Правовое регулирование пожарной безопасности

- при поступлении поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям Федюнина И.А.- Указ. соч.- с.16..

Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящим проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом проверки, а также обеспечить доступ проводящих проверку должностных лиц и участвующих в проверке экспертов в используемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, к используемым юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам.

Кроме того, при проведении проверок юридические лица обязаны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц; индивидуальные предприниматели обязаны присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. При этом следует учесть, что отсутствие руководителя предприятия не является препятствием для осуществления проверки органами государственного пожарного надзора.

Юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, необоснованно препятствующие проведению проверок, уклоняющиеся от проведения проверок и (или) не исполняющие в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, несут ответственность, предусмотренную статьей 19.4.1 КоАП РФ, которая устанавливает штрафы в размере до ста тысяч рублей или дисквалификацию на срок до одного года Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2011г. №195-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №1 (ч.1)- Ст.1; 2012.- №31.- (ч.1)- Ст.4322..

Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель вправе обратиться в аккредитованную в установленном порядке организацию с целью проверки пожарной безопасности на предприятии. Однако представленное положительное заключение аккредитованной организации по результатам независимой оценки рисков в области пожарной безопасности на предприятии с выводом о выполнении условий соответствия объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности не является основанием для отмены плановой проверки. Проверка проводится в установленные планом сроки и завершается составлением акта обследования с указанием в нем на наличие указанного заключения.

Положительным моментом проведения независимой оценки рисков в области пожарной безопасности является то, что эта оценка учитывается при планировании проведения плановых проверок: проверки в таком случае планируются не ранее чем через три года.

Также в случае поступления в надзорный орган МЧС России заключения о независимой оценке пожарного риска на объекте надзора, выполненного аккредитованной организацией, с выводом о выполнении условий соответствия объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности, до истечения срока исполнения ранее выданного предписания по устранению нарушений, внеплановая проверка с целью контроля исполнения ранее выданного предписания по устранению нарушений не проводится.

В ходе проведения проверки должностное лицо, осуществляющее государственный пожарный надзор, вправе при повторном совершении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 и 4 ст. 20.4 КоАП РФ, направить материалы административного дела на рассмотрение в суд для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, а также применить меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности.

Временный запрет деятельности в соответствии со ст. 27.16 КоАП РФ может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.

Временный запрет деятельности заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

При временном запрете деятельности должностным лицом, составившим протокол о временном запрете деятельности, производится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применяются другие меры по исполнению должностным лицом юридического лица, лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, указанных в протоколе о временном запрете деятельности мероприятий, необходимых для временного запрета деятельности Никитина В.В. Временный запрет деятельности на предприятиях по правилам пожарной безопасности //Трудовое право.- 2008.- №4.- с.12..

Должностное лицо, применившее меру обеспечения производства по делу в виде временного запрета деятельности, может наложить пломбы не на входные двери, а на необходимые для работоспособности предприятия или учреждения помещения и (или) оборудование, чтобы не влиять на устранение нарушений требований пожарной безопасности.

На каждом предприятии распорядительным документом должен быть установлен соответствующий его пожарной опасности противопожарный режим, в том числе:

- определены и оборудованы места для курения;

- определены места и допустимое количество единовременно находящихся в помещениях сырья, полуфабрикатов и готовой продукции;

- установлен порядок уборки горючих отходов и пыли, хранения промасленной спецодежды;

- определен порядок обесточивания электрооборудования в случае пожара и по окончании рабочего дня;

- регламентированы:

порядок проведения временных огневых и других пожароопасных работ;

порядок осмотра и закрытия помещений после окончания работы;

действия работников при обнаружении пожара;

- определен порядок и сроки прохождения противопожарного инструктажа и занятий по пожарно-техническому минимуму, а также назначены ответственные за их проведение;

- определено лицо, ответственное за приобретение, ремонт, сохранность и готовность к действию первичных средств пожаротушения.

Учет проверки наличия и состояния первичных средств пожаротушения следует вести в специальном журнале произвольной формы Никитина В.В.- Указ. соч.- с.21..

В зданиях и сооружениях (кроме жилых домов) при единовременном нахождении на этаже более 10 человек должны быть разработаны и на видных местах вывешены планы (схемы) эвакуации людей в случае пожара.

На объектах с массовым пребыванием людей (50 и более человек) в дополнение к схематическому плану эвакуации людей при пожаре должна быть разработана инструкция, определяющая действия персонала по обеспечению безопасной и быстрой эвакуации людей, по которой не реже 1 раза в полугодие должны проводиться практические тренировки всех задействованных для эвакуации работников.

Для объектов с ночным пребыванием людей (детские сады, школы-интернаты, больницы и т.п.) в инструкции должны предусматриваться два варианта действий: в дневное и в ночное время.

Для всех производственных и складских помещений должна быть определена категория взрывопожарной и пожарной опасности, а также класс зоны по правилам устройства электроустановок, которые надлежит обозначать на дверях помещений.

