2. Административный процесс - это прежде всего управленческий процесс, который контролируется с помощью административной юстиции.

3. Управленческие отношения, не упорядоченные нормой права и соответствующим образом не оформленные процессуальным документом, остаются вне рамок административного процесса. Понятие управленческого процесса несколько шире понятия административного процесса.

4. Административная юрисдикция обладает всеми признаками административного процесса (понимается как составляющая часть управленческого процесса, которая подлежит правовой регламентации; применение норм различных отраслей права; система различных административных производств; деятельность уполномоченных государственных и муниципальных органов (должностных лиц).

5. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (полиции) имеет свои особенности: широкий круг охраняемых полицией общественных отношений, а также внутриведомственную специализацию по осуществлению правоприменительной деятельности.

6. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (полиции) охватывает не только административно-деликтное производство, но и нормативное, правонаделительное, правоприменительное производство позитивного характера.

1.2 Система и характеристика административных наказаний применяемых органов внутренних дел

Учеными-административистами неоднократно высказывались предположения о тесной взаимосвязи административной ответственности и административных наказаний,Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 54. что, на наш взгляд, не вызывает сомнений, т.к. за совершенные правонарушения, в т.ч. и правонарушения, отнесенные к компетенции органов внутренних дел, наступает административная ответственность, которая реализуется в конкретных административных наказаниях.

Как было указано в предыдущих параграфах, административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Оно не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс: 2-е изд., доп. и перераб. М., 2005. С. 636.

Между тем в контексте административно-принудительных мер административное наказание является исключительным видом административного принуждения, которое характеризуется высокой степенью позитивного воздействия на правонарушителя, выступая при этом гарантом должного признания, соблюдения и защиты прав человека и гражданина, их объединенийМаксимов И.В. Административные наказания: понятие, правовое содержание и их система : монография / под общ. ред. Н.М. Конина. Саратов, 2003. С. 3..

Кроме того, административное наказание может выражаться в моральном или материальном воздействии на правонарушителя либо во временном лишении его специального права. Отдельные административные наказания могут сочетать в себе все названные элементыАдминистративное право России: учебник. Ч. III: Административная юрисдикция / под ред. А.П. Коренева, В.Я. Кикотя. М., 2000. С. 20.. Следовательно, наказание имеет принудительный характер. Добровольное исполнение правонарушителем наложенного на него наказания не меняет принудительной сущности этой меры.

Являясь правовым следствием правонарушения, административное наказание причиняет нарушителю менее тяжкие отрицательные последствия, чем уголовное наказание. Тем не менее признак меньшей суровости может быть принят лишь с оговоркой, поскольку содержание целого ряда административных наказаний (лишение специальных прав, административный арест, крупные штрафы, конфискация) отнюдь не свидетельствуют о мягкости этих мер. Попов Л.Л. Административное право. М., 2002. С. 355.

Согласно действующему законодательству административные наказания характеризуются той особенностью, что их назначает широкий круг государственных органов и должностных лиц. При этом сотрудники органов внутренних дел (полиции) в своей практической деятельности наделены компетенцией по назначению административных наказаний виновным лицам в виде предупреждения и административного штрафа.

Впервые понятие предупреждения именно как меры административной ответственности было дано в ст. 3.4 КоАП РФ, где предупреждение определяется как мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица и выносимая в письменной форме. Ст. 3.3 КоАП РФ относит предупреждение к основным видам административных наказаний.

Административная ответственность в виде предупреждения может наступать лишь в том случае, если это прямо предусмотрено санкцией соответствующей нормы права. При этом законодатель определил, что предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.

Публично-правовое содержание предупреждения обусловливается тем, что данная мера административного наказания применяется властно-обязывающим образом, т.е. властным субъектом государства, полномочным налагать административные наказания. Административное наказание в виде предупреждения применяется должностными лицами органов внутренних дел (полиции) преимущественно к лицам, виновным в совершении незначительных административных правонарушений, например, в области охраны окружающей среды и природопользования (ст. 8.23), в области дорожного движения (ст. 12.2; 12.3; 12.5; 12.9; 12.11; 12.13; 12.14; 12.16; 12.17; 12.19-12.21; 12.22; 12.29; 12.36.1), в области порядка управления (ст. 19.22; 19.24), в области общественного порядка и общественной безопасности (ст. 20.11).

