Правовое регулирование пожарной безопасности

Таким образом, в ходе проверки применялись меры прокурорского реагирования. Наиболее эффективным средством по устранению нарушений закона стало возбуждение прокурорами дел об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.4 КоАП с требованием об административном приостановлении деятельности юридических лиц и предъявлении исковых заявлений к правонарушителям о запрещении деятельности.

Анализ материалов проверок, ранее проведенных инспекторами ОГПН, показал, что лишь в 25% случаев они ставили вопрос о наложении административного взыскания на юридических лиц. Вопреки требованиям ч. 1 ст. 1.4 и ч. ч. 2, 3 ст. 4.1 КоАП при выявлении однотипных нарушений ППБ в одних случаях на виновных лиц инспекторы налагали штрафы, а в других дела направляли в суд для решения вопроса об административном приостановлении деятельности.

Компенсируя бездействие органов ГПН, органы прокуратуры активно использовали полномочия, предусмотренные ст. ст. 25.11 и 28.4 КоАП, по вынесению постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.4 КоАП, санкцией которой помимо прочего предусмотрено приостановление деятельности юридических лиц. Мнение прокурора, как правило, учитывалось судьями в ходе рассмотрения дел об административных правонарушениях и имело решающее значение для административного приостановления деятельности объектов.

В практическом применении административное приостановление деятельности может сопровождаться обеспечительной мерой - временным запретом деятельности.

Временный запрет может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.

Поскольку выявленные существенные нарушения требований пожарной безопасности угрожают жизни или здоровью людей, то применение ч. 1 ст. 27.16 КоАП в ходе проверки соблюдения законодательства о пожарной безопасности вполне оправданно и обоснованно.

В то же время в отличие от административного приостановления деятельности временный запрет в силу ч. 1 ст. 27.1 КоАП - только мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Временный запрет деятельности не требует судебного решения и осуществляется должностным лицом, уполномоченным на основании ст. 28.3 КоАП составлять протокол об административном правонарушении.

Протокол о временном запрете деятельности подписывается составившим его должностным лицом, лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законным представителем юридического лица.

Таким образом, протокол о временном запрете деятельности - это самостоятельный процессуальный документ, влекущий определенные процессуальные последствия: запрет деятельности юридического лица либо лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, на срок, не превышающий пяти суток. Этот срок исчисляется с момента фактического прекращения деятельности юридического лица, его филиалов, структурных подразделений и производственных участков и засчитывается в срок приостановления деятельности (ч. 5 ст. 29.6 КоАП).

Следовательно, прокурор при возбуждении дела об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, не может ставить вопрос о временном запрете деятельности. Прокурор должен выносить постановление о возбуждении дела и проведении административного расследования и передавать его органу, уполномоченному составлять соответствующие протоколы. Однако эта процедура увеличит и усложнит процедуру рассмотрения вопроса о временном запрете деятельности, так как окончательное решение о приостановлении деятельности выносит суд.

Вместе с тем прокурор наделен достаточными полномочиями по защите прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований в порядке гражданского судопроизводства.

Пожарная безопасность, как необходимое условие стабильного существования и жизнедеятельности личности, общества и государства, вполне обоснованно может быть основанием для использования прокурором права на обращение в суд и квалифицированного поддержания исковых требований в суде в порядке ст. 45 ГПК Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 №138-ФЗ (в ред. от 14.06.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №46.- Ст.4532; 2011.- №49 (ч.1)- Ст.7029.. Органы контроля лишены такого права.

Так, прокурор города Сочи по результатам проверки ООО "М" выявил многочисленные нарушения требований пожарной безопасности, предусмотренных Правилами пожарной безопасности в РФ, утвержденными Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. В исковом заявлении к ООО "М" прокурор указал, что эксплуатация объекта создает опасность причинения вреда в будущем и, согласно ст. 1065 ГК, такая деятельность должна быть приостановлена.

Со ссылкой на ст. 1065 ГК прокуроры других районов направляли в суды исковые заявления в порядке ст. 45 ГПК также в интересах неопределенного круга лиц, но с другими требованиями: о признании бездействия незаконным, о приостановлении деятельности хозяйствующего субъекта до устранения нарушений законодательства в сфере пожарной безопасности, о запрете эксплуатации нежилого помещения, о запрете деятельности юридического лица.

Согласно ст. 1065 ГК опасность причинения вреда в будущем - основание для предъявления иска о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Законодателем отмечено предупредительное значение этой меры гражданской ответственности Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26.01.1996 №14-ФЗ (в ред. от 30.11.2011г.) //СЗ РФ.- 1996.- №5.- Ст.410; 2011.- №49 (ч.1)- Ст.7014.. Поэтому, ссылаясь на ст. 1065 ГК, правильней требовать в судебном порядке запрещения деятельности юридического лица, а вопрос приостановления деятельности решать в административном порядке.

Всего органы прокуратуры Краснодарского края по результатам проверки в декабре 2009 г. внесли 532 представления, направили в суд 221 заявление, возбудили 1313 дел об административных правонарушениях (из них 475 направлено в суд для решения вопроса об административном приостановлении деятельности хозяйствующих субъектов), объявили 356 предостережений, в следственные органы направили 3 материала в порядке ст. 37 УПК Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 №174-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2001.- №52 (ч.1)- Ст.4921; 2012.- №31.- Ст.4330..

