Определены важнейшие задачи данного органа. Это содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и субъектов РФ, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституций, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и внесение соответствующих предложений Президенту РФ; содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ; рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение; обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете; обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета; обсуждение основных вопросов кадровой политики РФ; обсуждение по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение.

Установлен следующий порядок работы Государственного совета. Его заседания проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца (могут проводиться внеочередные заседания). Заседания правомочны, если присутствует большинство общего числа членов Совета. Решение в этом органе принимается путем обсуждения на его заседаниях. Голосование может проводиться по любому вопросу повестки дня по решению Председателя. Он же имеет право установить порядок принятия решения по вопросам, имеющим особое государственное значение, путем достижения консенсуса. Решение Совета оформляется протоколом, при необходимости - указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ. В том случае, когда вырабатывается решение о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного закона или федерального закона, проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.

При Президенте РФ функционирует Совет по борьбе с коррупцией. Положение о нем утверждено Указом Президента РФ от 24 ноября 2003 г. См.: СЗ РФ, 2003, N 48. Ст. 4657.. Данный Совет - совещательный орган при главе государства, образованный в целях оказания содействия Президенту РФ в реализации его конституционных полномочий. В состав Совета входят председатели Правительства РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. При Совете действуют Комиссия по противодействию коррупции и Комиссия по разрешению конфликта интересов. Совет наделен следующими полномочиями: внесение предложений Президенту РФ о составе Комиссии по противодействию коррупции и Комиссии по разрешению конфликта интересов; заслушивание ежегодного доклада Генерального прокурора РФ о состоянии дел в сфере борьбы с коррупцией; рассмотрение подготовленных Комиссией по противодействию коррупции предложений по предупреждению и пресечению коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления; представление ежегодного доклада Президенту РФ о результатах своей работы. Совет не рассматривает сообщения о преступлениях и правонарушениях, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.

Установлен порядок работы Совета. Основная форма - заседания. Члены Совета участвуют в них лично. Они не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Члены Совета председательствуют на заседаниях поочередно. Очередность определяется Советом. По решению Президента РФ заседания могут проводиться под его председательством. Заседание правомочно, когда на нем присутствуют все члены Совета. Заседания проводятся по мере необходимости. Решения Совета оформляются протоколом. Его подписывают все члены Совета. В том случае, когда член Совета не согласен с принятым решением, он имеет право изложить свое мнение в письменной форме, которое в обязательном порядке подлежит приобщению к протоколу заседания. При необходимости решение Совета может быть оформлено в виде проекта указа, распоряжения или поручения Президента РФ.

Примером комиссий при Президенте РФ является Комиссия при Президенте РФ по вопросам федеральных отношений и местного самоуправления. Ее создание было определено в Указе Президента РФ от 27 ноября 2003 г. "О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации" См.: СЗ РФ, 2003, N 48. Ст. 4659.. В преамбуле, п. 1, данного акта установлено, что в целях развития конституционных принципов федерализма и местного самоуправления, совершенствования деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и обеспечения разграничения полномочий между ними, преобразовать Комиссию при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в Комиссию при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления. Устанавливалось, что данная комиссия - постоянно действующий консультативный орган при Президенте РФ.

Основными ее задачами являются: подготовка предложений по совершенствованию правового регулирования разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях упразднения избыточных функций органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; рассмотрение принятых Государственной Думой в первом чтении и направляемых Президенту РФ, а также подготовленных к внесению в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, устанавливающих полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и, при необходимости, внесение предложений по вопросам разграничения соответствующих полномочий; предварительное рассмотрение с участием полномочных представителей Президента РФ а федеральных округах подготовленных к представлению Президенту РФ проектов договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

3.2 Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования

Конституция РФ наделяет Президента страны правом издавать собственные правовые акты, к которым относятся, прежде всего, указы. Указное правотворчество Президента - сравнительно новое явление в правовом пространстве России; развивается оно весьма интенсивно и порой оказывает решающее влияние на различные стороны общественной жизни См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. - М., 2000. С. 4.. Однако Конституция не устанавливает конкретного перечня вопросов, по которым Президент мог бы принимать указы. В связи с этим сфера правового регулирования, охватываемая указами Президента РФ, весьма широка. Так, глава государства принимает указы в области государственно-правовых отношений, экономики, промышленности, экологии, борьбы с преступностью и т.п. Следует подчеркнуть, что в перечне вопросов, по которым Президент РФ мог бы принимать нормативные акты, на наш взгляд, значительное место занимают указы, регулирующие вопросы в сфере исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Сложившееся, видимо, практически у каждого ощущение бесчисленности и неисполняемости принятых в последние годы законов и указов удачно облек в слова А. Солженицын: "Сколько Указов, Указов, Указов, Законов, Законов прогудели над нашими головами самолетными армадами ("Мы учились эти 5 лет", - на живом теле России, да). Однако большей частью их даже и не прочли, а кто и читал - забыл и, уж конечно, никто не выполнял... А самые-то неумолимые указы - о борьбе с коррупцией и борьбе с преступностью - безнадежно зависают, ибо наша преступность и коррупция - естественное следствие безмозглых "реформ" и государственной расхлябанности" Солженицын А.И. Россия в обвале. - М., 1998. С. 54-55..

