Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1. Теоретические аспекты органов исполнительной власти
• 1.1 Понятие и классификация органов исполнительной власти
• 1.2 Система, структура и полномочия органов исполнительной власти
• Глава 2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
• 2.1 Органы исполнительной власти субъектов РФ
• 2.2 Организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
• Глава 3. Правительство Новгородской области как орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации
• 3.1 Правительство Новгородской области
• 3.2 Полномочия Правительства Новгородской области
• 3.3 Органы исполнительной власти Новгородской области
• Заключение
• Библиографический список

Введение

На современном этапе государственного строительства в Российской Федерации особое значение приобретает конституционно-правовое регулирование формирования и функционирования исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, влияющих на выработку стратегических направлений государственной политики. "Организация и деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является актуальной и не исчерпанной в своем анализе темой". Вишняков, В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2011. - № 8 - С. 67-83. Конституция Российской Федерации закрепила важнейшие принципы организации органов государственной власти (ст.77), в том числе и органов исполнительной власти субъектов - единство системы исполнительной власти и самостоятельность формирования субъектами органов государственной власти. Однако данная норма не всегда учитывалась не только региональным, но и федеральным законодателем, в результате чего возникали правовые коллизии и даже политические конфликты. По словам Президента Российской Федерации В. Путина, сегодня можно также говорить о неполной реализации правовой нормы, содержащейся в ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации.

Значимость избранной темы объясняется также тем, что при исследовании формирования и функционирования исполнительной власти субъектов Федерации следует учитывать переходный характер российской государственности. Немаловажную роль в организации и деятельности исполнительной власти субъектов играют и иные факторы: масштабы страны, этническое и конфессиональное многообразие, модернизация экономики и социальной сферы.

орган исполнительная власть российский

Объект исследования - организация и функционирование исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их конституционно-правовое обеспечение.

Предметом исследования является сущность, особенности и формы конституционно-правового обеспечения организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и механизм ее осуществления, а также взаимодействия с федеральными органами государственной власти.

Цель настоящей работы состоит в изучении конституционно-правовых основ организации и функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на современном этапе и разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию федерального законодательства в данной сфере.

Для достижения обозначенной цели в работе поставлены и решаются следующие задачи:

исследовать теоретические основы исполнительной власти в Российской Федерации;

проанализировать специфику конституционно-правового регулирования института исполнительной власти в Российской Федерации на современном этапе;

исследовать конституционно-правовые основы организации и функционирования органов исполнительной' власти в субъектах Российской Федерации;

проанализировать современные организационно-правовые аспекты построения и функционирования системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Научная разработанность проблемы. Данный вопрос в своих научных работах затрагивали многие ученые: Л.И. Абалкин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.И. Бобылев, А.А. Демин, В.А. Зимин, А.П. Коренев, М.А. Лапина, Л.Л. Попов и другие. При анализе источников данного исследования было проработано множество источников - от нормативно-правовых актов до монографий. В ходе исследования было проработано множество источников литературы - как в печатном, так и электронном виде.

Глава 1. Теоретические аспекты органов исполнительной власти

1.1 Понятие и классификация органов исполнительной власти

В Российской Федерации существует разделение на три ветви власти: исполнительную, судебную и законодательную, причем каждая из них осуществляется независимо от двух других. "Исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, которые занимаются осуществлением совокупности полномочий по управлению государственными делами. Основным назначением данной ветви власти в России является организация практического исполнения высшего нормативного правового акта - Конституции РФ, а также законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, которая направлена на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд всех граждан страны. Исполнительная власть осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права". Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: НОРМА, 2010.С. 143.