По мнению ряда авторов, определяя предупреждение как вид административного наказания, законодатель оценивает его как меру ответственности за совершение административного правонарушения в ряду с другими административными наказаниями. Следовательно, как и иным мерам административной ответственности, предупреждению присущи соответствующие признаки административно- властного принуждения.

Предупреждение, как и другие виды административных наказаний, носит личный характер, т.е. применяется к конкретному физическому или юридическому лицу, совершившему административное правонарушение, не затрагивая интересы других лиц. При этом указанная мера административной ответственности может применяться лишь за виновное совершение административного правонарушения. При отсутствии вины применение к лицу даже такого мягкого вида административного наказания, как предупреждение, не может признаваться согласованным с требованием недопустимости умаления человеческого достоинства или нанесения вреда деловой репутации юридического лица. Максимов И.В. Административные наказания. М., 2009. С. 381.

Соответственно, при рассмотрении дел об административных правонарушениях сотрудники органов внутренних дел (полиции) обязаны не только выяснить все обстоятельства дела, но и установить вину лица, в отношении которого данное дело было возбуждено, учитывая при этом обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность.

Административное наказание в виде предупреждения, назначаемое должностными лицами различных служб и подразделений органов внутренних дел (полиции), по своим правовым последствиям ничем не отличается от иных видов наказаний, т.к. означает привлечение виновного лица к административной ответственности со всеми вытекающими для него неблагоприятными последствиями. Например, при вынесении предупреждения наступает срок, в течение которого виновное лицо считается подвергнутым административному наказанию (в соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ срок составляет один год со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания). В случае же, если данное лицо совершит повторное однородное правонарушение в течение вышеуказанного срока, то при принятии решения об административной ответственности оно будет учитываться должностным лицом органов внутренних дел (полиции) как обстоятельство, отягчающее данную ответственность.

По своему содержанию административная ответственность в виде предупреждения представляет собой карательную санкцию государства исключительно морального характера, т.к. выражается в официальном причинении правонарушителю морального вреда. При этом следует помнить, что предупреждение выносится должностным лицом органов внутренних дел (полиции) исключительно в письменной форме. Следовательно, сделанные в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ устные замечания лицу, совершившему какое-либо малозначительное противоправное деяние, не относятся к мерам административного наказания.

В соответствии со ст. 32.1 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания виде предупреждения приводится в исполнение должностным лицом органов внутренних дел (полиции) путем вручения под расписку или направления копии постановления лицу (его законному представителю), в отношении которого оно вынесено. Ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ предусматривает, что копия постановления по делу об административном правонарушении высылается по почте заказным почтовым отправлением в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Парламентская газета. - N 2-5. - 2017.

Следует отметить, что в соответствии с п. 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при приведении постановления по делу в исполнение необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 1 ст. 31.9 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если оно не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5
"О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" . N 40. - 19 декабря 2013 г.

С учетом этого, а также требований ст. 14 Федерального закона «Об исполнительном производстве», устанавливающей срок предъявления исполнительных документов к исполнению, по истечении которого эти документы не могут быть приняты к исполнению, несмотря на то, что срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания не истек, надлежит соблюдать предусмотренные сроки направления для исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении. Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"// Российская газета. . N 326-ФЗ от 3 июля 2017 г.

В то же время Федеральным законом от 21 апреля 2011 г. № 71- ФЗ «О внесении изменений в статьи 17.15 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 21 Федерального закона «Об исполнительном производстве» срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания увеличен до двух лет. Следовательно, административное наказание в виде предупреждения должно быть приведено в исполнение должностным лицом органов внутренних дел (полиции) в течение двух лет с момента его вступления в законную силу

В отдельных случаях специалистами обращается внимание на неоднозначность начального момента исполнения некоторых наказаний, в т.ч. это относится и к предупреждению. В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 31.2 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу. В ч. 1 ст. 31.1 КоАП РФ, логически развивая предыдущую мысль, законодатель, казалось бы, завершает ее, фиксируя момент вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, а именно после истечения срока, установленного для обжалования постановления, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано.

