Конституционно-правовой статус Президента РФ

С момента объявления решения Совета Федерации об отрешении от должности Президента исполнение обязанностей Президента переходит к Председателю Правительства РФ. Думается, при этом не будет лишним заявление Председателя Правительства о том, что он приступил к исполнению обязанностей (для общественного спокойствия и нормального хода государственных дел).

Завершая рассмотрение проблемы, обратим внимание на некоторые обстоятельства, которые требуют точного толкования.

Так, в ч. 2 ст. 92 Конституции говорится не о досрочном прекращении полномочий, а о досрочном прекращении исполнения полномочий. Тождественны ли по смыслу данные формулировки? Думается, это не столь принципиально, если Президент окончательно расстается с должностью. Но все же надо уточнить: в этом случае с прекращением исполнения полномочий лицо утрачивает статус Президента. Следовательно, оно более не имеет президентской неприкосновенности, гарантируемой ст. 91 Конституции, не вправе также претендовать на особое положение до вступления в должность нового Президента. Иное дело в случае временного исполнения обязанностей Президента Председателем Правительства согласно ч. 3 ст. 92 Конституции, когда речь идет не о досрочном прекращении исполнения полномочий, а только о краткосрочном замещении Президента.

Также не совсем понятна формулировка ч. 2 ст. 92: "Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно...". Эта фраза явно двусмысленна. Выходит, что во всех трех случаях (отставка, болезнь, отрешение) Президент сам прекращает свои полномочия. Между тем, очевидно, что это решение принимается только им самим лишь в случае отставки. В случае болезни - как показано ранее - инициатива может исходить как от Президента, так и со стороны (с учетом состояния здоровья). А при отрешении от должности как инициатива постановки вопроса, так и его решение исходят со стороны.

Таким образом, это достаточно существенный фактор, и при его различной трактовке возможны неожиданные повороты. Например, в ст.167 Регламента Совета Федерации (именно эта палата, согласно Конституции, назначает выборы нового Президента) сказано, что основанием для рассмотрения палатой вопроса о назначении выборов могут быть истечение срока пребывания Президента в должности, а также досрочное прекращение Президентом исполнения своих полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ. Не будет ли Совет Федерации при любом варианте требовать и какого-то письменного подтверждения от Президента?

Еще один существенный вопрос: как на деле выполнить решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности? Представим, например, что Президент считает решение Совета Федерации принятым с нарушением правовых процедур. Он откажется его признать и оспорит постановление Совета Федерации (как ненормативный акт) в Верховный Суд РФ. Ждать ли решения Верховного Суда или же постановление Совета Федерации надлежит немедленно исполнять? Думается, следует определить срок для обращения Президента в Верховный Суд РФ. При обращении в Верховный Суд Президент сохраняет свои полномочия до вынесения решения этим органом. Следует определить срок, в течение которого Верховный Суд РФ обязан рассмотреть данный вопрос. Необходимо предотвратить ситуацию, когда постановление Совета Федерации об отрешении выполнено, президентские обязанности перешли к Председателю Правительства, а после этого Верховный Суд РФ отменил постановление Совета Федерации.

Кроме того, на практике возникнут некоторые вопросы даже при нормальном ходе выполнения постановления Совета Федерации: как реально передать исполняющему обязанности Президента "ядерную кнопку", резиденцию, дела и т.д. Все они также требуют нормативно-правовой регламентации.

Не будем исключать такой вариант развития событий, при котором Президент может проигнорировать решение Совета Федерации об отрешении его должности и отказаться добровольно передать власть Председателю Правительства. На этот случай следует четко обозначить правовой нормой, что с момента истечения срока подачи заявления в Верховный Суд неприкосновенность и полномочия Президента прекратились, и при нежелании добровольно передать власть применяется принуждение.

2.2 Задачи и компетенция

Компетенция Президента РФ - это совокупность его полномочий в деле разрешения вопросов государственной и общественной жизни, закрепленных в нормативных правовых актах. Они установлены прежде в Конституции РФ, главным образом в ст. 83-90, а также в ряде статей, регулирующих деятельность иных органов государственной власти. Ряд полномочий закреплен в иных правовых актах различного уровня. Определенные возражения в научной юридической литературе вызывает имеющаяся практика определения их указами Президента. В связи с этим отмечается, что вероятно, по мере укрепления правовой (законодательной) основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа "саморегулирования" главой государства своих полномочий См.: Конституционное право/Отв. ред. А.Е. Козлов. - М., 1996..