Около оборудования, имеющего повышенную пожарную опасность, следует вывешивать стандартные знаки безопасности.

На каждом объекте должны быть разработаны инструкции о мерах пожарной безопасности для каждого взрывопожароопасного и пожароопасного участка (мастерской, цеха и т.п.).

В зданиях, где не требуются технические средства оповещения людей о пожаре, руководитель объекта должен определить порядок оповещения людей о пожаре и назначить ответственных за это лиц.

В соответствии со статьей 38 Закона О пожарной безопасности ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут Закон РФ “О пожарной безопасности” от 21.12.1994 №69-ФЗ (в ред. от 30.11.2011г.) //СЗ РФ.- 1999.- №35.- Ст.3649; 2011.- №46.- Ст.6407.:

- собственники имущества (если имущество находится в аренде, то указанная ответственность также лежит на собственнике (арендодателе), если иное не установлено договором аренды);

- лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители предприятий;

- лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности;

- должностные лица в пределах их компетенции.

Все вышеперечисленные лица за нарушение требований пожарной безопасности могут быть привлечены к дисциплинарной (ст. 192 ТК РФ), административной или уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством РФ Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001г. №197-ФЗ (в ред. от 03.12.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №1 (ч.1)- Ст.3; 2011.- №50.- Ст.7359..

Так, в соответствии с частью 6 статьи 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара и уничтожение или повреждение чужого имущества либо причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью человека, - влечет наложение административного штрафа на граждан от четырех до пяти тысяч рублей, на должностных лиц от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей, для юридических лиц - от трехсот пятидесяти тысяч до четырехсот тысяч рублей.

За умышленное повреждение или срыв пломбы (печати) статьей 19.2 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность в виде предупреждения или наложения административного штрафа на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей. Она не распространяется на случаи, предусмотренные частью 2 статьи 11.15 и статьей 16.11 КоАП РФ.

Ст. 219 Уголовного кодекса РФ установлена следующая ответственность. Нарушение требований пожарной безопасности, совершенное лицом, на котором лежала обязанность по их соблюдению, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека, - наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 6 месяцев, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на тот же срок с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового Уголовный кодекс РФ от 13.06. 1996 №63-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 1996.- №25.- Ст.2954; 2012.- №31.- Ст.4330..

То же деяние, повлекшее по неосторожности смерть человека, наказывается лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Если же указанное деяние повлекло по неосторожности смерть двух или более лиц, то оно наказывается лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях по ст. 19.2 КоАП РФ подведомственно органам внутренних дел (полиции). Дела об административных правонарушениях в сфере пожарной безопасности, предусмотренные статьей 20.4 КоАП РФ, рассматривают органы, осуществляющие государственный пожарный надзор (ст. 23.34 КоАП РФ) Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001г. №195-ФЗ (в ред. от 25.12.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №1.- Ст.1; Российская газета.- 2012.- №301..

Порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях установлен главой 30 КоАП РФ.

В силу ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления.

В соответствии со ст. 30.2 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Жалоба может быть подана непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать. В случае если рассмотрение жалобы не относится к компетенции судьи, должностного лица, которым обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, жалоба направляется на рассмотрение по подведомственности в течение трех суток. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается.

Как гласит ч. 12 ст. 16 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля” ФЗ РФ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля” от 26.12.2008г. №294-ФЗ, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

Кроме того, результаты проверки могут быть обжалованы в порядке обжалования ненормативного правового акта в соответствии с действующим законодательством РФ.

Неукоснительное выполнение на предприятии правил и требований пожарной безопасности позволяет не только создать систему обеспечения пожарной безопасности, но и предотвратить возникновение пожара и защитить от него людей и имущество.

2.2 Обеспечение законности в сфере пожарной безопасности лесов

Генеральной Ассамблеей ООН 2011 год был провозглашен Международным годом лесов Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 20.12.2006г. №61/193. Российская Федерация - одна из крупнейших лесных держав, обладающая почти четвертью мировых лесных ресурсов. Для 50% субъектов РФ продукция лесной промышленности составляет от 10 до 50% общего объема промышленной продукции, оказывая существенное влияние на экономику региона.

Леса имеют важнейшее климаторегулирующее, водо- и почвозащитное значение. Положение с их охраной и использованием оказывает прямое воздействие на возможность реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.

На протяжении нескольких лет одной из основных проблем в лесной сфере является обеспечение пожарной безопасности. В 2010 г. возникло 32 тыс. лесных пожаров, которыми было охвачено 2,1 млн. га. От верховых пожаров погибло 193,2 тыс. га лесов, что значительно превысило средние многолетние показатели Выступление заместителя руководителя Федерального агентства лесного хозяйства Е.Трунова на расширенном заседании Рослесхоза 1 февраля 2011г. “Об организации охраны лесов от пожаров в РФ в 2011г.”. По оперативным данным Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз), к началу лета 2011 г. лесными пожарами уже пройдено земель в ДФО - 374965 га, СФО - 147682 га, УФО - 49488 га, ПФО - 1087 га, СЗФО - 930 га, ЦФО - 135 га, ЮФО - 129 га. Крайне негативная ситуация складывается с крупными лесными пожарами в Республиках Саха (Якутия), Тыва, Амурской и Иркутской областях, Забайкальском крае.