В теории административного права нет единого понятия термина "Орган государственной власти". Согласно Л.Л. Попову, "Орган исполнительной власти - это структура государственного властного механизма (госаппарата), создаваемая специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью претворения в жизнь законов в ходе регуляции экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества". Вишняков, В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2011. - № 8 - С. 67-83. А.А. Демин добавляет к признакам органа исполнительной власти обеспечение указаний государственного органа государственным принуждением. Исходя из вышеуказанных характеристик, можно дать следующее определение: "Орган исполнительной власти - это государственная организация, которая является целостной самостоятельной структурой госаппарата и представляет собой организованный коллектив людей, наделенных компетенцией решать различные, стоящие перед государством и обществом задачи, а также исполняет функции исполнительной власти в современной России". Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2009. - № 4. - С. 2-10.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти определен в Конституции РФ, в федеральных конституционных законах, в федеральных и иных законах, в указах Президента РФ, в постановлениях Правительства РФ, в конституциях республик, в уставах и иных нормативно-правовых актах субъектов РФ. Теоретики применяют различные классификации органов исполнительной власти. Например, А.П. Коренев считает, что все они разделяются по таким критериям, как: основания и порядок образования, характер компетенции, порядок разрешения подведомственных вопросов, территория деятельности, источник финансирования. Критерий "по основаниям и порядку образования" делит все органы исполнительной власти на:

образованные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ (Администрация Президента РФ, Правительство РФ, правительства субъектов РФ);

созданные по основам действующего законодательства, а также подзаконных актов (федеральные министерства, службы, агентства; комитеты и управления в субъектах Федерации и другие).

Критерий "по характеру компетенции" делит органы государственного управления на:

те, что действуют в рамках общей компетенции и ведают каждой из отраслей и сфер управления (Правительство РФ, правительства, администрации краев, областей);

те, что действуют в рамках отраслевой компетенции и ведают какой-либо отдельной отраслью управления (федеральные министерства, комитеты и управления в администрациях субъектов Федерации);

те, что действуют в рамках спецкомпетенции и ведают управленческими вопросами, которые имеют межотраслевую важность (органы госстатистики, органы по тарифам и финансам).

Критерий "по порядку разрешения подведомственных вопросов" делит все органы исполнительной власти на коллегиальные и единоначальственные. Соответственно, первые - это те, что обсуждают и разрешают подведомственные вопросы коллегией (Правительство РФ, правительства субъектов Федерации), а вторые - это такие, где решения принимает один руководитель (министерства, управления, отделы). Следует отметить, что в этой подгруппе вышеуказанные подвиды переплетаются. Например, если начальник входит в состав коллегии или является экспертом. Но окончательное решение по тому или иному вопросу все же приводится в исполнение именно руководителем единоначальственного органа, подписывающим соответствующий приказ.

Критерий "по территории деятельности" делит органы госуправления на:

на федеральные, действующие по всей России (Администрация Президента РФ, Правительство РФ, федеральные министерства и другие органы исполнительной власти);

региональные, которые действуют в нескольких объединенных территориально регионах страны;

на субъектные, которые действуют в отдельном субъекте Федерации, будь то область, край, автономия или республика).

По источнику финансирования органы исполнительной власти рассматривают исключительно как бюджетные, то есть финансируемые за счет федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации.

1.2 Система, структура и полномочия органов исполнительной власти

Принцип, на котором базируется российская система органов исполнительной власти, - федерализм. Сама система является юридически закрепленной главным нормативно-прововым актом Российской Федерации - Конституцией, а также федеральными законами, конституциями республик, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации. Система исполнительной власти, действующая в настоящее время в России, делится на два уровня:

1. федеральные органы исполнительной власти;

2. органы исполнительной власти субъектов.

Данная система сохраняет свое единство благодаря тому, что акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для соответствующих органов в субъектах РФ, в свою очередь, акты последних должны соблюдаться органами исполнительной власти на федеральном уровне. К федеральным органам исполнительной власти относятся: Правительство РФ, федеральные министерства и другие органы исполнительной власти федерального масштаба. Федеральные органы исполнительной власти возглавляет Правительство РФ, являющееся высшим исполнительным органом государственной власти РФ. Согласно Федеральному Конституционному Закону №2 "О Правительстве РФ", Правительство РФ - коллегиальный орган, который возглавляет единую систему исполнительной ветви власти в России. Председателя Правительства назначает Президент РФ при согласии Госдумы. Других членов Правительства Президент назначает, обращая внимание на предложения Председателя Правительства.

