Зарождение и становление парламентаризма в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

Зарождение и становление парламентаризма в России

Выполнил:

Арепьев Т.А.

Введение

парламентаризм конституционализм россия

Летом 2008 года исполняется 80 лет со дня принятия первой полноценной отечественной конституции - Конституции РСФСР 1918 года. И это, как мы считаем, должно послужить поводом для осмысления всей истории российского конституционализма и, в частности, парламентаризма в России, как одной из важнейших идей конституционного права.

Первые реальные проекты российской конституции появились еще при Александре I и уже тогда они включали такой принцип государственного устройства как разделение властей. По поручению Александра Иоанис Каподистрия, государственный секретарь находившихся в то время под патронажем России Ионических островов, составил для них конституцию. Она предусматривала законодательный орган, состоящий из верхней и нижней палат.

Возложенная на Сперанского работа над проектом Финляндской конституции была непосредственно связана с общим переустройством России. Финляндская конституция 1809 года, по замыслу царя, была лишь опытом областного применения, на котором он собирался перестроить все государство.

К осени 1809г. М.М. Сперанский разработал план государственных преобразований России со следующим принципами: законность, выборность части чиновников и суда. По замыслу Сперанского законодательный ряд образовывали «думы» - волостные, уездные, губернские и государственная.

Государственная Дума должна была собираться ежегодно, рассматривать и одобрять вносимые правительством законопроекты и государственный бюджет, делать представления о нуждах народа, об ответственности министров и распоряжениях властей, нарушающих «основные» государственные законы. Внутренний конфликт Сперанского-реформатора и Сперанского-практика разрешался попыткой примирения новых идей и существовавших порядков. Выборность уравновешивалась правом императора утверждать или отменять решения выборных органов, однако ни один закон не должен был иметь силу без рассмотрения в Государственной Думе.

1 января 1810 года состоялось открытие Государственного Совета. Он мыслился как верхняя палата Российского парламента; нижняя, выборная палата, Государственная Дума, а также местные думы должны были быть провозглашены 1 мая, а собраны уже 1 сентября того же, 1810года. Итак, в сентябре 1810 года Россия должна была стать конституционной монархией, но процесс этот затянулся еще на 95 лет - до октября 1905 года, хотя и после октября 1905г., по нашему мнению, российскую монархию можно было назвать конституционной лишь с оговорками.

Став после Венского конгресса царем Польским, Александр в декабре 1815 года «даровал» Польше конституцию, предоставившую сейму законодательную власть.

На рубеже 1819-1820 годов французский юрист Дешан под руководством Н.Н. Новосильцева «пишет на французском языке конституционную хартию России» Пуздрач Ю.В.Становление конституционализма в России. М.,2001,С139.. Предлагалась представительная форма правления, органами которой были бы император, Государственный Совет, а также Государственная Дума, созываемая каждые 5 лет.

Но существовал ряд причин, разочаровавших Александра в конституционном правлении. В 1820 году, во время второго польского сейма, его депутаты не только не благодарили Александра за дарованную им конституцию, но и осмелились критиковать его правительство. Император, по-видимому, переносил свои польские впечатления на российскую почву, кроме того, мятеж Семеновского полка показал ему, что армия уже не столь лояльна, а Россия не защищена от проникновения революционных идей. Наконец еще одно обстоятельство - революционный переворот в Испании, главной силой которого стала армия. Также Александр одновременно ощущал видимый бюрократический нажим аппарата и невидимую угрозу собственной жизни. По всей вероятности именно эти события и ощущения остановили императора, не подписавшего проект «Уставной грамоты» Новосильцева.

Кроме конституционных проектов правительства Александра I в XIX веке существовали и другие многочисленные планы введения представительного строя в России. Например, существовали свои конституционные проекты у тайных обществ 20-х годов XIX века, в которых декабристы были куда более подготовлены, чем в военном плане. И в конституционном проекте Северного общества и в проекте Пестеля для России предполагалось создание представительного парламента. Планировался созыв представительного органа и при Александре II.

Но все проекты введения представительного строя так и не были осуществлены. Это объяснялось рядом причин. Стоит сказать, что большинство населения не видело полезности в представительном строе. Острые противоречия между крестьянами и помещиками требовали максимальной самостоятельности парламента, что в XIX веке было невозможно, так как, по нашему мнению, он неизбежно превратился бы в защитника исключительно помещичьих интересов. Определенную роль сыграла и официальная идеология, которая утверждала, что только абсолютизм соответствует характеру русского народа, а конституция будет вредна для России. Огромный размер и многонациональность страны создавали угрозу распада государства, при его демократизации. Также не стоит забывать и о случайностях, таких как убийство Александра II, накануне подписания им законопроекта о созыве представительного законосовещательного органа. Парламентаризм в России стал развиваться только с 1905 года, по нашему мнению, именно потому, что только тогда страна стала готова к таким преобразованиям.

Целью данной работы ставится рассмотрение процесса зарождения и становления парламентаризма, прежде всего в правовом аспекте, дабы лучше понять, что представлял собой российский парламент в 1905-1907 году, именно на начальном этапе своего развития. Задачами работы автор ставит: а) рассмотреть нормативно-правовую базу учреждения Государственной думы и преобразования Государственного совета; в) проанализировать законы о выборах в Совет и Думу; г) рассмотреть положения Основных Государственных Законов 1906г., касающиеся отечественного парламента.

1. Законодательство о Государственной думе

1.1 Создание законодательства о Государственной думе от 6 августа 1905 г.