Крупным пожарам подвержены леса и на землях особо охраняемых природных территорий (ООПТ). В Тункинском национальном парке (Республика Бурятия) пожаром пройдено 35 га покрытых лесом земель, а в Норском заповеднике (Амурская область) - 70 га.

По большей части причина сложившейся негативной ситуации - отсутствие единой системы предупреждения, выявления, ликвидации пожаров. Слаженно действовавшая на протяжении десятилетий лесная охрана была ликвидирована, а достойной замены не произведено.

Штатная численность лесных инспекторов была сведена к минимуму. До принятия Лесного кодекса РФ 2006 г. пожарную безопасность лесов обеспечивали 70 тыс. лесников-обходчиков и порядка 130 тыс. иных работников лесного хозяйства. В настоящее время численность работников органов управления лесным хозяйством в субъектах Федерации составляет всего 12 тыс. человек, что явно недостаточно для эффективного противодействия лесным пожарам. Например, нормативная численность государственных лесных инспекторов по Республике Саха (Якутия) такова: 1 инспектор на 10 тыс. га. Но даже такая норма не выполнена. Сегодня на 1 инспектора в этом регионе фактически приходится 0,7 млн. га.

В 2010 г. на борьбу с пожарами регионам выделили 2,2 млрд. руб., т.е. на тушение 1 га покрытой лесом площади затрачено 0,033 доллара США, в то время как в США, например, на тушение 1 га тратится в 127 раз больше - 4,2 доллара. В целом на ведение лесного хозяйства, в том числе на противопожарную профилактику, в РФ на 1 га должно тратиться 0,55 доллара США. Для примера, в Казахстане эти траты почти в 2 раза больше - 1,05 доллара, а в Белоруссии - в 14 раз - 7,45 доллара.

Сложившаяся обстановка в сфере обеспечения пожарной безопасности в лесах, безусловно, нуждается в коренном переосмыслении. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Указом Президента РФ от 27 августа 2010 г. № 1074 “О Федеральном агентстве лесного хозяйства” Указ Президента “О Федеральном агентстве лесного хозяйства” от 27.08.2010г. №1074( в ред. от 27.06.2012.г.) //СЗ РФ.- 2010.- №35.- Ст.4533; 2012.- №27.- Ст.3683. Рослесхоз напрямую подчинен Правительству РФ. Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ внесены изменения в ЛК Лесной кодекс РФ от 04.12.2006г. №200-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2006.- №50.- Ст.5278; 2012.- №31.- Ст.4322.. Были законодательно разграничены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по тушению пожаров в лесах, расположенных на землях лесного фонда, землях ООПТ, землях обороны и безопасности, землях населенных пунктов и землях иных категорий. К полномочиям лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, добавлены функции лесной охраны. ЛК дополнен положениями, регламентирующими деятельность по предупреждению и тушению лесных пожаров, мониторингу пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, ликвидации чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров.

Объем субвенций на охрану лесов от пожаров увеличен на 1,5 млрд. руб. Для бюджетов субъектов Федерации предусмотрено выделение субсидий на приобретение противопожарной техники в сумме 5 млрд. руб.

Вместе с тем новые положения законодательства о пожарной безопасности в лесах на практике реализуются слабо. Необходимые изменения в подзаконные нормативные правовые акты были приняты спустя почти 4 месяца, а некоторые до сих пор не разработаны.

Так, только в мае 2011 г. внесены соответствующие изменения в Правила пожарной безопасности в лесах, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. № 417; приняты Правила введения чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, и взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления в условиях таких чрезвычайных ситуаций Постановление Правительства РФ “О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие лесных пожаров” от 17.05.2011г. №376; приняты Правила разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и формы плана тушения лесных пожаров Постановление Правительства РФ “Об утверждении Правил разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его формы” от 17.05.2011г. №377. Вместе с тем результаты прокурорских проверок свидетельствуют о том, что по состоянию на 26 мая 2011 г. в регионах страны не было предусмотренных законом и согласованных Рослесхозом планов тушения лесных пожаров.

Спустя более пяти месяцев с момента принятия ФЗ от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ Правительством РФ не приняты: классификация природной пожарной опасности лесов и классификация пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды - ст. 53 ЛК; нормативы противопожарного обустройства лесов - ч. 6 ст. 53.1 ЛК; порядок организации и выполнения авиационных работ по охране и защите лесов - ч. 2 ст. 57 ЛК. Указанные документы должны быть разработаны уполномоченным федеральным органом исполнительной власти - Рослесхозом.