Правительство по Конституции исполняет следующие функции:

разработка и представление в Госдуму федерального бюджета и обеспечение его исполнения;

отчет перед Госдумой об исполнении федерального бюджета;

обеспечение проведения в России единой финансово-кредитной и денежной политики;

проведение единой госполитики в таких направлениях, как культура, наука, образование, здравоохранение, соцобеспечение, экология;

управление федеральной собственностью;

осуществление мер, обеспечивающих оборону Российской Федерации, госбезопасность и реализацию внешней политики страны;

воплощение мер по защите законных прав и свобод россиян, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации.

Правительством осуществляются и другие функции, которые возложены на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ. По регламенту работу Правительства осуществляют, основываясь на плане который разрабатывается на 6 месяцев и который утверждает его Председатель. Правительственные заседания, в соответствии с этим документом, проводят не реже 1-го раза в месяц. Также существуют и внеочередные заседания, за проведение которых отвечает Председатель Правительства или его заместитель, если первый по каким-либо причинам отсутствует. Достаточно присутствия на Заседании 50% членов Правительства, чтобы считать его правомочным. Каждое из решений, принятых в ходе заседания оформляют по протоколам.

Для решения экстренных вопросов Правительство приказом Председателя может создать Президиум. Правовые формы полномочий Правительства - это постановления и распоряжения, которые принимаются на основе и в целях исполнения Конституции РФ, федеральных законов, а также нормативных указов Президента. Правительство лишается своих полномочий, когда избирается новый Президент. Однако ему позволено подать в отставку и раньше назначения новоизбранного главы государства. Отставку может принять только Президент, он же может ее и отклонить. Госдума, приняв большинством депутатов соответствующее постановление, может выразить свое недоверие Правительству. После этого Президент может либо уволить Правительство, либо отвергнуть предложение Госдумы.

Организационно-правовыми формами органов федеральной исполнительной власти являются 3 элемента:

федеральные министерства;

федеральные службы;

федеральные агентства.

Первый уровень данной системы - министерства Российской Федерации. Министерство РФ является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет полномочия по разработке госполитики и нормативно-правовых актов в отдельной сфере деятельности.

Министерство создает Президент, подписывая соответствующий указ. Даный орган исполнительной власти возглавляет министр, которого также назначает глава государства с подачи Председателя Правительства. Министр является членом Правительства РФ, он осуществляет госуправление и координирует деятельность в находящейся у него в подчинении отрасли или сфере деятельности. Министр действует в рамках принципа единоначалия, в связи с чем он лично ответственен за выполнение тех или иных возложенных на его ведомство задач и функций.

Министерство опирается на Конституцию, федеральные законы, указы и распоряжения Президента России, на постановления и распоряжения российского Правительства и положения о министерстве, которые утверждаются Президентом или Правительством РФ. Министр имеет право издавать приказы, распоряжения, указания, инструкции по тем вопросам, что входят его компетенцию (в некоторых случаях это делается совместно с руководителем другого министерства). Таким образом, министр устанавливает правила поведения, обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами (нормативные правовые акты). У министра есть несколько заместителей, которых также назначает Президент или Правительство.

Совещательным органом в министерстве является коллегия. В ее состав входит министр, который является ее председателем, его замы, руководящие работники и специалисты министерства, ученые, а также представители других организаций. Каждого из участников коллегии назначает Правительство Российской Федерации. По итогам работы коллегии принимаются решения, которые впоследствии оформляют в виде протоколов. После этого министр может реализовать данный протокол в приказ. Структура министерства состоит из руководящего звена (министра, его замов, коллегии), департаментов, главных управлений, управлений, отделов и иных подразделений. Структуру утверждает министр, кроме тех министерств, которые находятся в ведении Президента (например, Министерство внутренних дел). Министерство - это юридическое лицо, имеющее собственный баланс, печать с изображением Государственного герба и свое наименование.