Еще в начале ХХ в. отдельные государствоведы пришли к выводу о том, что "узкая" теория исполнительной власти (сводящая функции последней только к исполнению законов) навсегда, бесповоротно сдана в политический архив Гессен В.М. Основы конституционного права. - Пг., 1918. С. 53.. Забота об интересах народа, удовлетворении потребностей общественной жизни - задача не только законодательной, но и исполнительной власти, и способность решать ее - главный критерий оценки деятельности власти.

В пределах закона Правительство правит страной, т. е. свободно, по своему разумению, руководит государственной и общественной жизнью. Но как поступать Президенту и Правительству, если соответствующих законов нет?

Существуют разные пути достижения политического компромисса, в том числе принятие временных мер, например, делегирование высшему исполнительному органу законодательных полномочий. В ряде стран на конституционном уровне предусмотрена процедура срочного (до 10 дней) рассмотрения и принятия неотложных законов по инициативе правительства, которое в целях принятия закона может поставить вопрос о доверии правительству.

Признание в непродуманности и необоснованности многих важных государственных решений прозвучало в Послании Президента В.В. Путина Федеральному Собранию (2000 г.). Трудности реализации многих действующих законов (а это в равной мере относится к указам и другим подзаконным актам) объективно требуют либо пересмотра данных документов, либо принятия неординарных мер для обеспечения их исполнения. Неэффективность принятых законов Президент объяснил также тем, что само государство во многом способствует диктату теневой экономики, разгулу коррупции и массовому оттоку капитала за рубеж. В.В. Путин убежден в том, что неэффективное государство является главной причиной длительного и глубокого экономического кризиса Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Федеральному Собранию 8 июля 2000 г. // Российская газета, 2000, 11 июля..

Значительное число нормативных указов Президента издано фактически в режиме конкурирующей компетенции с законодательной властью и Правительством. Объяснение тому находят в якобы особой роли Президента, его обширных полномочиях, касающихся не только исполнительной, но и законодательной власти. Заметим, что подобные акты были типичны для конституционных монархий и включались в массив чрезвычайноуказного законодательства, основанного на праве главы государства в известных случаях принимать меры и предписывать нормы, относящиеся к компетенции законодательных органов.

Искажение конституционных принципов верховенства федеральных законов и разделения властей становится особенно очевидным, поскольку на основе указов законодательного характера происходит фактическое соединение в одном лице власти законодательной и исполнительной. При подобной организации власти, как утверждал Монтескье, свободы не будет, так как весьма вероятно, что обладающий такими правами монарх (применительно к российской ситуации - Президент) "станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их".

Для выяснения сути президентских актов полезно прежде всего обратиться к истории.

К числу основных дефектов указов - как в начале ХХ в., так и в настоящее время - отечественные юристы относят вторжение главы государства в сферу правового регулирования парламента, что, однако, не исключает широкой компетенции исполнительной власти при условии непротиворечия подзаконных актов закону. Издание правовых указов представляет собой естественную функцию главы исполнительной власти (Президента) и Правительства. Юридическим основанием правового указа, на взгляд Н.М. Коркунова и В.М. Гессена, является не делегация законодательной, а природа правительственной деятельности Коркунов Н.М.Указ и закон. - М., 1976. С. 27..

Оригинальным и для современной юриспруденции представляется мнение В.М. Гессена, обосновывавшего существование указов и утверждавшего, что между областями исключительной компетенции - а) верховного управления - права опубликования законов, права помилования, "пожалования орденов и титулов", назначения определенных категорий должностных лиц и б) законодательной власти, - определяемыми Конституцией, "лежит средняя, нейтральная область конкурирующей деятельности той и другой. До тех пор, пока то или иное отношение общественной жизни остается нерегламентированным в законодательном порядке, его регламентация в порядке управления является не только возможной, но часто необходимой" Гессен В.М. Основы конституционного права. - Пг., 1918. С. 54-55..

Исходя из этого, право издания нормативных указов и правительственных постановлений в соответствии с духом и буквой Конституции и без противоречия законам является неизбежной функцией главы государства и центрального Правительства. Для таких указов, по мнению В.М. Гессена, не требуется и поручения со стороны законодательной власти, поскольку оно "не только не предоставляет правительству новых, ему не принадлежащих полномочий, но, напротив, ограничивает полномочия, принадлежащие ему. Оно обязывает правительство к изданию указа, который мог бы быть издан по его усмотрению... Поручение может иметь или не иметь места; во всяком случае, все то, что не должно быть регламентировано законом, может быть регламентировано правовым указом" Гессен В.М. Основы конституционного права. - Пг., 1918. С. 54-55.. Собственно, такой доктринальный подход во многом разделяет и Конституционный Суд Российской Федерации, но в своем толковании президентских указов он пошел еще дальше, о чем будет сказано особо.