Положительную роль в противодействии лесным пожарам играет осуществляемый системно и на постоянной основе прокурорский надзор за исполнением лесного законодательства. В целях выработки плана совместных мероприятий по предупреждению, выявлению и устранению нарушений в сфере лесопользования в Генеральной прокуратуре сформирована и действует межведомственная рабочая группа Распоряжение первого заместителя Генерального прокурора РФ от 08.02.2011г. №27/20р “О создании межведомственной рабочей группы для осуществления взаимодействия в работе по предупреждению, выявлению и устранению законодательства в сфере лесопользования”. Согласно Указанию Генерального прокурора РФ от 11 мая 2011 г. № 127/7 “Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров” это направление - одно из приоритетных.

Прокуроры практически постоянно выявляют нарушения законодательства в сфере обеспечения пожарной безопасности лесов в деятельности уполномоченных органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, лесопользователей. За первые пять месяцев текущего года в результате проверок соблюдения законодательства в сфере охраны лесов от пожаров прокуроры Иркутской области уже выявили свыше 600 нарушений, Амурской области, Забайкальского края - более 500 нарушений.

Принимаемые органами государственной власти субъектов РФ меры, направленные на реализацию полномочий в сфере лесных отношений, реализуются не всегда качественно и оперативно. В частности, Амурской межрайонной природоохранной прокуратурой установлено, что управление лесного хозяйства Амурской области не исполняет требования ст. 12 ЛК. В утвержденных управлением проектах освоения лесов не в полной мере отражены мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов. Прокуроры выявили факты несоблюдения ст. 53 ЛК, Приказа МПР России от 19 апреля 2007 г. № 106 “Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений” в деятельности департамента по лесным отношениям Республики Саха (Якутия). В утвержденных департаментом регламентах нет характеристик территории лесничества по классам пожарной опасности, не конкретизированы объем мероприятий по противопожарному обустройству и нормативы проведения профилактических мероприятий.

В Иркутской области территориальные управления Агентства лесного хозяйства в нарушение п. 3 Особенностей размещения заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключения договоров, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 5 июля 2010 г. № 270, заключают государственные контракты на выполнение работ по тушению лесных пожаров не на определенной территории, а по отдельным пожарам по мере их возникновения. Вследствие такого подхода период наращивания сил и средств для тушения лесных пожаров необоснованно затягивается, площадь пожаров увеличивается. В результате - возрастает ущерб, причиненный пожарами, и, соответственно, материально-технические затраты на ликвидацию. Фиксируется необоснованное заключение госконтрактов с лесхозами, не обладающими необходимым для тушения пожаров количеством сил и средств.

Работа лесничеств по предупреждению лесных пожаров, их ликвидации, наблюдению за локализованными пожарами, их дотушиванию, предотвращению возобновления организована не всегда качественно. Так, в Бурейском районе Амурской области установлен факт возникновения нового лесного пожара на территории, где в этот же день пожар уже был потушен. В Зейском районе Амурской области к тушению пожара на площади 120 га привлекли 14 человек и 1 ед. техники, а в Свободненском районе на ликвидацию пожара почти в 10 раз меньшей площади (10 га) привлекли в 2,5 раза большее количество людей - 34 человека и в 5 раз больше техники - 5 единиц.

Практически повсеместно органы местного самоуправления не принимают должные и необходимые меры по обеспечению первичных мер пожарной безопасности населенных пунктов, поддержанию надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, минерализованных полос вокруг населенных пунктов. Например, в Республике Саха (Якутия) в 62% населенных пунктах не оборудованы системы противопожарных барьеров, в 16% - нет источников наружного противопожарного водоснабжения, в 66% - нет средств звуковой сигнализации. Нормативная численность пожарно-химических станций (ПХС) не соответствует требованиям Положения о пожарно-химических станциях, утвержденного Приказом Рослесхоза от 19 декабря 1997 г. № 167. По состоянию на начало лета 2011 г. укомплектованы только 44,7% численного состава. Уровень укомплектования техникой составляет еще меньше - всего 39% от установленного Примерным перечнем противопожарной техники, средств тушения, оборудования, инвентаря, других материалов для оснащения ПХС.

Прокурорские проверки свидетельствуют о многочисленных нарушениях лесопользователями правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. № 417, а также требований Приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 22 декабря 2008 г. № 549, устанавливающего минимально необходимое количество пожарной техники и средств, которое должно быть в местах использования лесов.

По всем выявленным фактам нарушений прокуроры принимали адекватные меры реагирования. Вместе с тем состояние пожарной безопасности в лесах остается неудовлетворительным. Анализ сложившейся ситуации свидетельствует о необходимости создания целостной, действенной, мобильной, открытой для гражданского общества и подотчетной ему службы государственного лесного контроля.

В этих целях надо существенно увеличить штатную численность государственных инспекторов, осуществляющих указанный контроль непосредственно на местах. Финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности лесничих должно быть адекватно возложенным на них обязанностям.

