Размещено на http://www.allbest.ru/

4

• Курсовая работа
• Парламентаризм в современных государствах

• Содержание
• Введение
• 1. Парламентаризм в зарубежных государствах
• 1.1 Понятия «парламент и «парламентаризм»
• 1.2 Структура и порядок формирования парламентов
• 1.3 Статус парламентария, функции и полномочия парламентов
• 1.4 Полномочия парламента
• 1.5 Законодательная процедура в парламентах зарубежных стран
• 2. Развитие парламентаризма в Российской Федерации
• 2.1 История российского парламентаризма
• 2.2 Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации
• 2.3 Статус парламентариев
• Заключение
• Библиография


Введение

Парламентаризм может рассматриваться как система власти, предусматривающая наличие парламента как представительного органа, наделенного законодательными и контрольными полномочиями, и основанная на принципе разделения государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную, каждая из которых является независимой и самостоятельной в осуществлении своих конституционных полномочий.

При парламентаризме правительство образуется парламентом и ответственно перед ним. То есть формально парламентаризм означает ведущее положение выборного органа в механизме государственной власти и управления. Мировой опыт показывает, что парламент тогда выступает подлинным представителем народа (нации), когда в его составе имеются крупные политические объединения депутатов, выражающие интересы крупных (значительных) слоев общества.

Актуальность данной темы определяется тем, что возникновение новых государств в одних случаях, и радикальное переустройство политических институтов в других, резко повысили (особенно в 1990-е годы) спрос на научные исследования, которые могли бы лечь в основу конституционного строительства. Мировая политическая наука ответила на этот спрос значительным увеличением числа сравнительных исследований политических институтов, в т.ч. специально посвященных парламентам. Парламентоведение стало одним из основных тематических блоков политической компаративистики.

Актуальность темы определяется и важным политическим значением процесса становления современного российского парламентаризма. В отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в современном понимании) было создано лишь в 1906 году. 27 апреля 2011 года исполнилось 105 лет со дня начала работы Первой Государственной Думы в России.

В истории социально-политической мысли ни один исследователь не обходил своим вниманием проблему представительства народа во власти. Так или иначе, об этом говорили Платон, Аристотель, Полибий, Цицерон, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, И. Кант, Г. Гегель, И. Бентам, А. Токвиль, Дж. Ст. Милль, М. Вебер, М. Дюверже, Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, П.Г. Мижуев, К.Н. Соколов и многие другие. При этом каждый по-своему представлял роль и место законодательного органа в системе государственной власти.

На современном этапе существует комплекс работ отечественных и зарубежных авторов, в которых обобщен и проанализирован опыт зарубежного парламентаризма и его общетеоретические аспекты. Здесь можно выделить следующих авторов: Н.И. Бирюков, Г.В. Голосов, А.И. Ковлер, И.В. Котелевская, Р. М. Романов, В.М. Сергеев, Ж. Блондель, Р. Дик, Дж. Коукли, И. Мени, Д. Олсон, Д. Орнстин и др.

Цель исследования состоит в том, чтобы изучить парламентаризм в современных государствах.

Исходя из поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:

- теоретически обосновать понятие «парламентаризм» и его сущность;

- исследовать разновидности парламентаризма современных государств;

- охарактеризовать особенности развития отечественного парламентаризма.

статус полномочие парламент федеральное собрание



1. Парламентаризм в зарубежных государствах

1.1 Понятия «парламент и «парламентаризм»

В большинстве стран законодательная власть осуществляется парламентом - общенациональным представительным выборным коллегиальным органам, работающим на профессиональной постоянной основе в системе разделения властей. Из теории государства и права известны две основные формы демократии - это прямая или непосредственная форма, и другая форма демократии - представительная. Представительная форма демократии - это отражение работы депутатов в парламенте.

Термин «парламент» происходит от франц. parler и лат. parlare - говорить. Парламент - это общенациональное представительное учреждение общества, носитель верховной законодательной власти. Сизько И.А. Конституционное право зарубежных стран: Учебно-практическое пособие / И.А. Сизько, Н.М. Чепурнова. - М.: МЭСИ, 2007. - С. 117.

Парламент имеет самостоятельную многовековую историю. Прародителями его были английский парламент и испанские кортесы, возникшие еще в XII-XIII веках, т.е. при феодализме. Считается, что первым парламентом мира был созданный в 1265 году Британский парламент. Однако современный парламент качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Вот почему история современного парламента начинается значительно позже, т.е. с эпохи буржуазных революций XVI-XVII веков.

Повсеместное распространение парламентов началось с эпохи Великой французской революции 1789 года и Войны за независимость в США конца XVIII в. и продолжалось до Первой мировой войны 1914-1918 гг. Однако парламенты XIX в. имели свою особенность: как правило, они были построены по цензовому принципу и в них могли избираться только представители буржуазии. Соответственно, главной целью парламентов конца XVIII - начала XX в. была борьба за ограничение власти монарха и защита интересов буржуазии. Мишин А.А.. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / А.А. Мишин. - М.: Юстицинформ, 2009. - С. 142.