На данный момент в Российской Федерации министерства подразделяются на две группы:

под руководством Президента РФ (МВД, МЧС, Министерство иностранных дел; Минобороны, Минюст);

под руководством Правительства РФ (Минздрав, Министерство культуры и массовых коммуникаций; Министерство образования и науки, Минприроды, Министерство промышленности и энергетики, Министерство регионального развития, Министерство сельского хозяйства, Минтранспорт, Министерство информационных технологий и связи, Минфин, Минэкономразвития. Следующее звено - федеральные службы, также относятся к федеральным органам исполнительной власти. Федеральные службы осуществляют полномочия по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, а также исполняют спецфункции в области обороны, госбезопасности, защиты госграницы России, борьбы с преступностью и общественной безопасности. По Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, не все федеральные службы имеют самостоятельность, часть из них входит в структуру федеральных министерств. Одни службы находятся в ведении Президента РФ, другие относятся к Правительству РФ.

Самостоятельными федеральными службами, которыми руководит Президент РФ, являются: Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, ФСБ России, ФСКН РФ и Федеральная служба охраны РФ. Правительство России заведует: антимонопольной службой; федеральной службой по тарифам; службой по финансовым рынкам; службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; службой госстатистики; службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. Последнее звено системы федеральных органов исполнительной власти - федеральные агентства. Они представляют собой орган, который осуществляет деятельность в определенной сфере госуслуг, управляющий госимуществом и занимающийся применением правовых функций, за исключением контроля и надзора.

Президенту подчиняются Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ. Основную часть федагентств включили в состав федеральных министерств. К примеру, Министерство природных ресурсов имеет 3 федеральных агентства: водных ресурсов, лесного хозяйства и по недропользованию. Еще два их федеральных агентства - по атомной энергетике и космическое агентство - самостоятельные, ими заведует Правительство РФ. Главой федерального агентства является генеральный директор. Федеральные службы и агентства опираются на Конституцию РФ, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, а также на положения о них, утверждаемые Президентом или Правительством РФ.

В федеральных службах и агентствах образуются коллегии, которые утверждает Правительство России. Здесь ситуация обстоит так же, как и в Правительстве.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации являются вторым уровнем исполнительной власти. Стоит отметить, что система органов исполнительной власти в разных субъектах РФ неодинакова. Различия можно наблюдать, как в количестве составляющих органов, так и их в организационно-правовых формах. Разделяют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции.

Систему и правовые формы органов исполнительной власти в республиках определяют их конституции, законы и иные акты; в других субъектах Федерации - в краях, областях, городах федерального значения и автономных образованиях - их уставы, которые принимаются в соответствии с президентскими законами и указами.

К органам общей компетенции относят:

правительства республик и других субъектов РФ, которые образуются представительными органами госвласти или при сочетании выборности глав правительств и назначений на должности других членов правительств;

администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов.

В республиках система организации исполнительной власти может быть построена различным образом. Всего на территории России существует 6 разных систем. Первая - когда глава республики (президент) является также и председателем правительства своего региона (республики Бурятия, Коми).

Вторым способом организации исполнительной власти является такая система, когда кабмин республики (правительство) - исполнительный и распорядительный орган государственной власти республики, подчинен главе республики (республики Башкортостан и Татарстан).

Третий вид организации исполнительной власти - когда президент республики - это высшее должностное лицо данного субъекта Федерации (Якутия, Чувашия). Четвертым видом организации является такая система, в которой президент республики имеет полномочия главы исполнительной власти (республики Тыва и Северная Осетия-Алания). По еще одной системе в республике существует коллегиальное формирование и организация исполнительной власти. В таком случае правительство республики формирует депутатский корпус (Удмуртия), а исполнительный орган власти - это коллегия, образующая правительство республики (Госсовет в Республике Дагестан). Последним видом системы организации исполнительной власти в республике является такая схема, при которой президент субъекта РФ является главой республики и ее высшим должностным лицом (республики Калмыкия и Кабардино-Балкария).