Комплексное использование средств прокурорского реагирования способствовало укреплению законности в сфере обеспечения пожарной безопасности, исключению пожаров в новогодние праздничные дни, активизации деятельности ОГПН.

На расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ, состоявшемся 10 марта 2010 г., глава государства в своем выступлении отметил, что “события в Перми - тяжелейший урок и очень серьезная трагедия. Надо сделать так, чтобы такого рода контроль действительно был эффективным. Прокуратура должна, как и прежде, стоять на страже интересов государства и общества, защищать права граждан, обеспечивать стабильность и правопорядок” Выступление Президента РФ 10 марта 2010г. на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ //СПС “КонсультантПлюс”.

На это направление надзора как на приоритетное указал в своем выступлении Генеральный прокурор РФ, подчеркнув, что основная задача прокуратуры “заставить органы контроля, муниципальные власти выполнять возложенные на них обязанности должным образом, добиваться реального устранения выявленных ими нарушений”.

Безусловно, положительную оценку с позиции организации надзора заслуживает изменение в 2010 г. статистического отчета по форме “П”, предусматривающего сегодня формирование показателей по надзорной деятельности прокурора в сфере обеспечения пожарной безопасности отдельной строкой.

3.2 Реформирование федерального законодательства по вопросам пожарной безопасности”

Федеральный закон “О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам пожарной безопасности” ФЗ РФ “О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях по вопросам пожарной безопасности” от 03.06.2011г. №120-ФЗ //Российская газета.- 2011.- 6 июня, вступивший в силу с 17 июня 2011 г., внес значительные изменения в ст. 20.4 КоАП РФ, предусматривающую административную ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, а также в ст. 4.5, 11.16, 19.5, 19.6, 23.1, 28.3, регламентирующие указанные административно-деликтные правовые отношения.

Напомним, что ст. 20.4 с момента принятия КоАП РФ в декабре 2001 г. уже четырежды подвергалась изменениям и дополнениям Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях /Под общей ред. Э.Н.Ренова //М.- Норма.- 2008.- с.632-635.. Данные изменения были связаны с введением в 2005 г. в Кодекс нового вида административного наказания - административного приостановления деятельности на срок до 90 суток, налагаемого на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также на юридических лиц ФЗ РФ “О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и другие законодательные акты РФ, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов РФ” //СЗ РФ.- 2005.-№19.- Ст.1752..

Далее 22 июня 2007 г. произошло знаменательное событие в административно-деликтном законодательстве страны - российские парламентарии приняли один из самых объемных по содержанию ФЗ № 116-ФЗ, в котором был предусмотрен переход от минимальных размеров оплаты труда на абсолютные цифры, выраженные в российских рублях ФЗ РФ “О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части изменения способа денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение” от 22.06.2007г. №116-ФЗ//СЗ РФ.- 2007.- №26.- Ст.3089..

3 марта 2008 г. был принят Федеральный закон “О внесении изменений в ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях” ФЗ РФ “О внесении изменений в ст.20.4. Кодекса РФ об административных правонарушениях” от 03.03.2008г. №21-ФЗ//СЗ РФ.- 2008.- №10.- Ст.896.. Федеральный законодатель внес в абз. 1 ч. 3 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, исключив слова “или средней тяжести” и слова "либо без наступления иных тяжких последствий".

Наконец, в октябре 2009 г., в связи с принятием годом ранее Федерального закона “Технический регламент о требованиях пожарной безопасности” ФЗ РФ “Технический регламент о требованиях пожарной безопасности” от 22.07.2008г. №123-ФЗ //СЗ РФ.- 2008.- №30 (ч.1)- Ст.3579; 2012.- №29.- Ст.3997., принят ФЗ № 247-ФЗ, в соответствии с которым диспозиция ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ получила на тот момент новую редакцию, просуществовавшую до 17 июня 2011 г.

Что касается содержания правовых новелл, включенных в КоАП РФ в июне 2011 г., мы остановим внимание читателя лишь на некоторых из них, сопроводив их кратким авторским комментарием. Итак, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 4.5 после слов “на розничных рынках” дополнена словами “о пожарной безопасности”, тем самым увеличен до одного года срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о пожарной безопасности. Ранее он составлял два месяца.

Согласно п. 2 Закона абз. 2 ст. 11.16 КоАП РФ (речь идет о размере санкции) изложен в новой редакции, которая предусматривает значительное увеличение размера административного штрафа. Так, если в предыдущей редакции на граждан мог быть наложен административный штраф в размере от пятисот до одной тысячи рублей, то теперь этот размер имеет диапазон от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей. Должностным лицам вместо штрафа в размере от одной до двух тысяч рублей теперь "грозит" административный штраф в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей.

Федеральный законодатель внес три существенных дополнения и в ст. 19.5 КоАП РФ, предусматривающую ответственность за "невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный контроль (надзор)". В ст. 19.5 появились три новых части следующего содержания.

Часть 12 ст. 19.5 Кодекса предусматривает ответственность за "невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор". Это деяние влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей; а на юридических лиц - от семидесяти тысяч до восьмидесяти тысяч рублей Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001г. №195-ФЗ (в ред. от 25.12.2012г. ) //СЗ РФ.- 2002.- №1.- Ст.1; Российская газета.- 2012.- №301..