Как правило, широкий диапазон правотворческой деятельности Президента его сторонники объясняют целесообразностью, ибо государственная жизнь, особенно на этапе реформаторских преобразований, не может жить только ожиданиями закона. Учитывая потребности общества, высшие государственные органы должны своевременно решать не только насущные социальные проблемы, но и задачи стратегического направления в развитии государства. Президент, Правительство, исполнительная власть по своей природе весьма подвижны, они представляют как бы постоянную творческую доминанту государственной власти.

Вместе с тем российская дореволюционная доктрина отрицательно относилась к идее скрытых полномочий и практике издания даже на основе делегации указов, вторгающихся в область исключительной компетенции законодательной власти. Верховенство права в государственной жизни страны не только предполагает, но и требует последовательного и строгого соблюдения подзаконности в действиях исполнительной власти. Наличие надзаконных полномочий у главы государства противоречит существу правового государства. Особенно это касается государств, которые только встают на демократический, конституционный путь развития, сбрасывают "оковы" тоталитаризма и диктатуры.

При исследовании содержания указов наиболее сложной представляется проблема соотношения законности и целесообразности. Приоритет целесообразности над законностью, с точки зрения видного российского реформатора П.А. Столыпина, заключается в том, что для решения насущных государственных проблем полезно использовать указную практику, имея в виду, что "обстоятельства, оправдывающие принятие чрезвычайных мер, подлежат свободной субъективной оценке одного правительства" Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия... // Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете: 1906-1911 гг. - М., 1991. С. 345-352.. В ответе на запрос членов Государственного совета, данном им 1 апреля 1911 г., содержатся весьма спорные доводы в пользу законодательных указов, оправдывающие их принятие при чрезвычайных обстоятельствах (например, медлительность палат при принятии законопроекта в тех случаях, когда настоятельность и безотлагательность его принятия очевидны). "Законодательные учреждения обсуждают, голосуют, а действует и несет ответственность правительство, и от этой ответственности оно себя освободить не может, оно не может прикрыться буквой закона..." Там же..

Научная доктрина, напротив, рассматривала чрезвычайные указы как исключение и ставила серьезные правовые "сдержки и противовесы" их расширению. В среде государствоведов преобладало убеждение в том, что указ по своей сути подзаконен. Это вытекало и из действующих законов, принятых в ходе реформ 1905-1906 гг. Глава Российской империи, согласно Основным государственным законам от 23 апреля 1906 г., "в порядке верховного управления издает в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов".

Следовательно, в те годы теория и конституционная практика негативно относились к восполнению в законах пробелов без ведома парламента, даже если оно осуществлялось посредством указов главы государства. Только через последующее представление в Государственную Думу и путем специальной процедуры рассмотрения чрезвычайных указов такие исключения становились возможными.

Доктрина широкой сферы указного права (в современной отечественной интерпретации) медленно, но неуклонно завоевывала свои позиции в конституционной практике. Если сначала речь шла о праве Президента только принимать исключительные меры для предотвращения грозящей государству опасности, то в 1991 г. законодатели делегировали ему (сроком на 1 год) право принимать указы по вопросам законодательного регулирования в области экономики. После принятия Конституции 1993 г. возможность Президента устанавливать первичные нормы была легализирована в решениях Конституционного Суда См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П по делу о проверке конституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 // СЗ РФ, 1996, N 19. Ст. 2320., ее объяснили новым статусом Президента (ст.80 Конституции). Делегации этого права Президенту парламентом Конституция не предусматривала. Что же получилось?

Поскольку в России единая система исполнительной власти подконтрольна и фактически подчиняется Президенту, то он получил непосредственную возможность реализовывать через эту систему свой политический курс Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" // СЗ РФ, 1994, N 24. Ст. 2598.. Таким образом, "судьбоносные" указы законодательного характера 90-х годов принимались единолично главой государства нередко вопреки воле законодателей в заведомо опережающем парламент правотворческом темпе. Заметим, что в правовой системе России достаточного противовеса "указным" вольностям и злоупотреблениям пока нет. Реальность такова, что по российской Конституции ни парламент, ни суд не наделены правом отменять нормативные указы, противоречащие федеральным законам. Признание указов антиконституционными - явление исключительно редкое в российской практике, хотя такие указы появлялись не единожды. В то же время, согласно трактовке Конституционного Суда, принятие Президентом указов при отсутствии законов или пробелов в них признано допустимым исходя из обязанности главы государства обеспечивать прямое действие Конституции.