Революционные события 1905 года привели к тому, что самодержавие вынуждено было пойти на серьезные изменения в государственном строе России, предполагавшие дополнение абсолютизма совещательными учреждениями, в том числе и представительного характера.

Начало разработки первого закона о выборах в народное представительство следует вести с 18 февраля 1905 г., когда Николай II отдал соответствующее распоряжение Управляющему министерством внутренних дел А.Г.Булыгину (высочайший рескрипт 18 февраля 1905г.). Одновременно был издан высочайший указ Правительствующему Сенату, обязавший Совет Министров рассматривать и обсуждать, поступающие на имя императора от частных лиц и учреждений предложения по вопросам усовершенствования государственного устройства.

В многочисленных предложениях по поводу рескрипта 18 февраля содержалось большое количество решений относительно создания законосовещательного органа, но в итоге было решено создать отдельную выборную законосовещательную палату. Совет Министров остановился на названии «Государственная дума» для проектируемого органа.

Положение о ней составлял помощник начальника главного управления по делам местного хозяйства Министерства внутренних дел Сергей Крыжановский. Опыт европейских парламентов он использовать не решался, дабы не быть обвиненным в заимствовании непригодных для России западных образцов. Позже он утверждал, что за основу им был взят проект учреждения Государственной думы, составленный М.Сперанским в 1809 г. Однако при сравнении проектов Сперанского с работой Крыжановского сходства между ними не обнаружено, за исключением названия.

По проекту МВД законопроекты в Государственную думу должны были вноситься министрами и главноуправляющими отдельными частями. После обсуждения и голосования проектов в Думе ее заключения и журналы заседаний поступали на обсуждение в Государственный совет. Затем законопроекты с приложенными мнениями обеих палат представлялись императору на утверждение. Предполагалось, что проекты, отклоненные обеими палатами, не представляются на утверждение императора и считаются отклоненными. Это явилось бы формальным ограничением абсолютизма и выходило за рамки рескрипта 18 февраля. Но мы считаем, что при наличии назначаемого императором Государственного совета, император мог провести любой закон при необходимости. Стоит также упомянуть, что исходя из опыта 19 века, когда царь часто издавал законы, не рассмотренные законосовещательной палатой, можно сделать вывод, что такая практика могла быть продолжена. Следовательно, ограничение самодержавия, проектируемое Булыгиным и Крыжановским, на деле оказывалось чисто формальным и предназначалось для снятия плохо проработанных законопроектов.

Государственная дума по данному проекту наделялась рядом прав, которые не имел существующий совещательный орган - Государственный совет. Думе предполагалось дать право законодательной инициативы (очень ограниченное) и право запроса министрам о незаконных действиях администрации.

Составленный проект обсуждался в Совете министров под руководством председателя департамента государственной экономии Д.Сольского, который еще с 1881 года высказывался за создание общегосударственного представительного органа. Совет министров одобрил проект, но был изменен порядок назначения председателя и секретаря Думы, а также было предоставлено императору право роспуска Думы до истечения законного срока ее полномочий. 28 июня 1905 г. Совет министров закончил обсуждение проекта.

Николаем II было высказано предложение продолжить его рассмотрение на заседаниях Государственного совета, но под давлением графа Сольского и ряда других высших чиновников, а также общества, требовавшего скорейших преобразований, было принято решение не затягивать движение проекта. С целью его ускорения 19 - 26 июля проект был рассмотрен в Петергофском Особом совещании. В нем председательствовал сам император, участвовал ряд великих князей, членов Совета министров и Государственного совета.

Результатом деятельности Совета министров, комиссии и Особого совещания в Петергофе явилось опубликование 6 августа 1905 года Манифеста об учреждении Государственной Думы, Учреждения Государственной думы и Положения о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 г. Автор считает, что стоит подробнее рассмотреть организацию «Булыгинской думы», опираясь на эти источники, дабы лучше понять характер законосовещательного учреждения, которое планировалось созвать.

Манифест об учреждении булыгинской думы провозгласил, что «…сохраняя неприкосновенным основной закон Российской империи о существе самодержавной власти, признали мы за благо учредить Государственную думу и утвердили положение о выборах в Думу, распространив силу сих законов на все пространство империи…» Калинычев Ф.И.Государственная дума в документах и материалах. М.,1957.,с.30-31.. Этот манифест и явился началом законодательной базы первого общеимперского представительного органа - Государственной думы. При этом в манифесте дается прямое указание на то, что император сохраняет за собой право вносить изменения в ее учреждение и давать для ее усовершенствования «по сему предмету соответственные в свое время указания». Мы считаем, что данное положение указывает на то, что при создании данного манифеста, уже был расчет на изменение законодательства о Думе в случае смены обстановки в стране в целом.

Итак, Булыгинская дума носила совещательный характер. По ст1. Учреждения Государственной думы от 6 августа 1905 г. она учреждается «для предварительной разработки и обсуждения законодательных предположений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный совет, к верховной самодержавной власти» Там же,с32. Члены Думы избирались населением на пять лет. По указу императора Дума могла быть распущена до истечения срока полномочий, с одновременным назначением новых выборов. Император также определял продолжительность «ежегодных занятий» Калинычев Ф.И.Государственная дума в документах и материалах., ст4,с.32. и перерывы в них в течение года. В составе Думы образуются общее собрание и не менее четырех, но и не более восьми отделов. Законным считалось заседание с присутствием: не менее одной трети членов - в общем собрании, а в отделе - не менее половины его членов. Расходы на Думу осуществлялись государственным казначейством.