Мероприятия по осуществлению государственного лесного контроля и надзора регламентированы ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля” ФЗ РФ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля” от 26.12.2008г. №294-ФЗ//СЗ РФ.- 2008.- №52 (ч.1)- Ст.6249; 2012.- №47.- Ст.6402.. С учетом того что лесные пожары, как правило, сопряжены с серьезным ущербом экономике, представляют угрозу экологической безопасности, необходимо законодательно закрепить неприменение к деятельности органов государственного контроля в лесной сфере положений названного Закона. Параллельно с этим нужно ввести обязательные открытые ежеквартальные отчеты контролирующих природоохранных служб перед населением о проделанной работе.

В целях урегулирования общественных отношений, возникающих в связи с реализацией физическими и юридическими лицами права на объединение для участия в профилактике и тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ, был принят ФЗ “О добровольной пожарной охране” ФЗ РФ “О добровольной пожарной охране” от 06.05.2011г. №100-ФЗ//СЗ РФ.- 2011.- №19.- Ст.2717.. Вместе с тем для более широкого привлечения общественности к профилактике лесных пожаров, повышения ее заинтересованности в этой работе есть необходимость расширения предоставляемых компенсаций и льгот, например налоговых.

2.3 Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности

Пожары в современной России прочно вошли в число реальных факторов дестабилизации системы общественной безопасности. Наиболее часто пожары происходят в жилом секторе, производственных зданиях, объектах социально-культурного назначения. В результате пожаров ежегодно погибают, получают травмы, остаются без жилья и имущества десятки тысяч наших сограждан, причиняется огромный материальный ущерб представителям различных форм собственности. В подавляющем большинстве случаев пожары происходят вследствие нарушений элементарных правил пожарной безопасности Статистика пожаров в Российской Федерации за 2005-2010г.. Кроме того, следует отметить явно недостаточный объем финансирования мероприятий по противопожарной защите объектов социальной и производственной инфраструктуры. При сложившемся в настоящее время соотношении социально-экономических, техногенных и политических параметров в сфере обеспечения общественной безопасности эксперты прогнозируют достаточно высокий уровень рисков возникновения чрезвычайных ситуаций. Как показывает анализ трагических событий последних лет, связанных с массовой гибелью и травмированием людей в результате пожаров, в современных условиях возникла острая необходимость совершенствования всей системы организационно-правовых мер обеспечения безопасности людей при различных чрезвычайных ситуациях, в том числе при возникновении пожаров.

Пожарная безопасность определяется законодателем как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров ФЗ РФ “О пожарной безопасности” от 21.12.1994г. №69-ФЗ //СЗ РФ.- 1994.- №35.- Ст.3649.. Таким образом, пожарная безопасность представляет собой неотъемлемую часть системы общественной безопасности. Государственно-правовое регулирование в сфере обеспечения пожарной безопасности осуществляется посредством разнообразных норм и институтов административного права, особое место среди которых занимает институт административной ответственности.

Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности может быть реализована в отношении виновных лиц только при строгом соблюдении особых юридических процедур, составляющих содержание административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора (далее - органы госпожнадзора или ГПН). Эти специализированные органы государственной надзорной деятельности организационно входят в структуру федеральной противопожарной службы МЧС РФ.

К наиболее характерным нарушениям в сфере пожарной безопасности, выявляемым органами госпожнадзора, относятся: эксплуатация электрооборудования, не соответствующего правилам устройства электроустановок; нарушение требований безопасности при монтаже и использовании газового оборудования, а также иных систем энергообеспечения; проведение пожароопасных работ без изоляции от сгораемых конструкций (материалов, веществ); отсутствие в зданиях с массовым пребыванием людей противопожарной автоматики; неукомплектованность объектов первичными средствами пожаротушения; содержание путей эвакуации из зданий и помещений с нарушением установленных норм и правил (например, их перекрытие, отделка сгораемыми материалами, отсутствие аварийного освещения и дымоудаления).

По своему нормативному содержанию административно-юрисдикционная деятельность органов госпожнадзора имеет сложный (комплексный) характер. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение правил пожарной безопасности, являются бланкетными (ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ) Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2011г. №195-ФЗ (в ред. от 25.12.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №1.- Ст1; Российская газета.- 2012.- №301.. Квалификация по ним вначале должна включать установление нарушения требований специальных нормативно-технических документов (например, типовых правил пожарной безопасности, иных норм, регламентирующих устройство и использование электрооборудования, содержание эвакуационных выходов из зданий, сетей противопожарного водоснабжения, систем экстренного оповещения людей, изоляции очагов возгорания и т.п.). Только на этом основании можно переходить ко второму этапу квалификации - констатировать нарушение соответствующей административно-деликтной нормы.