К сожалению, проблема разрешения коллизий между указом и законом путем отмены незаконных указов до сих пор остается открытой. Она решена пока лишь в отношении оценки конституционности указов.

Необходимость "опережающего нормотворчества" Президента мотивировалась Б. Ельциным в Послании Федеральному Собранию 16 февраля 1995 г. главным образом масштабами законодательства. "Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы" Послание Президента РФ Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России". - М., 1996. С. 99-100.. Иначе говоря, на первое место выдвигался фактор целесообразности, что, естественно, не встретило активной поддержки среди большинства правоведов. "Вне всякого сомнения, предложенная концепция ничего общего не имеет ни с Конституцией, ни с конституционностью. Под фактом восполнения пробелов при желании можно принять такой указ, который вступит в противоречие с демократическими устоями государства" Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. - М.; СПб., 2000. С. 230..

К тому же в результате подобной интерпретации само понятие пробела в законодательстве при кажущейся ясности этого явления стало весьма неопределенным, так как неясно, где границы пробелов, в рамках которых Президент издает указы законодательного свойства. Что подразумевается под пробелом - фрагментарная правовая норма, которая объективно необходима для полноты закона и его реализации, но отсутствует в связи с недосмотром законодателя, или полноценный федеральный закон, который пока не принял парламент? Иными словами, пробел - это отсутствие конкретной нормы в законе или отсутствие закона вообще?

Российская Конституция определяет, что федеральные законы принимаются Государственной Думой (ст.105), а также что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы, имеющие прямое действие на всей территории государства (ст.76). Следовательно, принятие вместо законов указов, действующих впредь до принятия закона (т. е. неопределенно долго, поскольку сроки принятия законов не указаны), - явление в принципе недопустимое.

Не выдерживает критики довод о правовой полноценности указов для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений в тот период, пока нет соответствующих законов. Издание такого рода указов Б. Ельцин обосновывал особым статусом должностного лица, принимающего решения. "Указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден" Послание Президента РФ Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России". - М., 1996.С. 99-100.. На этом сомнительном постулате делается попытка обосновать временную законодательную функцию Президента, и в результате получается, что до принятия соответствующих законов восполнение правовых пробелов с помощью нормативных актов главы государства "вполне естественно и правомерно" Там же.. Совершенно игнорируется при этом требование ст.90 Конституции о том, что акты Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, т. е. имеют по определению подзаконный характер. Такое требование тем более обязательно для главы государства - гаранта Конституции, стоящего на страже незыблемости устоев конституционного строя.

В теоретическом плане наиболее слабым аргументом является утверждение о том, что необходимость выполнения главой государства функции гаранта Конституции обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов (в том числе законодательного характера) для обеспечения действия конституционных положений.

Уместно вспомнить, что еще в начале XX в. авторитетный русский правовед Б.А. Кистяковский, исследуя соотношение титула "неограниченный самодержец" с полномочиями императора и Государственной Думы, закрепленными в Основных законах России (1906 г.), сделал вывод о том, что "не государственный строй определяется ими (ПРИМ: титулами), а они определяются государственным строем" Кистяковский Б.А. Философия и социология права. - СПб., 1998. С. 530.. В современных же условиях происходит прямо противоположное: некоторые исследователи пытаются статус Президента (ст.80 Конституции) поставить выше основ государственного строя (ст.1-16 Конституции). На наш взгляд, следует проявить максимум правовой осмотрительности в оценке значения термина "гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина" (ч.2 ст.80 Конституции) для нормотворческой деятельности главы государства, имея в виду незыблемость принципов верховенства Конституции и разделения властей (ст.4 и 10 Конституции) для организации государственной власти в России.

По существу, в последнее десятилетие ХХ в. в России реализуется попытка навязать обществу некую верховную власть главы государства, стоящего над парламентом и Правительством. Происходящее напоминает о дискуссии, весьма актуальной в XIX - начале XX в., об особой роли монарха в конституционном государстве. Однако на рубеже ХХ-XXI вв. монархический принцип как аргумент для усиления президентских прерогатив выглядит явно устаревшим и неубедительным. Да и как закончилось самодержавие в России в 1917 г., хорошо известно.

На наш взгляд, в статусе главы государства как гаранта Конституции, прав и свобод личности нет неопределенности, поскольку реализация его подкрепляется конкретными полномочиями. Следить за соблюдением Конституции, прав и свобод личности - это типичная функция полноценного главы государства, наделенного не только представительскими полномочиями. Она касается и контроля Президента за осуществлением конституционных положений в деятельности государственных органов путем непосредственного обращения к нарушителям, а также обращений в Конституционный Суд, приостановления актов исполнительной власти субъектов федерации, применения мер воздействия к должностным лицам, нарушающим Конституцию. Надзорная функция главы государства в большей степени имеет политико-правовой аспект, связанный с профилактикой конституционной безопасности государства. В 2000 г. Президентом издано немало указов о приостановлении актов исполнительной власти субъектов федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, что сыграло значительную профилактическую роль в обеспечении законности См., напр.: Указы Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1605, N 1609; от 9 сентября 2000 г. N 1620, N 1621 // СЗ РФ, 2000, N 36. Ст. 3635, 3637; N 38. Ст. 3777, 3778..