Председатель Государственной думы избирались из числа ее членов на год. Он должен был докладывать императору о действиях Думы. Также председатель возглавлял совещание, рассматривающее общие вопросы деятельности Государственной думы. В состав данного совещания входили также товарищ председателя, председатели отделов Думы, секретарь Думы и его товарищ.

Члены Думы пользовались свободой мнений и не отчитывались перед своими избирателями. Депутат мог быть подвергнут лишению или ограничению свободы только по суду, а также не подлежал задержанию за долги. Член Думы мог отказаться от своей должности по письменному заявлению, подаваемому председателю. Признание члена Думы утратившим свои полномочия (по случаям указанным в статьях 17, 19, 20 учреждения) или временно устраненным от участия в собраниях осуществлялось в правительствующем сенате. Депутаты получали суточное довольствие из казны, также раз в год им выплачивалось пособие, покрывавшее путевые расходы на проезд от Санкт - Петербурга до места их проживания.

Согласно Учреждению Государственной думы от 6 августа 1905 г., ее ведению подлежали:

«а) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

б) финансовые сметы министерств и главных управлений и государственная роспись доходов и расходов…;

в) отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи;

д) дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет;

е) дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов;

ж) дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям»Калинычев Ф.И. Государственная дума в документах и материалах.,с.35..

Что касается законодательной инициативы, то Думе предоставлялось право возбуждать предположения об отмене или изменении действующих законов и издании новых, но эти предположения не должны были касаться начал государственного устройства, установленных основными законами. Такому предположению давалось движение в законодательном порядке только в том случае, когда министр или главноуправляющий отдельной частью, к ведению которого оно относилось, разделял соображения Думы о желательности отмены или изменения действующих законов и издания новых.

Государственной думе предоставлялось право требовать от министров и главноуправляющих отдельными частями разъяснений и сообщения сведений, по поводу их действий, которые по мнению Думы нарушают существующие законы.

По поводу порядка производства дел в Государственной думе стоит сказать, что подлежащие ее рассмотрению дела вносились министрами и главноуправляющими, а также государственным секретарем. Сначала поступающие дела рассматривались в отделах, затем поступали в общее собрание. Заседания общего собрания и отделов назначали, открывали и закрывали их председатели. В заседаниях не допускалось присутствие посторонних лиц, присутствие представителей печати допускалось в количестве не более одного человека от издания, за исключением закрытых заседаний, где присутствие любых посторонних запрещалось. Закрытые заседания назначались председателем Думы или по решению ее общего собрания.

Заключением Государственной думы считалось «…мнение, принятое большинством членов общего собрания Думы»Калинычев Ф.И. Государственная дума в документах и материалах.,ст.47,с37.. В нем должно было быть определено согласие или несогласие с внесенным предположением, описанное в точно выраженных положениях. Затем законодательные предположения с заключением Думы вносились в Государственный совет, откуда, в случае их утверждения, поступали императору.

Если император считал, что Дума медленно рассматривает внесенное дело, то Государственный совет устанавливал срок, к которому должно быть готово заключение. Если Дума не укладывалась в установленный срок, то Совет рассматривал дело вовсе без ее заключения.

Как мы видим из всего вышесказанного, Дума обладала достаточно широкими полномочиями по отмене или изменению действующих законов и изданию новых, но император имел возможность принять закон в обход Думы, рассмотрев его только в Государственном совете, а право законодательной инициативы Государственной думы было сильно ограничено. По мнению автора, это еще раз подтверждает ее законосовещательный характер и положение низшее, чем у Государственного совета.

1.2 Положение о выборах от 6 августа 1905г.

Положение о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 г. устанавливало многоступенчатые выборы, разделение избирателей по сословным куриям и высокий избирательный ценз. Мы считаем, что стоит рассмотреть содержание этого документа подробнее, чтобы Положение о выборах от 11 декабря 1905г. и Положение о выборах от 3 июня1907г. рассматривать уже в сравнении с Положением от 6 августа.

Положение состояло из трех структурных разделов: общие положения, об избирательных списках и о производстве выборов - всего 62 статьи.

Выборы в Государственную думу производились: а) по губерниям и областям, б) в некоторых наиболее крупных городах(Санкт-Петербург, Москва, Астрахань, Варшава, Воронеж, Орел, Рига, Харьков, Саратов и др.). От губерний Царства Польского и нескольких других регионов страны, а также от «кочевых инородцев» выборы производились по особым правилам. Это дополняло три (а с декабря 1905г. - четыре) сословно-цензовые избирательные курии еще и куриями, организованными по национально-региональному принципу.

Выборы не были прямыми: избрание членов Думы осуществлялось избирательными собраниями. Согласно ст. 1 Положения, предусматривались, с одной стороны, выборы по губерниям и областям, а с другой - выборы по городам, соответственно различался и порядок формирования персонального состава избирательных собраний.

Избрание членов Государственной думы по губерниям и областям производилось губернскими избирательными собраниями под председательством губернского предводителя дворянства, из выборщиков, избираемых на съездах избирателей. Общее число выборщиков по каждой губернии или области определялось соответствующим расписанием, прилагаемым к положению.

По ст. 3 Положения различались три вида съездов: «а)уездных землевладельцев, б)городских избирателей и в)уполномоченных от волостей и станиц»Калинычев Ф.И. Государственная дума в документах и материалах.,с.40.. Таким образом, формирование состава избирательного собрания осуществлялось по трем куриям и, следовательно, Положение предусматривало для России реальную систему представительства. Кроме того выделялись и предварительные съезды (ст.14).