Современные парламенты стали главными в системе государственных органов большинства стран. Этому во многом способствовало утверждение Парламентаризма - особой системы государственного руководства обществом, характеризующейся законодательной и исполнительной деятельностью при привилегированном (ведущем) положении Парламента, как носителя верховной законодательной власти в системе высших органов государственной власти. Например, в американской Конституции записано: «Все законодательные полномочия сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов…». Очень категорично определяет юридический статус парламента Конституция Японии: «Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства». Мишин А.А.. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / А.А. Мишин. - М.: Юстицинформ, 2009. - С. 143.

В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее, президенты в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент. В тех странах, где существует конституционный надзор (США, Италия, Германия, Япония, Франция, Австралия, Индия и т.д.), любой акт парламента может быть отменен по причине его несоответствия конституции страны.

Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но не равнозначные. При парламентаризме правительство образуется парламентом из числа членов партии, имеющей большинство в парламенте, и ответственно перед ним. Парламентаризм не может существовать без Парламента, поскольку его основой является сильный и полновластный Парламент.

Юридическим выражением парламентаризма является контроль Парламента за деятельностью правительства, который по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках, но является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента. Хотя в президентских республиках отсутствует институт парламентской ответственности, им известны определенные формы контроля над деятельностью правительства. Каширина Т.В. История государства и права зарубежных стран / Т.В. Каширина, А.В. Митин, В.Э. Кемниц. - М.: МИЭМП, 2011. - С. 119.

Возникновение и оформление парламентаризма относится к тому периоду, когда избирательное право было цензовым и в категорию политически активных граждан входили только мужчины - собственники. По мере демократизации избирательного права и расширения избирательного корпуса шла эволюция парламентаризма. Так, в XX веке и особенно после второй мировой войны заметно расширяется социальная база парламентов, увеличивается доля представительства коммунистических и рабочих партий.

Во многих странах правительства формируются социал-демократическими партиями. Возрастает относительная самостоятельность парламентов по отношению к правительствам. Этот процесс в разных странах проходит по-разному. Так, в США в период Уотергейтского скандала резко возросла реальная власть конгресса, т.к. президентская власть была скомпрометирована. Но с приходом республиканской администрации Р. Рейгана в 1981 году система сдержек и противовесов стабилизировалась за счет активизации президентской власти. Во Франции после ухода президента Шарля де Голля шел процесс возрастания реальных полномочий Национального собрания и восстановления парламентаризма. Каширина Т.В. История государства и права зарубежных стран / Т.В. Каширина, А.В. Митин, В.Э. Кемниц. - М.: МИЭМП, 2011. - С. 120.

В современных условиях парламентаризм возможен как в парламентарных республиках, так и в парламентских монархиях. Считается, что политическим условием установления такой системы правления является наличие стабильной двухпартийной политической системы.

1.2 Структура и порядок формирования парламентов

Современный парламент, как правило, имеет однопалатную или двухпалатную структуру. Сизько И.А. Конституционное право зарубежных стран: Учебно-практическое пособие / И.А. Сизько, Н.М. Чепурнова. - М.: МЭСИ, 2007. - С. 145.

1) Однопалатные парламенты обычно существуют в небольших по территории и населению унитарных государствах: например, в Швеции, Латвии, Литве, Эстонии, Венгрии, Болгарии, Греции, Словакии, Португалии и других странах. Однопалатные парламенты обычно избираются всем населением страны напрямую; как правило, имеют большие полномочия; часто избирают президента и формируют правительство, ответственны перед парламентом; все их депутаты имеют равный статус; при такой системе власти проще законодательный процесс и поэтому быстрее принимаются решения. Но у однопалатных парламентов есть и недостатки, например отсутствует противовес в виде второй палаты.

2) Двухпалатные парламенты существуют, как правило, в крупных федеративных государствах. В таких парламентах одна палата, именуемая «нижней», избирается всем народом напрямую и представляет его интересы в целом, а вторая - «верхняя», выражает интересы регионов, субъектов федерации и формируется ими. Достоинства двухпалатной структуры парламентов состоят в том, что в них более «объемно» представлено общество - народ и регионы с их особенностями; верхняя палата служит противовесом нижней: фильтрует ее решения, уменьшает партийное влияние в пользу общегосударственных интересов. Обычно верхняя палата имеет больший срок полномочий и обновляется по частям, что препятствует резкой смене политического курса; в случае радикального обновления нижней палаты в результате выборов верхняя палата обеспечивает преемственность политики. Однако при двухпалатной структуре парламентов существенно усложняется законодательный процесс; верхняя палата может стать слишком консервативной и тормозить деятельность нижней. Среди крупных федеративных государств, двухпалатную структуру парламента имеют США, ФРГ, Индия, Бразилия, Аргентина, Мексика.