В соответствии с ч. 13 ст. 19.5 КоАП РФ наступает ответственность в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до шести тысяч рублей или дисквалификации на срок до трех лет; на юридических лиц - от девяноста тысяч до ста тысяч рублей за "невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор на объектах защиты, на которых осуществляется деятельность в сфере здравоохранения, образования и социального обслуживания".

В ч. 14 ст. 19.5 Кодекса законодатель предусмотрел ответственность за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 12, 13 настоящей статьи. Данное деяние влечет за собой наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; а на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Согласно п. 4 ФЗ от 3 июня 2011 г. максимальный размер штрафа, предусмотренный ст. 19.6 КоАП РФ за "непринятие мер по устранению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения" и налагаемый на должностных лиц, увеличен с пятисот рублей до пяти тысяч рублей.

И, наконец, мы подошли к сравнительно-правовому анализу содержания новой редакции ст. 20.4 и предыдущей. Итак, новая редакция отличается тем, что:

во-первых, ст. 20.4 Кодекса увеличилась по количеству частей, теперь она содержит уже не шесть, а восемь самостоятельных частей;

во-вторых, все части настоящей статьи имеют свой самостоятельный состав административного правонарушения, при этом, за исключением ч. 2, остальные ранее действовавшие части статьи претерпели либо определенные изменения и дополнения либо вообще получили новую редакцию. Так, например, в ч. 3 (в ред. ФЗ от 3 марта 2008 г. № 21-ФЗ, от 9 ноября 2009 г. № 247-ФЗ) предусматривалась ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека.

В новой редакции ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований пожарной безопасности об обеспечении зданий, сооружений и строений первичными средствами пожаротушения. За данное деяние предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей;

в-третьих, из перечня санкций, предусмотренных в ч. 1 ст. 20.4 для виновных лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц изъято административное наказание в виде административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток;

в-четвертых, наказание в виде административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток предусмотрено только в одной части статьи, а именно в санкции ч. 5 для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и для юридических лиц, совершивших административные правонарушения, предусмотренные ч. 3 или 4 данной статьи;

в-пятых, значительно увеличились размеры административных штрафов, налагаемых как на виновных граждан, так и на должностных лиц, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц по всем частям статьи. Так, например, в соответствии с ч. 1 статьи нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.32, 11.16 Кодекса и ч. 3 - 8 настоящей статьи, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей (ранее было от пятисот до одной тысячи рублей); на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей (ранее - от одной тысячи до двух тысяч рублей); на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей (ранее - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей). Кстати, что касается максимального размера административного штрафа, налагаемого на юридическое лицо, то его размер мы находим в санкции ч. 2 статьи. Теперь нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.32, 11.16 Кодекса и ч. 3 - 8 настоящей статьи, совершенное в условиях особого противопожарного режима, влечет за собой штраф от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей;

и, наконец, в-шестых, ст. 20.4 КоАП РФ дополнена ч. 7, предусматривающей ответственность за неисполнение производителем (поставщиком) обязанности по включению в техническую документацию на вещества, материалы, изделия и оборудование информации о показателях пожарной опасности этих веществ, материалов, изделий и оборудования или информации о мерах пожарной безопасности при обращении с ними, если предоставление такой информации обязательно. За данное деяние может быть наложен административный штраф на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от девяноста тысяч до ста тысяч рублей Круглов А.П. Ответственность увеличена за нарушение требований пожарной безопасности //Трудовое право.- 2010.- №2.- с.11..

В заключительной ч. 8 ст. 20.4 КоАП РФ впервые предусмотрена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности об обеспечении проходов, проездов и подъездов к зданиям, сооружениям и строениям. Данное нарушение влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от семи тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста двадцати тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей.

Подводя краткий итог изложенному, особо отметим, что процесс кардинального реформирования федерального законодательства, по нашему мнению, пока еще не завершен, а посему депутатам нового шестого созыва Государственной Думы РФ совместно с учеными-административистами и практическими сотрудниками органов Государственного пожарного надзора еще предстоит законодательно устранить ряд спорных и коллизионных проблем, касающихся надлежащего применения административно-деликтных и процессуальных норм.

3.3 Судебная практика по делам о пенсионном обеспечении работников пожарной службы субъектов РФ

Судебная практика свидетельствует о том, что изменение законодательного регулирования тех или иных вопросов общего плана не всегда сопровождается оперативным изменением правовых норм, касающихся пенсионного обеспечения. Возникающие при этом пробелы приводят к ущемлению пенсионных прав, а суды загружаются рассмотрением пенсионных споров. Ярким примером сказанного является отказ гражданам в назначении досрочной трудовой пенсии с учетом периода их работы в противопожарной службе субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом “О пожарной безопасности” ФЗ РФ “О пожарной безопасности” от 21.12.1994 №69-ФЗ //СЗ РФ.- 1994.- №35.- Ст.3649. в первоначальной его редакции личный состав Государственной противопожарной службы (далее - ГПС) включал в себя состоящих на соответствующих штатных должностях: лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел (далее - сотрудники); военнослужащих; лиц, не имеющих специальных или воинских званий (далее - работники).