На основании ст. 6 Федерального закона “О пожарной безопасности” ФЗ РФ “О пожарной безопасности” от 21.12.1994 № 69-ФЗ (в ред. от 30.11.2011г.) //СЗ РФ.- 1999.- №35.- Ст.3649; 2011.- №46.- Ст.6407. в компетенцию должностных лиц органов ГПН входит наложение в соответствии с действующим законодательством административных взысканий на граждан и юридических лиц, включая изготовителей (исполнителей, продавцов), за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности, в том числе за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц государственного пожарного надзора.

Указанная выше норма, по нашему мнению, вступает в противоречие с КоАП РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 23.34 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный пожарный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных только ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 Кодекса. В то время как уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц ГПН следует квалифицировать по ч. 1 ст. 19.4 или по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ. Рассмотрение дел об этих правонарушениях, а значит, и назначение административных наказаний за них - исключительная компетенция судей (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ). Должностные лица органов госпожнадзора могут только составить по факту такого нарушения административный протокол и направить его с другими материалами дела на рассмотрение судье (п. 42 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). На наш взгляд, следует изложить норму таким образом, чтобы вообще не возникало вопросов по поводу перечня возможных делинквентов, в то время как в действующей редакции говорится только о гражданах и юридических лицах, но не упоминается о должностных лицах, что не соответствует правовой реальности.

Помимо этого, используемая законодателем формулировка “налагать административные взыскания” является несколько архаичной по отношению к официальной терминологии, применяемой в КоАП РФ Шатов С.А. Административная юрисдикция (на примере деятельности органов государственного пожарного надзора)// СПб.- 2008.- с.98-99.. На основании изложенного рассматриваемое полномочие органов ГПН должно быть сформулировано как право “назначать административные наказания”.

Таким образом, с учетом указанных выше замечаний мы предлагаем внести изменения в данную норму ст. 6 Федерального закона “О пожарной безопасности”, изложив ее в следующей редакции: “В соответствии с действующим законодательством об административных правонарушениях назначать административные наказания за нарушение требований пожарной безопасности, а также в специально предусмотренных законом случаях возбуждать дела об иных административных правонарушениях”.

Наибольшее количество составов административных правонарушений в сфере пожарной безопасности сконцентрировано в ст. 20.4 КоАП РФ. Обратим внимание на то, что диспозиция ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ изложена следующим образом: "те же действия, совершенные в условиях особого противопожарного режима”. Под "теми же действиями" имеется в виду нарушение требований пожарной безопасности, определенное в ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ. Однако противопожарные правила могут быть нарушены не только путем активных действий, но и бездействием (в юридическом смысле). Например, в случае уклонения лиц, ответственных за обеспечение пожарной безопасности, от исполнения своих обязанностей. Таким образом, мы предлагаем в диспозиции ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ заменить слова "те же действия" более широкой категорией - "те же деяния".

В субъективную сторону составов правонарушений в области пожарной безопасности (ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ) законодатель не включил прямых указаний на определенную форму вины. Таким образом, эти деяния, в зависимости от конкретной жизненной ситуации, могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности.

В некоторой оптимизации, на наш взгляд, нуждается диспозиция ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ - "Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека".

Для обеспечения корректной правоприменительной практики следует, по нашему мнению, включить в данную норму указание на неосторожную форму вины субъекта в отношении предусмотренных в законе вредных последствий. Иначе по буквальному смыслу действующей нормы получается, что нетяжкий вред здоровью человека может быть причинен как по неосторожности, так и умышленно. Однако согласно российскому законодательству в последнем случае должна наступать не административная, а уголовная ответственность по ст. 112 или ст. 115 УК РФ (умышленное причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью) Уголовный кодекс РФ от 13.067.1996 №63-ФЗ (в ред. от 28.07.2012) //СЗ РФ.- 1996.- №25.- Ст.2954; 2012.- №31.- Ст.4330.. Естественно, что форма вины по отношению к самому деянию (нарушению требований пожарной безопасности) квалифицирующего значения не имеет. Другими словами, такое правонарушение может характеризоваться двумя формами вины, если деяние совершается умышленно, а последствия охватываются неосторожной виной.

В связи с этим нами предлагается следующий проект диспозиции ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ:

“3. Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара, в результате которого по неосторожности:

1) причинен легкий или средней тяжести вред здоровью человека;

2) не наступили последствия, указанные в пункте первом настоящей части статьи, или более тяжкие последствия...”

В ч. 6 ст. 20.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несанкционированное перекрытие проездов к зданиям и сооружениям, установленных для пожарных машин и техники. Указанная мера имеет очевидную направленность на обеспечение беспрепятственного выполнения подразделениями пожарной охраны своих функций, главной из которых, несомненно, является спасение людей.

Вместе с тем в контексте развития этого жизненно важного направления вполне логично и актуально, на наш взгляд, дополнить ст. 20.4 КоАП РФ ч. 7, в которой целесообразно установить адекватную меру ответственности за обеспечение технически исправного состояния, а также беспрепятственного функционирования эвакуационных выходов и путей эвакуации из зданий и помещений с массовым пребыванием людей.