Ученые-юристы дают различные классификации полномочий Президента РФ. Так, С.А. Авакьян выделяет пять их основных групп: в части формирования государственных органов и назначения высших должностных лиц; в части руководства внутренней политикой страны и взаимоотношений с другими государственными органами; в области внешней политики; в области обеспечения обороны и безопасности государства, стабильности общественного порядка в стране; в области обеспечения конституционного статуса личности См.: Конституционное право: Энциклопедический словарь/Отв. ред. С.А. Авакьян. - М., 2001. С. 477-479.. В.Е. Чиркин говорит о восьми группах полномочий: в сфере правового статуса личности; связанные с федеративным устройством государства; в отношениях с парламентом; в отношениях с органами исполнительной власти; в отношениях с органами судебной власти; по урегулированию чрезвычайных положений; в военной сфере; в области внешней политики См.: Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. - М., 2003. С. 321.. По мнению Е.И. Козловой, полномочия Президента РФ следует разделить на шесть групп по следующим сферам: полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти; участием в законотворчестве; функционированием исполнительных органов государственной власти; обеспечением осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации; внешней политикой и обороной; иными сферами государственной деятельности См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: 3-е изд. - М., 2003.С. 399.4.

Представленные классификации полномочий Президента РФ носят обобщающий характер. Они относятся ко всем областям жизни общества, ко всем видам государственных органов. Вместе с тем особый акцент делается на полномочия Президента РФ в отношении органов исполнительной власти Магомедов Ш.Б. Конституционное право Российской Федерации. - Екатеринбург, 1995. С. 283, 289.. В ряде классификаций они выделяются в обособленную группу. Такое явление не случайно. Именно на исполнительные органы государственной власти падает основная нагрузка по практическому воплощению в жизнь важнейших и наисложнейших задач по реформированию, обеспечению эффективного функционирования российского общества. Отсюда и такое пристальное, постоянное внимание Президента к их организации и деятельности, обширные полномочия со стороны Президента по отношению к ним. Предложим свою классификацию компетенции главы нашего государства в отношении органов исполнительной власти. Она, с одной стороны, основывается на представленных в научной литературе общих классификациях полномочий Президента, а с другой - на специфике его взаимоотношений с исполнительной властью. Выделяются четыре основные группы: полномочия по формированию органов исполнительной власти; полномочия по определению основных направлений деятельности и руководству органами исполнительной власти; полномочия по контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов; арбитражные полномочия в отношении исполнительных органов.

1. Полномочия по формированию органов исполнительной власти. Это относится прежде всего к Правительству РФ. В соответствии с п. "а" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ. После трехразового отклонения Думой представленных кандидатур Президент наделен правом распустить палату и назначить ее новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. По предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от нее заместителей Председателя Правительства, федеральных министров.

Глава Российского государства определяет систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Данное полномочие закреплено в ч. 1 ст. 112 Конституции РФ. Она гласит: "Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти". Следует отметить, что данное положение вызвало у Государственной Думы неопределенность в его понимании при сопоставлении с п. "г" ст. 71, с ч. 1 ст. 76 Основного закона РФ. Она обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом. Суть его сводилась к тому, чтобы определить, что понимается под системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, каким актом эта система должна утверждаться - федеральным законом или указом Президента РФ. В своем постановлении от 27 января 1999 г. "По делу о толковании статей 71 (п. "г"), 76 (часть I) и 112 (часть I) Конституции Российской Федерации" Конституционный Суд РФ определил, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов (т.е. имеются в виду определенные виды федеральных органов исполнительной власти; понятие "структура Федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий, т.е. конкретный перечень таких органов). И система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ. Примером таких актов являются: Указ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС Гарант, 2007, декабрь ., Указ "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СПС Гарант, 2007, декабрь. и др.