Согласно ст. 8 Закона о пожарной безопасности работникам ГПС, работающим на должностях, предусмотренных перечнем оперативных должностей ГПС, утверждаемым Министром внутренних дел Российской Федерации, пенсии по старости устанавливались по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в ГПС не менее 25 лет. Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. № 211-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О пожарной безопасности” СЗ РФ.- 1996.- №1.- Ст.4. ст. 12 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. “О государственных пенсиях в РСФСР” Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1990.- №27.- Ст.351. (закон утратил силу) была дополнена пунктом "о", согласно которому пенсии по старости за работу с особыми условиями труда назначались мужчинам и женщинам по достижении 50 лет, если они проработали не менее 25 лет на должностях ГПС МВД России (пожарной охраны, противопожарных и аварийно-спасательных служб МВД), предусмотренных перечнем, утвержденным Министром внутренних дел Российской Федерации.

На основании Указа Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 г. N 1309 “О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности” Указ Президента РФ “О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности” от 09.11.2001г. №1309 //СЗ РФ.- 2001.- №46.- Ст.4348. ГПС МВД России была преобразована в Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России).

В связи с переподчинением ГПС этому министерству соответствующие изменения были внесены и в пенсионное законодательство. Согласно подп. 9 п. 1 ст. 28 (сейчас - подп. 18 п. 1 ст. 27) Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации” ФЗ РФ “О трудовых пенсиях” от 17.12.2001г. №173-ФЗ //СЗ РФ.- 2001.- №52 (ч.1)- Ст.4920. (далее - Закон о трудовых пенсиях) трудовая пенсия по старости назначается досрочно - по достижении возраста 50 лет - мужчинам и женщинам, если они проработали не менее 25 лет на должностях ГПС (пожарной охраны, противопожарных и аварийно-спасательных служб) МЧС России. Списки соответствующих работ, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых трудовая пенсия назначается досрочно, при необходимости утверждаются Правительством Российской Федерации (п. 2 ст. 27 названного Закона). Список должностей работников ГПС МЧС России, пользующихся правом на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 2002 г. № 437 СЗ РФ.- 2002.- №25.- Ст. 2460..

Существенные изменения в Закон о пожарной безопасности были внесены печально известным Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ СЗ РФ.- 2004.- №35.- Ст.3607., именуемым в СМИ Законом о монетизации льгот. Если ранее в ст. 8 - о гарантиях правовой и социальной защиты личного состава ГПС - предусматривалось, что сотрудники, военнослужащие и все работники этой службы, а также члены их семей находятся под защитой государства, то в настоящее время указанная норма распространяется (наряду с сотрудниками и военнослужащими) только на работников федеральной противопожарной службы (и членов их семей). В то же время в данной статье не только сохранилось положение о досрочном пенсионном обеспечении работников ГПС. Право на пенсию по старости по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в ГПС не менее 25 лет закреплено за лицами, работающими на должностях, предусмотренных как перечнем оперативных должностей ГПС, утверждаемым Правительством Российской Федерации, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Между тем в пенсионном Законе сохранилось положение о том, что трудовая пенсия назначается досрочно, если работники ГПС проработали не менее указанного срока на должностях ГПС МЧС России. Не исключено отнесение должностей, дающих право на пенсионные льготы, к работникам МЧС России и из наименования Списка, утвержденного Правительством, хотя в Законе о пожарной безопасности говорится о пенсионном обеспечении работников ГПС без привязки к этому министерству.

Ст. 18 Закона о пожарной безопасности предусматривает, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности, в частности, относятся: нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции; осуществление мер по правовой и социальной защите личного состава пожарной охраны, находящейся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и членов их семей.

Изменилось и содержание ст. 10 Закона о пожарной безопасности - о финансовом и материально-техническом обеспечении в области пожарной безопасности. Финансовое обеспечение деятельности федеральной противопожарной службы, социальных гарантий и компенсаций ее личному составу в соответствии с настоящим Федеральным законом является расходным обязательством Российской Федерации. Финансовое обеспечение деятельности подразделений ГПС, созданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, социальных гарантий и компенсаций личному составу этих подразделений в соответствии с законодательством субъектов Федерации является расходным обязательством субъектов Федерации.

Из содержания приведенных положений можно сделать вывод о том, что пенсионное законодательство не претерпело изменений, связанных с принятием названного Закона. Отметим также, что финансирование трудовых пенсий, в том числе и назначаемых досрочно, не является расходным обязательством Российской Федерации или ее субъектов. Согласно ст. 6 Закона о трудовых пенсиях порядок финансового обеспечения выплаты трудовых пенсий определяется Федеральным законом “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации” ФЗ РФ “Об обязательном пенсионном страховании в РФ” от 15.12.2001г. №167-ФЗ //СЗ РФ.- 2002.- №51.- Ст.4832.. Названный Закон устанавливает равные правила взимания обязательных пенсионных страховых взносов с работодателей за всех работников, в том числе за работников противопожарных служб. В связи с этим вряд ли правомерно трактовать ст. 10 Закона о пожарной безопасности как включающую в понятие социальных гарантий личному составу ГПС и его пенсионное обеспечение, а соответственно переложение расходов по выплате досрочно назначаемых трудовых пенсий работникам ГПС на субъекты Российской Федерации.