В настоящее время наметилась тенденция повсеместного распространения двухпалатных парламентов в унитарных государствах: Франции, Италии, Испании, Бельгии, Голландии, Японии, Швейцарии, Польши, Чехии, Беларуси, Казахстане, Румынии и других странах.

Современные парламенты формируются по-разному. Самый распространенный способ - это избрание всего парламента (либо нижней палаты) непосредственно народом. Данный способ, в частности, практикуется в США, ФРГ, Италии и других развитых демократических странах. Наряду с ним существуют и иные способы формирования парламентов:

- нижняя палата избирается народом, а верхняя - представительными органами регионов (т.е. одна палата - прямыми выборами, другая - косвенными). Такая система практикуется, например, во Франции, в Голландии;

- нижняя палата избирается народом и затем из своего состава избирает верхнюю (Норвегия, Исландия);

- незначительная часть членов верхней палаты назначается пожизненно президентом за выдающиеся заслуги перед государством и обществом (в Италии 5 сенаторов назначаются пожизненно президентом в дополнение к 315 избираемым);

- значительная часть верхней палаты назначается главой государства (в Беларуси президент назначает 1/3 сенаторов, в Казахстане - 1/4 сенаторов);

- нижняя палата избирается народом, а верхняя - назначается (Канада);

- весь парламент назначается главой государства (Катар);

- часть мест в парламенте резервируется для представителей определенных слоев населения (в Египте половина мест в парламенте резервируется за рабочими и крестьянами, в Индии - часть мест для представителей отсталых народностей и каст, в Китае - для представителей армии);

- весь парламент избирается путем многоступенчатых косвенных выборов (Всекитайское собрание народных представителей).

Итак, порядок формирования парламентов находится в прямой зависимости от их структуры (одно- или двухпалатный парламент). Нижние палаты парламентов демократических стран, так же как и однопалатные парламенты, почти всегда формируются посредством прямых выборов. Верхние же палаты формируются следующим образом: Мишин А.А.. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / А.А. Мишин. - М.: Юстицинформ, 2009. - С. 145-149.

1. Формирование верхних палат посредством непрямых (многостепенных) выборов. Наиболее типичные примеры дает государственная практика Индии, Норвегии и Франции.

2. Формирование верхних палат посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми отличиями от той системы, которая применяется при формировании нижних палат. Так, верхняя палата Конгресса США - Сенат - избирается непосредственно населением, но не по территориальным избирательным округам, как члены палаты представителей, а от каждого штата по два сенатора. Определение результатов голосования осуществляется по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.

Сенат Итальянской Республики избирается посредством прямых выборов на базе областей. Количество мандатов зависит от численности населения области (Ломбардия - 47 сенаторов, Сицилия - 27, Сардиния - 9).

Смешанная избирательная система применяется и при выборах верхней палаты японского Парламента - Палаты советников: 152 депутата этой Палаты избираются по префектурным избирательным округам (в Японии 46 префектур), а остальные 100 - от общенационального избирательного округа.

3. Чисто феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании. Здесь на протяжении 5-ти столетий существует традиционная система замещения мест в палате лордов. В настоящее время в состав палаты лордов входит около 1200 пэров, которые подразделяются на основные группы:

1) наследственные пэры, передающие свой титул по наследству;

2) пожизненные пэры, не имеющие права передачи титула по наследству;

3) ирландские и шотландские пэры (сегодня их в палате лордов нет);

4) пэры по апелляции;

5) духовные пэры (епископы и архиепископы английской церкви).

4. Формирование верхней палаты посредством назначения в наиболее чистом виде применяется в Федеративной Республике Германии. Здесь верхняя палата парламента - Бундесрат - состоит из членов, назначаемых правительствами земель из своего состава. В другую палату - Бундестаг - половина депутатов избирается в одномандатных избирательных округах, охватывающих территорию всей страны, а вторая половина избирается по германским землям в многомандатных избирательных округах, выдвинутых политическими партиями.

5. Верхние палаты парламентов некоторых стран формируются смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности (Сенат Бельгии, Сенат Ирландии).

Способ формирования верхней палаты парламента можно оценить лишь с учетом того, в какой степени он влияет на фактическую роль соответствующей верхней палаты как консервативного, сдерживающего начала. Если сопоставить метод формирования верхних палат с объемом их компетенции и правовым статусом, то можно установить следующую закономерность.

Чем дальше процесс формирования этих палат отстоит от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции. Как показывает опыт деятельности верхних палат, самые сильные, влиятельные из них - сформированные посредством выборов (США, Италии, Японии). Слабыми по своему влиянию на политическую жизнь в обществе являются верхние палаты, сформированные без участия избирательного корпуса (например, Палата Лордов, Совет штатов Индии, Бундесрат).

1.3 Статус парламентария, функции и полномочия парламентов

Статус парламентария в зарубежных странах определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями.