Глава 2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

2.1 Органы исполнительной власти субъектов РФ

Единая система исполнительной власти в России состоит не только из федеральных органов, но и из органов исполнительной власти субъектов Федерации. И те, и другие органы функционируют на горизонтальном уровне системы исполнительной власти Российской Федерации. "Единство данной системы предполагает включения в нее высших должностных лиц - глав исполнительной власти субъектов РФ. Они организационно подчинены руководящим органам федеральной исполнительной власти, а именно Президенту и Правительству РФ по вопросам ведения Федерацией и ее субъектами". Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: НОРМА, 2010.С. 173. По Закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации" 1999 г. (в ред. 2000 г.) Президент России может уволить высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации. Президент и Правительство Федерации имеют полномочия в осуществлении контроля в сфере исключительного ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов, равно как и полномочий, предоставленных субъектам РФ федеральными органами исполнительной власти. Правительство РФ в такой совместной работе с субъектами Федерации следит за деятельностью глав исполнительной власти в регионах. Данная координационная деятельность осуществляется с целью обеспечения единой госполитики в тех отраслях и сферах, где это предусматривает Конституция РФ. При этом главы исполнительной власти субъектов РФ наделены и некоторой самостоятельностью. Так, выполняя свои обязанности в пределах компетенций, органы исполнительной власти субъектов РФ, действуют без вмешательства в их оперативную деятельность органов федеральных. Главами на местах осуществляется руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, которые создаются на уровне субъектов Федерации (министерства, госкомитеты, комитеты, управления, департаменты и так далее). Глав этих ведомств, а также других должностных лиц назначает и освобождает от должности глава исполнительной власти субъекта РФ, за исключением органов, ведающих вопросами совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Руководителей назначает соответствующий федеральный министр, согласовываясь при этом с главой исполнительной власти субъекта Федерации. Эти "объединенные" ведомства дважды подчинены: по вертикали (функциональное подчинение) - центральному органу федеральной исполнительной власти, осуществляющему общее методическое руководство, и по горизонтали (линейное подчинение) - главе исполнительной власти субъекта Федерации. По предметам личного ведения субъекта Федерации ими создаются органы исполнительной власти специальной компетенции, которые подчиняются исключительно главе исполнительной власти субъекта РФ и не входят в систему исполнительной власти России.

Таким образом, в субъектах Российской Федерации система органов исполнительной власти имеет раздвоенную структуру. Некоторые из них относятся к всероссийской вертикали и к системе органов субъектов Федерации, другие - структурно выводятся за рамки единой исполнительной власти России, которая реализуется коллегиальным органом - Правительством Российской Федерации.

2.2 Организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

По принципу федерального устройства России, изложенному в Конституции РФ, существуют основные подходы к организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Так, субъекты РФ имеют право на самостоятельное устанавливание системы органов госвласти на основе Конституции и общих начал, их организацией, установленной законодательством РФ. Общие принципы сформулированы в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года. В их число входят:

государственная и территориальная целостность РФ;

верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории;

единство системы госвласти;

разделение госвласти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную для обеспечения баланса полномочий и исключения такой ситуации, когда вся или большая часть власти сосредоточена в ведении одного властного органа или должностного лица;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами госвласти Российской Федерации и ее субъектов;

самостоятельное осуществление органами госвласти субъектов РФ их полномочий;

самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

В российской Конституции и в Законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госвласти субъектов РФ" закреплены основы устройства системы госвласти субъектов РФ. Учитывая специфику различных субъектов Российской Федерации, эти важнейшие для страны документы позволяют сочетать единообразие с разнообразием в организации их законодательных и исполнительных органов. На нормативно-правовом уровне полномочия субъектов Федерации описаны в их конституциях и уставах. Общие для всех субъектов права:

разработка и принятие соответствующих актов, которые являются правовой базой системы органов исполнительной власти субъектов РФ;

самостоятельный выбор организационно-правовых форм органов исполнительной власти, разработка их структуры, распределение функций и компетенций между различными видами органов;

проведение мероприятий по образованию органов исполнительной власти (выборы, формирование, назначение и тому подобное);

осуществление политического, правового, организационного и ресурсного обеспечения деятельности такой системы органов исполнительной власти.