Президент РФ формирует Совет Безопасности РФ, Администрацию Президента РФ, назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ. Он имеет, например, таких представителей в федеральных округах, палатах Федерального Собрания, в Конституционном Суде РФ, в другом государстве (Таджикистане). Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, назначает (утверждает) войсковых атаманов казачьих воинских формирований, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Он же принимает решение об отставке Правительства РФ. Оно может быть принято в четырех случаях: по собственному усмотрению Президента; при подаче Правительством заявления об отставке; при выражении недоверия Правительству; при отказе в доверии Правительству Государственной Думой. На практике Президент неоднократно отправлял Правительство в отставку, особенно в 1998-1999 гг. Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставит перед ней вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ. Следует заметить, что положение данного органа в системе разделения властей остается неясным. Не дает ответа на этот вопрос ни Конституция РФ, ни текущее законодательство. Представляется, что по характеру своей организации и деятельности Центральный банк РФ более всего тяготеет к исполнительной власти.

Президент имеет ряд полномочий, связанных с формированием исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ.

Определенными полномочиями в рассматриваемой нами сфере наделен Президент РФ в отношении высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти).

В соответствии с подпунктом "г" п. 1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) могут быть прекращены досрочно в случае его отрешения от должности Президентом РФ. Установлены следующие основания для применения такой санкции: а) издание указанным лицом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) в течение двух месяцев не приняло мер по исполнению решения суда; б) в случае издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ данное лицо имеет два варианта действий: во-первых, в течение двух месяцев оно может обратиться в суд для разрешения пора; во-вторых, указанное лицо в этот же срок может отменить или внести изменения в свои акты либо акты органов исполнительной власти субъекта РФ.

Если не сделано ни то ни другое, Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти). И в случае если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения указанное лицо не примет мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) от должности. Решение Президента РФ о предупреждении или об отрешении от должности принимается в форме указа. Указ об отрешении вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования. Лицо, полномочия которого были прекращены указом, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня опубликования указа, а Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи См. Конституционное право субъектов Российской Федерации. - М., 2002. С. 414-417..

В соответствии с п. 9 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации" Президент РФ может назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). По этому вопросу издается соответствующий указ. Такие действия Президент РФ может совершать только в том случае, когда при отрешении от должности конституция (устав) или закон субъекта не определяет порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). На основании п. 4 ст. 29.1 указанного Федерального закона Президент РФ может также временно отстранить высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) от исполнения им своих обязанностей. Такие действия он совершает в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

2. Полномочия по определению основных направлений деятельности и руководство органами исполнительной власти. Основные направления деятельности исполнительных органов государственной власти формулируются Президентом РФ прежде всего в различного рода документах, правовых актах. Особая роль здесь принадлежит его ежегодному посланию Федеральному Собранию об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Данное право Президенту предоставлено пунктом "е" ст. 84 Конституции РФ. Первый такой документ был представлен в начале 1994 г. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2004 г. См.: Российская газета, 2004, 27 мая. определены основные цели нашего общества на ближайшие годы. "Это - высокий уровень жизни в стране, жизни - безопасной, свободной и комфортной. Это - зрелая демократия и развитое гражданское общество. Это - укрепление позиций России в мире. А главное, повторю, значимый рост благосостояния граждан". К этой группе следует отнести иные послания Президента РФ - Послание по национальной безопасности 1996 г., ежегодные бюджетные послания, касающиеся закона о государственном бюджете.

Основные направления деятельности, конкретные руководящие указания органам исполнительной власти содержатся в актах, принимаемых Президентом РФ. К ним относятся указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории нашей страны. Особенно важное место в правовой системе РФ занимают указы Президента. Заметим, что они могут восполнять пробелы правового регулирования по вопросам, которые требуют законодательного решения. Данная позиция нашла свое разъяснение в ряде актов Конституционного Суда РФ. Например, в его постановлении от 30 апреля 1996 г. "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2, 3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, учрежденного названным Указом" См.: Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления, определения. 1992-1996 / Сост. и отв. ред. Т.Г. Морщаков. - М., 1997. С. 635-643.. Из анализа этих актов следует, что Президент может принимать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, в том случае, когда отсутствует соответствующий федеральный закон по данному предмету регулирования; указы не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам; действие таких указов ограничивается принятием соответствующего акта законодателем. В целом следует констатировать, что в значительной части актов Президента содержатся положения, связанные с определением основных направлений деятельности, руководящие указания органам исполнительной власти.

Президент РФ осуществляет непосредственное руководство Правительством РФ. Это реализуется в различных формах. Так, в соответствии с п. "б" ст. 83 Конституции РФ Президент имеет право по собственному усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства. Следовательно, при этом он может осуществлять непосредственное руководство данным органом. В ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закреплено положение о том, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них, назначает их руководителей. В Указе Президента РФ от 20 мая 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" конкретно определены такие органы. Это Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная служба охраны РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ. Правительство РФ лишь координирует деятельность данных органов.