Появление указного правотворчества в России во многом обусловлено слабостью парламента, который не смог последовательно и консолидированно отстаивать интересы избирателей и свои законодательные прерогативы. Исторический опыт показывает: как только злоупотребление главы государства указным правом вызывает решительный протест общественности, парламента и судебной власти, сила законодательных указов начинает ослабевать, а политическая доктрина начинает пересматриваться. К примеру, если немецкие правоведы в начале XIX в. последовательно отстаивали право главы государства издавать указы по предметам законодательного регулирования без участия парламента, то позднее, формируя основы конституционного правопорядка, они кардинально пересмотрели подход к законодательству, что получило отражение в принятых во второй половине XIX в. конституциях Австрии и других стран. Чрезвычайные (законодательные) указы стали исключением, поскольку обусловливались жесткими процедурами, в частности, могли приниматься только в перерывах между сессиями парламента. Кроме того, парламент имел гарантированное право отменять такие указы. Позднее указанный подход стал типичным для конституций большинства западноевропейских стран. В настоящее время авторитарная тенденция, выраженная в указном праве, проявляется преимущественно в тех странах, где только начинаются процессы движения к реальной демократии и гражданскому обществу.

Для становления правовой системы и определения в ней места указов исключительно важно, чтобы трактовка статусных (титульных) характеристик главы государства (ст.80 Конституции) была органически увязана с принципами конституционного строя и внутренней логикой конституционных приоритетов. Заметим, что ни одна статья главы 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ не содержит и намека на верховную власть Президента в управлении государственными делами и на особую роль указа как источника права. А это значит, что принцип разделения властей не может быть ограничен действиями главы государства и иметь некое вспомогательное значение при интерпретации указов Президента в сфере исполнительной власти.

По Конституции РФ Президент имеет значительные полномочия, реализация которых требует принятия нормативных указов. Главным образом это касается сферы организации обороны и безопасности государства, деятельности исполнительной власти, государственной службы, взаимодействия властей. Существенно, что необходимость издания нормативных указов прямо вытекает из федеральных законов. Как правило, федеральные законы уточняют, конкретизируют, детализируют полномочия Президента и Правительства в отдельных сферах управления (организация исполнительной власти, руководство внешней политикой, определение основных направлений государственной политики и др.). В большинстве случаев именно на законодательном уровне раскрывается конкретное назначение многих конституционных установлений, проводится разграничение сферы правового регулирования по компетенции и формам ее реализации. В качестве иллюстрации такого подхода обратимся к Федеральному закону "Об обороне". В нем детализированы полномочия не только упомянутых носителей федеральной власти, но и других органов, вплоть до органов местного самоуправления, по выполнению важнейшей функции государства - обороны. Естественно, нормативное регулирование этих отношений не исчерпывается одним законом. В нем содержатся отсылки к соответствующим правовым актам - указам Президента, которые принимаются в рамках его полномочий. Таким образом, федеральный закон становится обязательным инструментом для реализации Президентом своих конституционных обязанностей и издания подзаконных правовых установлений. Важно только, чтобы законодатель не переусердствовал, предоставляя Президенту полномочия в тех областях, где традиционно ответственно Правительство, к примеру, в определении государственной политики мелиорации земель.

По-прежнему ведущим направлением в деятельности главы государства является политическое, директивное руководство, включающее, как правило, и идеологический фактор. Глава государства в эпоху радикальных преобразований неизбежно берет на себя функцию главного политического реформатора. Действующая Конституция РФ впервые предоставила Президенту право определять основные направления внутренней и внешней политики. С появлением этого полномочия парламент перестал претендовать на гегемонию в определении политической линии государства. Теоретически при принятии законов и утверждении бюджета можно сделать многое, но практика показывает, что, в отличие от американского Конгресса, отстаивающего свои прерогативы обладателя "государственного кошелька", российский парламент выступает в несколько иной ипостаси, и это можно было заметить в ходе рассмотрения бюджета на 2001 год. (Любопытно, из какой стоимости барреля нефти исходили в спорах с Правительством американские конгрессмены?)