Современная конституционно-правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не какого-либо одного избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва депутата. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 Конституции Италии гласит: «Каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои функции без обязательного мандата». С не меньшей категоричностью говорит об этом ст. 38.1 Конституции ФРГ: «Депутаты германского бундестага... являются представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести». В ст. 27 Конституции Франции 1958 г. содержится почти аналогичное положение: «Любой императивный мандат является недействительным». Правкин С.А. Конституционные основы парламентаризма: отече-ственный и мировой опыт / С.А. Правкин. - М.: МИЭМП, 2010. - С. 121.

Отсутствие императивного мандата и права отзыва не ведет к полной независимости депутата парламента. Это объясняется следующими причинами: во-первых, депутат, как правило, принадлежит к какой-либо партийной фракции и подчиняется партийной дисциплине; во-вторых, депутат зависит от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию; наконец, депутат в известной степени зависит и от своего избирательного округа, поскольку судьба мандата решается голосованием. Депутат является профессиональным парламентарием и именно по этой причине его мандат обладает свойством несовместимости ни с какой государственной или иной должностью.

Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, исключая право занятия министерских постов в парламентских странах. В содержание депутатского мандата входят следующие основные компоненты:

- индемнитет. Депутат парламента получает вознаграждение за свою парламентскую деятельность, включая покрытие расходов на резиденцию, переписку, служебные поездки и т.д. Однако чрезмерно высокий индемнитет в ряде стран превращает место в парламенте в доходную должность. В некоторых странах индемнитет приравнивается к жалованью чиновников высшего разряда (Япония, Франция, Финляндия) или составляет определенную часть министерского оклада;

- иммунитет. Законодательство государств предоставляет депутату целый ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать его независимость. Важнейшими элементами депутатского иммунитета являются свобода слова и голосования и депутатская неприкосновенность;

- свобода слова и голосования сводится к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за высказывания в парламенте и за голосование, поскольку они осуществляются в силу мандата. Однако почти повсеместно свобода слова и голосования ограничивается жесткими рамками партийной дисциплины. Ограничения на свободу слова налагают также законы об охране государственной тайны и соответствующие положения парламентских регламентов;

- депутатская неприкосновенность. Обычно состоит в том, что депутат не может быть подвергнут уголовному преследованию или аресту без санкции соответствующей палаты, за исключением тех случаев, когда он задержан на месте совершения преступления. В Италии депутатская неприкосновенность распространяется и на личный или домашний обыск, перехват разговоров или сообщений, изъятие корреспонденции членов Парламента (ч. 2 и 3 ст. 68 Конституции). Депутат может быть лишен иммунитета решением той палаты, к которой он принадлежит (с 1995 г. во Франции разрешение на арест или ограничение свободы члена Парламента дает бюро палаты).

Прекращение срока действия мандата наступает по окончании срока полномочий парламента, по истечении срока, на который избран депутат, вследствие смерти депутата, в результате лишения мандата или признания выборов недействительными. Парламент обычно является верховным судом в отношении полномочий своих депутатов, поэтому он не только может лишить депутата иммунитета, но и признать недействительным его мандат.

1.4 Полномочия парламента

Определение фактической роли парламента в осуществлении государственной власти представляет собой достаточно сложную проблему. В то же время, независимо от того, абсолютно не ограничены или ограничены полномочия парламента, мировая практика выработала необходимый минимум полномочий, который присущ парламентам в демократических цивилизованных странах Конституции стран определяют следующие основные направления деятельности парламентов: Сизько И.А. Конституционное право зарубежных стран: Учебно-практическое пособие / И.А. Сизько, Н.М. Чепурнова. - М.: МЭСИ, 2007. - С.117-127.

1) Принятие законов. Только парламент наделен компетенцией принятия законов.

2) Принятие бюджета и иные финансовые полномочия являются старейшей прерогативой парламента.

3) Контроль над деятельностью правительства является одним из наиболее важных полномочий парламента.

4) Судебные полномочия парламентов являются ограниченными, и их реализация не занимает заметного места в обычной парламентской деятельности, например, парламент Англии может играть роль кассационной инстанции, а палата лордов выступает как суд 1-ой инстанции для мэров, совершивших особо тяжкие государственные преступления.

5) Внешнеполитические полномочия парламентов внося ограниченный характер и, как правило, сводятся к контролю над внешней политической деятельностью правительства.

6) Иные полномочия.

Если парламент двухпалатный, то полномочия могут делиться между палатами. Обычно нижняя палата принимает законы, утверждает правительство, выносит ему вотум недоверия, а верхняя избирает генерального прокурора, формирует высшие суды, окончательно решает вопрос об импичменте, ратифицирует международные договоры.

1.5 Законодательная процедура в парламентах зарубежных стран

Законодательный процесс регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов. Законодательный процесс можно подразделить на несколько основных стадий: Мишин А.А.. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / А.А. Мишин. - М.: Юстицинформ, 2009. - С. 149.

