Правовое регулирование пожарной безопасности

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ «ТИСБИ»

Набережночелнинский филиал

Юридический факультет

Кафедра юридических дисциплин

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему: “Правовое регулирование пожарной безопасности ”

Работу выполнил:

студент гр. ДЗЮЧ 111 А.В.Фомин

Научный руководитель:

к.ю.н., доцент Ш.Р.Галиуллин

Казань, 2013г.



СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Историко-правовой аспект института правового регулирования пожарной безопасности

1.1 Российское законодательство, регламентирующее деятельность пожарной охраны во второй половине 19 века

1.2 Приоритетная деятельность прокуратуры по исполнению законов о пожарной безопасности

1.3 Правовое регулирование пожарной безопасности в современный период

2. Содержание деятельности по обеспечению законности в сфере пожарной безопасности

2.1 Пожарная безопасность на предприятиях

2.2 Обеспечение законности в сфере пожарной безопасности лесов

2.2 Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности

3. Практические и проблемные аспекты института пожарной безопасности

3.1 Надзор за использованием законов в сфере пожарной безопасности

3.2 Реформирование федерального законодательства по вопросам пожарной безопасности

3.3 Судебная практика по делам о пенсионном обеспечении работников пожарной службы субъектов РФ

Заключение

Список использованной литературы



ВВЕДЕНИЕ

Выбранная нами тема квалификационной работы является актуальной.

В настоящее время Конституция РФ гарантирует права и свободы человека и гражданина, защиту жизни, здоровья, собственности от преступных посягательств, в том числе совершаемых путем нарушения пожарной безопасности.

Пожары представляют собой одно из разрушительных явлений, постоянно сопровождающих развитие человеческой цивилизации. Они издавна причиняют значительный, порой невосполнимый ущерб живой природе и обществу, его достоянию, материальным и духовным ценностям.

Развитие научно-технического прогресса, появление новых технологий, техники и оборудования, широкое использование легковоспламеняющихся и горючих веществ и материалов, а также многие другие факторы приводят к тому, что в современной России значительно осложнена пожароопасная обстановка. Сообщения средств массовой информации о количестве пожаров свидетельствуют только о негативной тенденции к возрастанию ущерба от них как жизни и здоровью людей, так и природным ресурсам и экономике страны. Ежегодно в Российской Федерации происходит более 245 тысяч пожаров, которые уносят жизни от 14 до 19 тысяч человек и приводят к травмированию более 14,5 - 15 тысяч человек Обстановка с пожарами в РФ в 2010-11 г. //Пожарная безопасность.- 2011.-№1.- с.111-118..

Вышеизложенное позволяет утверждать, что нарушения противопожарных правил причиняют огромный вред личности, обществу и государству, и это порождает необходимость научного исследования проблем, связанных с обеспечением пожарной безопасности, в том числе уголовно-правовым. Повышенный характер общественной опасности подобных деяний обуславливает наличие в Уголовном кодексе РФ целого ряда составов преступлений, связанных с возникновением пожаров. Однако их применение на практике в настоящее время вызывает определенные сложности. Они обусловлены бланкетностью соответствующих статей УК РФ, что требует от правоприменителя знания не только уголовного права, но и законодательства других отраслей, в первую очередь административного. Кроме того, возникают проблемы при отграничении состава нарушения правил пожарной безопасности от норм, предусматривающих нарушение других специальных правил.

К сожалению, указанная тема в последнее десятилетие почти не привлекает внимание исследователей. В большинстве работ пожарная безопасность рассматривается только как составная часть общественной безопасности.

Также до сих пор в науке не проведено криминологическое исследование личности преступника, совершающего рассматриваемые деяния, не дана криминологическая оценка динамики и структуры, причин и условий преступности в данной сфере. Соответственно, невозможно предложить научно обоснованные методы профилактики и пресечения преступлений против пожарной безопасности.

Целью написания дипломной работы является исследование правового регулирования института пожарной безопасности.

В соответствии с поставленной целью необходимо решить ряд задач:

- исследовать историко-правовой аспект института правового регулирования пожарной безопасности;

- выявить роль прокуратуры по исполнению законов о пожарной безопасности;

- проанализировать содержание деятельности по обеспечению законности в сфере пожарной безопасности;

- исследовать практические и проблемные аспекты института пожарной безопасности.

Объектом исследования является институт пожарной безопасности.

Предметом исследования является правовое регулирование пожарной безопасности в современный период.

Методы исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, анализ.

В структурном отношении дипломная работа представлена введением, тремя главами, заключением, списком использованной литературы.

В первой главе дипломной работы исследуется историко-правовой аспект института пожарной безопасности.

Содержание деятельности по обеспечению законности в сфере пожарной безопасности является предметом исследования второй главы.

Третья глава посвящается выявлению практических и проблемных аспектов исследуемой темы.

При написании квалификационной работы были использованы нормативно-правовые акты в сфере регулирования пожарной безопасности, монографии известных российских цивилистов, материалы судебной практики, а также материалы периодической печати.



1. ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ИНСТИТУТА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

1.1 Российское законодательство, регламентирующее деятельность пожарной охраны во второй половине 19 века

Большое внимание уделялось правилам пожарной безопасности во второй половине XIX в. В ранее принятых Строительном и Пожарном уставах 1832 г. отдельные положения изменились и дополнились (позднее в редакции 1857 г.).