Статья 12 положения перечисляет лиц, имевших право участия в съезде уездных представителей, это: «а) лица, владеющие в уезде на праве собственности или пожизненного владения обложенною сбором на земские повинности землею в количестве, определенном для каждого уезда в приложенном к сей статье расписании; б) лица, владеющие в уезде на посессионном праве горнозаводскими дачами…; в) лица, владеющие в уезде на праве собственности или пожизненного владения, иным, кроме земли, недвижимым, не составляющим торгово-промышленного заведения, имуществом, стоимостью по земской оценке не ниже пятнадцати тысяч рублей; г) уполномоченные от лиц, владеющих в уезде или землею в размере не менее десятой доли количества десятин, определенного … в расписании, или иным недвижимым имуществом, стоимостью по земской оценке не ниже одной тысячи пятисот рублей; д) уполномоченные от священнослужителей, владеющих в уезде церковной землей » Там же,с.41..

Уполномоченные от владельцев недвижимости и священнослужителей подлежали избранию на «предварительном съезде». Число уполномоченных, подлежавших избранию на предварительном съезде, определялось по количеству земли у лиц, явившихся на съезд и по итогу оценки другого имевшегося у них недвижимого имущества.

По ст.16 в съезде городских избирателей принимали участие: «а) лица, владеющие в пределах городских поселений уезда…недвижимым имуществом…, в сумме не менее одной тысячи пятисот рублей… б) лица, уплачивающие в пределах городских поселений уезда государственный квартирный налог, начиная с десятого разряда и выше; в) лица, уплачивающие в пределах города и его уезда основной промысловый налог на личные промысловые занятия по первому разряду, и г) лица, владеющие в уезде торгово-промышленным предприятием… » Калинычев Ф.И. Государственная дума в документах и материалах.,с.42..В этих съездах председательствовал городской голова уездного или губернского города.

В съезде уполномоченных от волостей принимали участие выборные от волостных сходов уезда, в количестве двух от каждого схода. Они подлежали избранию волостными сходами из числа крестьян, принадлежавших к составу сельских обществ этой волости, если Положение не исключило их из числа лиц, имевших право на участие в выборах.

Избрание членов Государственной Думы по наиболее крупным городам, указанным в ст.1, производилось избирательным собранием, которое формировалось под председательством городского головы, из выборщиков, избираемых: в столицах - в числе ста шестидесяти, в остальных городах - в числе восьмидесяти.

В указанных городах в избрании выборщиков в городское избирательное собрание принимали участие: а) лица, владевшие в пределах города недвижимым имуществом: в столицах - на сумму не менее 3000руб., а в остальных городах - не менее 1500руб.; б) лица, владевшие в пределах города торгово-промышленным предприятием, с которого уплачивалось основного промыслового налога не менее 50руб. в год; в) лица, уплачивавшие в пределах города основной промысловый налог на личные промысловые занятия по первому разряду; г) лица, уплачивавшие в пределах города государственный квартирный налог, начиная с десятого разряда и выше.

Для избрания выборщиков в городское избирательное собрание город разбивался на избирательные участки, соответствовавшие делению его на полицейские части. Распределение выборщиков между участками производилось городской управой соответственно численности населения в каждом из участков и утверждалось губернатором. В каждом избирательном участке городским головою образовывалась избирательная комиссия в составе председателя и двух членов из числа лиц, имевших право участия в выборах.

Для уездов указанных выше городов образовывались съезды городских избирателей уезда, под председательством местного городского головы. В тех уездах, которые включали в себя несколько городских поселений, с разрешения министра внутренних дел, могло быть образовано несколько отдельных съездов городских избирателей.

К участию в выборах допускались подданные Российской Империи мужского пола, достигшие возраста 25 лет, отвечавшие требованиям определенного имущественного ценза или ценза оседлости и не ограниченные в избирательных правах в силу других указанных в положении обстоятельств. При этом каждый выборщик имел только один голос. Лица женского пола, лица моложе 25 лет, учащиеся, воинские чины, состоящие на действительной военной службе, «бродячие инородцы», а также иностранные подданные не могли участвовать в выборах. Кроме того, в выборах не участвовали лица, подвергшиеся наказанию по суду, лишенные должности, духовного сана или звания за свои поступки. Губернаторы, вице-губернаторы, градоначальники и их помощники, лица, занимавшие полицейские должности не принимали участия в выборах. От выборов устранялись также лица, утратившие избирательный ценз до начала выборов или невнесенные в избирательные списки.

Вместе с тем, по нашему мнению, стоит обратить внимание на то, что положение устанавливало важные привилегии для собственников недвижимого имущества и позволяло им существенно корректировать свой публично-правовой статус по основаниям частноправового характера. Так, например, лишив женщин избирательных прав, закон сделал изъятие из общего правила для тех из них, кто являлся собственником цензовой недвижимости. Им давалась возможность предоставлять свои цензы по недвижимости для участия в выборах мужьям и сыновьям (ст.9 Положения). Предоставление ценза оформлялось соответствующей доверенностью. Ст.10 говорит, что сыновья могли участвовать в выборах вместо отцов, используя их ценз. Если правом собственности на недвижимое имущество обладало несколько лиц, то каждый из них считался владельцем причитавшейся на его долю части имущества и, соответственно, пользовался правом голоса на выборах(ст.21 Положения).

Несмотря на сохранившееся в Российской Империи антисемитское законодательство, следует упомянуть, что избирательных прав не были лишены евреи. Попытку закрепления соответствующей нормы в проекте Положения в ходе Петергофского совещания успешно пресекли С.Ю. Витте и В.Н. Коковцов. В результате в первую Государственную Думу прошли несколько евреев, например видные общественные деятели Герценштейн и Иллос. После роспуска Думы оба поплатились жизнью за свою политическую деятельность, но сам факт их избрания, по нашему мнению, крайне показателен.