Системы органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов являются частью единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. Несмотря на единство некоторых принципов устройства исполнительной власти в Российской Федерации, существует также и много различий, связанных с историческими, национальными, культурными и другими традициями.

Кроме того, каждая организационная модель того или иного субъекта РФ специфична по конституционному положению и особенностям развития. Основные элементы их системы на уровне органов общей компетенции, в основном, это - единоличный орган, а именно глава исполнительной власти (Президент, председатель Правительства, глава республики) и коллегиальный орган - Правительство. На уровне органов госадминистрации специальной компетенции (отраслевых и межотраслевых) наиболее распространенными организационно-правовыми формами являются министерства, госкомитеты, комитеты, главные управления.

Самые типичные модели, характеризующие организацию исполнительной власти в республиках - субъектах РФ - это:

Система органов исполнительной власти, которую возглавляет Президент, одновременно являющийся главой исполнительной власти и председателем Правительства (Республика Бурятия и Республика Тыва). Правительство формируется здесь Президентом, руководящим его деятельностью.

Система органов исполнительной власти, где Президент - глава государства, высшее должностное лицо и глава исполнительной ветви власти. Высший орган исполнительной власти общей компетенции не создается. У президента в распоряжении имеются полномочия для организации и осуществления централизованного оперативного руководства отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти (Республика Калмыкия). Это - модель президентской республики.

Система органов исполнительной власти, отчасти копирующая модель федерального уровня. Президент здесь не входит в традиционную схему разделения властей. Он - глава государства, имеет право назначать Председателя Правительства с согласия представительного органа. Президент формирует Правительство по представлению его Председателя (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия).

Система органов исполнительной власти, где Президент - глава государства и глава исполнительной власти. Президент назначает и освобождает от должности Председателя с согласия представительного органа, а по его предложению Президент назначает и освобождает членов Правительства (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия-Алания). По Конституции Чувашии, их Президент имеет право совмещать свой пост с должностью Председателя Комитета министров и тогда согласия законодательного органа на его назначение не требуется.

Система органов исполнительной власти, при которой Президент отсутствует (Республика Хакасия). Здесь популярны три модели:

1. Когда глава исполнительной власти и высшее должностное лицо - Председатель Правительства, которого избирают обычные граждане. Он представляет на утверждение законодательному органу структуру исполнительной власти республики, назначает и освобождает от должности министров (за исключением трех) и определяет порядок деятельности Правительства (Республика Карелия).

2. Правительство формирует представительный орган, который является высшим органом исполнительной власти (Республика Мордовия, Удмуртская Республика).

3. Исполнительная власть непосредственно возглавляется коллегиальным органом, который формирует Правительство республики. Председатель Правительства является членом коллегиального органа в качестве заместителя его председателя (Госсовет и Правительство Республики Дагестан).

Организация исполнительной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах менее разнообразна, чем в республиках. Исполнительную власть в этих субъектах реализует администрация (Правительством), руководство которой осуществляется на принципах единоначалия ее Главой (губернатором, главой администрации, мэром). Глава администрации является высшим выборным административным должностным лицом, осуществляющим функции и полномочия главы исполнительной власти в системе исполнительных органов госвласти субъектов Федерации. В свою очередь, его взаимоотношения с администрацией (правительством) субъекта РФ могут быть представлены тремя основными моделями:

1. Глава администрации (губернатор) непосредственно осуществляет исполнительную власть и прямо руководит находящимися у него в подчинении отраслевыми и функциональными подразделениями администрации (Тюменская область, Сахалинская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.);

2. Глава администрации (губернатор) осуществляет исполнительную власть через сформированный им самостоятельный орган общей компетенции, коим является правительство или администрация субъекта РФ. Данный орган может возглавлять должностное лицо, назначаемое губернатором (председатель Правительства, первый замглавы администрации, вице-губернатор). Такая система действует в Московской, Мурманской, Тульской, Ярославской области, Ханты-Мансийском автономном округе и других регионах.