Так, принят в 1864 г. Устав “О наказаниях, налагаемых мировыми судьями” Устав "О наказаниях, налагаемых мировыми судьями" 1864 г., ноября 20 // Российское законодательство X - XX веков. В 9 т. Т. 8: Судебная реформа / Под ред. О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1991. С. 386 - 462., в котором предусматривалось в отдельных главах рассмотреть юридические нормы об ответственности за нарушение правил пожарной безопасности при строительстве (статьи 65 - 68), на пароходах (ст. 87).

В главе 7 “О нарушениях Устава пожарного” (статьях 88 - 98) содержались нормы об ответственности за нарушение противопожарных правил, об ответственности виновных за случившиеся в результате этих нарушений пожары, за явку на пожар без специальных средств в тех городах и селениях, где такое требование было установлено, а также за неявку без уважительных причин по призыву руководства на тушение лесных пожаров, за несообщение полиции о случившихся пожарах.

Кассационная практика отмечала, что пункт "а" ст. 95 Устава должен применяться и при осторожном обращении с огнем внутри и вблизи нежилых строений, а вопрос о понятии близости решался судом исходя из обстоятельств дела. Эта статья могла быть применена даже в том случае, если огонь разводился при буре в 7 верстах от загоревшегося объекта.

Виновные подвергались штрафам в различных размерах за курение табака на улицах и площадях (ст. 92 Устава), за неявку на пожар с надлежащими специальными инструментами или за самовольное оставление места пожара (ст. 96 Устава).

Обязанность сообщить полиции о случившемся пожаре лежала на потерпевших от пожара (ст. 97 Устава).

По ст. 97 Устава, а не по ст. 91 Устава должны квалифицироваться действия, приведшие к возгоранию спирта и потребовавшие применения воды для тушения. Эта статья применялась и тогда, когда пожар был ликвидирован в самом начале.

Виновные в пожаре при неосторожном обращении с огнем должны были отвечать по ст. ст. 91 и 98 Устава. Небрежная чистка трубы от сажи в арендуемом доме, в результате которой загоралась прилегающая к ней балка, вела к ответственности по ст. ст. 89 и 98 Устава. Ст. 98 применялась к виновному в случае пожара, возникшего от уничтожения собственного имущества при нарушении соответствующих правил.

Таким образом, на протяжении XIX в. Пожарный и Строительный уставы являлись одними из основных законодательных актов, регламентировавших деятельность государственной противопожарной службы.

Впоследствии, в 1886 г., Пожарный устав вовсе исчез из нового издания Свода законов, а оставшиеся положения оказались разбросанными по многочисленным законодательным актам.

Конечно, в Строительном уставе не в полной мере отражались вопросы, касающиеся противопожарных мер в городском и промышленном строительстве, в еще меньшей степени освещались вопросы, касающиеся противопожарных мер в сельском строительстве.

Со временем совершенствовалось законодательство в отношении наказаний для поджигателей. Так, Уставом “О наказаниях, налагаемых мировыми судьями” 1864 г. Устав "О наказаниях, налагаемых мировыми судьями" 1864 г., ноября 20 // Российское законодательство X - XX веков. В 9 т. Т. 8: Судебная реформа / Под ред. О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1991. С. 386 - 462. (ст. 140 отделения 2 “Об угрозах и насилии” главы 11 “Об оскорблениях чести, угрозах и насилии”) определялось: “За угрозу на словахъ лишить кого-либо жизни или произвести поджогъ виновные, не имевшие при томъ корыстной или иной преступной цели, подвергаются: аресту не свыше месяца или денежному взысканию не свыше ста рублей”.

Следовательно, статья заменила ст. 2113 Уложения “О наказаниях уголовных и исправительных” (позднее в редакции 1857 г.) Уложение "О наказаниях уголовных и исполнительных" 1845 г., августа 15 // Российское законодательство X - XX веков. В 9 т. Т. 6: Законодательство первой половины XIX века / Под ред. О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1988. С. 160 - 408.. Лицо подвергалось наказанию не только за прямую угрозу поджогом, но и за косвенную.

По Уставу уголовного судопроизводства 1864 г. органы полиции принимали участие в производстве предварительного расследования дел о поджогах. Расследование осуществлялось в следующих формах: дознание; совершение отдельных следственных действий в порядке ст. 258 Устава; розыск поджигателей.

П.В. Макалинский писал, что “на практике сильно распространено мнение, будто полиция обязана произвести и передать следователю дознание въ течение 24 часовъ; несмотря на это, оно редко выполняется” Макалинский П.В. Практическое руководство для судебных следователей. 6-е изд. СПб., 1907. С. 30..

В 1865 г. со стороны правительства велено было органам полиции ускорить производство дел о пожарах.

Принятый в 1876 г. Устав о пресечении преступлений в значительной степени смешивал полицейскую власть с судебной.

В дальнейшем, в 1903 г., было принято новое Уголовное уложение.

Таким образом, органы государственного управления в XIX в. вели непримиримую борьбу против таких опаснейших преступников, как поджигатели. Разрабатывалась целая система законодательных актов, направленных на борьбу с поджогами как с самыми опасными преступлениями. Производились расследования, виновные подвергались суровым мерам наказаний.

В 1873 г. в России была организована Комиссия для исследования общего положения сельского хозяйства, занималась она и пожарными делами. В качестве противопожарных мер ею рекомендовались: обязательное засаждение деревьями всех разрывов между дворами и строениями; правильная планировка селений после пожаров; повышение размера страховых платежей для строений, которые построены не по установленным правилам; увеличение разрывов между строениями (то есть пересмотр норм Строительного устава).