Отличительной чертой многочисленных программных и директивных указов является, как правило, их комплексный характер - они содержат не только политические установки, но и нормативные предписания. Многие из указов 90-х годов знаменовали радикальные нововведения в экономике, организации государственной власти, формировании институтов гражданского общества. В то же время непроработанность и фрагментарность социальной программы в сочетании с желанием в сжатые сроки осуществить разгосударствление собственности путем ускоренной приватизации привели к негативным результатам. А отсутствие надежного государственного контроля за законностью и эффективностью проводимых изменений создали самые благоприятные условия для коррупции и организованной экономической преступности. Новая власть стоит перед жестким выбором: либо смириться с беспределом, либо попытаться бороться с ним.

Во многом описанная практика иллюстрирует традиционный для нас метод "проб и ошибок". Отметим, что скоропалительные меры, которые осуществлялись в соответствии с указами, порой и скорректировать-то было некому, ведь окружение Президента просто боялось сказать ему о допущенных ошибках и реальном положении дел с реализацией указов.

Главная проблема, видимо, имеет субъективный характер и заключается в осознании главой государства своей высокой миссии гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Отсюда с непреложностью следует, что правовые акты Президента должны быть образцом правотворчества, иначе можно говорить лишь о конституционной фикции. Отметим особую значимость законопослушания самого Президента, официального признания им верховенства федеральных законов и обязательности их исполнения. Такая требовательность могла бы стать самым наглядным примером для правового воспитания не только олигархов, но и всех российских граждан.

В наше время сохранили актуальность выводы видного государствоведа А.С. Алексеева, сделанные в 1913 г. Он писал о том, что с конституционно-правовой точки зрения институт указного права стоит "в принципиальном противоречии с основными требованиями правового государства; с точки зрения политической - это не корректив представительства, а удобное средство в руках правительственной власти вносить и при конституционном порядке свободу усмотрения в области законодательства; с точки зрения исторической - не необходимый момент в развитии конституционных учреждений и не институт, сложившийся в органической с ними связи, а преходящий эпизод в политической жизни небольшой группы государств, эпизод, который отойдет в прошлое вместе с целым рядом аналогичных ему явлений, представляющих собой законодательные отзвуки пережитого порядка" Алексеев А.С. Происхождение чрезвычайно-указного права и его политическое значение // Юридический вестник. - М., 1913. С. 74.. К сожалению, "эпизод" (по историческим меркам) с указным правом перерос в драматическую эпопею становления правовой системы в России.

Современные исследователи указов видят исторический урок в том, что "фактически свободная от каких-либо ограничений и развивающаяся исключительно по усмотрению Президента указная практика препятствует законодательному регулированию общественных отношений и умаляет значение федеральных законов" Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента. - М., 2000. С. 193..

Президент в связке с Правительством должен действовать в интересах граждан, стремясь к демократическим переменам в государственной и общественной жизни. Такая политическая реальность требует обеспечения согласованных действий органов законодательной и исполнительной власти. Отсюда вытекает необходимость выработки единой программы проведения реформ, их согласованности, пользования одними и теми же средствами в достижении единой цели. Без такой социально ориентированной программы власть обречена на вечное "шараханье" из стороны в сторону, расширяя базу для коррумпированности аппарата. Политическая жизнь России ежедневно доказывает эту необходимость.

Носители государственной власти в России даже при наличии конституционного принципа разделения властей на самом деле вынуждены сотрудничать друг с другом. К примеру, роль Президента в законодательном процессе такова, что при возникновении неразрешимых разногласий между палатами Федерального Собрания и Правительством он вынужден выступать в качестве посредника, а его представители - членов согласительных комиссий. Постепенно приходит понимание того, что такая тактика - единственно разумная, ведь если конфликт между главой государства и палатами парламента зайдет далеко и приобретет затяжной характер, то законодательная деятельность застопорится. Механизм законотворчества приходит в непригодность при противостоянии властей, предъявлении каждой из них претензий на свое верховенство.

Нельзя упускать из виду и другую национальную особенность. Конституционная практика свидетельствует о том, что ни одна мера (правительственная или законодательная) практически не может быть осуществлена против воли главы государства. Это особенно проявилось в периоды обострения отношений между Государственной Думой и Президентом.

Для цивилизованного переустройства общественно-экономического уклада и создания правового государства нет иного пути, кроме принятия парламентом адекватных требованиям времени федеральных законов. Это, конечно, требует высокого уровня организации законодательной деятельности, включая обязательные правовые и иные экспертизы законопроектов, результаты которых были бы известны общественности и внимательно рассматривались депутатами.

Заключение

Подведем итоги проведенного исследования.

Глава о Президенте РФ открывает перечень глав Конституции, устанавливающих место федеральных органов государственной власти в системе органов публичной власти и их компетенцию.

Президентом традиционно именуется глава государства в странах с республиканской формой правления.

Статус главы государства определяет место президента внутри страны и в международных отношениях как высшего представителя государства.

Президент РФ наделен широким кругом полномочий, которые он применяет, реализуя свой статус главы государства, самостоятельно, юридически независимо от других органов государственной власти РФ, но в тесном взаимодействии с ними.