Между тем постановление о предупреждении в соответствии с ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ может быть обжаловано в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления, при этом ст. 32.1 КоАП РФ предусматривает, что постановление о назначении административного наказания в виде предупреждения исполняется компетентным органом, вынесшим постановление, путем вручения или направления копии постановления заинтересованным лицам. Если допустить, что жалоба на такое постановление была подана, а постановление уже фактически исполнено, то наблюдается некая юридическая нестыковка между нормами о назначении предупреждения и его реализацией. Налицо полное совпадение по существу различных юридических процедур Липатов Э.Г., Филатова А.В., Чаннов С.Е. Административная ответственность: учебно-практическое пособие / под ред. С.Е. Чаннова. М., 2010. С. 347..

Полагаем, что для устранения вышеуказанных противоречий ст. 30.3 и ст. 32.1 КоАП РФ целесообразно внести соответствующие изменения в административно-правовые нормы. В частности, ст. 32.1 КоАП РФ необходимо изложить в следующей редакции: «Постановление о назначении административного наказания в виде предупреждения исполняется судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление, путем вручения или направления копии постановления в сроки, определенные статьей 29.11, которое вступает в законную силу в соответствии со ст. 31.1 настоящего Кодекса». административный наказание правонарушение подведомственный

Полагаем, что предложенная нами новая редакция рассматриваемой статьи позволит устранить возникающие вопросы, вызванные противоречием между нормами о назначении предупреждения и его реализацией у должностных лиц органов, уполномоченных возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях, в т.ч. и у сотрудников органов внутренних дел (полиции). При этом реализация указанных предложений не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета, а также не потребует признания утратившими силу изменения, дополнения или принятия других актов федерального законодательства, за исключением внесений изменений в КоАП РФ.

Следующим видом административного наказания, назначаемым должностными лицами органов внутренних дел, является административный штраф, который представляет собой административное наказание имущественного характера и имеет денежную форму, выраженную во взыскании с нарушителя в доход бюджета определенной суммы денежных средств. Административный штраф устанавливается в минимально возможном размере, который не может быть менее пятиста рублей, и в максимальном размере для граждан, не превышающем пяти тысяч рублей, для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей, для юридических лиц - одного миллиона рублей.

Административный штраф - это мера административного принуждения, где чрезвычайно важным моментом является то, что он обусловливается административно-властным взысканием у лица, совершившего административное правонарушение, денежной суммы, т.е. выражается в юридически обязательном, одностороннем, принудительном характере действий государственных органов и их должностных лиц и тем самым имеет публично-правовое содержание.

По своей природе административный штраф можно признать вполне допустимой формой вмешательства в права человека и гражданина в силу того, что такое вмешательство реализуется исключительно государством на основе федерального закона в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия и в целях предотвращения противоправных нарушений, охраны здоровья или нравственности и защиты прав и свобод других лиц Максимов И.В. Указ. соч. С. 414..

К административному штрафу как к самой распространенной мере административной ответственности, назначаемой должностными лицами органов внутренних дел (полиции), можно применить различные основания для классификаций. Например, по основаниям применения административный штраф подразделяется на абсолютно- определенный и относительно-определенный.

Абсолютно-определенный административный штраф выражается в четко определенном размере, установленном законодательством об административных правонарушениях и не допускающим других вариантов. Например, за правонарушения в области дорожного движения ч. 1 ст. 12.2, ст. 12.3 и ч.1 ст. 12.5 КоАП РФ предусмотрен административный штраф в конкретном денежном размере (в размере пятисот рублей).

Относительно-определенный административный штраф содержится в большинстве статей КоАП РФ и заключается в установлении конкретных границ возможного к применению размера. Например, за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность ст. 20.1, 20.3, 20.5, 20.13, 20.20, 20.21, 20.22 КоАП РФ административный штраф назначается альтернативно из минимально и максимально установленного денежного выражения (в размере от пятисот до тысячи рублей).

Зачастую наказание в виде административного штрафа применяется должностными лицами органов внутренних дел (полиции) к лицам, виновным в совершении умышленных административных правонарушений, выразившихся в явном неуважении к обществу и направленных на порядок управления (ст. 19.15; 19.24), общественный порядок и общественную безопасность (ст. 20.1; 20.8; 20.12; 20.16; 20.17; 20.20; 20.21; 20.23; 20.24), дорожное движение (ст. 12.6; 12.7; 12.10; 12.12).

Непосредственно применяемый размер административного штрафа в каждом конкретном случае определятся уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел (полиции) на основании ст. 23.3 КоАП РФ. При этом административный штраф в соответствии со ст. 3.3 КоАП РФ может устанавливаться и применяться только в качестве основного административного наказания в пределах, урегулированных ст. 3.5 КоАП РФ. В то же время административный штраф не может применяться к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы.