Вышеизложенные рекомендации были утверждены нормативным актом 1878 г. В опубликованных Временных правилах о мерах предосторожности от пожаров вне городских поселений повторялись ранее изданные правила пожарной безопасности. Правила эти определялись местными постановлениями, которые не противоречили действующему законодательству. Проекты местных постановлений поставлялись местными земскими собраниями и направлялись на утверждение губернатору. Публиковались в местных губернских ведомостях. Вывешивались на стенах жилых дворов и в общественных местах. Исполнение нормативных актов возлагалось на органы полиции.

Однако намеченные мероприятия не были осуществлены, и Сенат позднее счел невозможным лишать владельцев принадлежащих им усадебных участков, чтобы выполнить нормы Строительного устава.

Временные правила в новой редакции содержали раздел о мерах предосторожности против пожаров в лесах. Нормативный акт рассылался по всем губерниям, земским собраниям и войсковым частям. Позднее, в 1892 г., опубликован циркуляр Лесного департамента для всего Российского государства.

Нормативным актом предусматривалось ответственным лицам постоянно следить за порядком в лесах и соблюдать противопожарное законодательство Кузьменко Г.М. Правовое положение земского огневого страхования в городах // Страховое дело. 1912. N 5. С. 144 - 146;.

Тем не менее, появлялись новые противопожарные нормы, правда, плохо между собой связанные юридической техникой. Только в 1914 г. эти нормы были сведены и опубликованы в едином сборнике нормативных актов. Разрабатывалось новое противопожарное законодательство, в котором принимали активное участие видные ученые и практические работники.

Таким образом, во второй половине XIX в. развивалось российское законодательство, предусматривающее наказания за поджоги и нарушение правил пожарной безопасности.

1.2 Приоритетная деятельность прокуратуры по исполнению законов о пожарной безопасности

Смена политико-правовых направлений государственной деятельности, корректировка первостепенных задач государства всегда спроецированы в приоритетных направлениях прокурорского надзора.

Потребности в обеспечении состояния стабильности, законности и правопорядка в конкретных наиболее проблемных сферах правоотношений формируются в виде определенных направлений деятельности прокуратуры, где посредством накопления соответствующей правоприменительной практики и единого правового мониторинга осуществляется выработка специализированных средств воздействия на наиболее часто допускаемые нарушения закона.

Как правильно отметила А.Х. Казарина, прокурор не может с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за исполнением законов во всех сферах общественных отношений. Исходя из общих задач, особенностей переживаемой социально-экономической ситуации, состояния законности, прокурор выбирает приоритеты Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов //Институт повышения квалификации руководящих кадров Генпрокуратуры РФ.- М.: 2005.- с.24..

Крупные пожары в населенных пунктах и на социально значимых объектах: 1999 г. - в здании ГУВД г. Самары (57 погибших); 2003 г. - в школе поселка Сыдыбыл Якутии (22 погибших школьника), в общежитии Российского университета дружбы народов (4 погибших); 2009 г. - кафе "Хромая лошадь" г. Перми - др. обозначили существенные проблемы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации.

Например, после пожара в г. Перми только за период с 5 декабря 2009 г. по 15 декабря 2009 г. прокурорами совместно с МЧС России проверены 29 тыс. объектов массового пребывания граждан, в том числе работающих в ночное время (развлекательные заведения, рестораны, ночные клубы, кафе, дома культуры и отдыха, спортивные сооружения и др.), на 22 тыс. (или 75%) выявлено 68,4 тыс. нарушений противопожарных норм и правил. Установлено, что только каждый четвертый из проверенных объектов соответствовал требованиям законодательства. При этом в Республиках Ингушетии, Карелии, Ставропольском крае, Архангельской, Брянской, Ивановской, Новгородской, Оренбургской областях, г. Москве нарушения закона установлены почти на каждом проверенном объекте Казарина А.Х- Указ. соч.- с.25..

В целях устранения допущенных нарушений внесено около 8,5 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено свыше 400 виновных лиц. В суды направлено более 4,3 тыс. материалов об административном приостановлении деятельности организаций и учреждений различных форм собственности и заявлений об обязании совершения действий по устранению выявленных нарушений закона, руководителям организаций и должностным лицам объявлено 8,2 тыс. предостережений о недопустимости нарушений закона, в отношении 10,7 тыс. физических и юридических лиц прокурорами возбуждены дела об административных правонарушениях, по материалам прокурорских проверок возбуждено 5 уголовных дел.

Проверки выявили ненадлежащее исполнение органами Государственного пожарного надзора МЧС России возложенных на них полномочий по организации и обеспечению надзора за соблюдением требований пожарной безопасности на объектах с массовым пребыванием людей, отсутствие должного ведомственного контроля со стороны главных государственных инспекторов субъектов РФ по пожарному надзору за работой подчиненных должностных лиц, слабую профессиональную подготовку, безответственное отношение к служебным обязанностям, недостаточность и неадекватность принимаемых ими мер по предупреждению и устранению нарушений законодательства. Практически во всех подразделениях органов Государственного пожарного надзора установлено, что проверки организаций и учреждений с массовым пребыванием граждан проводятся на крайне низком профессиональном уровне, без учета анализа и состояния законности в данной сфере, в основном они носят формальный и поверхностный характер.

Выявлены факты злоупотребления сотрудниками органов Государственного пожарного надзора МЧС России служебным положением. Путем совершения служебного подлога они вносили в акты проверок заведомо ложные сведения, выдавали незаконные заключения о соответствии состояния объекта правилам пожарной безопасности. В ряде регионов при осуществлении надзорных полномочий органами Государственного пожарного надзора МЧС России нарушались права хозяйствующих субъектов малого и среднего бизнеса.