1. Выявление потребности в принятии закона и осуществление законодательной инициативы. Потребность в принятии определенного закона обычно устанавливается соответствующими звеньями государственного аппарата либо на основе получаемой им информации, либо в результате различного рода на него групп давления (лоббирования). Субъектами права законодательной инициативы могут быть депутаты парламента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства, однако чаще всего им выступает правительство (Италия, Швейцария, США и др.), что положительно оценивается в зарубежном государствоведении, так как упорядочивает работу парламента и в наибольшей степени согласует усилия всех органов власти по решению важнейших вопросов жизни страны.

В парламентской практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты - законодательные предложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законодательных предложений является президентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства.

2. Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях. Обычно начинается после доклада комитета и состоит в прениях по поводу внесения поправок к тексту законопроекта. Во всех странах применяются различного рода правила и приемы, резко ограничивающие парламентскую свободу слова.

Значение парламентских дебатов в современную эпоху приобрело особый характер, т.к. во многих странах они транслируются по телевидению.

3. Рассмотрение законопроекта в парламентских комитетах. В зарубежных странах это важнейшая стадия законодательного процесса. Нередко парламентские комитеты решают судьбу законодательства. Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности с пленарных заседаний в комитеты объясняется прежде всего изменением характера деятельности парламентов.

Фактическая роль парламентских комитетов зависит наряду с прочими обстоятельствами от формы правления. В парламентарных странах, как правило, комитеты играют меньшую роль, здесь основная работа по составлению законопроектов осуществляется непосредственно правительством и подчиненными ему административными ведомствами. В президентских же республиках парламентские комитеты фактически решают судьбы законодательства, но работают они в тесном контакте с исполнительным аппаратом власти. Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как Палатой представителей, так и Сенатом. Работа комитетов над принятыми к производству биллями распадается на две стадии. На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. Собрав нужную информацию, комитет приступает ко второй, в отличие от первой проводящейся публично, носит конфиденциальный характер. Именно на этом этапе работы комитет решает главный вопрос: будет ли сделан палате доклад по биллю и если да, то какой характер будет носить этот доклад. Комитет обладает в отношении билля дискреционными полномочиями и не связан никаким поручением или указанием палаты. Подобные полномочия комитетов превращают их в самостоятельные законодательные коллегии, решения которых санкционируются палатами. Таким образом, американские законодательные комитеты отличаются следующими особенностями: а) каждый комитет обладает определенной предметной компетенцией, т.е. является специализированным; б) все законодательные комитеты - постоянно действующие органы, они создаются палатами на весь срок полномочий; в) в отношении биллей, поступивших на их рассмотрение, они обладают неограниченными полномочиями.

Весьма своеобразный характер носит система законодательных комитетов Парламента Индии. В настоящее время законодательные комитеты индийского Парламента обладают следующими особенностями: а) они являются временными, т.е. создаются для каждого конкретного билля; б) их компетенция и процедура определяются решениями соответствующей палаты; в) никакими дискреционными полномочиями они не обладают. Законодательные комитеты индийского Парламента являются вспомогательными органами палат и действуют строго в соответствии с их рекомендациями.

Ни один парламент в современных странах не может работать без законодательных комитетов, которые должны играть роль вспомогательных органов. Однако иногда на практике эти комитеты превращаются в нормоустанавливающие органы. Примерно такую роль играют законодательные комитеты в США, ФРГ, Италии, Франции и многих других странах.

4. Принятие законопроекта палатой, в которую он был внесен, является заключительной стадией и состоит из постатейного голосования и принятия законопроекта в целом (в однопалатных парламентах законопроект после принятия направляется главе государства для получения санкции и промульгации). Эта стадия - третье чтение - состоит из постатейного голосования и принятия законопроекта в целом. В парламентской практике применяются различные способы голосования, причем некоторые из них восходят к глубокой древности. Так, в англосаксонских и некоторых других странах применяется голосование «криком» и «ногами», которое существовало еще в Спарте. В первом случае сторонники и противники поставленного на голосование предложения по очереди кричат соответственно «да» и «нет», а председательствующий на слух определяет, кто кричит громче. Если депутаты выражают сомнение в справедливости суждения председательствующего, то проводится голосование вставанием. В США, Великобритании, Индии и ряде других стран применяется «голосование делением»: сторонники и противники предложения проходят в разные двери мимо счетчиков, которые и определяют результаты голосования. В важных случаях используется поименное голосование с занесением его результатов в протокол палаты. Проводятся голосования с вызовом на трибуну, бюллетенями, поднятием рук и т.д. В настоящее время в парламентах (Палата представителей США, Финляндия, Швеция) для подсчета голосов применяются электронные машины.

Законопроект, одобренный той палатой, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными документами в другую палату.

5. Прохождение законопроекта в другой (верхней) палате является стадией, которая свойственна только бикамеральным парламентам. Для окончательного принятия идентичный текст законопроекта должен быть одобрен обеими палатами. В случае возникновения разногласий применяются процедуры либо преодоления вето верхней палаты, либо выработки согласованного решения. Во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. Следует иметь в виду, что во многих странах (США, Великобритания, Канада, Аргентина, Индия) финансовые законопроекты могут быть внесены только в нижнюю палату. Для окончательного принятия идентичный текст законопроекта должен быть одобрен обеими палатами. В случае возникновения разногласий применяется процедура выработки согласованного решения.