Рассматриваемые новеллы могут быть органично включены в существующий административно-правовой механизм защиты пожарной безопасности с целью повышения уровня его законности и эффективности.

3. ПРАКТИЧЕСКИЕ И ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУТА ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

3.1 Надзор за исполнением законов в сфере пожарной безопасности

Неудовлетворительное состояние законности и неадекватность государственного контроля выявлены органами прокуратуры в ходе масштабных проверок исполнения законодательства о пожарной безопасности в культурно-досуговых учреждениях и развлекательных заведениях в декабре 2009 г. после трагических событий в Перми в ночном клубе “Хромая лошадь”.

Результаты проведенных органами прокуратуры проверок в ночных клубах, барах, кафе, ресторанах, домах культуры и других местах массового пребывания людей свидетельствовали о повсеместных нарушениях, допускаемых субъектами предпринимательства, и коррупционном бездействии контролирующих органов.

Проверкой, проведенной органами прокуратуры Краснодарского края, выявлено свыше 5 тыс. нарушений закона, что стало следствием ненадлежащего исполнения своих обязанностей должностными лицами ГУ МЧС России по Краснодарскому краю и его территориальных отделов. Вопреки требованиям ст. ст. 4, 6 ФЗ от 21 декабря 1994 г. “О пожарной безопасности” ФЗ РФ “О пожарной безопасности” от 21.12.1994 №69-ФЗ (в ред. от 30.11.2011г.) //СЗ РФ.- 1999.- №35.- Ст.3649; 2011.- №46.- Ст.6407., п. 5 Положения о Федеральной противопожарной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 г., органы государственного пожарного надзора не в полном объеме реализовывали предоставленные законом полномочия, не принимали достаточные, своевременные и адекватные меры по реальному устранению нарушений требований законодательства в сфере пожарной безопасности.

Основной проблемой, возникшей на первоначальном этапе проверочных мероприятий, стало то, что у органов контроля не было единого перечня развлекательных и культурно-досуговых учреждений.

Согласно п. 8.4 Административного регламента Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Приказом МЧС РФ от 1 октября 2007 г. в редакции, действовавшей на момент проведения рассматриваемой проверки, территориальные отделы органов ГПН ГУ МЧС России по субъектам Федерации обязаны вести учет объектов надзора.

В соответствии с требованиями п. 81 Административного регламента на каждый объект надзора в течение десяти дней с момента получения информации о новом объекте формируется контрольно-наблюдательное дело, которое содержит распоряжение (приказы), акты проверок со всеми приложениями, копии актов принятых мер реагирования, оригиналы или копии других документов по вопросам обеспечения пожарной безопасности объектов надзора за последние пять лет.

Вместе с тем в органах государственного пожарного надзора на многие объекты надзора контрольно-наблюдательные дела были заведены лишь после начатых прокуратурой проверочных мероприятий.

Учитывая сложившуюся ситуацию, перечень объектов проверки формировался органами прокуратуры на основании анализа информации, поступающей из контролирующих органов, органов местного самоуправления, СМИ (в том числе сети Интернет, рекламных газет). Всего органы прокуратуры края в декабре 2009 г. проверили свыше 1300 культурно-досуговых учреждений и развлекательных заведений с массовым пребыванием людей и установили, что более 80% из них работают с нарушениями требований законодательства о пожарной безопасности.

С целью реального устранения выявленных нарушений законодательства в сфере пожарной безопасности, их предупреждения и оптимизации надзорной деятельности прокуратура Краснодарского края инициировала ведение органами Государственного пожарного надзора реестров хозяйствующих субъектов, допустивших нарушения ППБ, и объектов, деятельность которых приостановлена. В этом списке нарушителей отражены такие сведения, как: наименование и реквизиты объекта, даты проверок, выявленные нарушения законодательства о пожарной безопасности, принятые меры реагирования (в том числе принятые прокурорами).

Указанные сведения облегчают работу по надзору за исполнением требований законодательства в части проведения внеплановых проверок ОГПН, своевременного выполнения предписаний, недопущения случаев необоснованного продления их сроков. Реестры периодически корректируются и сверяются через территориальные ОГПН, что позволяет анализировать состояние законности в этой сфере правоотношений. Ведение таких реестров соответствует требованиям п. 80 Административного регламента, в соответствии с которым в каждом органе государственного пожарного надзора предусматривается ведение журнала учета объектов надзора, контрольно-наблюдательных дел по объектам надзора, журнала учета мероприятий по надзору и допускается ведение журналов в электронном виде.

В настоящее время Приказом МЧС РФ от 22 марта 2010 г. внесены изменения и дополнения в Административный регламент, подтверждающие обязанность органов ГПН вести учет объектов надзора (п. 26), ежегодно корректировать журнал учета объектов (п. 27), запрашивать сведения об объектах (п. 24), что свидетельствует о законодательном урегулировании проблемы учета объектов, в том числе с массовым пребыванием людей.