Органами Государственного пожарного надзора МЧС России не обеспечивался контроль за своевременным и в полном объеме исполнением выданных предписаний, реальным устранением выявленных нарушений, привлечением виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности. Зачастую государственными инспекторами устанавливались необоснованные сроки исполнения предписаний - без учета характера правонарушений, допускались многочисленные недостатки при оформлении материалов и протоколов о нарушениях законодательства, не соблюдались сроки возбуждения и рассмотрения административных дел.

По результатам анализа состояния законности Министру РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Генеральным прокурором РФ в 2010 г. внесено представление об устранении нарушений законодательства в деятельности территориальных органов Государственного пожарного надзора, привлечении виновных лиц к ответственности.

В информации Генеральным прокурором РФ обращено внимание Президента РФ на сложившуюся крайне неблагоприятную ситуацию в сфере пожарной безопасности, требующую повышения ответственности руководителей хозяйствующих субъектов, должностных лиц контролирующих и уполномоченных органов, в том числе путем принятия новых нормативных правовых актов и внесения изменений в действующее законодательство, в том числе в ст. ст. 8.32, 11.16, 19.5, 19.6, 20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях (увеличение размеров штрафов) Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001г. №195-ФЗ (в ред. от 28.-07.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №1 (ч.1) ; 2012.- №31.- Ст.4322., в ст. ст. 216 - 219 Уголовного кодекса РФ (увеличение санкций уголовной ответственности) Уголовный кодекс РФ от 13.06. 1996. №63-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 1996.- №25.- Ст.2954; 2012.- №31.- Ст.4330.. Мнение Генерального прокурора РФ было учтено, в результате чего в настоящее время ответственность за нарушения требований пожарной безопасности ужесточена.

Лесные пожары 2010 г. еще глубже обозначили проблемы обеспечения пожарной безопасности, обнаружив пробелы в законодательном регулировании ответственными органами пожарной безопасности в лесах, неготовность служб лесного хозяйства к пожарным стихиям, отсутствие института добровольчества и др.

В Докладе Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки о состоянии законности и правопорядка в 2010 г. и принимаемых мерах по их укреплению от 27 апреля 2011 г. отмечено, что работа по обеспечению пожарной безопасности в лесах и населенных пунктах, по предупреждению и тушению пожаров строилась неудовлетворительным образом. В ряде субъектов РФ программные мероприятия не выполнялись либо не планировались вообще. Предоставленные контрольным органам и органам местного самоуправления полномочия по обеспечению пожарной безопасности до конца не реализовались. Для понуждения органов местного самоуправления, лесопользователей и арендаторов принять первичные меры пожарной безопасности в населенных пунктах и лесах прокурорами в суды направлено почти 2 тысячи исков. По постановлениям прокурора привлечено к административной ответственности почти 1600 виновных лиц. Правоохранительными органами возбуждено около 1700 уголовных дел. Между тем проведенные контрольные проверки показали, что пока не все органы эффективно реализуют профилактические мероприятия, которые им поручены. Поэтому прокуроры продолжают свою работу в этом направлении Доклад Генерального прокурора РФ Ю.Я.Чайки в Совете Федерации Федерального Собрания РФ//Прокурор.- 2011.- №1.- с.4..

Проверки, организованные именно органами прокуратуры, подтвердили беспомощность всей системы контроля, масштабность нарушений законов о пожарной безопасности на объектах надзора, требующих незамедлительного принятия мер прокурорского реагирования и постоянного систематического наблюдения за деятельностью органов Государственного пожарного надзора.

Таким образом, надзор за исполнением законов о пожарной безопасности в настоящее время признан прокуратурой одним из приоритетных направлений деятельности, которое воздействует на общее состояние законности и стабильности в государстве, позволяет гарантировать специфичными мерами прокурорского реагирования правовую защищенность личности, общества и государства от правонарушений в сфере пожарной безопасности как со стороны субъектов предпринимательства, так и со стороны контрольно-надзорных органов, органов местного самоуправления.

О приоритетности надзорной деятельности прокуратуры в сфере пожарной безопасности свидетельствуют постановления Совета Федерации, принимаемые по результатам заслушивания ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.

В частности, на основании доклада Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2008 г. и о проделанной работе по их укреплению Советом Федерации РФ принято решение о принятии дополнительных мер, направленных на улучшение материально-технического и противопожарного состояния объектов социального назначения и общеобразовательных учреждений, повышение персональной ответственности руководителей и должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и уполномоченных органов государственной власти Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27.05.2009г. № 189-СФ //СЗ РФ.-2009.-№22.- Ст.3655..

Приоритетность направления надзора за исполнением законов в сфере пожарной безопасности подтверждает измененная в 2010 г. форма статистической отчетности органов прокуратуры, в которой пожарная безопасность выделена отдельной строкой.

Вместе с тем, несмотря на фактически организованное направление надзорной деятельности и ежеквартальный мониторинг состояния законности в сфере обеспечения пожарной безопасности в течение последних лет, в научной литературе отсутствуют какие-либо теоретические разработки по характеру, объему полномочий и особенностям прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, что приводит к определенным трудностям в его осуществлении.

Необходимо отметить, что надзор за соблюдением пожарной безопасности является как самостоятельным направлением надзора, так и сквозным, встречающимся в иных направлениях надзорной деятельности.