Примирительная процедура имеет место в тех бикамеральных парламентах, где обе палаты обладают одинаковыми правами и соглашение между ними может быть достигнуто только на основе компромисса. Если одна из палат окончательно отвергает законопроект и не идет на уступки, то такой законопроект считается отвергнутым и в силу принципа дисконтинуитета не может быть внесен вновь на той же сессии парламента. Принятие согласованного текста законопроекта осуществляются разными методами.

Метод челнока состоит в том, что спорный законопроект пересылается из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согласится с предложениями другой либо пока законопроект не будет отвергнут окончательно. Процедура челнока весьма сложна и громоздка. Примирение достигается самими палатами на пленарных заседаниях, что отвлекает палаты от их повседневных дел и затягивает законодательный процесс.

Метод согласительных комитетов состоит в том, что процедура примирения осуществляется не самими палатами, а по их поручению особыми органами, которые наделяются для этого соответствующими полномочиями. Подобный способ применяется в Конгрессе США. В случае принятия билля Палатой представителей и Сенатом в разных версиях председатели обеих палат назначают на паритетных началах согласительный комитет. О принятом решении согласительный комитет докладывает палатам, которые могут либо принять его предложение, либо отклонить целиком. За палатами сохраняется право вернуть билль согласительному комитету для повторного рассмотрения.

Процедура преодоления возражений верней палаты применяется в тех бикамеральных парламентах, где верхней палате предоставлена роль сдерживающего начала. Возражения верхних палат в этих парламентах могут быть преодолены нижними палатами в соответствии с установленными процедурными правилами.

Существует два основных способа преодоления возражений верхних палат. Возражение верхней палаты преодолевается самой нижней палатой посредством повторного принятия спорного законопроекта. Эта система применяется в подавляющем большинстве двухпалатных парламентов. Наиболее типичными являются английский и французский варианты.

6. Санкционирование и промульгация законов, принятых парламентами, представляют собой заключительную стадию законодательного процесса и осуществляются обычно главами государств. Так, ст. 73 Конституции Итальянской Республики содержит по этому вопросу следующее типичное для большинства стран положение: «Законы промульгируются Президентом Республики в течение месяца со дня их утверждения. Если палаты, каждая абсолютным большинством своих членов, объявляют закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе. Законы публикуются немедленно после промульгации и вступают в силу на пятнадцатый день после их опубликования, если в самом законе не установлен другой срок».

Таким образом, парламентаризм, являясь фундаментальным понятием в государствоведении и политологии, представляет собой одно из сложнейших явлений общественно-политической жизни. Полномочия парламента в демократическом государстве важны и разнообразны: парламент является представительным органом граждан, исполняет законодательную и контрольную функции, является неотъемлемым и важнейшим элементом механизма разделения и взаимдействия властей. Однако при различных формах правления, исторических и политических традициях полномочия парламентов, их фактическая роль в жизни страны выглядят по-разному. В одних странах парламенты исполняют номинальные функции, в других их полномочия широки, и законодательные органы олицетворяют реальную политическую власть.



2. Развитие парламентаризма в Российской Федерации

Проблемы теории и практики становления российского парламентаризма, его правовых, политических и организационных аспектов в последние годы стали предметом пристального внимания специальных научных исследований.

Понимание роли и места органов народного представительства в политической системе современной России невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательных учреждений - от вече, Боярской думы и Земских соборов до современных форм парламентской демократии. Осмыслить процесс становления российского парламентаризма - значит, определить какие периоды прошла в своем формировании российская государственность, приобщиться к культуре и практике государственного строительства.

2.1 История российского парламентаризма

Первый опыт российского парламентаризма имел место в начале XX столетия. Хроника его становления и развития связана со следующими основными событиями жизни страны. Дорохов Н.И. Конституционное (государственное) право России / Н.И. Дорохов, Л.Т. Чихладзе. - М.: МИЭМП, 2012. - С. 86-90. 17 октября 1905 г. царь Николай II издал Манифест об усовершенствовании государственного порядка, которым провозглашалось создание Государственной Думы. Как уже было отмечено, 23 апреля 1906 г. были приняты Основные законы Российской империи, в которых закреплялась принадлежность императору верховной самодержавной власти. Царю принадлежала власть во всем ее объеме. В ст. 7 говорилось, что царь «осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой». В ст. 86 указывалось, что «никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора».