Нельзя не отметить, что зачастую выявленные в ходе проверок нарушения требований законодательства в сфере пожарной безопасности свидетельствовали о возможных коррупционных проявлениях со стороны должностных лиц ОГПН. Так, вопреки требованиям законодательства, при осуществлении поднадзорными объектами деятельности более трех лет соответствующие проверки сотрудники ОГПН не проводили. Заключения о соответствии объектов, осуществляющих деятельность по производству и обороту алкогольной продукции, требованиям пожарной безопасности, предусмотренные подп. 6 п. 1 ст. 19 ФЗ от 22 ноября 1995 г. "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", выдавались необоснованно.

В ходе проверки выявлены хозяйствующие субъекты, которые осуществляли деятельность на основании необоснованных положительных заключений о соответствии объектов требованиям пожарной безопасности.

Так, в сентябре 2009 г. ОГПН г. Краснодара УГПН ГУ МЧС РФ по Краснодарскому краю выдано положительное заключение о соответствии объекта соискателя лицензии (ресторана) требованиям пожарной безопасности. Спустя три месяца в ходе проверки органы прокуратуры выявили грубейшие нарушения требований законодательства в сфере пожарной безопасности при эксплуатации ресторана, послужившие основанием для приостановления его деятельности в судебном порядке. Выявленное нарушение в деятельности сотрудников государственного пожарного надзора послужило основанием для аналогичных проверок исполнения законодательства при выдаче заключений и получении на их основании лицензий.

Согласно подп. 18 п. 6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 г. “О федеральной противопожарной службе” Постановление Правительства от 20.06.2005г. “О федеральной противопожарной службе”, эта служба участвует в организации работ по лицензированию видов деятельности в пределах своей компетенции.

Административным регламентом предусмотрено, что мероприятия по надзору, осуществляемые по инициативе физических и юридических лиц, за соблюдением требований пожарной безопасности, в том числе с целью получения ими заключения о соответствии объектов надзора требованиям пожарной безопасности или лицензионным требованиям и условиям, проводятся в случаях поступления письменного обращения лица, указанного в п. 6 Административного регламента, в орган ГПН о проведении в его отношении мероприятий по надзору. Выдача сотрудниками ОГПН заключения о соответствии объекта осуществления деятельности по производству и обороту алкогольной продукции требованиям пожарной безопасности должна свидетельствовать о безусловном отсутствии нарушений требований пожарной безопасности. Однако результаты проверки показали, что выдача положительных заключений в большинстве случаев необоснованна, что ставит под сомнение легальность последующей реализации алкогольной продукции.

Повсеместно выявлены факты неосуществления контроля за исполнением выданных предписаний и внеплановых проверок по истечении срока устранения нарушений, некачественное проведение проверок, непринятие должных мер по эффективному устранению нарушений. Прокуроры выявили факты, когда в актах проверок по результатам мероприятий по контролю за исполнением выданных предписаний указывались не соответствующие действительности сведения об устранении нарушений. Неадекватность принятых мер административного воздействия, необоснованное освобождение от ответственности виновных лиц, недостаточность мер по приостановлению деятельности правонарушителей - эти и другие нарушения послужили основанием для внесения органами прокуратуры 34 представлений в адрес органов ГУ МЧС России по Краснодарскому краю. По результатам их рассмотрения привлечено к ответственности 81 должностное лицо, в том числе 6 уволено.

В некоторых случаях прокуроры установили нарушения в деятельности органов местного самоуправления, выразившиеся в бездействии, недостаточном финансировании мероприятий в рассматриваемой сфере и эксплуатации муниципального имущества без соблюдения правил пожарной безопасности.

Так, Ейской межрайонной прокуратурой при проверке городского дворца культуры - основного места проведения общегородских массовых мероприятий - установлено, что пространство над зрительным залом не оборудовано автоматической установкой пожаротушения, горючие материалы не обработаны огнезащитными средствами, в связи с чем в отношении юридического лица возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.4 КоАП, в районный суд направлено заявление об обязании администрации муниципального образования городское поселение Ейского района и муниципального учреждения "ЕГЦНК "Городской дворец культуры" принять меры к устранению нарушений.

Прокуратура Щербиновского района внесла 7 представлений главам сельских поселений об устранении нарушений требований законодательства в сфере пожарной безопасности, выявленных в муниципальных домах культуры. В связи с недостаточным финансированием противопожарных мероприятий в муниципальных учреждениях культуры прокурор Белоглиненского района обратился в суд с заявлениями о признании незаконным бездействия администраций сельских поселений.

Прокуратура Красноармейского района опротестовала постановление главы Трудобеликовского сельского поселения от 3 сентября 2009 г. "Об утверждении перечня первичных средств пожаротушения для индивидуальных жилых домов". Прокурор сделал вывод, что нормативный акт, содержащий требования пожарной безопасности, противоречит действующему законодательству, поскольку принят с превышением пределов полномочий, предоставленных органу местного самоуправления. Протест удовлетворен.