Процесс реформирования и институционализации системы местного самоуправления в современной России

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как и сама реформа, нашел своих сторонников и противников. Сторонники реформы в качестве основных концептуальных достижений закона видят:

- формирование двухуровневой модели местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

- четкое разграничение вопросов ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти, в том числе внятное определение круга вопросов местного значения, которые должны решаться на местном уровне, и правил передачи на этот уровень государственных полномочий;

- более полное включение населения в принятие решений на местном уровне.

Противники же Закона приводят аргументы, сводящиеся к тому, что «не было необходимости в его принятии, а последствия принятия -- отрицательные, разрушающие сложившуюся систему местного самоуправления, ведущие к хаосу в управлении, вплоть до потери управляемости» Новохацкий В. Основные проблемы реформы местного самоуправления и пути их решения. // Социально-экономическое положение России в новых геополитических и финансово-экономических условиях: реалии и перспективы развития. СПб., 2008. С. 138..

Федеральный закон № 131-ФЗ, как подчеркивалось, был принят еще в 2003 г., однако вступал в силу несколькими этапами. Причина этому -- сложность и масштабность задачи. Если раньше край, область или республика сами определяли, какой быть системе местного самоуправления на их территории, то сегодня выбранные депутаты и главы есть не только у районов и городов, но и у поселений. Это обусловило необходимость решения сложной задачи перераспределения собственности между уровнями власти. Отметим, что этот вопрос до сих пор вызывает ожесточенные дискуссии в связи с тем, что ряд региональных органов власти допустил серьезные нарушения при передаче собственности на муниципальный уровень.

Среди очевидных успехов реформы уже сегодня можно выделить достижение ряда количественных показателей. Так, с момента принятия закона количество муниципальных образований в стране выросло более чем в два раза -- до 24 244, из которых 516 имеют статус городских округов, 1801 -- муниципальных районов, 1732 -- городских поселений, 19849 -- сельских поселений, 236 -- внутригородских муниципальных образований городов федерального значения См.: Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2008. № 21. С. 77..

Кроме того, депутатский корпус местных представительных органов власти превысил 240 тысяч человек, а число муниципальных служащих достигло почти 330 тысяч человек. На всех уровнях власти в основном сформирована нормативно-правовая база местного самоуправления.

К числу достижений реформы на сегодняшний день можно отнести и формирование Совета по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации, который является совещательным органом, созданным в целях совершенствования государственной политики в области местного самоуправления на основании Указа Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451 См.: Указ Президента РФ «О Совете при Президенте РФ по развитию местного самоуправления». // http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=042442..

Совет вырабатывает предложения по осуществлению Государственной политики в области развития местного самоуправления, определяет приоритетные направления ее реализации, обеспечивает взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, рассматривает проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления.

На прошедшем в декабре 2008 г. Президиуме Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, премьер-министр В.В. Путин объявил пять главных муниципальных антикризисных мер и определил направления поддержки муниципалитетов в условиях финансового кризиса:

- решение проблем занятости;

- поддержка малого бизнеса;

- выверенная тарифная политика;

- эффективное использование федеральных ресурсов на местах;

- разработка механизма дополнительной адресной поддержки людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

На заседании Президиума Совета также обсуждались вопросы готовности муниципалитетов к исполнению в полном объеме требований закона, укрепления финансовой базы местного самоуправления. Одновременно были сформулированы направления поддержки муниципалитетов, а именно:

- продление сроков описания и утверждения границ муниципальных образований и разграничения муниципального имущества;

- передача муниципалитетам дополнительных источников налоговых поступлений;

- направление трансфертов в местные бюджеты;

- содействие муниципалитетам в обновлении муниципального транспорта.

В современных условиях наличие такой площадки, как Совет по развитию местного самоуправления, является важным инструментом поддержания стабильности в российском обществе, так как многое зависит от эффективности региональных и местных администраций, от их способности брать на себя ответственность, действовать энергично, Грамотно, своевременно в условиях кризисной ситуации.

Что касается отношения граждан к институту местного самоуправления, то, как показали результаты социологических исследований, в массовом сознании россиян до сих пор не сформировалось однозначное понимание его сущности: «грань между государственным и негосударственным управлением осознается населением довольно слабо». 63% граждан связывают местное самоуправление не с совместной выработкой решений, а с государственной властью, причем наиболее ярко это демонстрирует городское население Аналитический отчет по результатам исследования «Граждане оценивают местное самоуправление». М., 2009. С. 10..