Таким образом, анализ содержания названных Законов - пенсионного и о пожарной безопасности - не позволяет дать однозначный ответ на вопрос о том, вправе ли работники противопожарных служб субъектов Российской Федерации получать трудовую пенсию по Закону о трудовых пенсиях от органов Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - ПФР). Полагая, что отныне их пенсионное обеспечение должно осуществляться в децентрализованном порядке, некоторые субъекты Российской Федерации приняли свои нормативные акты о пенсионном обеспечении региональной противопожарной службы.

Так, ст. 6 Закона Хабаровского края от 26 июля 2005 г. № 291 “Об обеспечении пожарной безопасности на территории Хабаровского края" (в ред. от 27 декабря 2006 г. и от 26 декабря 2007 г.) устанавливает, что оперативным работникам пенсии по старости устанавливаются по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в ГПС не менее 25 лет. В ч. 3 ст. 6 названного Закона указывается, что оперативным работникам, проработавшим не менее 25 лет в ГПС, трудовая пенсия по старости назначается по достижении ими возраста 50 лет в размере 200 процентов от базового размера страховой части трудовой пенсии по старости, рассчитанной в соответствии со ст. 14 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” ФЗ РФ “О трудовых пенсиях в РФ” от 17.12.2001г. №173-ФЗ (в ред. от 03.12.2012г.) //СЗ РФ.- 2001.-№52 (ч.1)- Ст.4920; 2012.- №50 (ч.5)- Ст.6966.. Указанная пенсия выплачивается до достижения возраста, необходимого для назначения трудовой пенсии по старости в соответствии с федеральным законодательством (в ред. Закона Хабаровского края от 28 октября 2009 г. № 272).

Во исполнение ст. 6 этого Закона правительство края Постановлением от 29 января 2007 г. № 8-пр утвердило Порядок и условия назначения и выплаты пенсии по старости оперативным работникам противопожарной службы края (далее - Порядок); определило министерство социальной защиты населения края органом исполнительной власти, уполномоченным принимать решения о назначении этой пенсии; предписало Минфину края предусматривать при разработке краевого бюджета на соответствующий год средства на выплату, доставку и пересылку указанной пенсии.

Согласно Порядку пенсия назначается и выплачивается до достижения возраста, необходимого для назначения трудовой пенсии по старости в соответствии с федеральным законодательством. Если оперативному работнику назначены иные виды пенсий, предусмотренные федеральными законами, назначение и выплата данной пенсии не производятся.

В стаж, дающий право на пенсию, засчитываются периоды работы:

на должностях в ГПС МЧС России по Списку, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 2002 г. № 437;

на должностях в пожарной охране, противопожарной аварийно-спасательной службе, ГПС МВД России (МВД СССР), других союзных республик бывшего СССР в соответствии с Перечнем, утвержденным Приказом МВД России от 27 июля 2001 г. № 696 Утратил силу в связи с изданием Приказа МВД России от 11.02.2010г. №71.;

на должностях в ГПС, противопожарной службе края в соответствии с Перечнем, утвержденным Постановлением правительства Хабаровского края от 6 мая 2006 г. № 62-пр “Об оплате труда работников краевого государственного учреждения “Краевое управление по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности”.

Граждане, имеющие право на пенсию, подают заявление о ее назначении на имя руководителя подразделения противопожарной службы по месту работы. Руководитель определяет наличие у заявителя права на получение пенсии и ходатайствует перед МЧС Хабаровского края о ее назначении. Министр принимает решение о представлении либо отказе в представлении к назначению пенсии. Решение о представлении к назначению пенсии направляется в министерство социальной защиты населения края, которое принимает решение о назначении либо отказе в назначении пенсии по старости в соответствии с Законом Хабаровского края о 26 июля 2005 г. № 291.

В первоначальной редакции вышеназванного Порядка (п. 2.1 предусматривалось, что пенсия по старости назначается оперативным работникам, которые проработали в подразделениях противопожарной службы края последние 12 полных месяцев перед назначением пенсии. Прокурор края обратился в суд с заявлением о признании недействующим данного положения, сославшись на его несоответствие федеральному законодательству. Решением краевого суда от 3 мая 2007 г. п. 2.1 Порядка в части слов “проработавшим последние 12 полных месяцев перед назначением пенсии в подразделениях противопожарной службы Хабаровского края” был признан недействующим, поскольку оспоренное прокурором основание не предусмотрено ст. 8 Закона о пожарной безопасности.

Губернатор и правительство края обжаловали это решение в кассационном порядке. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований для отмены решения. Как сказано в ее определении, предмет регулирования оспариваемого положения составляют общественные отношения, связанные с гарантиями правовой и социальной защиты сотрудников ГПС субъектов Российской Федерации, основополагающие начала которых регламентированы Законом о пожарной безопасности (с последующими изменениями). В соответствии со ст. 8 этого Закона, на которую суд ссылается в решении, лицам, работающим на должностях, предусмотренных перечнем оперативных должностей ГПС, утверждаемым органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, пенсии по старости устанавливаются по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в ГПС не менее 25 лет. Поскольку каких-либо положений, указывающих на то, что пенсия устанавливается лицам, проработавшим именно последние 12 полных месяцев перед ее назначением в подразделениях противопожарной службы (как это установлено в оспариваемом положении), в названной федеральной норме не содержится, вывод суда является законным и обоснованным. Доводы кассационной жалобы о том, что оспариваемое прокурором положение установлено по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, финансируемому из средств регионального бюджета, дающих право субъекту самостоятельно определять направления расходования средств этого бюджета, не свидетельствуют о неправильности выводов суда.