Конституция РФ особо выделяет две сферы непосредственного руководства Президента, теснейшим образом связанные с исполнительной властью. Это, прежде всего, обороноспособность и безопасность. В данной области в соответствии с п. "з" ст. 83 Конституции РФ Президент наделен правом утверждения военной доктрины Российской Федерации. Данный документ представляет собой систему официальных позиций государства в деле предотвращения войны, военных конфликтов, взглядов на военное строительство, мер по обеспечению обороноспособности страны, использования Вооруженных Сил, других войсковых формирований в деле защиты жизненно важных интересов РФ. Такая доктрина, например, была утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г.. Президент - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации (ч. 1 ст. 87 Конституции РФ). Он может давать любые приказы министру обороны, вправе в любой момент взять на себя руководство Вооруженными Силами. Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации (п. "ж" ст. 83 Конституции РФ).

В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 87 Основного закона нашей страны Президенту РФ предоставлено право в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение. Об этом незамедлительно сообщается Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Такой акт принят 30 января 2002 г.. В соответствии с его ст. 1 под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории РФ или отдельной ее местности в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против нашей страны или непосредственной угрозы агрессии. Цель его введения - создание условий для отражения и предотвращения агрессии против РФ. Режим военного положения определяется указанным Федеральным конституционным законом и включает в себя комплекс экономических, политических, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения и предотвращения агрессии против РФ.

Широкими полномочиями в деле обеспечения такого режима наделен Президент РФ. Так, он осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения; определяет меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер; определяет задачи, устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения; приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих агитацию или пропаганду, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность РФ; устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды; утверждает положение о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет.

В соответствии со ст. 88 Конституции РФ Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Подробно данные вопросы урегулированы в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении", принятом 30 мая 2001 г.

Чрезвычайное положение вводится Указом Президента РФ. Он подлежит утверждению Советом Федерации в течение 72 часов.

Вторая сфера непосредственного руководства Президента РФ, которая выделена в Конституции РФ, - внешняя политика. В соответствии с п. "а" ст. 86 Конституции РФ он осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации. И, реализуя это полномочие, Президент в сотрудничестве с парламентом разрабатывает стратегию внешнеполитической деятельности, основные ее направления. Он непосредственно руководит выполнением намеченного курса, инструктирует и контролирует Министерство иностранных дел, другие органы исполнительной власти, к компетенции которых относится тот или иной аспект внешнеполитической деятельности. Как глава государства Президент осуществляет высшее представительство в международных отношениях. Он устанавливает прямые контакты с руководителями государств, ведет переговоры с ними, посещает международные организации и т.д. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

3. Полномочия по контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов. Контрольные полномочия Президента РФ имеют место прежде всего в отношении Правительства РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ глава государства наделен правом отмены постановлений и распоряжений Правительства РФ в случае их противоречия Основному закону нашей страны, федеральным законам и указам Президента РФ. Примером этого является Указ Президента РФ 1995 г. об отмене как противоречащего закону "Об оружии" постановления Правительства РФ от 19 декабря 1994 г. о праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Минсельхозпрода России. Такого рода указы на практике фактически не встречаются. Следует отметить, что важная роль в этой деятельности отведена прокуратуре.

В научной литературе высказывается мнение о том, что данное полномочие Президента можно характеризовать как надзорное Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Карповича В.Д. - М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002. С.117.. В связи с этим отмечается, что если исходить из того, что федеральные законы, указы и нормативные решения Правительства могут быть признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, то Президент, наделенный правом отмены решений Правительства, выступает своеобразной надзорной инстанцией. Логика такой регламентации приводит к выводу, что Правительство, не согласное с мотивами и аргументами отмены своего решения, формально может обратиться в Конституционный Суд по поводу нелегитивности соответствующего указа Президента. Гипотетически возможна ситуация, когда такой указ может быть оспорен третьей, заинтересованной стороной, например субъектом РФ, в тех случаях, когда в постановлении Правительства затронуты его интересы.