На сегодняшний день в России общественный интерес к проводимой реформе местного самоуправления невысокий: о Законе 2003 г. информирован только каждый десятый из опрошенных горожан. Население слабо вовлечено в различные формы самоорганизации, его готовность к участию в работе добровольных объединений, как и вообще в общественной жизни населенного пункта, находится на достаточно низком уровне. Наиболее распространенной формой участия в мероприятиях, организуемых горожанами, продолжают оставаться лишь субботники и иные мероприятия по уборке двора, улицы. В целом граждане в большей степени склонны направлять свою активность на обращения в соответствующие инстанции, тогда как намерение приложить усилия к тому, чтобы объединиться для самостоятельного решения тех или иных проблем (выполнения общественных работ, организации акций протеста и т. д.), они выражают гораздо реже. При этом в качестве главного мотива участия в общественной жизни декларируется возможность улучшить качество жизни горожан, благоустроить окружающую территорию и т. п. Вместе с тем, примерно пятая часть граждан не воспринимает участие в общественной жизни города как добровольную безвозмездную деятельность и связывает свое участие в коллективных мероприятиях с возможностью заработать Там же. С. 14--63..

По данным опроса ВЦИОМ в 2008 г. мнение населения относительно предлагаемых муниципальных реформ было следующим: скорее не согласны с их проведением 29%, полностью не согласны -- 19%, поддержало реформы 39%, затруднились ответить 13% опрошенных.

Каковы же основные проблемы местного самоуправления, без решения которых невозможно представить функционирование этого уровня социальной организации? Изменились ли они за последние десять лет?

Они остались прежними, смещены лишь их акценты в ту или иную сторону. Особенностью является и то, что все проблемы, как были, так и остались, связанными с удовлетворением витальных потребностей. По-прежнему современные заботы населения отражает и количественное соотношение их актуальности, преимущественно связанных с развитием экономики. Исходя из этого, можно сделать вывод, что выявленный спектр проблем, указывает на реальную злободневность направлений деятельности местного самоуправления.

Подавляющее большинство респондентов, заявило, что только экономическое развитие обеспечивает благополучие и счастье людей (2000 г. -- 81,3%, 2005 г. -- 90,3%, 2005 г. -- 86,9%), поэтому органам местного самоуправления необходимо заботиться о перспективах экономики (1995 г. -74,8%, 2005 г. -- 84,5%). Актуальность этой проблемы связана и с тем, что муниципальные образования -- это первичные территориальные звенья промышленного хозяйства, самоорганизованные в целях удовлетворения жизненно важных потребностей и интересов, включая потребность в труде.

Еще одним фактором, подчеркивающим слабую степень вовлечения населения в процесс формирования института местного самоуправления на данный момент, является уровень заинтересованности граждан в формировании органов местного самоуправления, проявляющаяся в средней явке на муниципальных выборах.

В целом, результаты социологических исследований по вопросам доверия населения к местной власти показывают, что эффективность действия этого института власти зависит от степени осознания населением территориального интереса, сформированности представлений о формах гражданского участия в его реализации, а также о сути новаций и реформ в сфере местного самоуправления.

Понятие «местное самоуправление» превратилось в одно из самых распространенных словосочетаний, которое используется как на официальном, так и повседневном уровнях. Достаточно сказать, что оно включено во все новые энциклопедические издания, образовательные стандарты обучения, присутствует почти в каждом ежегодном президентском послании и программах основных политических партий России. Но вместе с тем теоретическое осмысление самого содержания понятия «местное самоуправление» было и остается одним из самых дискуссионных вопросов в научных исследованиях, посвященных этому общественному явлению.

Итак, в ходе реформы местного самоуправления в целом сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению; разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти; установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий; созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне. Кроме того, впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

За время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях. Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в общем завершен. Реформа местного самоуправления стала шагом вперед в развитии местного самоуправления, более четко определив «правила игры», границы, функции и полномочия российских муниципалитетов. Как отмечает И.Ю. Юргенс, «при всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер -- они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития» Юргенс И.Ю. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003--2008 гг. и пути совершенствования. М., 2008. С. 6..

В то же время, практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона выявила ряд проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства и иных решений.

Таким образом, формирующаяся модель местного самоуправления в современной России имеют противоречивые тенденции. Во-первых, реформы местного самоуправления чаще всего инициируются «сверху» государственной властью, при этом не учитывается в должной мере региональная (экологическая, национальная, религиозная, территориальная) специфика регионов. Во-вторых, цель, смысл и конечный результат, проводимых властью реформ -- не всегда понятный населению, что не только не способствует развитию инициативы «снизу», а, наоборот, порой вызывает негативную реакцию и протест со стороны населения. Данная ситуация ограничивает возможности формирования и эффективного развития нормальных отношений системы местного самоуправления.

В связи с изложенным, становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.

Раздел III. Проблемы развития и пути оптимизации местного

самоуправления в России

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. В связи с этим, выступая на II Общероссийском гражданском форуме, Президент России Д.А. Медведев заметил, что «роль государства состоит именно в том, чтобы представительство интересов граждан было обеспечено в полной мере». И это, продолжая данную мысль, заметил Президент РФ «непосредственно касается и местного самоуправления, которое само по себе является важнейшим элементом любого демократического общества. Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы, так, как это во всем мире, -- без указаний и распоряжений сверху. Но при этом местное самоуправление не должно вырождаться в пародию на народное самоуправление -- когда всех его финансовых источников недостаточно, чтобы прокормить себя, то есть муниципальных чиновников. Очевидно, что местное самоуправление должно быть в полной мере самообеспеченным для выполнения всех функций, закрепленных за ним в соответствии с действующими правилами» Медведев Д.А. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008. // http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm.. С другой стороны, «созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию “сверху”) демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению» Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. // http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/208749.shtml.. На наш взгляд, общая направленность проведенной в 2003--2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала таким задачам. Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, приоритетом государственных функций над началами самоуправления. В России в ходе реформы создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Эти задачи не удалось реализовать полностью, что, конечно, нельзя считать провалом реформы. За минувшие годы удалось добиться того, что было максимально достижимо в реальных российских условиях.

На реализации реформы и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался ряд существенных факторов и противоречий.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономность местного самоуправления от органов государственной власти. Эта направленность реформы вошла в противоречие с курсом на централизацию власти в стране, ставшую необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации властных и финансовых ресурсов в более высоких эшелонах власти, -- с другой. В регионах ресурсы и властные рычаги оказались сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении См.: Миронов Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой. // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2. С. 26--28; Пузанов А., Рагозина Л. Отчуждение местной власти. // Pro et Contra. 2007. Т. 11. № 1. С. 79--81. См. также: Киреева Е. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14.. Серьезное отрицательное влияние на реализацию реформы оказала и сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией.

Наряду с этим, проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах во многом не были решены. Значимым достижением реформы явилась двухуровневая система, создавшая институциональный ограничитель вертикальности власти. Тем не менее, поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить на нижестоящие структуры.

Концепция Федерального закона №131-ФЗ стремилась к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, оставляя мало места для учета местных особенностей. Необходимость четкого разграничения предметов ведения заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на условии четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой -- на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих, к сожалению, двойственного толкования См.: Бабичев И., Кодина Е. Некоторые дефекты и пробелы в муниципальном праве: система или «отдельные недочеты»? // Муниципальная власть. 2007. № 4; Карташов В. Коллизии в муниципальных правовых актах и причины их возникновения. // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 11..

Необходимо констатировать, изменения налогового и бюджетного законодательства в последнее время ограничивают финансовую обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в докризисные годы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. В последующие четыре года наметилась тенденция к росту этого показателя, который все-таки к 2011 году так и не смог достичь дореформенного уровня. В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными. Из доходных источников у местных бюджетов только два собственных налога -- земельный и налог на имущество физических лиц. Транспортный налог исключен из системы местных налогов. Доля местных налогов в структуре налоговых доходов составляет по данным Минфина России 12,2 %. Остальные источники передаются в виде нормативов отчислений от федеральных и, по усмотрению субъекта Российской Федерации, -- от региональных налогов. В структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т. е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые считает необходимыми субъект Федерации. По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются как раз самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы См.: Грызлов Б.В. «За один день муниципальную дотационность не преодолеть, но общий курс должен быть на повышение уровня самодостаточности». // Муниципальная власть. 2008. № 4. С. 6--7; См. также: Петрова Т. Стимулы и противоречия муниципальных реформ. // Регион: экономика и социология. 2007. № 3. С. 26--35..

Многочисленные предложения о способах увеличения местных бюджетов, среди которых были следующие: рост доли местных бюджетов в подоходном налоге, передача на местный уровень части транспортного налога, доли налога на прибыль организаций, единого налога на вмененный доход для субъектов малого бизнеса, введение единого местного налога на недвижимость -- до сих пор не находят отклика в среде законодателей.

Из-за сложившейся схемы распределения налогов муниципалитеты зачастую лишаются движущих стимулов к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Вместо активного поиска дополнительных ресурсов и источников пополнения местных бюджетов муниципальные власти переходят в режим пассивного ожидания финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В подобных условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации.

Как ни парадоксально, внести перелом в отношение органов местной власти к привлечению дополнительных источников финансирования собственных бюджетов может глобальный экономический кризис. В связи с тем, что поток федеральных и региональных финансовых средств уменьшается, муниципальные элиты обязаны закрывать образовавшиеся из-за этого бреши в расходной смете, активизируя поиск новых доходных статей бюджета.

Отметим также следующий важный факт: ряд расходных позиций местного самоуправления являются значительными и, вследствие этого, требуют дополнительного обеспечения. Речь идет прежде всего о решении таких вопросов, как разработка генеральных планов и правил землепользования и застройки, учет и оформление прав на муниципальное имущество, финансовое оздоровление предприятий ЖКХ и ликвидация задолженности по капитальному ремонту жилого фонда, сносу аварийного жилого фонда и т. п.

В связи с этим, ощущается нехватка обоснованной программы по разработке закона о местном налоге на недвижимость или расширению существующих доходных источников местных бюджетов. Необходимость изменения налогового законодательства в пользу института местного самоуправления признает большинство экспертов См., например: Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., 2008; Петрова Т. Стимулы и противоречия муниципальных реформ. // Регион: экономика и социология. 2007. № 3..

Кроме необеспеченности полномочий органов местного самоуправления финансами, стоит выделить и другие серьезные проблемы, в числе которых отметим давление со стороны муниципальных районов в отношении поселений и ущемление прав крупных городов.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. На практике же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (прежде всего в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Поэтому за рамками внимания закона оказались вопросы оптимизации самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Сегодня власти ряда муниципальных районов пытаются сохранить некую вертикаль власти, что противоречит самой идее местного самоуправления. Такое положение усугублялось в последнее время еще и тем обстоятельством, что районные власти распродавали муниципальное имущество и землю поселений перед передачей, разрешали строительство экологически вредных производств на территории поселений, разрушали медицинскую структуру, ЖКХ и т. д.

Муниципальный район, в силу законодательства и на практике, представляет собой муниципальное образование, объединяющее несколько городских, сельских поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Как правило, муниципальные районы были созданы в границах «старых» районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления. В ряде случаев бывшие райцентры не захотели войти в состав муниципального района, что привело к ситуации, когда в районах осталось слишком малое количество населения и недостаточен сбор налогов, а бюджеты убыточны.

Сохранение районов в качестве муниципальных образований было вызвано потребностью в решении многих вопросов местного значения на межпоселенческом уровне. Поскольку Конституция РФ позволяет передавать исполнение отдельных государственных полномочий муниципалитетам, но не допускает передачу местным самоуправлением части своих полномочий государству, районы остались отдельным уровнем муниципальных образований, несмотря на выполнение ими многих государственных функций.

В настоящее время муниципальные районы в большинстве случаев являются распорядителями бюджетов на всей территории района, включая территории поселений: сельские поселения, входящие в район, нередко не имеют бюджетов, а лишь, сметы расходов. Это обстоятельство вызывает серьезные нарекания при реализации закона на практике. Кроме того, аналитиками обсуждается следующая проблема: «до сих пор нe установлен перечень вопросов местного значения, полномочия по которым поселения не могут передавать на уровень муниципального района, хотя эта мера как способ обеспечения реальной самостоятельности поселений неоднократно обсуждалась» Стародубровская И. Муниципальная реформа: вертикаль достроена. // Ведомости. 2009. №19..

С другой стороны, существует и следующий, обратный, тренд: во многих случаях вновь образованные поселения сами передают свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Подобная практика получила повсеместное распространение и сводит на нет саму идею муниципальной реформы -- решать большинство вопросов жизнеобеспечения на местном поселенческом уровне.

По данным Министерства регионального развития на начало 2008 г. 16830 поселений или 77,9% от всех поселений в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Из них 15525 муниципальных образований являются сельскими поселениями (78,1% от всех сельских поселений) и только 1246 -- городскими См.: Итоги реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году. // http://www.minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=805..

Передача решения вопросов местного значения поселений муниципальному району на основе соглашений требует законодательного ограничения, поскольку это перераспределение приобретает односторонний характер в пользу муниципального района. В результате такое перераспределение вопросов местного значения означает фактический возврат к одноуровневой модели местного самоуправления.

Рассмотренная выше экономическая зависимость муниципальных органов от государственных властных институтов дополняется еще и тем, что в политическом плане государство (регионы) и местное самоуправление оказались связанными гораздо сильнее, чем ожидали авторы реформы. В докладе Общественной палаты «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации» отмечалось, в частности, что практически повсеместно наблюдается тенденция подавления способности местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения со стороны региональной власти, а по отношению к поселениям -- районной власти. Муниципальные образования все еще далеко не везде признаны властью регионов своим партнером при разработке стратегий социально-экономического развития См.: Доклад Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации». М., 2007. С. 59..

Исследователи также отмечают, что «конфликт двух трендов -- разграничения властных полномочий (2001--2005 гг.) и централизации власти в стране (2000--2009 гг.) сыграл “злую шутку” с реформой местного самоуправления в России» Муниципальная реформа: что сделано и куда двигаться дальше? // http://www.politcom.ru/6330.html.. Эффективное достижение задач, сформулированных на вышестоящем властном уровне, оказалось невозможным без сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния в более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район), -- с другой. Как результат, в абсолютном большинстве случаев муниципалитеты не смогли отойти от центростремительной системы властных отношений, в силу чего положения закона о местном самоуправлении реализуются скорее формально.

Нельзя в этой связи не согласиться с И.Ю. Юргенсом, который, резюмируя итоги переходного этапа реформы местного самоуправления сквозь призму централизации/децентрализации, считает, что в регионах «ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении» Юргенс И.Ю. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003--2008 гг. и пути совершенствования. // http://www.urc.ru/doclads..

Многие регионы при реализации положений реформы на практике столкнулись с еще одной проблемой -- ошибочностью принятой в законе концепции городского округа, в составе которого (в отличие от муниципального района) не могут существовать другие муниципальные образования. Согласно концепции множество поселков в пригородных зонах городов, в том числе крупных поселков, имеющих градообразующие предприятия, достаточную налоговую базу, инженерную и социальную инфраструктуру, эффективно работающие местные администрации, то есть все условия для создания муниципальных образований, не получили такого статуса и были включены в состав городских округов. С этой целью данные поселки пришлось либо преобразовывать в сельские населенные пункты, либо вообще исключать из государственного реестра населенных пунктов и трансформировать в микрорайоны городов, отстоящих от них иногда на десятки километров.

Фактически и то и другое противозаконно, поскольку сами населенные пункты как географические данности никуда не делись, а по профилю хозяйственной деятельности были и остаются городскими. Причина сложившейся ситуации в том, что закон допускает включение в состав городского округа только одного городского населенного пункта.

Проблемам местного самоуправления в России зачастую не уделяется должного внимания в связи с тем, что этот уровень власти, не отвечающий за постановку и решение глобальных стратегических задач, представляется многим малозначимым. Напротив, местное самоуправление, являясь нижним властным уровнем, выступает в качестве фундамента всей структуры общественно-властных отношений. Постольку пускать на самотек все связанные с ним процессы, и в первую очередь процессы преобразования этого института, нельзя.

Кроме глобальных проблем, современная система местного самоуправления испытывает и ряд локальных трудностей. Так, не может вызывать опасение, что в последнее время из перечня вопросов местного значения в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были исключены следующие важные положения:

- вопросы социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых групп населения;

- вопросы опеки и попечительства;

- вопросы участия в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений на местном уровне;

- вопросы расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством;

- вопросы организации и осуществления экологического контроля объектов производственного и социального назначения на муниципальных территориях;

- вопросы распоряжения городскими землями городами-административными центрами субъектов Федерации.

Анализ комплекса описанных проблем подтверждает, что реформирование местного самоуправления, официально перешедшее в новую фазу, должно продолжиться до момента, когда будут решены наиболее острые вопросы, стоящие сегодня перед институтом местного самоуправления.

Исходя из обозначенных выше проблем и тенденций, можно констатировать: столь масштабная реформа, проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, не могла задать незыблемые нормы. Процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был поэтому неизбежен в прошлом и обязателен в будущем: необходима постепенная, последовательная и продуманная, модернизация существующей системы местного самоуправления.

Определим основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

В настоящее время утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Движение вперед требует также и разработки нормативного закрепления концепции новой российской муниципальной политики.

Существенным фактором становления местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Органы местного самоуправления должны предельно в большем объеме стимулировать инициативу, самостоятельность и ответственность граждан в делах местного сообщества. Добиться этого можно при умелом и заинтересованном использовании различных форм муниципальной демократии. Выделим некоторые формы участия населения в управлении развитием муниципального образования:

- право жителей муниципального образования присутствовать на заседаниях представительного органа;

- право гражданина быть выслушанным представительным органом муниципального образования, его главой и иными должностными лицами;

- массовое обсуждение вопросов жизни муниципального образования;

- совместное участие граждан вместе с должностными лицами в решении вопросов местного значения при отказе от властных методов взаимодействия и сотрудничества;

- создание органов территориального общественного самоуправления; поддержка инициатив общественности и др.

В современных условиях одна из главных задач муниципалитетов состоит в создании постоянно действующей системы информационного диалога власти и населения. Эта система должна обеспечивать оперативное и полное информирование населения о положении дел в органах власти и осуществлять постоянное изучение общественного мнения с целью повышения эффективности работы органов власти.

От муниципальной власти напрямую зависят возможности инновационного развития территории, качество реализации национальных проектов, эффективность оказания услуг жителям См.: Мокрый В. У национальных проектов и местной власти -- общие цели. // Национальные проекты. 2007. № 6.. Поэтому местное самоуправление нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, через представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.

Прогрессивные муниципальные образования должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории -- гарантии государственной поддержки. Городам же необходимы права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. В сельских же образованиях государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения. Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления.

В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко определить полномочия органов власти и самоуправления См. об этом: Пронина Л. Местное самоуправление и совершенствование разграничения полномочий. // Финансы. 2007. № 9; Дементьева О., Дементьев А. Разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в социальной сфере. // Муниципальное право. 2007. № 3..

Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. По мнению экспертов, представляется возможным закрепить за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой См.: Киричук С.М. Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. № 21. С. 12--14..

Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальным образованиям необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления. Другими словами, законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов надлежит реализовывать на федеральном уровне. Федеральные органы государственной власти обязаны также обеспечивать соответствие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

И наконец, в настоящее время эффективность решения проблем развития местного самоуправления на отдельной территории во многом зависит от эффективности управления конкретного муниципального образования. Муниципальные власти сегодня понимают, что повысить эту эффективность можно только применяя новейшие технологии муниципального управления. В целом реализация инновационных технологий муниципального менеджмента, адаптированных к конкретным условиям социально-экономического развития муниципального образования, сможет повысить эффективность муниципального управления в конкретном муниципальном образовании, поспособствует качественно более высокому уровню развития местного самоуправления во всей стране См. об этом в целом: Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы субъектов Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. № 21. С. 62--76; См. также: Широков А., Юркова С. Реформа местного самоуправления: цели, задачи, первые результаты, проблемы. // Муниципальная власть. 2007. № 4; Самодин С. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в России. // Власть. 2007. № 7. Воронин И. Инновационные технологии в управлении муниципальной службой. // Государственная служба. 2007. № 3; Шмаков В.И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации. // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2010. № 2...

Заключение

Вступление 1 января 2009 года Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в юридическую силу в полном объеме -- только один из этапов развития законодательства о местном самоуправлении. Очевидно, что развитие общества и государства потребуют дальнейшего совершенствования местного самоуправления. Вместе с тем, самые активные действия руководителей государства и отдельных регионов не смогут заменить заинтересованного участия населения в жизни своего муниципального образования, целенаправленной и последовательной работы их органов и должностных лиц по реализации принимаемых решений в сфере местного самоуправления.

Говоря о первых итогах реформы местного самоуправления, можно отметить, что переходный период институализации местного самоуправления в России в целом завершен.

На федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативно-правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях. В Российской Федерации построена современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления -- с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное и бюджетное устройство.

Вместе с тем, практика реформирования местного самоуправления в России выявила ряд проблем, требующих дальнейшего совершенствования законодательства и иных решений.

Имеется в виду, прежде всего, создание условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований. В современных условиях важнейшей задачей становится, в этой связи, перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации. Необходимо создать систему стимулирования муниципалитетов к развитию своей доходной базы, реализации комплексных программ устойчивого социально-экономического развития территорий. Установление долговременных критериев оценки и объективных индикаторов муниципального развития позволит повысить информационную открытость органов местного самоуправления, усилить их ответственность перед избирателями, успешно решать задачи распространения и популяризации положительного опыта и лучшей муниципальной практики. Следует вести целенаправленную работу по совершенствованию и корректированию федерального и регионального законодательств с целью разрешения содержащихся в них коллизий; предусмотреть возможность увеличения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, что послужит повышению экономической самодостаточности муниципальных образований. Органы местного самоуправления должны принять дополнительные меры по развитию собственной экономики и расширению налогооблагаемой базы, по оптимизации расходов бюджетов, вовлечению населения в решение вопросов местного значения, стимулированию гражданской активности и инициативы. Дальнейшее развитие местного самоуправления нуждается также в содействии советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, должны способствовать активизации межмуниципального сотрудничества в первую очередь по информационно-методическим и инновационным вопросам и популяризации лучшей практики муниципального управления.

Местное самоуправление несет большую функциональную нагрузку: укрепляет основы демократии, создает условия для обеспечения жизненных интересов населения, стабилизирует политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. Именно развитый институт местного самоуправления может стать одним из наиболее надежных гарантий обеспечения эффективности системы власти в России.

Анализ института местного самоуправления в теоретико-методологической плоскости позволяет резюмировать, что создание эффективной системы местного самоуправления является необходимым условием для развития правового государства в России. Указанный институт представляет собой совокупность органов и механизмов, с одной стороны, а также принципов и методов, -- с другой, с помощью которых граждане реализуют закрепленное Конституцией России право на управление на местном уровне. Построение эффективной многоуровневой системы власти в современной России невозможно без подлинно самостоятельного механизма управления в муниципальных образованиях всех видов, основанного на осознанном и ответственном участии в нем граждан.

Характерной чертой современного этапа развития многоуровневой системы власти в Российской Федерации является также поиск оптимальных путей централизации и децентрализации системы управления. В этой связи, необходимость построения эффективных отношений между государственной и местной властью приобретает особое звучание. Сегодня предпринимаются попытки найти оптимальный баланс в отношениях федеральной, региональной власти и органов местного самоуправления. Прежде всего, это касается разграничения полномочий между уровнями власти. Несмотря на неоднократные попытки регламентировать этот вопрос законодательно, он остается дискуссионным и в настоящее время.

Таким образом, реформирование местного самоуправления в Российской Федерации перешло психологически важный рубеж, который символизирует конец переходного этапа реформы. За последнее время в России удалось построить фундамент (и законодательный, и основанный на практическом опыте), который должен стать базой для поступательного развития отечественного института местного самоуправления.

Дальнейшее развитие института местного самоуправления видится как процесс, неотделимый от совершенствования системы власти в России в целом, укрепления основ российского федерализма и демократических институтов. Поэтому становление местного самоуправления -- задача не только муниципальной, но и государственной власти.

Оптимизация института местного самоуправления в современной России требует дальнейшего его научного исследования и, на этой основе, разработки действенных эффективных механизмов его функционирования.

самоуправление правовой муниципальный власть

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

5. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». // СЗРФ. 2006. № 1.Ст. 10.

6. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». // СЗРФ. 2007. № 1. Ст. 21.

7. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе. // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2007. № 7.

8. Актуальные вопросы развития муниципальных образований. М., 2008.

9. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления. М., 2008.

10. Бабичев И. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции. // Муниципальная власть. 2009. № 2.

11. Бабичев И., Кодина Е. Некоторые дефекты и пробелы в муниципальном праве: система или «отдельные недочеты»? // Муниципальная власть. 2007. № 4.

12. Багер Х. Реформы Петра Великого. М., 1985.

13. Бобров Б. Местное самоуправление на Руси и демократия. // Россия. Местное самоуправление. 2008. № 4.