Далее в определении сказано, что по смыслу преамбулы, ст. ст. 5, 10, 18 Закона о пожарной безопасности пенсионное обеспечение работников, занятых на оперативных должностях ГПС субъектов Федерации, за счет средств их бюджетов осуществляется с соблюдением требований, предъявляемых ст. 8 этого Закона. Данной статьей органам государственной власти субъектов не предоставлено право устанавливать дополнительные условия к назначению пенсии, они вправе лишь устанавливать иные, не предусмотренные настоящим Федеральным законом гарантии правовой и социальной защиты личного состава ГПС, что не является тождественным. Решение Хабаровского краевого суда от 3 мая 2007 г. было оставлено без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18.07.2007г. по делу №58-ГО-11 //СПС “КонсультанПлюс”.

Однако не все субъекты Российской Федерации приняли нормативные правовые акты о региональном пенсионном обеспечении. Работники ГПС, достигающие пенсионного возраста, обращались за назначением пенсии в территориальные органы ПФР, однако получали там отказы и оспаривали их в суде.

Так, управлением ПФР (УПФР) в Пестовском районе Новгородской области было отказано И. в досрочном назначении пенсии из-за отсутствия специального стажа требуемой продолжительности. В этот стаж не был включен период работы с 1 января по 30 июня 2005 г. в должности начальника караула и оперативного дежурного по отряду в Государственном областном учреждении “Управление защиты населения от чрезвычайных ситуаций и по обеспечению пожарной безопасности Новгородской области" в связи с тем, что федеральным законом право на досрочное пенсионное обеспечение работников противопожарной службы субъектов Российской Федерации не предусмотрено.

И. обратился с исковым заявлением в суд. В судебном заседании он пояснил, что с 1983 года работает в пожарной охране. Лично для него за эти годы ничего не менялось. Менялись лишь названия организации и порядок финансирования. Это не повлияло на его трудовую функцию, характер его деятельности фактически остался прежним. Изменение же ведомственной принадлежности учреждения, в котором он работал, не может быть определяющим в приобретении или прекращении его права на досрочное назначение пенсии по старости. И. просил признать за ним это право и обязать УПФР назначить ему пенсию, включив в его специальный стаж в дополнение к признанным пенсионным органом 24 годам 6 месяцам 9 дням спорный период работы.

По мнению ответчика, право на досрочное пенсионное обеспечение работников противопожарной службы субъектов Российской Федерации, которая создается органами государственной власти субъектов в соответствии с их законодательством, Законом о пожарной безопасности не предусмотрено. Об отсутствии в спорный период специального стажа у И. свидетельствует справка от 23 сентября 2008 г., выданная ОГПС МЧС России, данные которой полностью соответствуют индивидуальным сведениям в индивидуальном лицевом счете И. в ПФР.

Свидетель П. - начальник отряда ГПС МЧС России в Пестовском районе Новгородской области - в судебном заседании пояснил, что в его подчинении И. работает с момента прихода на службу в ГПС с 1983 года. За все время работы он исполнял обязанности в пожарной части в соответствии с записями в трудовой книжке. Что касается спорного периода, то в работе пожарной части ничего не менялось, кроме порядка финансирования и названия организации. При подаче сведений в учреждение ПФР с указанием на особые условия труда работников данные сведения не были приняты. Было рекомендовано представить сведения о его работе без указания на особые условия. Аналогично произошло и со справкой, уточняющей условия труда истца, необходимой для назначения досрочной трудовой пенсии по старости, выданной 23 сентября 2008 г. По настоянию пенсионного органа он был вынужден указать в ней, что спорный период не входит в специальный стаж, поскольку другие данные ответчик не принимал.

Выслушав истца, представителя ответчика З., свидетеля П., исследовав материалы дела, суд пришел к следующему. Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 2002 г. № 437 утвержден Список должностей и работников ГПС МЧС России, пользующихся правом на досрочное назначение трудовой пенсии по старости. Как следует из Списка, такое право имеют дежурный оперативного отряда, начальники караула пожарной части (коды в соответствии с Общероссийским классификатором профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов соответственно 21211 и 24549). Согласно представленным документам И. работал с 1 января 1987 г. начальником караула 5-го отряда профессиональной пожарной охраны г. Пестово УВД Новгородской области. С 1 ноября 1991 г. этот отряд переименован в 8-й пожарно-спасательный отряд, а 18 ноября 1993 г. - в 8-й отряд пожарной охраны. Указом Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 г. № 1309 СЗ РФ.- 2001.- №46.- Ст.4348. ГПС МВД России с 1 января 2002 г. была преобразована в ГПС МЧС России.