Надзорные полномочия Президента РФ используются в отношении исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Особое место среди них занимает конституционное право главы государства приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Данное положение конкретизируется в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с его ч. 2 и 3 ст. 29 в период действия Указа Президента РФ о приостановлении действия рассматриваемых здесь актов высшее должностное лицо субъектов РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) или органа исполнительной власти субъекта не может издать другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ. Анализ этих положений также свидетельствует о том, что Президент РФ не обязан обращаться в суд при приостановлении действия таких актов.

Следует отметить, что рассматриваемое полномочие неоднократно использовалось главой государства. Особенно часто это делалось в 1994, 1996 и 2000 гг. В качестве примеров назовем указы Президента РФ от 15 мая 2000 г. "О постановлении главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. N 271 "О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области"; от 12 июня 2000 г. "О приостановлении действия постановления губернатора Тверской области от 28 сентября 1999 г. N 856 "О тарифах на электрическую энергия для населения области". В такого рода указах отмечалось их несоответствие различного рода актам.

4. Арбитражные полномочия в отношении исполнительных органов. Данное полномочие осуществляется Президентом РФ, прежде всего, путем использования согласительных процедур. Это право закреплено в ч. 1 ст. 85 Конституции РФ. Оно гласит, что Президент РФ может использовать согласительные процедуры для решения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Заметим, что в правовой науке под согласительными процедурами понимается совместная выработка решений, взаимоприемлемых для участников конфликта, осуществляемая в рамках и на основе закона См.: Юридическая энциклопедия/Под ред. Б.Н. Топорнина. - М., 2001. С. 1011.. Их суть заключается в выдвижении компромиссных вариантов с целью достижения консенсуса. Согласительные процедуры служат делу обеспечения решения проблемы без элементов принуждения.

Одной из форм согласительной деятельности Президента РФ является создание согласительных комиссий. Например, Распоряжением Президента РФ от 4 мая 1997 г. была создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Ингушетия по некоторым вопросам Конституции Республики Ингушетия, обеспечения ее соответствия Конституции РФ и федеральным законам; Распоряжением Президента РФ от 22 апреля 1999 г. - согласительная комиссия по урегулированию разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Башкортостан, касающихся Закона Республики Башкортостан "О банках и банковской деятельности в Республике Башкортостан". Однако создание такого рада согласительных органов не получило распространения на практике.

Следует отметить, что согласительные процедуры Президента РФ имеют важное значение. Они являются одним из важнейших средств в деле разрешения спорных вопросов, и прежде всего в таких наисложнейших сферах, как межнациональные, федеративные отношения. Учитывая значимость этого института, целесообразно законодательно урегулировать данные вопросы, и прежде всего, понятия согласительных процедур, их форм, прав и обязанностей сторон. Нужен специальный правовой акт. О необходимости его принятия говорилось еще в середине 90-х годов прошлого века в юридической научной литературе См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. - М., 1995. С. 135.. Определенные указания в этом направлении делались и Президентом РФ. В 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако он был отклонен Советом Федерации. Основной причиной отклонения являлось то, что он не предоставлял субъектам РФ существенных возможностей отстаивать свои позиции в рамках регулируемых им процедур. Представляется, что принятие специального правового акта в целом о согласительных процедурах или согласительных процедурах, применяемых Президентом РФ, остается актуальным и сегодня.

Глава 3. Организация осуществления президентской власти

3.1 Управление делами Президента РФ. Органы при Президенте РФ

Важная роль в деле обеспечения эффективного осуществления полномочий Президентом РФ принадлежит его исполнительному аппарату. Само это понятие "исполнительный аппарат главы государства" фактически мало используется в российской государственно-правовой теории и практике См. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд, перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2004. С.184.. Но оно, с нашей точки зрения, наиболее четко отражает позицию различного рода структур действующих при Президенте РФ в системе органов государственной власти РФ. Основой исполнительного аппарата главы нашего государства является Администрация Президента РФ. Это конституционный орган. Подробно вопросы его организации и деятельности определены в Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г.. В ст. 1 Положения прежде всего в обобщенной форме закреплен статус данного органа: "Администрация Президента Российской Федерации (далее - Администрация) является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации".

Администрация Президента РФ состоит из ее Руководителя, двух его заместителей, помощников Президента РФ, пресс-секретаря Президента РФ, руководителя протокола Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советников Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, старших референтов, референтов и иных должностных лиц Администрации; управления Президента РФ; иных самостоятельных подразделений Администрации. Самостоятельные подразделения состоят из департаментов.

