная политика или беседы об истинных принципах управления / П.А. Гольбах. [Избранные произведения: В 2 т.] - М.: Мысль, 1963. - Т. 2. - 715 с.

15. Політологічний енциклопедичний словник: [Навчальний посібник для студентів вищ. навч. Закладів. Політологія]. / Відп. ред.: Ю. С. Шемшученко, В. Д. Бабкін, Рудич Ф. М. - K.: Генеза, 1997. - 400 с.

16. Колодій А.Ф. Політичний спектр посткомуністичних держав і проблема формування лояльної опозиції (приклад України) ІІ Політична опозиція: теорія та історія, світовий досвід та українська практика / А.Ф. Клолдій. - K., 1996. - 280 с.

17. Еллинек Г. Право меньшинства: Пер. с нем. / Г. Еллинек.- М., Типография Т-ва И. Д. Сытина, 1906.

18. Еллинек Г. Общее учение о государстве / Г. Еллинек. - СПб.: Обществ. польза - 532 с.

19. Милль Д.С. Представительное правление: Пер с англ. / Д.С. Милль. - СПб., 1897. - 195 с.

20. Моль Р. Энциклопедия государственных наук / Р.Моль. - СПб - М.: , 1868. - 591 с.

21. Токвиль А.Д. Демократия в Америке: Пер. с франц. / А.Д. Токвиль.- М.: Весь мир, 2000. - 560 с.

22. Бранденбург Э. Парламентская обструкция. ЕЕ история и значение: Пер. с нем. / Э. Бранденбург. - Одесса, 1906.

23. Варзар І.М. Політологічні і історіологічні засади феномена «Політична опозиція» II Політична опозиція: теорія та історія, світовий досвід та українська практика / І.М. Варзар. - К., 1996. - 148 с.

24. Петрашевский М.В. Карманный словарь иностранных слов, вошедших в состав русского языка. Выпуск второй (1846) / Антология мировой политической мысли: В 5 т. / М.В. Петрашевский. - М.: Мысль, 1997. - Т. 3: Политическая мысль России: X - первая половина XIX в. - 832 с.

25. Новосильцев Н.Н. Государственная уставная грамота Российской Империи / Антология мировой политической мысли: В 5 т. / Н.Н. Новосильцев. - М.: Мысль, 1997. - Т. 3: Политическая мысль России: X - первая половина XIX в. - 905 с.

26. Чичерин Б.Н. О народном представительстве / Антология мировой политической мысли: В 5 т. / Б.Н.Чичерин. - М.: Мысль, 1997. - Т. 4: Политическая мысль в России: Вторая половина XIX-XX в. - 820 с.

27. Шершеневич Г.Ф. Общее учение о праве и государстве. Лекции / Г.Ф. Шершеневич. - М.: Моск. об-во нард, ун-тов, 1911. - 163 с.

28. Ильин И.А. Основы государственного устройств. [Проект Основного Закона Российской Империи] / И.А. Ильин. - М.: Рарогъ, 1996. - 161 с.

29. Ильин И.А. Тезисы к докладу об основах государственного строя будущей России / Основы государственного устройства. [Проект Основного Закона России] / И.А. Ильин. - М.: Весник, 1996.

30. Бакунин М.А. Государственность и анархия / Антология мировой политической мысли: В 5 т. / М.А. Бакунин. - М.: Мысль, 1997. - Т. 4: Политическая мысль в России: Вторая половина ХІХ-ХХ в. - 820 с.

31. Боровой А.А. Анархизм / Антология мировой политической мысли: В 5 т. / А.А. Боровой - М.: Мысль, 1997. - Т. 4: Политическая мысль в России: Вторая половина XIX-XX в. - 905 с.

32. Кавелин К.Д. «Чем нам быть?» / Ответ редактору газеты «Русский мир» в двух письмах. [Письмо второе.] / Антология мировой политической мысли: В 5 т. / К.Д. Кавелин - М.: Мысль, 1997. - Т. 4: Политическая мысль в России: Вторая половина XIX-XX в. - 905 с.

33. Устрялов Н.В. Итальянский фашизм /Антология мировой политической мысли: В 5 т. / Н.В. Устрялов - М.: Мысль, 1997. - Т. 4: Политическая мысль в России: Вторая половина XIX-XX в. - 905 с.

34. Бойченко Г.Г. Политическая организация США, общественные институты и их взаимодействие с государством / Г.Г. Бойченко. - Минск, БГУ, 1970. - 539 с.

35. Мартов (Цедербаум) Ю.О. Политические партии в России / II Антология мировой политической мысли: В 5 т. - Т. 4: Политическая мысль в России: Вторая половина ХІХ-ХХв. / Ю.О. Мартов (Цедербаум). - М.: Мысль, 1997. - 905 с.

36. Александров Г.Ф. О советской демократии II Антология мировой политической мысли: В 5 т. - Т. 4: Политическая мысль в России: Вторая половина ХІХ-ХХ в. / Г.Ф. Александров. - М.: Мысль, 1997. - 905 с.

37. Шелест Д.С., Якубовський О.П. Політична опозиція в Україні: традиції і сучасність / Політична опозиція: теорія та історія, світовий досвід та українська практика / Д.С. Шелест, О.П. Якубовський. - K.: Генеза, 1996. - 380 с.

38. Скакун О.Ф., Драгоманов М.П. Как политический мыслитель / О.Ф. Скакун, М.П. Драгоманов. - X.: Основа, 1993. - 144 с.

39. Грушевський М. Конституційне питання: українство в Росії / М. Грушевський - Львів, Львів, 1905. - 103 с.