Например, при осуществлении надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления прокуроры достаточно часто выявляют не соответствующие законам нормативные правовые акты в сфере пожарной безопасности.

Как правило, прокуроры субъектов РФ оспаривают нормы законов, регламентирующие правоотношения в сфере пожарной безопасности на уровне субъекта либо устанавливающие административную ответственность за нарушения требований пожарной безопасности на территории субъектов.

Так, прокурором Хабаровского края оспорена в судебном порядке норма Закона Хабаровского края от 27 мая 2009 г. № 240, внесшая изменения в Закон Хабаровского края от 26 июля 2005 г. № 291 “Об обеспечении пожарной безопасности на территории Хабаровского края”, в связи с тем, что принята Законодательным Собранием края с превышением пределов полномочий.

Прокурорами субъектов повсеместно оспорены нормы региональных законов об административных правонарушениях, устанавливающие дополнительные санкции за нарушения требований пожарной безопасности. Судами поддержана позиция прокуроров о том, что ответственность за нарушения норм пожарной безопасности должна устанавливаться исключительно на федеральном уровне.

Законотворческая деятельность органов местного самоуправления, регламентированная Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления” ФЗ РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 06.10.2003г. №131-ФЗ (ыв ред. от 06.10.2012г.) //СЗ РФ.- 2003.- №40.- Ст.3822; 2012.- №23.- Ст.5786., также не всегда отвечает соответствующим требованиям законности и обоснованности. Как правило, органы местного самоуправления принимают муниципальные нормативные правовые акты в сфере пожарной безопасности с превышением предоставленных пределов полномочий, вне пределов компетенции, неправильной правовой формы, с противоречиями в самих правоустанавливающих нормах либо с неправильным применением норм права.

Например, при осуществлении комплекса мероприятий по проверке исполнения законодательства в сфере производства, хранения и реализации пиротехнических изделий в Республике Саха (Якутия) прокурором выявлено распоряжение главы администрации муниципального образования “Город Алдан” от 2 декабря 2009 г. № 584 “О разрешении торговли пиротехническими изделиями на территории города Алдана”, которым в нарушение требований законодательства о пожарной безопасности определены места реализации новогодних пиротехнических изделий на рынке.

В ходе рассмотрения обращения М. о незаконном строительстве складского помещения в г. Медногорске Оренбургской области прокурором установлено, что нарушены положения градостроительного законодательства при строительстве пристроя к магазину “Зоомир”, предназначенного для размещения склада. Строительство пристроя осуществлялось на основании постановления главы администрации муниципального образования г. Медногорска, при издании которого нарушены требования строительных норм и правил в части соблюдения противопожарного расстояния между зданиями.

По протестам прокуроров муниципальные нормативные правовые акты отменены.

После принятия Федерального закона от 26 декабря 2008 г. “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля” ФЗ РФ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля” деятельность органов Государственного пожарного надзора стала предметом надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательства и устранением административных барьеров предпринимательской деятельности Приказ Генерального прокурора РФ от 31.03. 2008г.№53 “Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности”//Бюллетень ВС РФ.- 2008.-№4..

Анализ практики достаточно нового направления надзорной деятельности прокурора уже определил наиболее распространенные нарушения, допускаемые при планировании своей деятельности органами Государственного пожарного надзора, ущемляющие права субъектов предпринимательства.

Например, при формировании плана проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2012 г. всеми подразделениями Управления МЧС России по Краснодарскому краю допущены нарушения, выраженные в неверном указании ИНН и ОГРН хозяйствующих субъектов (685 случаев), несоответствии даты регистрации субъекта предпринимательства в Едином государственном реестре (94 случая), включении в план контрольных мероприятий субъектов до истечения трехгодичного срока со дня регистрации и окончания проведения плановой проверки (547 случаев), неотражении оснований проведения проверок (131 случай), несоблюдении периодичности плановых проверок (159 случаев), включении в план проверок 133 прекративших деятельность хозяйствующих субъектов, неуказании фактических адресов осуществления деятельности (34 случая), неверном отражении даты начала проведения контрольных мероприятий, сроков проверок (53 случая), неверном отражении организационно-правовой формы хозяйствующих субъектов (50 случаев), оставлении без рассмотрения 255 предложений органов прокуратуры Краснодарского края по согласованию проведения совместных плановых проверок с другими органами контроля (надзора).

Всего из представленных в органы прокуратуры Краснодарского края предложений о проведении плановых мероприятий в отношении 10930 хозяйствующих субъектов органами прокуратуры отклонено проведение 2342 контрольных мероприятий, что составляет 21,4%.

Данные нарушения, соответственно, влекут необоснованное вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов, а зачастую и превышение должностных полномочий инспекторов Государственного пожарного надзора.

Согласно ст. 28.4 КоАП РФ прокурор наделен полномочиями на возбуждение любого дела об административном правонарушении, предусмотренном настоящим Кодексом или законом субъекта РФ Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001г. №195-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №1 (ч.1); 2012.- №31.- Ст.4322..

В то же время КоАП РФ предусмотрел 25 административных составов правонарушений, которые находятся в компетенции органов, осуществляющих Государственный пожарный надзор:

1) дела, по которым органы Государственного пожарного надзора вправе возбуждать и рассматривать административные производства, предусмотрены ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ;

2) дела, по которым органы Государственного пожарного надзора вправе только составлять протоколы о возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотрены ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1, ч. ч. 1 и 12 - 14 ст. 19.5, ст. 19.6, ст. 19.7, ч. ч. 1 и 2 ст. 19.19 КоАП РФ.