При назначении административного штрафа, так же как и при вынесении предупреждения, наступает срок, в течение которого виновное лицо считается подвергнутым административному наказанию (в соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ срок составляет один год со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания). Если лицо, привлеченное к административной ответственности, совершит повторное однородное правонарушение в течение обозначенного срока, то при принятии решения о назначении наказания оно будет учитываться должностным лицом органов внутренних дел (полиции) как обстоятельство, отягчающее административную ответственность.

Постановление о наложении административного штрафа, так же как и постановление о предупреждении, может быть обжаловано заинтересованными лицами в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления в соответствии с ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ. При этом ст. 32.2 КоАП РФ предусматривает, что административный штраф уплачивается не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки.

Следовательно, важный момент, предусмотренный КоАП РФ, заключается в возможности предоставления рассрочки на уплату административного штрафа. Рассрочка в соответствии с ч. 2 ст. 31.5 КоАП РФ предоставляется с учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности должностным лицом органов внутренних дел (полиции), вынесшим постановление, на срок до трех месяцев.

При наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного наказания в виде административного штрафа невозможно в установленные сроки, должностное лицо органов внутренних дел (полиции), вынесшее постановление, также вправе в соответствии с ч. 1 ст. 31.5 КоАП РФ отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца.

Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации. Статья 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает порядок зачисления денежных взысканий в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

В то же время в случае неуплаты административного штрафа в срок, предусмотренный законодательством, виновное лицо привлекается к административной ответственности по ст. 20.25 КоАП РФ, санкция которой предусматривает наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа, но не менее одной тысячи рублей, либо административный арест на срок до пятнадцати суток.

При этом следует обратить внимание на возможность неправильной трактовки норм действующего законодательства. В частности, многие заблуждаются, полагая, что сотрудники органов внутренних дел (полиции) не вправе составлять протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, т.к. в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ закреплена возможность составления протоколов только по ч. 2 ст. 20.25 КоАП РФ.

Тем не менее должностное лицо органов внутренних дел (полиции) в соответствии п. 12 ч. 5 ст. 28.3 и ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ уполномочено составлять протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ в отношении лица, не уплатившего административный штраф, после чего направляет его на рассмотрение судье в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ, т.к. глава 23 КоАП РФ не уполномочивает сотрудников органов внутренних дел (полиции) рассматривать данные дела.

По результатам рассмотрения параграфа об основных мерах административной ответственности, применяемых органами внутренних дел, следует отметить, что в соответствии с действующим законодательством сотрудники органов внутренних дел (полиции) в своей практической деятельности наделены компетенцией по назначению лицам, совершившим правонарушения, административных наказаний только в виде предупреждения и административного штрафа, реализация которых имеет свои специфические особенности.

Глава 2. Проблемы привлечения органами внутренних дел правонарушителей к административной ответственности

Участковые уполномоченные полиции осуществляют юрисдикционные полномочия, прежде всего, в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, т.к. именно в этих сферах возникает большинство административных правонарушений, подведомственных данной категории должностных лиц полиции. Вопреки распространенному в научной литературе мнению об отсутствии признака общественной опасности административных правонарушений, они причиняют значительный вред интересам граждан, обществу и государству, представляют серьезную угрозу общественной безопасности в Российской Федерации. Цуканов H. H. Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Челябинск, 2011. С. 3. О серьезности этой угрозы свидетельствует тот факт, что в 2010 г. только участковыми уполномоченными полиции ГУ МВД по Алтайскому краю было составлено 199 905 материалов об административных правонарушениях.Сведения о работе участковых уполномоченных полиции ГУ МВД по Алтайскому краю, по административной практике за 12 месяцев 2015 г. // [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -- КоАП РФ) закрепляет порядок производства по делам об административных правонарушениях. Производство по указанным делам, осуществляемое участковыми уполномоченными полиции, -- это особый вид юрисдикционной деятельности, отличающийся набором специфических признаков. В своей совокупности признаки производства по делам об административных правонарушениях выражают особую природу и социальное назначение данного вида юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции, помогают отграничивать это производство от иных административных производств и иных сфер юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.