Производство выборов в избирательные собрания регулировалось нормами подраздела 1 раздела III Положения. По статье 40 Положения о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905г.: «Выборы на съездах производятся закрытой подачей голосов, посредством баллотировки шарами, а выборы в городское избирательное собрание - закрытой подачей голосов, посредством записок»Калинычев Ф.И. Государственная дума в документах и материалах.,с.46.. Способ удостоверения личности избирателей и проверки их полномочий определял председатель съезда или избирательной комиссии.

Выборщиками от избирательных съездов, а равно уполномоченными от предварительных съездов признавались лица, за которых подано более половины голосов участвующих в съезде, в случае равенства голосов избрание осуществлялось по жребию.

При голосовании по избирательным участкам выборщиками, избранными в городское избирательное собрание, признавались лица, получившие в избирательном участке наибольшее число голосов, при равенстве голосов избрание также определялось по жребию. Подробно процедура производства выборов регулировалась «Правилами о порядке производства выборов в городские избирательные собрания» (приложение к ст.38 Положения) и подверглась многочисленным корректировкам в процессе выборов в I Государственную Думу.

В трехдневный срок со дня объявления постановления уездной или губернской комиссии заинтересованные лица могли принести жалобу соответственно в губернскую комиссию, и она, в недельный срок, подлежала представлению в губернскую по делам о выборах комиссию, в двухнедельный срок - в Правительствующий Сенат.

Списки выборщиков в губернские избирательные собрания составлялись уездной комиссией, а списки выборщиков в городские избирательные собрания - губернской по делам о выборах комиссией.

Теперь рассмотрим подробнее производство выборов непосредственно в Государственную думу. Прежде всего стоит отметить, что Положение устанавливало ограничения для лиц, избираемых в депутаты, либо предусматривало для них некоторые дополнительные требования. Так, никто не имел права баллотироваться в члены Государственной Думы более чем в одном избирательном собрании - губернском или городском (ст.54). А согласно ст.55 в члены Государственной думы не могли избираться лица, не знающие русского языка. Вместе с тем, несмотря на тотальную неграмотность населения, закон не устанавливал никакого образовательного ценза. Одним из объяснений этого, по нашему мнению, может служить то, что самодержавие не ощущало необходимости в эффективном участии «выборных от народа» в законотворчестве, зато нуждалось в поддержке пусть невежественных, но «верноподданных».

В члены Думы избирались только лица, изъявившие на то свое согласие. В случае избрания в Государственную думу лицам, занимавшим на гражданской государственной службе должность с окладом содержания, надлежало ее оставить.

В губернском избирательном собрании особенностью избрания членов Думы являлось то, что вначале выборщики от съездов уполномоченных от волостей избирали из своей среды одного члена Думы. Затем избирательное собрание уже в общем составе избирает из числа всех имеющих право участия в нем выборщиков остальное число членов Государственной думы, согласно расписанию.

Что касается городских избирательных собраний, они избирали из числа имеющих право участия в собрании выборщиков «положенное на город» число членов Государственной думы. Выборы надлежало проводить в два этапа: на первом закрытой - подачей голосов отмечались, посредством записок, кандидаты; на втором - эти кандидаты подвергались баллотировке в порядке большинства полученных голосов. Избрание надлежало проводить закрытой подачей голосов, посредством баллотировки шарами.

По окончании выборов губернские и городские собрания закрывались, и не позднее следующего дня все выборное производство представлялось председателями собраний губернатору или градоначальнику, по принадлежности.

Выборное производство вместе с жалобами и соответствующими объяснениями председателей избирательных собраний губернатор или градоначальник представлял Правительствующий Сенат в недельный срок со дня получения выборного производства. Правительствующий Сенат имел право, если усматривал на то основания, отменить произведенные выборы в отношении всех или некоторых членов Государственной думы от соответствующей губернии, области или города. В случае отмены результатов выборов Сенатом или выбытия члена Думы из ее состава, если до начала очередных общих выборов Государственной думы остается больше года, то по распоряжению Сената надлежало провести новые выборы надлежащим губернским или городским избирательным собранием в таком составе выборщиков, какой был избран на текущее пятилетие.

Список членов Думы составлялся Сенатом и публиковался им «во всеобщее сведение». По окончании выборов членов Государственной думы министр внутренних дел составлял отчет о ходе выборов, числе лиц, принимавших в них участие и избранных лицах, и представлял отчет императору.

Итак, Положение от 6 августа 1905г. установило в России мажоритарную сословно-цензовую избирательную систему. Как мы видим, принцип сословности заложен в избирательную систему в искаженном и усеченном виде, и на первый план выдвинулось буржуазное начало предоставления избирательных прав в соответствии с имущественным положением. Автор полагает, что сословный характер представительства в Государственной думе во многом можно считать лишь побочным результатом неизжитой сословности в общественной структуре при целенаправленной ставке на самые состоятельные слои населения, ведь формально сословное начало на выборах в Думу связано только с наличием крестьянской курии.

1.3 Изменения в законодательстве о Государственной думе после издания Манифеста 17октября 1905г.