Президенту РФ принадлежит ключевая роль в деле осуществления руководства, формирования данного органа. Он осуществляет общее руководство Администрацией. Вместе с тем определен круг должностных лиц Администрации, которые непосредственно подчинены главе государства. Это Руководитель Администрации, заместители Руководителя Администрации, помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, Руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, старшие референты и референты Президента РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ. Президент РФ назначает на должность и освобождает от нее в Администрации должностных лиц, непосредственно ему подчиненных; начальников управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации, заместителя Секретаря Совета Безопасности РФ. Президент РФ определяет иных лиц в Администрации, назначаемых на должность и освобождаемых от должности им непосредственно и подчиняющихся ему, утверждает положения об управлениях Президента РФ, иных самостоятельных подразделениях Администрации.

Основными целями деятельности Администрации являются: обеспечение реализации Президентом РФ полномочий главы государства; контроль за исполнением решений Президента РФ; подготовка предложений Президента РФ о мерах, направленных на охрану суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; содействие Президенту РФ в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства; разработка общей стратегии внешней политики РФ, обеспечение реализации Президентом его полномочий по руководству внешней политики нашей страны; разработка совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроль за их реализацией; обеспечение деятельности Президента РФ по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении государственными наградами РФ и присвоении почетных званий РФ; содействие Президенту РФ в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина; содействие Президенту РФ в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечение реализации Президентом РФ иных возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий.

Для достижения указанных целей Администрация наделена широкими полномочиями. Она организует подготовку законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; подготавливает проекты заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой; подготавливает предложения о подписании Президентом РФ законов либо об их отклонении; подготавливает согласование и представление Президенту РФ проектов его указов, распоряжений, поручений и обращений, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту РФ документов; обеспечивает обнародование федеральных законов, выпуск указов, распоряжений Президента РФ, а также иных документов, подписанных им; подготавливает материалы для ежегодного послания Президента РФ парламенту РФ и для его программных выступлений; обеспечивает деятельность Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; осуществляет контроль за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ; подготавливает проекты обращений Президента РФ в Конституционный Суд РФ; подготавливает предложения Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечивает его взаимодействие с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами; обеспечивает диалог со структурами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению; обеспечивает взаимодействие Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями; содействует Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам; обеспечивает реализацию полномочий Президента РФ по вопросам гражданства; организационно обеспечивает реализацию Президентом РФ его полномочий по осуществлению актов помилования; собирает, обрабатывает и анализирует информацию о социально-экономических, политических процессах в стране и за рубежом; учитывает и анализирует обращения граждан, предложения общественных объединений и органов местного самоуправления, представляет соответствующие доклады главе государства; обеспечивает хранение официальных тексов (оригиналов) федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.

Важное значение имеет положение о том, что Администрация при реализации своих функций взаимодействует с высшими органами законодательной, исполнительной, судебной власти нашей страны, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и иностранными организациями.

Значительными полномочиями наделен Руководитель Администрации. Он, например, представляет Администрацию в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, в российских, международных и иностранных организациях; осуществляет общее руководство деятельностью начальников управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации; распределяет обязанности между заместителями Руководителя Администрации; представляет Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность и вносит ему предложения об освобождении от должности должностных лиц в соответствии с Положением об Администрации Президента РФ; организует исполнение поручений Президента РФ; утверждает перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Администрации; распоряжается бюджетными средствами в соответствии со сметой Администрации. В Положении об Администрации Президента РФ также подробно урегулированы вопросы, связанные со статусом заместителей Руководителя администрации, помощников Президента РФ, советников Президента РФ и других должностных лиц данного органа.

Еще один конституционный орган при Президенте РФ - Совет Безопасности РФ. Основы его организации определены в Конституции РФ, в Законе РФ "О безопасности" Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 15, ст.770. и более подробно и всесторонне - в Положении о Совете Безопасности, утвержденном Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. В соответствии со ст. 1 и 4 Указа Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Он является органом, обеспечивающим условия для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.

В состав Совета Безопасности входит Председатель (Президент РФ), Секретарь, назначаемый Президентом, постоянные члены и члены Совета Безопасности, которые назначаются Президентом по представлению Секретаря Совета Безопасности. Среди постоянных членов - председатели палат федерального парламента, Председатель Правительства РФ, Секретарь Совета Безопасности. Членами Совета Безопасности являются ряд федеральных министров.