К этим признакам относятся:

а)наличие административно-правового конфликта (административного правонарушения или административно-правового спора);

б)содержательный элемент, который связан не только с рассмотрением, но и с разрешением дел об административных правонарушениях и административно-правовых споров;

в)особая процессуальная процедура, четко определяющая порядок правоприменительной деятельности юрисдикционного органа;

г)специальный субъект, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях и административно-правовых спорах;

д) принятие решения в установленных законом форме и порядке. Сасыков Т. П. Проблемы административной юрисдикции органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 132.

В соответствии с административным законодательством, первой (основной) стадией производства по делам об административных правонарушениях является возбуждение дела. Однако в научной литературе она может именоваться по-разному. Одни авторы называют ее «установление факта противоправного деяния и его фиксацию (возбуждение дела)», Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1990. С. 17. «первичные процессуальные действия», Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 90. «административное расследование», Бахрах Д. Н. Административная ответственность. М., 1999. С. 69. «возбуждение дела и административное расследование по делу, Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 239. другие -- «возбуждение дела об административном правонарушении». Пивченко Ю. В. Возбуждение дела об административном правонарушении: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 23.

Несмотря на различные подходы к наименованию первоначальной стадии производства, анализ существующих в научной литературе дефиниций и норм КоАП РФ позволяет прийти к выводу, что большинство ученых данную стадию обозначают как «возбуждение дела» и подразумевают под ним предварительную подготовку к рассмотрению дела или предварительную проверку, в ходе которой должен быть установлен факт административного правонарушения, круг возможных доказательств, решен вопрос о юридической квалификации правонарушения.

Начальная стадия возбуждения дела, безусловно, связана с наличием конкретного состава административного правонарушения и включает: событие правонарушения и получение информации о нем сотрудником полиции, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. Однако для возбуждения производства по делу необходимо еще и мыслительное действие -- принятие указанным сотрудником полиции решения о возбуждении дела.

Возбуждение дела можно рассматривать как комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование и квалификацию, одно из процессуальных решений компетентных органов, Головко В. В. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел в области дорожного движения: Дис. ... докт. юрид. наук. Омск, 2008. С. 215. итоговый процессуальный документ, процессуальное решение по делу.

По мнению Н. Н. Цуканова, стадия возбуждения дела определяется как комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств административного правонарушения, их процессуальную фиксацию, подготовку материалов, необходимых для разрешения дела по существу. Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право. М., 1996. С. 194.

С точки зрения В. В. Денисенко, А. Н. Позднышова, А. А. Михайлова стадия возбуждения дела об административном правонарушении представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств правонарушения, их фиксацию и квалификацию. Пивченко Ю. В. Указ. соч. С. 52.

Однако данные авторы не указывают, что завершающим процессом стадии возбуждения дела является составление протокола об административном правонарушении.

По нашему мнению, стадия возбуждения дела об административном правонарушении представляет собой комплекс процессуальных мероприятий, направленных на выявление обстоятельств совершенного правонарушения, сбора доказательств по делу, процессуальное оформление результатов расследования, составление должностным лицом протокола об административном правонарушении.

В юридической литературе встречаются различные точки зрения на структуру стадии возбуждения дела. Ученые-административисты предлагают выделять четыре основных этапа: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) с постатейными материалами. / 3-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 791. возбуждение дела; установление фактических обстоятельств (в том числе и путем административного расследования); процессуальное оформление результатов расследования; направление материалов дела для рассмотрения по подведомственности.

С точки зрения В. В. Головко, возбуждение дела об административном правонарушении состоит из таких этапов, как: 1) обнаружение или получение и последующая регистрация информации; 2) предварительная проверка; 3) принятие решения о возбуждении или об отказе в возбуждении дела, прекращение производства по делу до передачи его на рассмотрение и процессуальное оформление принятого решения; 4) процессуальное оформление документов; регистрация и передача дела по подведомственности. Кураков В. С., Павлова Е. В. Указ. соч. С. 247.

Другие авторы включают в содержание данной стадии: установление факта административного правонарушения; закрепление его в официальном документе; определение подведомственности рассмотрения дела. Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2015 году: Аналитические материалы МВД РФ. М., 2015. С. 56. Думается, что в данной классификации этапов не указано завершение стадии, а именно принятие решения о применении мер принуждения по факту совершенного административного правонарушения.

Представляется, что указанные классификации этапов не дают полного представления о структуре первоначальной стадии производства по делу об административном правонарушении.