Роль Президента РФ как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина весьма многогранна. Она выражается в том, что Президент РФ, реализуя свои конституционные полномочия, обеспечивает прямое действие Конституции на всей территории РФ.

Основные направления внутренней и внешней политики Президент РФ формулирует прежде всего в ежегодном послании Федеральному Собранию РФ. Эти направления должны соответствовать общедемократическим принципам устройства общества и государства, содержащимся в Конституции.

Участие Президента РФ в законодательном процессе, реализация иных полномочий, предусмотренных Конституцией, позволяют Президенту влиять на обеспечение определяемых им направлений внутренней и внешней политики в практической деятельности органов государственной власти РФ.

Предоставляя Президенту РФ широкие полномочия, Конституция содержит ряд ограничений президентской власти. Одним из них является сравнительно короткий срок полномочий - 4 года.

Конституция закрепляет ряд требований (цензов), предъявляемых к кандидату на пост Президента России, в частности, устанавливает, чтобы кандидат на пост Президента в обязательном порядке был гражданином России. Конституция также закрепляет ценз оседлости (т.е. требование постоянного проживания на территории страны в течение определенного срока). Этот срок составляет 10 лет. Конституция не определяет, идет ли речь о непрерывном сроке или возможно его составление из отдельных временных отрезков. Установлен также возрастной ценз для главы государства: Президент РФ не может быть моложе 35 лет.

Запрет занятия поста Президента РФ одним и тем же лицом более двух сроков подряд является одним из ограничений президентской власти. Конституция не предусматривает никаких исключений из этого правила. В то же время не запрещено занимать этот пост одному и тому же лицу с перерывами.

Порядок выборов Президента РФ определяется Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации".

Обязательным атрибутом вступления Президента РФ в должность является присяга Президента.

Роль Президента РФ как фактического руководителя исполнительной власти проявляется не только в его взаимоотношениях с Правительством РФ, но и в праве формировать Администрацию Президента РФ, Совет Безопасности РФ, назначать полномочных представителей Президента РФ, высшее командование Вооруженных Сил РФ, дипломатических представителей.

Президент РФ, как и президенты ряда зарубежных государств, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ.

Полномочия Президента РФ реализуются в основном путем принятия им правовых актов. По Конституции актами Президента РФ являются указы и распоряжения. Решения Президента РФ, носящие нормативный характер, т.е. содержащие общие правовые предписания неопределенному кругу субъектов, рассчитанные на длительное и многократное применение, как правило, оформляются указами.

Установление Конституцией неприкосновенности Президента РФ является важной гарантией его независимости и стабильности статуса главы государства.

Конституция устанавливает основания отрешения Президента РФ от должности и содержит процессуальные нормы о процедуре такого отрешения. Единственным его основанием является выдвинутое Государственной Думой обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Понятия тяжкого и особо тяжкого преступления содержатся в Уголовном кодексе РФ Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 17 июня 1996 г., № 25, ст.2954..

Процедурные вопросы, связанные с отрешением Президента РФ от должности, содержатся в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Главное в деятельности Президента РФ определяется статьей 80 Конституции РФ. В ней говорится о роли Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина, суверенитета РФ, ее неприкосновенности и государственной целостности. Как глава государства он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (правда, есть оговорка: определяет "в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами"). Президент РФ представляет РФ внутри страны и в международных отношениях. Все эти положения являются типичными для многих конституций, в том числе в парламентарных республиках. Президента РФ нельзя отнести к какой-либо ветви известной триады. Президентская власть (вряд ли кто-нибудь будет отрицать, что такая власть существует, так как о государственной власти Президента РФ сказано и в ст.11 Конституции РФ) не вписывается в триаду ст.10 Конституции РФ. В связи с тем что Президент РФ - глава государства, его власть включает элементы участия в законодательной, отчасти - в судебной и более всего - в исполнительной власти, но ее суть - арбитражно-координационное осуществление государственной власти.

Положение о согласительных процедурах Президента РФ (ст.85 Конституции РФ) является одним из признаков такой деятельности. Согласительные процедуры использовал и Б.Н. Ельцин, и В.В. Путин. Правда, в Конституции РФ говорится о согласительных процедурах не между ветвями власти, а между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, но, тем не менее, это полномочие свидетельствует о новых качествах президентской власти.

Определяя место Президента РФ в системе разделения властей, важно учитывать не только конституционные формулировки, но и реалии времени, когда создавалась Конституция РФ, требования Президента РФ к ее проекту. Одно из главных заключалось в том, чтобы обеспечить Президенту РФ доминирующее положение в системе разделения властей, определенные преимущества по отношению к "красному парламенту" и необновленным судам, чтобы не допустить к власти коммунистическую партию, хотя и поверженную, но сохранявшую силы, не допустить реставрации социалистических порядков. Президент РФ хотел быть гарантом этого и действительно был им, используя всю полноту государственной власти.