Четко установлены основные задачи Совета Безопасности. Это определение жизненно важных интересов общества и государства, выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности; разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности РФ и организация подготовки федеральных целевых программ ее обеспечения; подготовка рекомендаций Президенту РФ для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики РФ в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям, и по организации их ликвидации; подготовка предложений Президенту РФ о введении, продлении или об отмене чрезвычайного положения; разработка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценка их эффективности; совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства.

На реализацию этих задач направлены важные полномочия, которые предоставлены Совету Безопасности. Он, например, рассматривает вопросы внутренней, внешней и военной политики РФ в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, решения стратегических проблем государственной, экономической, социальной, оборонной, экологической и иных видов безопасности, прогнозирования чрезвычайных ситуаций, принятия мер по их предотвращению и преодолению их последствий; подготавливает решения Президента РФ по вопросам внутренней, внешней, военной политики в области обеспечения безопасности личности, общества, государства, обороноспособности страны, научно-технического сотрудничества, введения экономических санкций, информационного развития, разработки стратегии обеспечения мер по охране независимости и государственной целостности РФ; подготавливает проекты указов Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности личности, общества, государства, обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, развития глобальных информационных систем, контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих безопасность; осуществляет контроль за реализацией федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ стратегии в области внутренней, внешней и военной политики, военно-технического сотрудничества и информационной безопасности РФ; организует подготовку федеральных целевых программ обеспечения безопасности, осуществляет контроль за ходом их реализации; организует научные исследования в области обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Существенная роль в деятельности Совета Безопасности отводится его Секретарю. Он является должностным лицом РФ, подчиненным непосредственно Президенту РФ. Секретарь Совета Безопасности обеспечивает деятельность этого органа, руководит его аппаратом. Для этих целей он наделен значительными полномочиями. Секретарь Совета Безопасности организует взаимодействие аппарата Совета Безопасности с подразделениями Администрации Президента РФ, аппаратами Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ, руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, функциональными и региональными объединениями, представителями трудовых коллективов и предпринимательских кругов, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями по вопросам, входящим в компетенцию Совета Безопасности.

Решения Совета Безопасности принимаются на его заседаниях постоянными членами Совета простым большинством голосов. Они вступают в силу только после утверждения их Председателем Совета Безопасности, т.е. Президентом РФ. Решения Совета по важнейшим вопросам оформляется указами Президента РФ, иные решения - протоколами. Совет Безопасности образует межведомственные комиссии. Они являются основными рабочими органами Совета. В зависимости от возлагаемых на комиссии задач они могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной либо временной основе. Вопросы образования и упразднения межведомственных комиссий решаются Советом Безопасности по представлению Секретаря Совета Безопасности. Персональный состав межведомственных комиссий утверждается Секретарем Совета Безопасности по представлению руководителя федерального органа государственной власти, должностные лица которого включены в ее состав. Заседания межведомственных комиссий проходят не реже одного раза в квартал.

При Президенте РФ действуют и иные совещательные и консультативные органы. Это, прежде всего, различного рада советы, комиссии. Наиболее важным из советов является Государственный Совет РФ. Его образование, как отмечается в научной юридической литературе, связано с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, с тем, чтобы обеспечить участие глав исполнительной власти, высших должностных лиц субъектов Федерации, переставших быть членами Совета Федерации, в решении важнейших вопросов государственной жизни, обеспечить наиболее эффективный учет интересов и потребностей субъектов Федерации Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права, 2001, № 2. С.53.. Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. утверждено Положение о Государственном Совете РФ См.: СЗ РФ, 2000, N 36, Ст. 3633.. Оно урегулировало организацию и деятельность данного органа. По своему статусу Государственный Совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Государственный Совет состоит из Председателя и членов, участвующих в его работе на общественных началах. Председателем Совета является Президент РФ, членами - по должности высшие должностные лица (руководители исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. По решению Президента РФ в состав Государственного Совета могут включаться лица, которые замещали должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ два или более срока подряд. Государственный Совет имеет президиум для решения оперативных вопросов. В его состав входит семь членов Совета. Персональный его состав определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода. Обязанности секретаря Государственного Совета по решению Президента РФ возлагаются на общественных началах на одного из заместителей Руководителя Администрации Президента РФ. Секретарь не входит в состав Государственного Совета. Государственный Совет, его Президиум имеют право создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседаниях Совета, привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых, специалистов, в том числе на договорной основе.