Анализ рассматриваемых взглядов позволяет сделать вывод о том, что возбуждение дела об административном правонарушении, осуществляемое участковыми уполномоченными полиции, состоит из следующих этапов:

а)выявление факта правонарушения или получение информации о совершенном правонарушении;

б)предварительная проверка полученной информации;

в)процессуальное оформление полученных материалов и принятие решения о возбуждении или об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, и составление соответствующего процессуального документа.

Важное значение на стадии возбуждения дела имеет правильное определение повода к возбуждению дела об административном правонарушении, однако среди ученых-административистов нет единого мнения о понятии повода к возбуждению дела об административном правонарушении. Не закреплено понятие повода к возбуждению дела об административном правонарушении и в КоАП РФ, что, на наш взгляд, является пробелом в праве.

В толковом словаре Ожегова под поводом понимается обстоятельство, способное быть основанием для чего-нибудь. Толковый словарь Ожегова онлайн. // [Электронный ресурс] http://slovarozhegova.ru/word.phpPwordid =21345 (дата обращения 20 июня 2017 года). С точки зрения В. Ю. Пивченко, повод есть то, с чего начинается производство по делу об административном правонарушении, его побудительное начало к деятельности. При наличии повода у уполномоченного должностного лица возникает юридическая обязанность решить вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении. Бахрах Д. Н. Административное право: учебник. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008. С. 731.

По мнению А. Б. Борисова, поводом для возбуждения дела об административном правонарушении является юридический факт, в результате которого возникают процессуальные правоотношения, начинается производство по делу, отсчет сроков и т.д.. Бахрах Д. Н. Административное право: учебник. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008. С. 731.

Поводы возбуждения дела об административном правонарушении перечислены в ст. 28.1 КоАП РФ. К компетенции участковых уполномоченных полиции, по нашему мнению, относятся: непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (п. 1); поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 2); сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 3). Считаем, что п. 4 и п. 5 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, а также ч. 1.1. и 1.2. ст. 28.1 КоАП РФ не подведомственны участковым уполномоченным полиции.

Первый повод отличается от других тем, что вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении решается по инициативе участковых уполномоченных полиции. Данный повод имеет некоторые особенности. Во-первых, непосредственное усмотрение, как известно, действие нигде не фиксируется, поэтому не всегда поддается контролю. Во-вторых, предположение о правонарушении возникает лишь в сознании участковых уполномоченных полиции. Непосредственное обнаружение участковыми уполномоченными полиции административного правонарушения не является препятствием для дальнейшего разрешения им конкретного дела по существу, тогда как в уголовном процессе презюмируется, что лицо, имея заранее сложившееся убеждение, не сможет бесстрастно исследовать все существующие по делу факты и вынести правильное, основанное исключительно на материалах дела решения. Указанное обстоятельство не может быть механически перенесено на производство по делам об административных правонарушениях, поскольку исследование обстоятельств дела лицом, являвшимся очевидцем административного правонарушения, позволяет ему немедленно предпринять все необходимые действия по пресечению правонарушения, задержанию виновного, отысканию и закреплению доказательств. Застрожная О. К. Советский административный процесс. Воронеж: 1985. С. 85.

Вторым поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. В данном поводе речь идет о тех сведениях, которые содержат в себе информацию о событии административного правонарушения, -- ориентировки, сообщения и др. Круг субъектов, от которых поступают данные сообщения, ограничен государственными, муниципальными органами, а также общественными объединениями.

Третьим поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Большое количество дел об административных правонарушениях возбуждается по сообщениям и заявлениям граждан и организаций. Как свидетельствует официальная статистика МВД России, в 2010 г. участковыми уполномоченными было рассмотрено более 8 500 000 обращений и заявлений граждан, в результате 1 500 000 правонарушителей привлечены к административной ответственности. Масленников М. Я. Указ. соч. С. 56. В КоАП РФ обращения и заявления граждан выделены в отдельный вид поводов к возбуждению дел об административных правонарушениях. По сути, данный повод схож с предыдущим, различие состоит в субъектах, от которых поступают данные о событии административного правонарушения.

Проанализировав указанные поводы, закрепленные в КоАП РФ, и мнения ученых- административистов по данному вопросу, предлагается авторское определение повода к возбуждению дела об административном правонарушении. Поводом, по нашему мнению, являются достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, дающие право уполномоченному должностному лицу возбуждать дело об административном правонарушении.