Учитывая все указанные обстоятельства, на наш взгляд, было бы правильно в условиях полупрезидентских, полупарламентарных республик, приобретающих все большее распространение, рассматривать президентскую власть как особую ветвь власти, имеющую арбитражно-координационный характер. Руководящую роль по отношению к исполнительной власти играют отдельные элементы участия в законодательной и судебной власти, что проистекает из положения президента как главы государства. Обладая такими полномочиями, президент в полупрезидентской республике может стать доминирующей фигурой. Возникает четвертая ветвь государственной системы разделения властей. В специфических условиях России (слабость партийной системы, беспартийное правительство и беспартийный Президент, стоящий вне партий, а по существу, над ними, поскольку не он, а они ищут поддержки Президента) арбитражно-координационные и доминирующие качества усиливаются. Анализируя их, важно исходить не только из норм Конституции РФ, но и из существующей практики. Уже при Президенте Путине эта практика является несколько иной, чем была при Президенте Ельцине. При изменении ситуации изменяются некоторые качества президентской власти, но при сохранении формы полупрезидентской, полупарламентарной республики ее суть как особой ветви власти остается неизменной.

Список использованной литературы

1.Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета, 25 декабря 1993, № 237.

2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СПС Гарант, 2007, декабрь.

3. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 13 января 2003 г., № 2, ст. 171.

4. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС Гарант, 2007, декабрь.

5. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 15, ст.770.

6. Закон СССР "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон) СССР" // ВСНД ВС СССР, 1990, № 12, ст. 189.

7. Закон РСФСР "О Президенте РСФСР" // ВСНД ВС РСФСР, 1991, № 17, ст. 510.

8. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 24, ст. 2598.

9. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС Гарант, 2007, декабрь.

10. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СПС Гарант, 2007, декабрь.

11. Указ Президента РФ от 27 ноября 2003 г. "О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 48, ст. 4659.

12. Послание Президента РФ Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России". - М., 1996.

2.Специальная литература

1. Аврех А.Я. П.А. Столыпин и судебные реформы в России. - М., 1991.

2. Алексеев А.С. Происхождение чрезвычайно-указного права и его политическое значение // Юридический вестник. - М., 1913.

3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: 2-е изд. - М., 1999.

4. Борзенко А. Элизе Реклю об общественном строе Северо-Американских Соединенных Штатов. - М., 1892.

5. Вардуль Н. Как Путин будет управлять страной // Коммерсант, 2000, 13 - 14 мая.

6. Воинские артикулы Петра I. - М., 1950.

7. Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Федеральному Собранию 8 июля 2000 г. // Российская газета, 2000, 11 июля.

8. Гессен В.М. Основы конституционного права. - Пг., 1918.

9. Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. - М.; СПб., 2000.

10. Илимский Д. Основы президентской власти. - М., 1917.

11. История буржуазного конституционализма XIX в. - М., 1986.

12. Кистяковский Б.А. Философия и социология права. - СПб., 1998.

13. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд, перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2004.

14. Комарова В.В., Магомедов Ш.Б. Глава государства, региона Российской Федерации. - М., 1999.

15. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Карповича В.Д. - М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002.

16. Конституционное право субъектов Российской Федерации. - М., 2002.

17. Конституционное право/Отв. ред. А.Е. Козлов. - М., 1996.

18. Конституционное право: Энциклопедический словарь/Отв. ред. С.А. Авакьян. - М., 2001.

19. Лазарев Б.М.Президент СССР//Советское государство и право, 1992, № 7.

20. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. - М., 2000.

21. Магомедов Ш.Б. Конституционное право Российской Федерации. - Екатеринбург, 1995.

22. Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права, 2001, № 2.

23. Пархоменко А.Г. Идеи российского конституционализма и их реализация в отечественном конституционном (государственном) праве. - М., 1998.

24. Политический механизм диктатуры монополий. - М., 1974.

25. Российская газета, 2004, 27 мая.

26. Савич Г.Г. Новый государственный строй России: справочная книга. - Спб., 1907.

27. Советское государственное право / Под ред. И.Е. Фарбера. - Саратов, 1979.

28. Солженицын А.И. Россия в обвале. - М., 1998.

29. Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия... // Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете: 1906-1911 гг. - М., 1991.

30. Трайнин И.П. О главе государства // Советское государство и право, 1938, N 1.

31. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Комментарий (постатейный) / Под ред. Окунькова Л.А. - М.: Изд-во «Юридическая литература», 1999.

32. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. - М., 2003.

33. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. - М., 1995.

34. Юридическая энциклопедия/Под ред. Б.Н. Топорнина. - М., 2001.

3.Материалы судебной практики

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П по делу о проверке конституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 19, ст. 2320.