Соответственно, структурные подразделения органов Федеральной противопожарной службы, осуществляя полномочия, возложенные на них Федеральным законом “О пожарной безопасности” ФЗ РФ “О пожарной безопасности” от 21.12.1994 №69-ФЗ (в ред. от 30.11.2011г.) //СЗ РФ.- 1999.- №35.- Ст.3649; 2011.- №46.- Ст.6407. и иными нормативными правовыми актами Правительства РФ, допускают множество нарушений при производстве дел об административных правонарушениях, назначении наказаний за нарушение требований пожарной безопасности.

В частности, должностным лицом Управления МЧС России по Краснодарскому краю в нарушение ст. 28.1 КоАП РФ в отсутствие повода и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, 21.06.2011 возбуждены дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении ОАО "Кропоткинский молочный комбинат" и его должностного лица. При этом на момент составления протоколов срок устранения нарушений, указанных в предписании, исполнение которого проверялось, не истек.

Протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении представителя ООО “Ахтырский рыбзавод” составлен без надлежащего извещения данного лица о времени и месте его составления, что противоречит ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ. Указанное явилось причиной возвращения судом протокола, что послужило основанием увода от административной ответственности представителя юридического лица Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №1 (ч.1); 2012.- №31.- Ст.4322..

Ст. 18 Федерального закона “О пожарной безопасности” к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесены разработка, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов в части расходов на пожарную безопасность, а также разработка, организация выполнения и финансирования целевых программ в данной сфере правоотношений.

Для достижения социально и экономически приемлемого уровня пожарной безопасности и создания эффективной системы противодействия угрозам пожарной опасности, укрепления материально-технической базы различных видов пожарной охраны и сокращения количества пожаров Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 972 утверждена Федеральная целевая программа “Пожарная безопасность в Российской Федерации до 2012 года”, в которой предусмотрены дополнительные объемы финансирования за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, а также средств местного бюджета. Целевые программы приняты на региональном и местном уровнях.

При этом финансирование комплекса противопожарных мероприятий региональными органами власти и местного самоуправления не всегда обеспечивает фактические потребности, целевые средства расходуются не на устранение нарушений требований пожарной безопасности, отмеченных в предписаниях органов Государственного пожарного надзора, а на организацию работы по пропаганде противопожарных знаний, распространению памяток, листовок, оформлению уголков пожарной безопасности и др.

Факты неполного финансирования целевых программ, несоответствие выделяемых средств фактическим потребностям для пожарной безопасности, расходование средств не по целевому назначению также требуют прокурорского вмешательства и усиления прокурорского надзора за соблюдением законодательства при расходовании бюджетных средств на пожарную безопасность Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 19.05.2008г. № 73/2-222-2007// Бюллетень ВС РФ.- 2007.- №6..

Вопросы соблюдения правил пожарной безопасности также возникают при осуществлении прокурором иных различного рода проверок исполнения законов: в ходе избирательных кампаний и выборов на предмет соответствия избирательных участков требованиям пожарной безопасности; при проведении проверок обеспечения безопасности детей в образовательных учреждениях при подготовке к учебному году и летних оздоровительных, спортивных лагерей в конце учебного года; при проверке объектов социального предназначения, с круглосуточным пребыванием людей; при проведении проверок обеспечения антитеррористической защищенности режимных объектов и др.

Вышеизложенные примеры свидетельствуют о том, что надзор за соблюдением законов о пожарной безопасности практически подтвердил свою самостоятельность как направление надзорной деятельности прокурора и, оказывая повсеместное влияние на состояние защищенности личности, общества и государства от пожаров, заслуживает признания его приоритетным и актуальным.

пожарная безопасность законность

1.3 Правовое регулирование пожарной безопасности в современный период

Основополагающим нормативным актом является Федеральный закон “О пожарной безопасности” ФЗ РФ “О пожарной безопасности” от 21.12.1994 г.№69-ФЗ (в ред. от 30.11.2011г.) //СЗ РФ.- 1994.- №35.- Ст.3649., заложивший правовые основы формирования и развития Государственной противопожарной службы, системы пожарной безопасности, Государственного пожарного надзора.

Система обеспечения пожарной безопасности Российской Федерации представляет собой совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами.

Современный этап развития федерального регулирования общественных отношений в области пожарной безопасности основан на разграничении полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в этой сфере.

Законодательное регулирование пожарной безопасности пошло по пути конкретизации полномочий каждого уровня власти в области пожарной безопасности. В целях реализации требований ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Закон о пожарной безопасности закрепил полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по осуществлению первичных мер пожарной безопасности.

Наблюдается тенденция законодательного расширения полномочий органов дознания, Государственной противопожарной службы при осуществлении расследования преступлений, связанных с пожарами ФЗ РФ “О внесении изменений в ст.23.34 Кодекса РФ об административных правонарушениях и ст.40 и ст.151 УПК РФ” от 03.07.2006г. //СЗ РФ.- 2006.- №28.- Ст.2975..

Например, в Лесной кодекс Российской Федерации Лесной кодекс РФ от 04.12.2006г. №200-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2006.- №50.- Ст.5278. и в другие законодательные акты внесены изменения. Ряд понятий детализирован, более четко прописана ответственность ведомств за сохранность лесов, общее управление ими выведено на федеральный уровень. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации “О Федеральном агентстве лесного хозяйства” Указ Президента “О Федеральном агентстве лесного хозяйства” от 27.08.2010г. №1074 // СЗ РФ.- 2010.- №35.- Ст.4533. оно из Минсельхоза передано в Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), которое получило статус федерального министерства, что, несомненно, является важным решением. Централизация позволила продвинуть дело и выстроить более четкую систему защиты природных территорий от пожаров. Рослесхоз получил дополнительные средства и штаты. Однако острота проблемы еще не решена, особенно в вопросах, которые должны решать региональные власти.