В теории административного права остается дискуссионным вопрос, какой объем данных о совершении правонарушения является достаточным для признания их основаниями для возбуждения дела.

Существуют различные точки зрения о моменте возбуждения дела. Так, Л. Л. Попов утверждает, что дело о об административном правонарушении возбуждается с момента составления протокола об административном правонарушении. Пивченко Ю. В. Указ. соч. С. 106. Д. Н. Бахрах делает вывод о том, что факт возбуждения дела связывается с началом действий, направленных на сбор доказательств, подтверждающих или опровергающих совершение административного деликта. Бахрах Д. Н. Административное право: учебник. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008. С. 747. Естественно, возбуждение дела связано со сбором и исследованием доказательств по конкретному делу и составлением протокола об административном правонарушении.

Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента, указанного в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. Профессиональное выполнение указанных действий влияет на объективность юридической квалификации правонарушения, законность и обоснованность принимаемого затем решения по делу, и, в итоге, способствует повышению эффективности административно- юрисдикционной деятельности. Выявление (обнаружение) административного правонарушения и лица, его совершившего, влечет, в соответствии с действующим законодательством, обязанность его фиксации путем составления протокола.

В.В. Головко полагает, что протокол об административном правонарушении считается актом возбуждения процесса по делу и служит основным процессуальным документом на всех стадиях производства. Головко В. В. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел в области дорожного движения: Дис. ... докт. юрид. наук. Омск, 2008. С. 215.

Таким образом, производство по делу об административном правонарушении возбуждается с составлением первого процессуального документа уполномоченным полиции, направленного на собирание, исследование и оценку доказательств для установления объективной истины по делу. Причем возбудить производство можно любым действием, предусмотренным в ст. 28.1 КоАП РФ.

Участковые уполномоченные полиции в своей практической деятельности к составлению протокола зачастую относятся без должного внимания, что, несомненно, снижает эффективность применения административной практики. Изучение 246 протоколов об административных правонарушениях, составленных участковыми уполномоченными полиции в Алтайском крае за 2010 г., позволило нам выявить существенные недостатки по их оформлению. Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2015 году: Аналитические материалы МВД РФ. М., 2015. С. 78. К ним относятся, прежде всего, следующие: в протоколах не всегда фиксируются объяснения правонарушителей; не указываются документы и вещественные доказательства, исследованные при рассмотрении дела; отсутствует специальное звание лица, составившего протокол; нет наименования органа внутренних дел; не указано точное место совершения правонарушения; отсутствует характеристика конкретного административного правонарушения; не указан нормативно-правовой акт, на который ссылались при квалификации административного правонарушения, например, КоАП РФ; не приведены данные документов, удостоверяющих личность правонарушителя; сведения о совершенных административных правонарушениях в течение года по информационным банкам данных органов внутренних дел; перечень документов, прилагаемых к протоколу, например, рапорт сотрудника полиции, заявление потерпевшего, объяснения свидетелей и очевидцев, протокол изъятия вещей и документов и др.

С целью устранения указанных недостатков необходимо, обобщив административную практику участковых уполномоченных полиции по данному вопросу, разработать мероприятия, направленные на недопущение отмеченных недостатков. Это позволит, по нашему мнению, более эффективно воздействовать на правонарушителей и будет способствовать обеспечению законности в деятельности участковых уполномоченных полиции.

Остановимся на рассмотрении перечня моментов изложенных в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, с возникновением которых дело об административном правонарушении считается возбужденным.

Так, одним из моментов возбуждения дела об административном правонарушении является составление первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ. Уполномоченные полиции имеют право применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Такие меры применяются в целях: пресечения административного правонарушения; установления личности правонарушителя; при невозможности составления протокола об административном правонарушении на месте обнаружения административного правонарушения; обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения принятого по делу постановления.

Следует подчеркнуть, уполномоченные полиции относятся к должностным лицам, которые осуществляют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не только в соответствии с КоАП РФ, но и в соответствии с ведомственными нормативно-правовыми актами. Так, например, перечень должностных лиц органов внутренних дел, уполномоченных осуществлять административное задержание, закреплен в Приказе МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию». О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию: приказ МВД России от 05.05.2012 N 403 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 36. 2012

В рамках производства по делам об административных правонарушениях уполномоченными полиции может осуществляться также проверка у граждан документов, удостоверяющих личность, «если ... имеется повод к возбуждению в отношении их дел об административных правонарушений» в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-Ф3 «О полиции». О полиции: федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях необходимо отличать от многочисленных принудительных мер иной направленности, таких, как: задержание и личный обыск подозреваемого, задержание и доставление несовершеннолетних в центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей п. 15 ч. 1 ст. 13 Ф3 «О полиции».