Выборы в I Государственную Думу проходили в феврале-марте 1906 г. на основе избирательного закона от 11 декабря 1905 г. Право участвовать в выборах имели рабочие и служащие от тех фабрик и заводов, где было не менее 50 рабочих. Устанавливался ценз оседлости: для крестьян - 1 год, для рабочих - 6 месяцев. Избирательным правом не обладали: лица, не достигшие 25 лет; женщины; учащиеся; лица, состоявшие на действительной военной службе. I Государственная Дума работала с 27 апреля по 8 июля 1906 г., затем она была распущена и назначены выборы во II Государственную Думу. В составе I Думы было 478 депутатов, из них 179 - от партии кадетов, 63 - автономистов (представителей групп Царства Польского, Украины, Прибалтики и т.д.), 16 - октябристов, 97 - трудовиков, 18 - социал-демократов, 105 - беспартийных.

II Государственная Дума работала с 20 февраля по 3 июня 1907 г.

III Государственная Дума проработала полный пятилетний избирательный срок - с 1.11.1907 г. по 9.06.1912 г. К ее ведению относились следующие вопросы: принятие новых законов; изменение, дополнение и отмена действующих законов; утверждение штатов; рассмотрение государственного бюджета и финансовых смет министерств и главных управлений; утверждение уставов акционерных обществ, компаний; другие вопросы, вносимые на рассмотрение Думы царем. Законопроекты, принятые Думой, вступали в силу после одобрения их Государственным Советом и царем. Дума не имела права принимать новые законы и отменять старые, касавшиеся основных государственных законов. В III Государственной Думе работали депутаты от 11 партий и групп. Было проведено 5 сессий Думы. Государственная Дума состояла из общего собрания и канцелярии. Общее собрание образовывало постоянные и временные комиссии. Ежегодно избирались председатель Государственной Думы и два его товарища. На 5 лет избирались секретарь и товарищи, которые ведали делами Думской канцелярии.

IV Государственная Дума проработала с 15.11.1912 г. по 6.10.1917 г. Роль Верхней палаты играл Государственный Совет, который одобрял законы. Совет состоял из двух частей: одна половина членов назначалась царем, другая выбиралась сроком на 9 лет. Каждые 3 года треть выборных членов переизбиралась. Выборные члены Государственного Совета избирались от пяти курий: 1) православное духовенство; 2) губернские, земские собрания; 3) дворянские общества; 4) Академия наук и университеты; 5) комитеты и советы торговли и промышленности, биржевые комитеты, купеческие управы. В случае разногласия между Государственной Думой и Государственным Советом дело передавалось в согласительную комиссию. Законопроект считался отклоненным, если не было достигнуто соглашение, а также, если принятый Думой и Советом закон не утверждался царем. Ежегодно из членов Государственного Совета царь назначал председателя и вице-председателя Совета. Во главе канцелярии Государственного Совета стоял Государственный секретарь. 1.09.1917 г. «директория» во главе с А.Ф. Керенским, образовавшаяся из состава Временного правительства, объявила Россию республикой. 14.09.1917 г. было созвано Всероссийское демократическое совещание представителей социалистических партий, городских дум, Советов, профсоюзов, армейских организаций. На совещании был выделен предпарламент - Временный Совет республики. Своим постановлением от 6 октября 1917 г. Временное правительство распустило Государственную Думу, тогда же был упразднен Государственный Совет. 7-8 ноября 1917 г. Второй Всероссийский съезд Советов объявил о низложении Временного правительства и переходе власти в руки Советов. Съезд образовал новое правительство России - Совет Народных Комиссаров во главе с В.И. Лениным, избрал ВЦИК под председательством Л.Б. Каменева. Парламентский путь развития России был прерван. Более 70 лет в России существовала система Советов - единых органов государственной власти снизу доверху.

В современных условиях государственного строительства важно учесть тот позитивный опыт парламентаризма, который зародился в России в начале XX столетия, и использовать его в становлении и деятельности российского парламента, который возродился в нашей стране в преддверии XXI века.

2.2 Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации

Впервые в истории нашей страны понятие «парламент» применительно к представительному и законодательному органу Российского государства закрепила Конституция РФ 1993 г. (ст.94). Выстропова А.В. Парламентское право России: Учебное пособие / А.В. Выстропова. - Волгоград: ВолГУ, 2007. - С. 23.

Федеральное Собрание РФ характеризуется как представительный орган. С одной стороны, это означает, что оно является представителем всего многонационального народа России и формируется на основе участия населения во всеобщих выборах, прежде всего, депутатов Государственной Думы. С другой стороны, Федеральное Собрание выступает представителем субъектов РФ: так формируется Совет Федерации, в который входят по 2 представителя от каждого субъекта РФ - один от законодательной власти субъекта, другой - от исполнительной власти субъекта. Федеральное Собрание характеризуется и как законодательный орган. Оно законодательно регулирует жизнь страны, является единственным органом, который принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы. Российский парламент выполняет также некоторые контрольные функции, хотя Конституция и не определяет его как контрольный орган:

- утверждение федерального бюджета и заслушивание отчета Правительства о его исполнении;

- участие обеих палат в формировании органов государственной власти;

- решение вопроса о доверии Правительству как формы его ответственности перед Государственной Думой;

- утверждение Советом Федерации некоторых указов Президента;

- рассмотрение вопросов федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

- ратификация международных договоров.