В большинстве регионов штаты лесников укомплектованы всего на 40% Никишин А. За деревьями лес не просматривается //Парламентская газета.- 2011.- 20.05.. Численность работников органов управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации составляет всего 20 тыс., и они не наделены достаточным объемом полномочий. Так, органы государственного лесного контроля и надзора не имеют надлежащих полномочий в отношении физических лиц, находящихся в лесу, а уполномочены проводить проверки только в отношении хозяйствующих субъектов (юридических лиц или индивидуальных предпринимателей) на арендованных лесных участках на соответствие их деятельности законодательству, однако в аренду передано всего 15% земель лесного фонда.

Принят Федеральный закон “О добровольной пожарной охране” ФЗ РФ “О добровольной пожарной охране” от 06.05.2011г. №100-ФЗ //СЗ РФ.- 2011.- №19.- Ст.2717.. В Законе прописаны правовые основы создания и деятельности добровольной пожарной охраны. Однако этот Закон предусматривает не только сложный, но и дорогой порядок создания добровольных формирований, вводит ненужные и в большинстве случаев невыполнимые требования к содержанию штатных сотрудников. При этом добровольцы, прошедшие все сложности регистрации, будут фактически нести службу наравне с профессиональными пожарными, но делать все это придется за свои деньги. Не прописаны обязательства со стороны государства о поддержке такой работы.

За нарушение правил пожарной безопасности в лесах законодательством предусмотрена и административная ответственность. Так, ст. 8.32 КоАП РФ устанавливает, что:

1. Нарушение правил пожарной безопасности в лесах влечет предупреждение или наложение штрафа на граждан в размере от 1,5 тыс. до 2,5 тыс. руб.; на должностных лиц - от 5 тыс. до 10 тыс. руб.; на юридических лиц - от 30 тыс. до 100 тыс. руб.

2. Выжигание хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов с нарушением требований правил пожарной безопасности на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, защитным и лесным насаждениям и не отделенных противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 м, влечет наложение штрафа на граждан в размере от 2 тыс. до 3 тыс. руб.; на должностных лиц - от 7 тыс. до 12 тыс. руб.; на юридических лиц - от 50 тыс. до 120 тыс. руб.

3. Нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима влечет наложение штрафа на граждан в размере от 3 тыс. до 4 тыс. руб.; на должностных лиц - от 10 тыс. до 12 тыс. руб.; на юридических лиц - от 100 тыс. до 200 тыс. руб.

4. Нарушение правил пожарной безопасности, повлекшее возникновение лесного пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека, влечет наложение штрафа на граждан в размере 5 тыс. руб.; на должностных лиц - 50 тыс. руб.; на юридических лиц - от 50 тыс. до 1 млн. руб.

Однако, несмотря на произошедшее в последнее время ужесточение ответственности за подобные деяния, острота проблемы не снижается. С наступлением весенне-летнего периода в ленте новостей все чаще появляются сообщения о степных и лесных пожарах. Продолжаются неконтролируемые сельскохозяйственные палы, сжигание мусора на приусадебных и дачных участках, да и просто “детские шалости”, перерастающие в огненные смерчи, уничтожающие многие тысячи гектаров лесов и полей, сметающие населенные пункты и даже приносящие человеческие жертвы. При этом практически отсутствует информация о привлечении к ответственности лиц, виновных в уничтожении или повреждении лесных и иных насаждений, да и выявляются они весьма нечасто.

В настоящее время основные функции по управлению лесами осуществляют субъекты РФ, получая на эти цели субвенции из федерального бюджета. Новый Лесной кодекс во многом разрушил централизованную систему управления лесами Лесной кодекс РФ от 04.12.2006г. №200-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2006.-№50.- Ст.5278; 2012.- №31.- Ст.4322.. Это привело к ослаблению контроля над лесами, максимально упростило доступ частников к этому природному ресурсу. В подобной ситуации следовало бы четко регламентировать обязательность неукоснительного соблюдения лесопользователями всех экологических норм, а также продумать механизм контроля и ответственность за нарушение правил пользования лесом. Но пока это проблематично, так как в последние годы была практически разрушена система охраны лесов - исчезли лесхозы, в Лесном кодексе отсутствует упоминание о лесной охране, существовавшей в России более 200 лет. Так, из 83000 сотрудников Гослесоохраны лесхозов было оставлено лишь около 700 лесных инспекторов в составе Росприроднадзора - примерно по восемь человек на субъект Федерации. Авиалесоохрана также раздроблена по субъектам. Государство сняло с себя ответственность на тех территориях, которые не входят в число 8 - 15% арендованных в лесопромышленных целях лесов.

Однако острота проблемы вынудила федеральные власти принять ряд мер для эффективного противостояния, в частности, лесным пожарам. Так, в регионах были восстановлены полномочия лесной охраны по пресечению правонарушений в лесах, почти вдвое увеличена численность государственных лесных инспекторов, усилена административная и уголовная ответственность за нарушение правил пожарной безопасности в лесах, разработаны типовые формы планов тушения лесных пожаров на всех уровнях. Практически завершена работа по лицензированию специализированных учреждений по тушению лесных пожаров и укреплена материально-техническая база региональных лесопожарных служб. Насколько эффективными окажутся эти меры, выяснится в самом ближайшем будущем.