С 1 марта 2004 г. 8-й отряд переименован в отряд ГПС МЧС России Пестовского района и включен в состав управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям района. С 1 января 2005 г. отряд был реорганизован в ОГПС МЧС России Пестовского района Новгородской области и включен в состав Пестовского филиала Государственного областного учреждения (ГОУ) “Управление защиты населения от чрезвычайных ситуаций и по обеспечению пожарной безопасности Новгородской области”. 1 апреля 2005 г. И. был переведен оперативным дежурным по отряду. 1 июля 2005 г. ОГПС МЧС России Пестовского района Новгородской области был выведен из состава указанного филиала и вновь является обособленным подразделением - ОГПС МЧС России Пестовского района Новгородской области.

Как установлено в судебном заседании, несмотря на изменения наименования и ведомственной принадлежности организации, должностные обязанности истца, система оплаты, штатное расписание, графики дежурств не изменялись. Неизменными оставались также цели и задачи названной пожарной части, определенные Законом о пожарной безопасности. По ведомственной подчиненности пожарная часть относилась к ГПС МЧС России. Данные обстоятельства, помимо пояснений истца и представителя ответчика З., в судебном заседании были подтверждены письменными документами по делу: ответом УПФР, копией трудовой книжки, сообщением МЧС России, положением о Пестовском филиале ГОУ "Управление защиты населения от чрезвычайных ситуаций и по обеспечению пожарной безопасности Новгородской области"; приказами от 13 июля 2004 г., от 11 января 2005 г., от 4 мая 2005 г.; должностными инструкциями начальника караула и оперативного дежурного по ОГПС, выпиской из Приказа МВД России от 31 марта 1997 г. № 190 "О реорганизации экспертно-квалификационной комиссии МВД России"; списками льготных профессий и должностей страхователя и перечнями рабочих мест, наименований профессий и должностей, дающих право на досрочное назначение пенсии по состоянию на 31 декабря 2004 г., на 30 июня 2005 г. и на 31 декабря 2005 г.; списком застрахованных лиц, имеющих право на досрочное назначение пенсии; штатным расписанием; справкой, подтверждающей факт структурной реорганизации от 30 сентября 2008 г., а также показаниями свидетеля П. - начальника ГПС МЧС России в Пестовском районе Новгородской области.

Принимая решение, суд обоснованно, на наш взгляд, сослался на п. 9 Постановления от 20 декабря 2005 г. № 25 Пленума ВС РФ “О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии” Постановление Пленума ВС РФ “О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии” от 20.12.2005г. №25 //Бюллетень ВС РФ.- 2006.-№1., в соответствии с которым в случае несогласия гражданина с отказом пенсионного органа включить в специальный стаж период работы, подлежащий, по мнению истца, зачету в такой стаж, необходимо учитывать, что вопрос о тождественности выполняемых истцом функций, условий и характера его деятельности тем работам (должностям, профессиям), которые дают право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, должен решаться судом исходя из конкретных обстоятельств каждого дела, установленных в судебном заседании (характера и специфики, условий осуществляемой истцом работы, выполняемых им функциональных обязанностей по занимаемым должностям и профессиям, нагрузки, с учетом целей и задач, а также направлений деятельности учреждений, организаций, в которых он работал, и т.п.). Учитывая выполняемые истцом функции, условия и характер его работы, цели, задачи и направления деятельности пожарной части, суд пришел к выводу, что спорный период с 1 января по 30 июня 2005 г. (6 месяцев) подлежит зачету в стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии.

Исковые требования И. суд удовлетворил, обязав УПФР зачесть спорный период его работы в качестве начальника караула, а затем оперативного дежурного по отряду в специальный стаж и досрочно назначить ему эту пенсию в соответствии с подп. 9 п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях.

Иное решение было вынесено по такому же делу другим судом. Гражданин О. с 30 сентября 1989 г. работал в профессиональной пожарной части N 11 УПО УВД, переименованной впоследствии (на основании Приказа от 18 марта 1996 г. № 82) в ПЧ-59 Управления ГПС УВД Архангельской области, в должностях пожарного, а затем начальника караула, продолжал работать в должности начальника отделения этой же пожарной части, которая с 21 февраля 2005 г. стала структурным подразделением Областного государственного учреждения (ОГУ) “Отряд государственной противопожарной службы № 18” Управления государственной противопожарной службы и гражданской защиты администрации Архангельской области. По достижении 50-летнего возраста, полагая, что стаж его работы на должностях ГПС составляет 25 лет, он обратился к УПФР в Шенкурском районе Архангельской области за назначением досрочной пенсии по старости. Решением комиссии по рассмотрению вопросов реализации пенсионных прав от 29 августа 2008 г., установившей, что его специальный стаж составляет 21 год 6 месяцев 11 дней, О. было отказано в назначении пенсии. Обратившись в суд с иском к УПФР, О. просил признать его право на досрочное назначение трудовой пенсии с 15 августа 2008 г. и обязать ответчика назначить эту пенсию.

Представитель ответчика считал, что истец не имеет права на досрочную пенсию из-за недостаточности специального стажа, поскольку с 26 февраля 2005 г. пожарная часть, в которой он работал, была передана из ведомства МЧС России в ОГУ "Отряд государственной противопожарной службы N 18" Управления государственной противопожарной службы и гражданской защиты администрации Архангельской области. Гарантии работникам этой службы предусмотрены Законом Архангельской области от 20 сентября 2005 г. N 315-03 "О пожарной безопасности в Архангельской области" (в ред. Закона от 18 апреля 2007 г. № 343-17-ОЗ).