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом и состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Заседания палат проводятся раздельно. Заседания открытые. На совместные заседания палаты могут собираться для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Обе палаты образуют единственный совместный конституционный орган - Счетную палату - для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (ч.5 ст.101 Конституции). Счетная палата состоит из:

- Председателя, который назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой;

- заместителя Председателя, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации;

- аудиторов Счетной палаты, одна половина которых назначается Государственной Думой, а другая - Советом Федерации.

Организация и деятельность Счетной палаты регулируются ФЗ от 11 995. «О Счетной палате РФ». В соответствии с ФЗ от 5.2000 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ - от законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания палаты и ведают ее внутренним распорядком.

Порядок деятельности Совета Федерации определяется его Регламентом. Деятельность Совета Федерации обеспечивается его аппаратом. Постановлениями Совета Федерации образуются различные комитеты:

- по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам;

- по вопросам безопасности и обороны;

- по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности;

- по вопросам социальной политики;

- по вопросам экономической политики;

- по международным делам;

- по делам Содружества Независимых Государств;

- по аграрной политике;

- по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии;

- по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике;

- по делам Севера и малочисленных народов.

Совет Федерации образует Комиссию по регламенту и парламентским процедурам. В соответствии со ст.102 Конституции к его ведению относится:

- утверждение изменения границ между субъектами РФ;

- утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

- утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

- решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

- назначение выборов Президента РФ;

- отрешение Президента РФ от должности;

- назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

По вопросам своего ведения Совет Федерации принимает постановления. Но полномочия Совета Федерации этим не исчерпываются. В соответствии со ст.105 Конституции РФ федеральные законы, принятые Государственной Думой в течение 5-ти дней, передаются на рассмотрение Совета Федерации. Ряд законов (ст.106) подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, не рассмотренные Советом Федерации в течение 14 дней, считаются одобренными им.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 5 лет. ФЗ РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // Российская газета от 31.12.2008. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Из своего состава Государственная Дума избирает Председателя и заместителей Председателя, которые ведут заседания Думы и ведают ее внутренним распорядком. Порядок деятельности Государственной Думы определяется ее Регламентом. Обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляет ее аппарат. В соответствии с Регламентом Государственной Думы образуется, как правило, около 25 комитетов: по законодательству; по государственному строительству; по труду, социальной политике и делам ветеранов; по бюджету и налогам; по кредитным организациям и финансовым рынкам; по экономической политике и предпринимательству; по собственности; по промышленности, строительству и наукоемким технологиям; по энергетике, транспорту и связи; по обороне; по безопасности; по международным делам; по делам СНГ и связям с соотечественниками; по делам Федерации и региональной политике; по вопросам местного самоуправления и др.

Для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности палаты создается Совет Государственной Думы, в который входят Председатель Государственной Думы, руководители фракций и депутатских групп. В работе Совета участвуют с правом совещательного голоса заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов. К ведению Государственной Думы в соответствии со ст.103 Конституции относится:Дорохов Н.И. Конституционное (государственное) право России / Н.И. Дорохов, Л.Т. Чихладзе. - М.: МИЭМП, 2012. - 186 с.

- дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

- решение вопроса о доверии Правительству РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;

- объявление амнистии;

- выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

По вопросам своего ведения Государственная Дума принимает постановления. Государственной Думой принимаются федеральные законы (ст.105 Конституции РФ). Главное направление работы Государственной Думы - это законодательная деятельность. Государственная Дума внесла немалый вклад в создание законодательной базы современной России. Это выразилось, в частности, в принятии новых Гражданского, Уголовного, Семейного, Уголовно-исполнительного, Бюджетного, Налогового (часть I), Лесного, Воздушного, Градостроительного, Арбитражного процессуального кодексов, Кодекса торгового мореплавания и др.

Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в соответствии со ст.111 и 117 Конституции. В случае роспуска Президент назначает дату выборов с тем, чтобы новая Государственная Дума собралась не позднее 4-х месяцев с момента роспуска прежней Государственной Думы.

Конституция РФ предусматривает основания возможного роспуска Президентом Государственной Думы (ст.109). Если Государственная Дума трижды отклоняет представленные Президентом кандидатуры Председателя Правительства РФ, то Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ч.4 ст.111). Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. После этого Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение 3-х месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент принимает одно из следующих решений:

а) объявляет об отставке Правительства;

б) распускает Государственную Думу (ч.3 ст.117).

Вопрос о доверии Правительству может поставить перед Государственной Думой Председатель Правительства. Если Государственная Дума в доверии отказывает, то Президент в течение 7 дней принимает одно из следующих решений:

а) об отставке Правительства;

б) о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (ч.4 ст.117). Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения; в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (ч.5 ст.109). Не имеет прав распускать Государственную Думу и исполняющий обязанности Президента РФ (ч.3 ст.92).