При этом непосредственно на местах следует усиливать профилактику природных пожаров. Важнейшее значение должно уделяться правовой пропаганде и разъяснительной работе среди населения об опасности проведения палов сухой растительности и ответственности за нарушение правил пожарной безопасности, прежде всего - в лесах и на земельных участках, непосредственно к ним примыкающих.

Практика показывает, что преступления, так или иначе связанные со сферой использования леса (прежде всего - ст. 260 “Незаконная рубка лесных насаждений” УК РФ, а также - ст. 261 "Уничтожение или повреждение лесных насаждений" УК РФ Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 №63-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 1996.- №25.- Ст.2954; 2012.- №31.- Ст.4330.), несмотря на ужесточение ответственности за их совершение, продолжают оставаться наименее караемыми. Суды практикуют назначение в основном условных наказаний и штрафов, несмотря на значительные суммы ущерба, причиняемые подобными деяниями. Решениями судов даже возвращаются предметы, с помощью которых совершались преступления (специальная техника, транспорт). А как известно, преступление без наказания провоцирует совершение новых, зачастую еще более тяжких противоправных деяний.

Таким образом, лишь с решением изложенных выше проблем можно будет рассчитывать на наведение порядка в лесу. Кроме того, на должном уровне он может быть поддержан на ответственности собственников и государственном контроле.



2. СОДЕРЖАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

2.1 Пожарная безопасность на предприятиях

Вопросам пожарной безопасности всегда нужно уделять должное внимание, ведь последствия ее несоблюдения, как известно, могут быть весьма негативными.

Пожарная безопасность - это состояние защищенности личности и имущества от пожаров. Для достижения на предприятии требуемого уровня пожарной безопасности необходимо соблюдать ее правила.

В соответствии с Федеральным законом “О пожарной безопасности” ФЗ РФ “О пожарной безопасности” от 21.12.1994 №69-ФЗ (в ред. от 30.11.2011г.) //СЗ РФ.- 1999.- №35.- -Ст.3649; 2011.- №46.- Ст.6407. (далее - Закон О пожарной безопасности) обязанность по соблюдению правил пожарной безопасности лежит на:

- собственниках имущества (если имущество находится в аренде, то указанная обязанность также лежит на собственнике (арендодателе), если иное не установлено договором аренды);

- лицах, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководителях предприятий;

- лицах, в установленном порядке назначенных ответственными за обеспечение пожарной безопасности;

- должностных лицах в пределах их компетенции.

Согласно Своду правил СП 5.13130.2009 “Системы противопожарной защиты. Установки пожарной сигнализации и пожаротушения автоматические. Нормы и правила проектирования” все помещения независимо от площади следует защищать соответствующими автоматическими установками пожаротушения и автоматическими установками пожарной сигнализации. Исключение составляют помещения:

- с мокрыми процессами (душевые, санузлы, помещения мойки и т.п.);

- приточные и вытяжные вентиляционные камеры;

- насосной, бойлерной и другие помещения для инженерного оборудования здания, в которых отсутствуют горючие материалы;

- категории В4 и Д по пожарной опасности;

- лестничные клетки.

Проверка предприятия на соблюдение требований пожарной безопасности может быть плановой и внеплановой.

Поводом для проведения плановой проверки является наступление периода времени, в течение которого соответствующим органом государственного пожарного надзора запланирована в календарном году проверка объекта надзора. Проводить проверку предприятия вправе только должностное лицо или должностные лица, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного пожарного надзора.

Плановые проверки проводятся:

- по истечении трех лет со дня ввода объекта защиты в эксплуатацию или изменения его класса функциональной пожарной безопасности;

- по истечении трех лет со дня окончания проведения последней плановой проверки.

Иные сроки установлены в отношении предприятий, осуществляющих деятельность в сфере образования, здравоохранения и социальной сфере Федюнина И.А. Правила пожарной безопасности на предприятиях//Трудовое право.- 2009.-№4.- с.13.. В отношении этих предприятий плановые проверки проводятся:

- по истечении двух лет со дня окончания проведения последней плановой проверки - в отношении предприятий, осуществляющих деятельность по оказанию амбулаторно-поликлинической, стационарной и санаторно-курортной медицинской помощи;

- по истечении одного года со дня окончания проведения последней плановой проверки - в отношении предприятий, осуществляющих дошкольное и начальное общее образование, основное общее и среднее (полное) общее образование, предоставление социальных услуг с обеспечением проживания;

- один раз перед началом каникул - в отношении детских лагерей на время каникул.

Внеплановые проверки проводятся:

- по истечении срока исполнения предписания государственного пожарного надзора;

- при наличии решения органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении особого противопожарного режима на соответствующей территории;

- при поступлении в орган государственного пожарного надзора сведений от предприятий, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться объектом защиты, о вводе объекта защиты в эксплуатацию после строительства, технического перевооружения, реконструкции, капитального ремонта или об изменении его класса функциональной пожарной безопасности;

- при поступлении в орган государственного пожарного надзора обращений граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного пожарного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений требований пожарной безопасности при использовании (эксплуатации) объектов защиты, о проведении работ и об осуществлении деятельности, влияющих на пожарную безопасность объекта защиты, о несоответствии объектов защиты требованиям пожарной безопасности, а также требований пожарной безопасности на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, угрозу возникновения пожара либо влекут причинение такого вреда;