Развернувшаяся в октябре 1905г. всеобщая политическая стачка стала признаком глубокой неудовлетворенности общества уступками правительства. В октябре в столице местами погасло электрическое освещение, перестала ходить конка, не работал телефон, остановилось железнодорожное сообщение, даже пригородное. Царские сановники для сообщения с императором были вынуждены пользоваться пароходами. Сам самодержец готовился морем покинуть страну. В такой обстановке перед царем встала дилемма: или установить военную диктатуру, или обещать народу конституцию. Сил для реализации первого варианта на тот момент у власти уже не было. Пришлось сделать новые и более решительные уступки народному движению. После долгих колебаний 17 октября 1905г. Николай II подписал проект «Манифеста об усовершенствовании государственного порядка», представленный С.Ю.Витте, и утвердил его всеподданнейший доклад. В тот же день оба документа были обнародованы.

По нашему мнению, Манифест стоит расценивать как акт конституционного типа, предполагавший установление следующих начал конституционного строя: 1) гражданские свободы; 2) общее избирательное право; 3) законодательную и контролирующую власть Государственной думы. Стоит также сказать, что произошло лишь формальное провозглашение Манифестом этих начал и он представлял собою акт, обещавший начала юридической, но вовсе не фактической конституции.

Мы считаем, что в рамках этой работы, стоит уделить особое внимание только пункту 3 Манифеста, в соответствии с которым издание законов должно было составлять компетенцию Думы, а также было предусмотрено ее участие в надзоре за законностью действий администрации. Указанный пункт, несмотря на декларативность Манифеста, все таки говорил о возможном юридическом ограничении единоличной власти царя в законодательной деятельности. Это свидетельствовало о том, что Манифест являлся актом, намечавшим возможность определенных изменений Российского государства в направлении от абсолютной к конституционной монархии.

Именно после принятия Манифеста 17 октября стало необходимым внесение изменения в Положение о выборах в Государственную думу и Свод основных государственных законов.

Совет министров организовал работу по изменению законодательства о Думе, порученную ему Манифестом, подобно тому, как это делалось при разработке булыгинской Думы. Было создано особое совещание под председательством С.Ю.Витте, которое и подготовило указ об изменении Положения о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905г. и проект правил о выборах в Думу от рабочих в предприятиях горной и горнозаводской, фабрично-заводской промышленности.

Совещания проходили в Декабре в Царском селе и, в отличие от Петергофских, касались не всей проблемы Государственной думы, а лишь изменения избирательного закона. В декабре 1905г. происходил момент высшего подъема революции. Под влиянием этого и был подписан 11 декабря новый избирательный закон, опубликованный в тот же день.

Итак, 11 декабря 1905 г. российским монархом был подписан указ «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу и изданных к нему дополнений». Как уже говорилось, он был принят в развитие положений Манифеста 17 октября 1905г.

По новому закону активное и пассивное избирательное право основывалось на куриальной системе. Система базировалась на двух принципах: сословном представительстве и имущественном цензе. Главным новшеством явилась четвертая рабочая курия, а также значительное расширение круга избирателей по городской курии.

Что касается расширения городской курии, то раздел I Положения предписывает: «Предоставить участие в избрании выборщиков в Городские Избирательные собрания…: 1) лицам, владеющим в пределах города… не менее года недвижимым имуществом, обложенным государственным налогом или городским сбором; 2) лицам, владеющим в пределах города не менее года торгово-промышленным предприятием…;3) лицам, уплачивающим…не менее года государственный квартирный налог; 4) лицам, уплачивающим…не менее года основной промысловый налог на личные промысловые занятия; 5) лицам, не менее года занимающим в пределах города на свое имя отдельную квартиру, и 6) лицам…, не менее года проживающим в пределах города и получающим содержание или пенсию по службе государственной или по службе в земских, городских либо сословных учреждениях или на железных дорогах». Кроме того, раздел II Положения указывает: «Предоставить участие в съездах городских избирателей…: 1) лицам, владеющим не менее года в пределах городских поселений уезда…недвижимым имуществом, обложенным государственным налогом или сбором на земские повинности; 2) лицам, владеющим в пределах города или его уезда не менее года торгово-промышленным предприятием…; 3) лицам, уплачивающим в пределах города или его уезда не менее года государственный квартирный налог; 4) лицам, уплачивающим в пределах города или его уезда не менее года основной промысловый налог на личные промысловые занятия; 5) лицам, не менее года занимающим…на свое имя отдельную квартиру, и 6) лицам…, не менее года проживающим в пределах города или его уезда и получающим содержание или пенсию…» Стешенко Л.А., Шамба Т.М.. История государства и права. Т.1.М,2003.С626-627.

О создании рабочей курии говорит раздел V: «Предоставить участие в избрании выборщиков в Губернское и Городское Избирательные Собрания рабочим в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности…». Согласно ст.4 раздела V, нормы представительства были следующими: «…в предприятиях с общим числом рабочих мужского пола от пятидесяти до тысячи - одного уполномоченного, а в предприятиях с общим числом рабочих свыше тысячи - по одному уполномоченному на каждую полную тысячу рабочих». Там же.С627

В результате издания Положения получилось, что голос одного помещика был равен трем голосам городского выборщика, пятнадцати голосам крестьян и сорока пяти голосам рабочих избирателей. Крестьяне имели очень заметное представительство. Отчасти это объяснялось тем, что крестьянство составляло огромную массу населения в России, а также надеждой власти на консервативный настрой этой группы. Впрочем, по нашему мнению, деятельность I и II Дум опровергла расчеты на крестьянский консерватизм.

Теперь, после издания нового закона о выборах в Государственную думу, избирательное право хотя и не стало всеобщим, но предоставляло право голоса всем группам населения. Стоит упомянуть, что только крестьяне имели в Думе своих непосредственных представителей. Все другие группы населения: горожане, землевладельцы, рабочие - сливались в губернском избирательном собрании в одну коллегию, которая и избирала народных представителей.