Дав анализ и оценку исследованным в судебном заседании доказательствам, суд пришел к выводу о том, что требования истца не подлежат удовлетворению по следующим основаниям. В связи с изменениями, внесенными в Закон о пожарной безопасности, имела место реорганизация Отряда государственной противопожарной службы N 18 ГПС Архангельской области МЧС России, где работал истец, в ОГУ "Отряд государственной противопожарной службы № 18" Управления государственной противопожарной службы и гражданской защиты администрации Архангельской области.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона от 20 сентября 2005 г. № 315-ОЗ “О пожарной безопасности в Архангельской области” работникам противопожарной службы, работающим на должностях, предусмотренных перечнем оперативных должностей противопожарной службы, утверждаемым администрацией области, пенсии по старости устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в государственной противопожарной службе не менее 25 лет. Распоряжением главы администрации Архангельской области от 16 февраля 2006 г. № 98р утвержден Перечень оперативных должностей работников противопожарной службы Архангельской области, которым пенсия по старости устанавливается по достижении возраста 50 лет и при стаже работы на указанных должностях не менее 25 лет. В состав этого Перечня включены должности командира отделения и начальника караула пожарной части. Из анализа изложенных выше норм права сделан вывод о том, что действующим в настоящее время пенсионным законодательством включение периода работы в противопожарной службе субъекта Российской Федерации в стаж работы, дающей право на назначение досрочной трудовой пенсии по старости в соответствии с подп. 9 п. 1 и п. 3 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях, не предусмотрено. Такое право в силу данного Закона имеют лица, которые проработали не менее 25 лет на должностях только ГПС МЧС России.

В иске О. было отказано. Решение вступило в законную силу 28 ноября 2008 г.

Приведем еще один пример. Т. обратился в Савинский районный суд Ивановской области с иском к УПФР о признании незаконным решения ответчика об отказе в назначении досрочной трудовой пенсии по старости и обязании включить в специальный стаж, дающий право на эту пенсию, период его работы с 1 января 2005 г. по 26 августа 2008 г. в 51-й пожарной части ОГУ "4-й пожарный отряд" ОГУ "Управление по обеспечению защиты населения и пожарной безопасности Ивановской области" в должности водителя пожарного автомобиля. Ответчик не включил этот период в специальный стаж в связи с тем, что учредителем указанного ОГУ является администрация Ивановской области. Истец полагал, что изменение ведомственной подчиненности пожарной части, в которой он работает с 1983 года, не может служить основанием для отказа в назначении и выплате ему досрочной трудовой пенсии.

Решением суда от 10 ноября 2008 г. иск был удовлетворен. Суд обязал ответчика назначить пенсию с 27 августа 2008 г. Определением судебной коллегии по гражданским делам Ивановского областного суда от 15 декабря 2008 г. решение оставлено без изменения.

Президиум Ивановского областного суда, рассмотрев дело в порядке надзора, нашел, что надзорная жалоба подлежит удовлетворению, а состоявшиеся по делу судебные постановления подлежат отмене в связи с существенным нарушением норм материального права.

Из материалов дела следует, что 25 августа 1983 г. Т. был принят на должность водителя пожарной автомашины в Савинскую 51-ю пожарную часть, из которой был уволен 28 февраля 2005 г. в порядке перевода в ОГУ "4-й пожарный отряд". 1 марта 2005 г. истец был принят на должность водителя автомобиля 51-й пожарной части по охране п. Савино и Савинского района ОГУ "4-й пожарный отряд", где работал и на момент рассмотрения дела. В соответствии с Постановлением администрации Ивановской области от 23 декабря 2004 г. N 112-па с 1 января 2005 г. создано областное государственное учреждение "Управление по обеспечению защиты населения и пожарной безопасности Ивановской области" и подведомственные ему областные государственные учреждения, в число которых вошло ОГУ "4-й пожарный отряд".

Удовлетворяя иск Т., судебные инстанции исходили из того, что характер деятельности истца не изменился, в связи с чем изменение ведомственной принадлежности учреждения не может служить основанием для отказа в назначении досрочной трудовой пенсии в соответствии с подп. 9 п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях.

Данный вывод основан на неверном толковании и применении норм материального права. Согласно ст. 5 Закона о пожарной безопасности (в ред. от 22 августа 2004 г.) в ГПС входят федеральная противопожарная служба и противопожарная служба субъектов Федерации, которая создается органами государственной власти субъектов в соответствии с их законодательством. Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 г. N 385 "О федеральной противопожарной службе” Постановление Правительства РФ “О федеральной противопожарной службе” от 20.06.2005.№385 //СЗ РФ.- 2005.- №26.- Ст. 2649. определено, что федеральная противопожарная служба входит в систему МЧС России. Пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 18 июня 2002 г. N 437 установлено, что в стаж, с учетом которого досрочно назначается трудовая пенсия по старости, включаются периоды работы в должностях, предусмотренных Списком должностей работников ГПС указанного министерства, пользующихся правом на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии с подп. 9 п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях.