Процесс реформирования и институционализации системы местного самоуправления в современной России

63

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Специальность:

«Государственное и муниципальное управление»

Специализация:

«Государственное управление в условиях социальной трансформации российского общества»

Выпускная квалификационная работа

ПРОЦЕСС РЕФОРМИРОВАНИЯ И ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Москва, 2011

Содержание

Введение

Раздел I. Особенности становления и исторические традиции местного самоуправления в России

Раздел II. Современное состояние реформы местного самоуправления: основные итоги переходного периода

Раздел III. Проблемы развития и пути оптимизации местного самоуправления в России

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Становление гражданского общества в России непосредственно связано с развитием одного из значимых социальных институтов -- системы местного самоуправления. Основное его назначение -- приближение власти к населению, привлечение его к решению жизненно важных для территориального развития вопросов, улучшение качества социальных услуг. Становление института местного самоуправления -- объективно обусловленный процесс. В Конституции РФ и Федеральном законе РФ от 6.10.2003 №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены основные принципы российской модели местной власти. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой заложены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране.

В рамках целенаправленной работы по развитию демократических институтов проведено четкое разграничение полномочий федерации, регионов и местного самоуправления. На местный уровень власти передана значительная часть функций в сфере социально-экономического развития с определением их финансовой и материальной базы. Позитивное влияние на жизнедеятельность муниципальных образований оказывает реализация национальных приоритетных проектов.

Вместе с тем, развитие системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различного уровня. В числе основных: недостаточная проработка институциональной основы, нечеткость властных полномочий, зависимость действенности муниципального управления от реального состояния конкретных регионов, которые значимо отличаются друг от друга по целому комплексу показателей и, прежде всего, экономических и социальных.

Во многом от того, насколько эффективной станет система местного самоуправления, зависит реализация многих конституционных прав и свобод. А именно такие права и свободы в соответствии со ст. 18 Конституции РФ определяют деятельность не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти. Таким образом, местное самоуправление -- это не только предмет совместных интересов теоретиков и практиков, отдельного человека, местного сообщества и общества в целом, но и муниципальных образований, субъектов РФ и государства.

Смысл и содержание проводимой в нашей стране реформы местного самоуправления -- реализовать, как это установлено Конституцией РФ и предусмотрено муниципальным законодательством, право населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Как и любое другое конституционное право, местное самоуправление -- это большая и рассчитанная на многие годы работа.

Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели местного самоуправления приобрела в современной России первостепенное значение. В президентских посланиях Федеральному Собранию последних лет четко прослеживается мысль о необходимости модернизации всей системы местного самоуправления.

Так, Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства: «Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху» Медведев Д.А. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008. // http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm.. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона №131-ФЗ, в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации. Сейчас уже можно сделать первые выводы, оценить практику реализации нового Федерального закона, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют с октября 2003 г., констатировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, определить пути оптимизации существующей муниципальной практики.

Вышеизложенное определило выбор темы выпускной квалификационной работы, ее актуальность и круг рассматриваемых проблем.

Объектом исследования выступает институт местного самоуправления в России.

Предметом исследования является процесс реформирования и институционализации системы местного самоуправления в современной России.

Цель работы -- исследование проблем, тенденций и перспектив развития института местного самоуправления, анализ итогов муниципального реформирования в современной России.

Для реализации указанной цели поставлены следующие задачи:

- раскрыть сущностные характеристики системы местного самоуправления в России;

- проанализировать становление института местного самоуправления в условиях российской системы власти;

- охарактеризовать политико-правовые особенности развития муниципальных образований в России;

- рассмотреть основы взаимодействия между органами государственной и муниципальной власти и выявить особенности принципа разграничения полномочий между органами государственной и местной власти в современной России;

- обосновать правовые проблемы формирования системы местного самоуправления в современной России в контексте опыта ее реформирования;

- на основе проведенного анализа выявить тенденции, перспективы реформирования российской муниципальной власти, подвести основные итоги реформы местного самоуправления в современной России.

Теоретико-методологическую основу работы составили теории, концепции, подходы, содержащиеся в трудах ученых, в которых в широком спектре анализируются проблемы развития института местного самоуправления.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных методов, таких как: институциональный, системный, структурный, функциональный, исторический, сравнительный, нормативный, статистический и др.

Источниковой базой работы являются нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

В ходе исследования важным было изучение ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в том, что ее основные выводы могут быть использованы в научных целях при определении возможных перспектив развития института местного самоуправления в Российской Федерации.

Результаты, полученные в ходе проведенного исследования, могут быть использованы при подготовке учебно-методических материалов по курсам, связанным с местным самоуправлением и муниципальной реформой в Российской Федерации.

Сформулированные в работе научно-практические рекомендации могут быть использованы как в процессе профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих, так и в организации деятельности органов государственной и муниципальной власти.

Структура исследования. Работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованной литературы.

Раздел I. Особенности становления и исторические традиции местного

самоуправления в России

Представляется очевидным, что при обсуждении проблем реформы местного самоуправления в современной России, ее первых итогов необходимо учитывать трудности становления местной власти, являющегося длительным историческим процессом, тесно связанным с развитием государства.

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее истории характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией. Поэтому Российская Федерация имеет отличный от западного исторический опыт становления местного самоуправления, и в силу этого его система не может быть отнесена к какой-либо из классических моделей муниципальной организации.

В дореволюционной России выделяют следующие наиболее устойчивые формы самоуправления: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, земское и городское самоуправление См, например: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его реформирование: история и современность. Ростов н/Д., 2000; Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. М., 2003; Бондарь Н.С. Муниципальное право. М., 2003; Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М., 2008; Местное самоуправление: энциклопедия. / Под общ. ред. В.Б. Зотова. Ростов-на-Дону, 2010..

Вечевая демократия -- наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси. Ее развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев -- древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей -- вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне, мире, приглашении и изгнании князей, принятии законов, избрании должностных лиц и др.

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин древней Руси являются Новгород и Псков. Административно-территориальное устройство, порядок формирования органов управления и разделение функций между центральными и местными органами в этих городах, -- все говорит о наличии там элементов местного самоуправления.

Формами местного самоуправления России с конца XV до начала XVIII в. являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших «раскладной» повинностей, и других должностных лиц. Основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось прежде всего стремлением власти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела и безудержного расширения системы налогов См. об этом: Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. М., 1977. С. 62--80..

Вместе с тем, в этот период местное самоуправление как институт не получило должного правового оформления. До середины XVI в. местное управление осуществлялось посредством системы кормлений. В уездах и городах царем назначались наместники, в волостях -- волостели, которые в своей деятельности опирались на штат чиновников.

Первая реформа местного самоуправления в нашей стране была проведена при Петре I в 1699 г., когда были учреждены бурмистрские палаты в Москве и земские избы в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на купецких и промышленных людях. Управление делами города как целого на них возложено не было, кроме того, их относительная самостоятельность длилась недолго -- к 1720 г. повсеместно вместо бурмистерских изб создаются магистраты, подчиненные непосредственно губернатору.

Для эпохи Петра I стало характерным усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Так, в 1718 г. проводится городская реформа: вводится сословное самоуправление См.: Багер Х. Реформы Петра Великого. М., 1985. С. 64--71. .

Включенные Петром I в структуру управления новые элементы со временем были преобразованы Екатериной II (последняя четверть XVIII в.) в органы с более развитыми формами городского самоуправления, которые просуществовали вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Особенно расширились привилегии дворянства, как опоры императорской власти. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России как системы, выполняющей функции государственные (решение дел публичной сферы) и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами). Необходимо подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых -- отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.

Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправления дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

Основной чертой политики Российской Империи в сфере местного самоуправления стали попытки разделить предметы ведения между государством и земствами и выделить круг вопросов местного значения. В 1870-е годы земства уделяли основное внимание таким ставшим в дальнейшем традиционно земскими занятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение. Кроме того, на земства возлагались, помимо вопросов местного значения, также и государственные полномочия, а также вопросы, составляющие задачи одновременно разных уровней власти. Так, после 1890 г. на земства, помимо традиционных видов деятельности, были возложены дополнительные обязанности: забота об общественном призрении, улучшении местных путей сообщения, о земской почте, о взаимном страховании имущества, о строительном деле; помощь местному земледелию, торговле, промышленности; обязанности по раскладке некоторых казенных налогов, исполнению земских повинностей; обеспечение потребностей общегосударственной администрации и суда, пожарной безопасности и др См. об этом: Проблемы и перспективы муниципальной реформы Российской Федерации. / Доклад Института экономики РАН и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. / Рук. авт. коллектива С.Д. Валентей, Т.Я. Хабриева. М., 2008. С.100. См. также: Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990. С. 6--16..

Названные подходы характеризуются принципами политики центрального правительства в отношении устройства местной власти: отделением местного самоуправления от системы органов государственной власти и, в то же время, встраиванием местной власти в систему исполнения общегосударственных задач. В итоге, органы местной власти (несмотря на формальное отделение от государственной власти) на практике хотя бы в какой-то части становятся и воспринимаются как нижнее звено государственной бюрократической машины. Однако в целом, дореволюционная земская модель давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления.

Особого внимания заслуживает опыт самоуправления крестьян. Жители одной или нескольких деревень составляли мир, сельское общество, со своим собранием -- сходом -- и выборным управлением. На сходах демократическим путем обсуждались дела по общинному владению землей, раскладу податей, проведению выборов, вопросы пользования лесом, строительства плотин, сдачи в аренду рыболовных угодий и общественных мельниц, согласия на отлучку и удаление из общины, пополнения общественных запасов на случай стихийных бедствий и неурожаев. Кроме того, регулировались все основные стороны жизни села: сроки начала и окончания сельскохозяйственных работ, починка дорог и колодцев, строительство изгородей, наем пастухов и сторожей, штрафы за самовольные порубки, неявку на сход, нарушение общинных запретов, семейные разделы и выделы, мелкие преступления, назначение опекунов, конфликты между членами общины и некоторые внутрисемейные конфликты, сборы денег на общие расходы и т.д.

Несколько сельских общин образовывали волость. Высшим органом волости был волостной сход, собиравшийся в большом торговом селе и состоявший из сельских старост и выбранных крестьян. На сход могли свободно приходить все крестьяне, желавшие участвовать в собрании. Волостнoe правление вело книги для записывания решений схода, а также сделок и договоров, заключенных крестьянами как между собой, так и с посторонними для волости лицами.

Земское самоуправление охватывало около половины населения России и имело по закону более широкую сферу деятельности, чем самоуправления в других государствах. Земские учреждения существовали на уровне губерний, уездов, сами избирали свои руководящие органы, формировали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов.

Несмотря на декларируемое разрешение свобод в области местного самоуправления, государство проявляло перманентное стремление подчинить себе земства и встроить их в структуру единого государственного организма. Бюрократия прибегала к регулярному, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность, которых была, таким образом, существенно уменьшена См. об этом: Кораблев Д. История местного самоуправления в России и проблемы самостоятельности органов власти на местах. // Муниципальное право. 2009. № 4; Винниченко О.Ю. Местное самоуправление в контексте самобытности российской государственности. // Государство и право. 2009. № 11..

Формирование местного самоуправления в России и порожденные им политические процессы (становление сословия земцев, создание идеологии конституционализма и т. д.) были прерваны революционными событиями 1917 года.

Одной из наиболее серьезных проблем местного самоуправления рассматриваемого периода является практически полное отсутствие связей между соседними самоуправляющимися территориями. Подобная замкнутость управления послужила одной из причин разрушения системы местного самоуправления в 1917 г.

Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов власти и новой публичной формы -- Советов депутатов. После октябрьской революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских самоуправлений См., в частности: Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII -- начало XX в.). М., 1999. С. 287..

По мнению некоторых исследователей, советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранных советских органов (в качестве органов государственной власти). Как считают эксперты, во многом благодаря усилиям этих «самоуправлений» удалось преодолеть разруху и восстановить экономику См., например: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его реформирование: история и современность. Ростов н/Д., 2000. С. 44--47.. В то же время, «ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т.к. местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т. е. государство по своей природе централизованное» Страницы истории местного самоуправления в России. // http://www.reforma-mo.ru/msu-history.. К тому же, несмотря на то, что хозяйственные функции Советов совпадали с земским местным самоуправлением, в первую очередь они являлись политическим институтом советской системы и выполняли роль проводника государственной воли.

Ленинские взгляды на самоуправление были тесно связаны с развитием его взглядов на Советы. Придя к идее о необходимости слома буржуазной государственной машины, он раскрыл роль и место Советов в структуре государственного управления. «Задача пролетарской революции: разбить, сломать эту машину, заменить ее полнейшим самоуправлением внизу на местах и прямой властью вооруженного пролетариата, его диктатурой наверху. Чем объединить, связать общины?.. Союзом, организацией вооруженных рабочих (“Советом рабочих депутатов”)» Ленин В.И. Государство и революция. // Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 33. М., 1974. С. 192.. Это высказывание В.И.Ленина дает право считать, что на этапе становления структуры управления советского государства он был противником местного самоуправления как автономного института, независимого от государственной власти.

С конца 1920-х гг. Советское государство пошло на ликвидацию начал самоуправления, а также институтов и правовых форм, включая институт частной собственности, гражданские права. Партийным руководством были приняты решения о централизации хозяйственного управления и усилении роли партии. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконила систему «демократического централизма» в управлении страной и частной жизнью. Таким образом, процесс становления и развития местного самоуправления в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.

Традиции самоуправления в течение последующих лет господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Советской модели организации местной власти в том виде, в каком она сложилась к концу существования СССР, были присущи: формальное преобладание представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами; формальная выборность органов местной власти (советов); наличие формальной сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились под контролем партийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты, были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами. Кроме того, в этот период каждый уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью органов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящего уровня См. об этом: Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII -- начало XX в.). М., 1999. С. 290; Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д., 2000. С. 108--111.. Таким образом, понимание советов как органов государственной власти означало идеологическое отрицание местного самоуправления.

Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась в ведении местных органов власти, имевших сильную связь с населением, защищавших его интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в «исполком», то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением.

С конца 1980-х гг. государственный механизм перестраивался. В принципе, муниципальные реформы начались уже в 1990--1991 гг Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятый 9 апреля 1990 года и Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» (см.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010).. Местным советам был присвоен статус местного самоуправления и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти, а также решали стихийно возникавшие повседневные задачи, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.

Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года Конституция Российской Федерации. М., 1993.. Гарантируя автономность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления.

После принятия Конституции Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Указ устанавливал, что органы местного самоуправления Самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность; разграничивал полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации; устанавливал, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке и др.

С 1994 г. после серии указов Президента и принятия Конституции в России проводилась первая реформа системы местного самоуправления. Она предполагала отказ от системы исполнительной вертикали, оформившейся после конституционного кризиса октября 1993 г. Эксперты считают, что, фактически, речь шла о «реализации так называемой общественной модели, основанной на принципе самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения. Предполагалось, что государственные полномочия на субрегиональном уровне будут делегироваться органам местного самоуправления» Рыженков С. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в реформе системы местного самоуправления. // http://www.igpi.ru/monitoring/ 1047645476/jun 2007/gov.html. . Указанные важные шаги федеральной власти, несмотря на свою большую значимость, на практике не дали ожидаемых результатов: местнoe самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отношениях.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506. не содержал, по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов. В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти. В то же время, закон не был принят исключительно в интересах регионов. Закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. В частности, закон фиксировал выборность местной власти, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии, а также учета мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.

С принятием этого закона весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство. Тем не менее, практика применения данного Федерального закона выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации. Это вызвало насущную необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

Реформы 1990-х гг. позволили решить ряд важных задач, связанных с созданием работающих структур местной власти: к середине 1990-х муниципалитеты обладали достаточной собственностью и доходами для того, чтобы решать задачи самообеспечения и развития; с другой стороны, к началу 2000-х гг. были осуществлены конституционное признание, закрепление принципа автономности муниципальной власти в пределах общего контекста власти публичной. В то же время, достаточно широкая свобода усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы и недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную власть. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировались новые элиты, стремившиеся к обладанию властью и собственностью. Их экспансия на уровень муниципалитетов стала приводить к конфронтациям. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций.

Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления: доходные источники муниципалитетов разошлись с их расходными статьями примерно в два раза; местная власть оказалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия; муниципалитеты встроились в локальную вертикаль региона, занимая в ней подчиненное положение См., например: Сумская Т.В. Бюджетная политика и местное самоуправление. Новосибирск, 2010.

К началу 2000-х гг. в отдельных субъектах Федерации отношения между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления существенно различались. Если в 1990-х гг. решающая роль в этих отношениях принадлежала центральной власти, то в начале нового века все большую роль стали играть объективные факторы, определяющие специфику региона. Роль центра все больше стала проявляться не непосредственно в отношении к местному самоуправлению как к институту публичной власти, а через региональную политику.

В ходе реформы федеральный центр фактически защищал местное самоуправление от притязаний органов государственной власти субъектов Федерации. Органы местного самоуправления нередко апеллировали к центральной власти в своей борьбе с губернаторами или главами республиканской власти. По мере укрепления «вертикали власти» статус субъекта Федерации и местного самоуправления стал более определенным, было снято политическое напряжение в отношениях между региональной и местной властью. Центр дал понять, что вопросы политической борьбы не должны стоять на повестке дня в деятельности региональных и местных властей. Политика федеральной власти была направлена на формирование схемы, при которой регионы и муниципалитеты должны заниматься делами подведомственных территорий строго в рамках своей компетенции. Однако нерешенными до сих пор оставались вопросы, связанные с принципиальным отличием сфер деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, с одной стороны, и муниципальных органов -- с другой.

Так, сфера деятельности муниципальных органов формировалась постепенно. В 1990-е гг. распространенной была практика «перекладывания» на муниципальные органы ответственности за выполнение решений, принятых на государственном (федеральном или региональном) уровне без соответствующего финансирования (практика «нефинансируемых мандатов»). Это, несомненно, ограничивало возможности тех муниципалитетов, которые стремились реализовать свою самостоятельность в процессе хозяйственно-экономической деятельности.

Кроме того, как отмечают исследователи, отсутствие четкого разделения полномочий и обоснованного распределения расходов и доходов «способствовало росту иждивенческих настроений, отстранению некоторых органов местного самоуправления от исполнения своих прямых обязанностей» Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М., 2008.

В конце 1990-х -- начале 2000-х гг. в регионах сложились два полярных мнения о перспективах местного самоуправления. Первое мнение исходило, как правило, от руководства субъектов Федерации, которые предлагали сужение сферы местного самоуправления и расширение сферы влияния государственной власти вплоть до передачи ей всей социальной сферы, разумеется, с соответствующим финансированием. Другое мнение инициировалось муниципальными органами, располагающими положительным результатом своей деятельности, которые рассчитывали на урегулирование объемов полномочий, ресурсов, совершенствование законодательства и т. д.

За первое десятилетие реформирования института местного самоуправления в России появился целый ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в муниципальной сфере. Однако эти нормативные акты, принятые в разное время во многом противоречили друг другу; многие вопросы, связанные с правом передачи органам местного самоуправления ряда государственных полномочий, оставались нерешенными. Как результат, в начале 2000-х гг. на менявшую свое направление муниципальную реформу смотрели с глубоким пессимизмом.

Итак, неоформленность политической системы, наличие в ней значительных противоречий, ослабление местного самоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы: федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую. Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.. Собственно этот закон позволяет констатировать появление в России национальной модели местного самоуправления.

Раздел II. Современное состояние реформы местного самоуправления:

основные итоги переходного периода

Основные цели реформы системы местного самоуправления в России 2000-х гг. состояли, во-первых, в приближении власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации муниципальных образований низового уровня -- сельских и городских поселений, во-вторых, в четком разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов -- муниципальных районов, сельских и городских поселений), в-третьих, в разграничении расходных обязательств между уровнями публичной власти См. подробнее: Кодина Е.А., Филиппов В.Н., Хромов Д.Р. и др. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году. М., 2007; Киричук С.М. Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. № 21. С. 7--9.. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ реформа местного самоуправления вступила в фазу, результатом которой должно стать существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению, в том числе и через следующие механизмы: создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемых мандатов», осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.

В результате реформы территориальную основу местного самоуправления, осуществляющегося на всей территории РФ, составляют муниципальные образования, которые функционируют на двух уровнях: муниципальный район -- несколько городских и/или сельских поселений (сельское поселение -- один или несколько сельских населенных пунктов, городское поселение -- один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа); городской округ -- городское поселение, не входящее в состав муниципального района; внутригородская территория города федерального значения -- часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга) См.: Кабашов С.Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2009. С. 29--53..

В этой связи базовым уровнем местного самоуправления стал именно поселенческий уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения». Другими словами, только тогда, когда местные сообщества станут воспринимать органы местного самоуправления как выразителей собственных интересов, а не как управляющую надстройку, местное самоуправление станет эффективной силой, способной решать в стране проблемы самого широкого спектра. Все предпосылки для решения данной задачи сегодня уже есть: это и формирование муниципалитетов на уровне сельских и небольших городских поселений, и проводимая государственная политика, которая все больше ориентирует людей на необходимость участия в общественных процессах, в том числе и через формирование органов местного самоуправления См.: Бабичев И. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции. // Муниципальная власть. 2009. № 2. С. 40--51; Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005..

Уже на стадии подготовки реформы было очевидно, что процесс становления местного самоуправления по своей природе не может являться «самостоятельной реформой», а должен рассматриваться и проектироваться как неотъемлемая часть процесса государственного строительства, поэтому он должен осуществляться в строгом соответствии с процессом строительства государственности в целом, т. е. строительство федеративного государства, создание системы органов государственной власти и становление института местного самоуправления должны координироваться. Главный уровень координации в этом случае -- уровень взаимодействия ветвей власти. Вследствие этого в ходе реформы затрагивался широкий спектр вопросов, относящихся к правовой, социальной, экономической, экологической и другим сферам. Перечисленные вопросы относятся к предметам совместного ведения. Таким образом, реформа потребовала высокого уровня координации действий федеральных и региональных структур государственной власти.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Правовое регулирование местного самоуправления подчинено строгой иерархии. В ней правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы, причем наивысшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации. В числе международных правовых актов можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления [Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г]. // Муниципальная власть. 2008. № 3. С. 73--75.. Россией эта Хартия была ратифицирована в 1998 году.

Федеральный закон № 131-ФЗ, вступивший в силу 1 января 2009 г. (со времени его принятия 06.10.2003 г. до вступления в силу Законом был установлен переходный период), заменил одноименный Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года. Новый Федеральный закон носит комплексный характер и играет роль своеобразных основ законодательства о местном самоуправлении. Федеральный закон № 131-ФЗ обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства См.: Регулирование вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. М., 2004.. Так, при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации. Действительно, в конечном итоге на регулирование отношений местного самоуправления направлен ряд ключевых федеральных законов, в том числе кодексов. Среди них: Гражданский, Трудовой, Уголовный, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Лесной кодексы Российской Федерации.

Федеральный закон № 131-ФЗ также предусматривает принятие законов, регулирующих наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т. п. Особенностью Федерального закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т. е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Вопросы местного значения -- вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно. Важным является также то, что различные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Следует отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ, по сути, не соответствует своему названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ, впрочем, как и законодательство о местном самоуправлении в целом, не является статичным. В этой связи мониторинг изменений, которые вносятся в законодательство о местном самоуправлении (прежде всего в сам Федеральный закон) на уровне Российской Федерации, а также на уровне субъектов РФ становится незаменимым инструментом обеспечения законности нормативных правовых актов муниципальных образований. Работа по совершенствованию Федерального закона № 131-ФЗ ведется постоянно С июня 2004 г. поправки в Федеральный закон №131-ФЗ вносились 36 федеральными законами, серьезной коррекции подверглись 36 из 92 его статей. Однако изменения Федерального закона №131-ФЗ не привели к системной корректировке его концепции.

Таким образом, в ходе реформы местного самоуправления были реализованы его компетенционные основы. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В соответствии с Законом на данный момент существуют следующие основные варианты структуры органов местного самоуправления: представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту; представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию; представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту. В муниципальном районе допускается такой вариант структуры органов местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления формируется из глав и делегатов представительных органов поселений. В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 человек глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан См. об этом подробнее: Актуальные вопросы развития муниципальных образований. М., 2008. С. 34--41..

Результатом реформы явилось и то, что экономическую основу местного самоуправления составляют теперь находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и районных фондов финансовой поддержки поселений. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем).

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта. Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Если главной целью всей реформы можно назвать полномасштабное становление института местного самоуправления в стране, то переходный этап был необходим большинству регионов для подготовки муниципалитетов к самостоятельности в принятии полного комплекса решений соответствующего уровня. Для достижения данного результата потребовался значительный по времени переходный период и консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также широких слоев заинтересованных граждан.

С 1 января 2009 г. переходный период муниципальной реформы официально закончен. Тем не менее, на данный момент потребность в дальнейшем развитии низовых форм самоорганизации и самоуправления не только не ослабла, но и, на наш взгляд, возросла. Причиной тому стал мировой финансовый кризис, вызвавший ухудшение экономической конъюнктуры внутри страны. В условиях, когда многие инструменты развития экономики «сверху», в том числе государственная помощь, банковский кредит, крупные частные проекты и др., были частично или полностью исчерпаны, экономическое положение отдельных территорий оказалось в прямой зависимости от качества работы местных органов власти.

Несмотря на очевидные успехи реформы, местное самоуправление «прививается» с большим трудом и в муниципальных районах, и в городских округах. Анализируя первые результаты муниципальной реформы 2000-х годов, член Общественной палаты P.P. Туфетулова отмечает, что главная причина этого в том, что «в нашей стране местное самоуправление в течение многих лет воспринималось как один из атрибутов государственной системы. В наши дни, к сожалению, приходится сталкиваться с тем же самым заблуждением, хотя смысл местного самоуправления заключается в том, чтобы каждому гражданину предоставить возможность личного участия во всех делах и заботах местного значения, найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами муниципальных образований» Туфетулова P.P. О состоянии местного самоуправления. // http://www.oprf.ru/chambennembers/members/user/122/publications/418.. Подтверждают опасения эксперта и данные мониторинга, проведенного в 2006 г. Министерством финансов, который показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2% муниципальных образований См.: Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе. // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2007. № 7. С 32..