Важнейшим мероприятием в области государственных преобразований после Манифеста 17 октября был пересмотр учреждений о Государственной думе и Государственном совете. 20 февраля 1906г. Николай II подписал: Манифест «Об изменении учреждения Государственного совета и о пересмотре учреждения Государственной думы»; Учреждение Государственной думы; именной указ «О переустройстве учреждения Государственного совета».

Манифест наряду с Государственной думой, которой были предоставлены новые законодательные полномочия, говорил и о «переустройстве Государственного совета на началах видного участия в нем выборных от населения». Обновленному Совету предоставлялись, в области законодательства, равные права с Государственной думой. При сохранении положения Основных Государственных Законов, по которому никакой закон не мог иметь силы без утверждения его императором, устанавливалось, что «со времени созыва Государственного совета и Государственной думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы». Этот же манифест устанавливал право Думы «возбуждать предположения об отмене или изменении действующих и издании новых законов, за исключением Основных Государственных Законов» Стешенко Л.А.,Шамба Т.М. История государства и права. Т.1,С630, инициатива пересмотра которых оставалась за императором.

Главным отличием Учреждения 20 февраля от Учреждения 6 августа, по нашему мнению, можно считать отсутствие в нем механизма по которому император или Государственный совет могли бы принять закон вовсе в обход думы. «Учреждение Государственной думы» от 20 февраля 1906г. в главе V определяло предметы ведения Думы. Ее законодательные права формулировались не слишком четко. Они устанавливались совершенно определенно только в одном вопросе: Дума не может возбуждать предположение об изменении Основных Государственных Законов. То есть никакого намека на конституционные права Дума не имела. Из наиболее важных можно отметить бюджетные права, а также некоторые вопросы, связанные со строительством железных дорог и учреждением акционерных обществ. Депутаты Думы имели право запроса представителям администрации. Во многом это Учреждение все же похоже на предыдущее.

I Государственная дума избиралась в феврале-марте 1906 года. В нее намечалось избрать 524 депутата, фактически же было избрано 478 человек, поскольку в некоторых районах выборы неоднократно откладывались или совсем не были проведены, преимущественно из-за революционных событий.

Торжественное открытие Государственного совета (в новом качестве), как и Государственной думы состоялось 27 апреля 1906г. На другой день уже проходили рабочие заседания.

2.Изменения в деятельности Государственного совета

Государственный совет, законосовещательный орган, существовавший в Российской Империи с 1810 года, нуждался в реформировании после издания Манифеста 17 октября 1905г. и Положения о выборах в Государственную думу от 11 декабря 1905г.. Это потребовалось, чтобы Совет мог войти в парламент наряду с Государственной думой, но уже в обновленном составе и с другим перечнем полномочий, нежели это планировалось в законодательстве о булыгинской Думе. С изданием высочайшего Манифеста от 20 февраля 1906г. «Об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы» значительно расширились права законодательной деятельности этих учреждений. Государственный совет, наряду с Государственной думой, превратился из законосовещательного органа в законодательный. Согласно Указу «О переустройстве Государственного совета» от 20 февраля 1906 г. были сильно изменены принципы его комплектования и, помимо назначаемых членов, в Совет вошли выборные. Совокупность мер по реформированию совета и рассмотрение практики его работы позволяет сделать вывод, что Государственный совет стал верхней палатой российского парламента. Исходя из вышесказанного, мы считаем, что стоит остановиться на изменениях в функциях и составе Совета, как важнейшего элемента в развитии отечественного парламентаризма.

2.1 Изменения в составе

Еще во время подготовки избирательного закона от 11декабря 1905г. и Указа «О переустройстве Государственного совета » верхней палате парламента отводилась особая роль. По словам Витте: «Совет должен быть второю палатою и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее. … Между государственною думою и государем должен быть государственный совет ». Васильева Н.И., Гальперин Г.Б. Первая российская революция и самодержавие. Л.,1975,с.106. Совет еще до созыва думы стал проектироваться как буфер, который должен был уравновесить деятельность Думы, на него предполагалось возложить просеивание всех ее решений. По нашему мнению, система комплектования Государственного совета, установленная Указом «О переустройстве Государственного совета», связана именно с его функциями по отношению к нижней палате парламента. Далее мы рассмотрим, по каким основным принципам осуществлялось комплектование Совета.

По «Учреждению Государственного совета», он образуется и из членов по назначению и из членов по выборам, причем число назначаемых не должно превышать общего числа членов Совета по выборам. Уволить лиц, назначенных императором можно только по их просьбе. Состав выборных членов мог быть заменен новым составом по указу императора до истечения срока полномочий.

Согласно статье 12 учреждения «Члены Государственного совета по выборам избираются: 1)от духовенства православной Российской церкви; 2)от губернских земских собраний; 3) от дворянских обществ; 4) от императорской Академии наук и императорских Российских университетов и 5) от совета торговли и мануфактур, Московского его отделения, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ »Калинычев Ф.И. Государственная дума в документах и материалах.,с.149. От церкви-6 человек, от Академии наук и университетов-6,от промышленности и торговли-12 членов, по одному от каждого губернского собрания, 18 членов от дворянских обществ. В таком составе, как мы считаем, выражено назначение Совета как органа, который мог бы противостоять всем крайним взглядам, ведь из контингента ясно, что среди выборных членов непременно возобладает консервативный элемент. По словам Витте это было необходимо, чтобы «…гарантировать консервативный строй государства, … давать отпор всем крайним взглядам» Васильева Н.И., Гальперин Г.Б. Первая российская революция и самодержавие.,с.116..

Шесть членов Совета от церкви выбирались святейшим синодом, трое от белого и трое от черного духовенства.

Для выборов от губернских земских собраний были установлены специальные правила, в которых в частности говорилось, что в Государственный совет могли избираться только лица «…владеющие не менее трех лет пространством обложенной сбором на земские повинности земли, в три раза превышающей количество земли, дающее право на непосредственное участие в земских избирательных собраниях и …если лица сии прослужили не менее двух выборных сроков в должностях губернского или уездного предводителя дворянства, председателя губернской или уездной земской управы, городского головы или почетного по выборам мирового судьи»Калинычев Ф.И. Государственная дума в документах и материалах.,с.157. Такие ограничения для лиц желающих избираться от земских учреждений свидетельствует, по мнению автора, о тщательном просеивании выборных кандидатов по имущественному признаку и ранее занимаемой ими должности для того, чтобы можно было ожидать от них большей лояльности к правительству и хорошей доли консерватизма в их взглядах.

Для дворянских обществ существовала двухступенчатая система выборов: каждое выбирало по два выборщика, а съезд выборщиков в Петербурге выбирал из своей среды 18 членов Государственного совета.

От Академии наук и каждого императорского Российского университета избирали по 3 выборщика из числа ординарных профессоров и академиков. Их съезд, в свою очередь, выбирал 6 членов Совета.

Для избрания 12 членов Государственного совета от торговли и мануфактур существовала та же самая система выборщиков, что и для других категорий выборных. Здесь количество выборщиков от бирж, комитетов торговли и мануфактур различалось по конкретным городам и биржам, так например от Московского и Петербургского биржевых комитетов по четыре выборщика, от Харьковской каменноугольной биржи - один, от Томского комитета - два и т.д.

Выборные члены верхней палаты парламента избирались на 9 лет, каждые 3 года треть таких членов от каждого разряда выбывала в очередном порядке, по жребию. После этого назначались новые выборы, в которых могли участвовать и ранее выбывшие члены Совета. Выборы были закрытыми, тайными, избранным считался кандидат, набравший более половины голосов. Жалобы на неправильное проведение выборов можно было подавать председателю избирательного съезда на имя Совета. Они должны были быть переданы в Государственный совет в течение недели со дня подачи жалобы. В Государственный Совет не могли выбираться лица, не достигшие сорокалетнего возраста, не окончившие курс среднего образования, являющиеся иностранными подданными. Стоит упомянуть, что лица, которые не могли, согласно положению о выборах в Государственную думу, принять участие в выборах в нижнюю палату не избирались и в верхнюю. Члены Государственного совета по выборам были независимы от своих избирателей и не обязаны были перед ними отчитываться.

Итог преобразований в составе Совета состоит в том, что он превратился из административного в представительный орган, половина членов которого назначалась императором, другая же половина избиралась путем косвенных выборов. Состав выборных членов был достаточно лояльным по отношению к императору, что позволяло Государственному совету выступать преградой для проведения наиболее радикальных и неугодных правительству законов.

2.2 Изменения в функциях

После реализации реформ Государственной думы и Государственного совета (Манифест 17 октября 1905 г., Закон об изменении положения о выборах в Государственную думу от 11 декабря 1905 г., Манифест об изменении учреждения Государственного совета и о пересмотре «Учреждения Государственной думы» от 20 февраля1906г.) роль нижней и верхней палаты уравнивалась: равное право законодательной инициативы, отклонения законопроектов. Мы считаем, что стоит подробнее остановиться на рассмотрении функций Совета, для того чтобы понять его роль и место в российском парламенте. Функции Совета автор рассматривает, опираясь на «Учреждение Государственного совета» от 23 апреля 1906 года.

Продолжительность «ежегодных занятий» и перерыва в течение года определялись указами императора. Для законного состава заседания требовалось не менее одной трети состава Совета. Заседания Совета и его комиссий открывались председателем Государственного совета.

В собраниях могли присутствовать министры и главноуправляющие отдельными частями, к которым совет имел право обратиться за разъяснениями, но участвовали в голосовании они, только если являлись членами Совета. Присутствие посторонних и представителей печати на заседании допускалось только в числе, которое не превышает отведенных для них мест. Представители печати присутствовали в количестве не более одного от издания. На закрытые заседания посторонние не допускались.

Законопроекты поступали в Государственный совет, после их одобрения, из Государственной думы, или наоборот, если вносились по инициативе Совета. Если Совет, не отклоняя проекта одобренного Думой, хотел внести в него изменения, то дело передавалось на новое рассмотрение нижней палате или особой комиссии, образованной из равного числа членов Государственной думы и Государственного совета. Законопроекты, одобренные обеими палатами, представлялись на утверждение императору. Проекты, отклоненные императором, не могли быть снова внесены на рассмотрение парламента в ту же сессию. А законопроекты, которые отклонила одна из палат, вносились на новое рассмотрение только по указанию на то императора.

В том случае, если заседание Совета не состоялось по причине недостаточного количества присутствующих членов, то новое рассмотрение дела, признанного внесшим его министром неотложным, происходило при любом числе прибывших на заседание не позднее, чем через две недели после несостоявшегося заседания.

Инициатива внесения изменения в законопроект или принятия нового закона выносилась на рассмотрение Совета путем подачи заявления на имя председателя с приложенными положениями изменений или нового закона. Если Государственный совет признавал необходимыми эти изменения или новый закон, то соответствующим министром вырабатывался законопроект и выносился на голосование. Если министр не мог или отказывался разработать законопроект, то для его создания создавалась комиссия из среды Совета.