Следующим моментом возбуждения дела об административном правонарушении является составление протокола об административном правонарушении. Уполномоченные сотрудники полиции наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. Кроме того, данное полномочие закреплено в ведомственном нормативно-правовом акте, а именно: в п. 5.3 Перечня должностных лиц системы МВД РФ, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях приложение к приказу МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию».

Протокол об административном правонарушении -- основной процессуальный документ всего дела об административном правонарушении. В зависимости от того, насколько полно и правильно он будет составлен, будет зависеть дальнейшее рассмотрение дела. Исходя их этих обстоятельств законодатель предъявляет определенные требования к форме и содержанию протокола, которые закреплены в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ.

Обязательным условием составления протокола об административном правонарушении является точное установление субъекта, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Нередки случаи, когда правонарушитель в целях уклонения от ответственности выдает себя за другого известного ему гражданина. Протокол должен составляться на основании паспорта или других документов, удостоверяющих его личность. Если такая возможность отсутствует, соответствующее лицо может быть доставлено в орган внутренних дел, помещение органа местного самоуправления сельского поселения для установления личности и составления протокола об административном правонарушении.

Протокол составляется на лицо, совершившее административное правонарушение. Однако при появлении несовершеннолетнего в возрасте до 16 лет в общественных местах в пьяном виде, либо распитии им спиртных напитков, в протоколе указываются сведения о его родителях или законных представителях, поскольку к ответственности привлекаются не сами подростки, а лица, ответственные за их воспитание.

Протокол подписывается лицом, его составившем и лицом, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении (представителем юридического лица), а при наличии свидетелей и потерпевшего подписывается также этими лицами.

Лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, разъясняются его права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ, о чем делается отметка в протоколе. Оно вправе знакомиться с содержанием протокола, внести в него свои замечания и объяснения, изложить мотивы отказа от подписи в протоколе. Объяснения граждан могут быть изложены на отдельном листе и приложены к протоколу. В случае отказа физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, от подписания протокола, в нем делается соответствующая запись, в присутствии двух свидетелей по делу.

При совершении правонарушения группой лиц протокол составляется на каждого правонарушителя в отдельности. Составление одного протокола на всех правонарушителей не позволяет конкретизировать ответственность каждого из них, и лишает их возможности прямо в протоколе дать свои объяснения по существу дела.

Согласно ч. 6 ст. 28.2 КоАП РФ, копия протокола вручается под расписку физическому лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему.

Как было отмечено выше, протокол об административном правонарушении представляет собой важный процессуальный документ, подтверждающий факт совершения административного правонарушения. Однако среди ученых-административистов остается дискуссионным вопрос в определении его правового значения. Так, О. К. Застрожная протокол по делу об административном правонарушении называет основным процессуальным документом на стадии возбуждения дела, М. Я. Масленников -- актом возбуждения процесса по делу, с точки зрения В. Ю. Пивченко -- это акт окончания стадии возбуждения дела. Пивченко, Ю. В. Возбуждение дела об административном правонарушении : дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005. С.114.

Разнообразие точек зрения в науке административного права обусловлено тем, что в соответствии с КоАП РФ протокол об административном правонарушении может выступать не только как процессуальный документ, фиксирующий факт возбуждения дела, но и как процессуальный документ, подводящий итог по административному расследованию.

Думается, что правовое значение протокола об административном правонарушении заключается в том, что в нем концентрируется основная информация по конкретному делу, к нему приобщаются необходимые доказательства, подтверждающие факт совершения административного правонарушения, что дает возможность уполномоченным полиции рассматривать протокол об административном правонарушении и принимать решение по делу, или направлять его в соответствующий государственный орган по подведомственности.

Следующим моментом является вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования. Административное расследование проводится в случаях, если в производстве по делу об административном правонарушении возникают трудности, требующие значительных затрат времени, и т.д. В соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ участковый уполномоченный полиции выносит определение о возбуждении дела об административном правонарушении и о проведении административного расследования.