3. Глава администрации (губернатор) непосредственно возглавляет орган общей компетенции - Правительство или администрацию субъекта РФ (Краснодарский, Ставропольский края, Липецкая, Саратовская области и др.). При этом Правительство и отраслевые органы исполнительной власти формирует губернатор, а функции контроля законодательной власти существенно ограничены. Глава исполнительной власти (губернатор, глава администрации) по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ. В его компетенцию входит:

определять в соответствии с Уставом субъекта РФ внутренней политики по вопросам исключительных полномочий субъекта Федерации;

представлять интересы субъекта Федерации в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти и в отношениях с другими субъектами РФ;

разрабатывать и представлять на утверждение законодательного органа субъекта Федерации бюджета, обеспечение его исполнения;

согласовывать решения об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных органов федеральных министров и ведомств, назначении их руководителей;

утверждать структуру органов исполнительной власти субъекта Федерации, назначать и освобождать от должности руководителей отраслевых и территориальных органов субъектов Федерации и др.

В систему органов госадминистрации субъектов РФ, которой руководит глава исполнительной власти (Президент республики, председатель Правительства, глава администрации, губернатор) могут входить:

органы исполнительной власти общей компетенции - Правительство или Администрация (исключая некоторые субъекты Федерации). Заместители главы Правительства или администрации являются, как правило, руководителями ключевых ведомств субъекта Федерации либо кураторами деятельности нескольких ведомств. В состав Правительства могут входить Президент республики (Республика Коми) либо губернатор и вице-губернатор (Вологодская область);

государственная администрация субъекта РФ, которая включает органы исполнительной власти специальной компетенции: в республиках и ряде краев и областей - министерства, госкомитеты, комитеты, департаменты и т.д. В иных субъектах - комитеты, департаменты, управления, отделы. Они могут быть двух видов:

органы совместного подчинения, которые входят в систему федеральной госадминистрации и в то же время подчиняются главе исполнительной власти субъекта Федерации (органы внутренних дел, финансов, управления государственным имуществом, социальной защиты населения);

органы государственной администрации субъекта Федерации, которые строят свои отношения с федеральными органами исполнительной власти на основе методических рекомендаций и соглашений (органы образования, здравоохранения, культуры и т.д.);

территориальные органы исполнительной власти субъекта Федерации общей или специальной компетенции (префекты, управляющие и т.д.). Они осуществляют исполнительную власть на территории округов (префектур), которые образовались путем объединения нескольких административно-территориальных единиц (районов в городе, районов и городов). Главы округов (префектур) по должности входят в состав правительства субъекта Федерации (Москва, Ленинградская область). Деконцентрация исполнительной власти субъекта Федерации имеет свои особенности в Свердловской области, где администрация управленческих округов имеет статус территориальных межотраслевых органов госвласти и координирует на своей территории деятельность ведомств субъекта РФ. Все эти органы были созданы не как органы административно-территориальных единиц, а как органы субъекта РФ на местах. К органам специальной компетенции относятся территориальные органы в городах и районах, представляющие отраслевые и межотраслевые ведомства субъекта РФ (Краснодарский край и др.);

местные государственные органы субъектов Федерации общей компетенции в первичных административно-территориальных единицах, в тех, на которые непосредственно делится территория субъекта (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия и др.). Там главы местной госадминистрации либо назначаются Президентом (губернатором), либо избираются напрямую гражданами. По Закону "О местных органах государственной власти" 1994 г. Республики Саха (Якутия) главы местных администраций улуса, (района) и городов республиканского подчинения должны быть подтверждены Президентом республики. Президент республики вправе увольнять глав местных органов исполнительной власти с их должности и привлекать к административной ответственности.

Таким образом, наличие единой вертикали исполнительной власти в Росси не исключает разнообразие вариантов организации исполнительной власти в субъектах Федерации. Они отражают специфику деятельности госадминистрации субъектов РФ и по своему разнообразию превосходят варианты организаций других органов государственной власти в этих субъектах. Это многообразие нередко приводит к ряду несоответствий конституционному принципу разделения властей. В связи со вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" 1999 г. происходит определенная унификация органов исполнительной власти во всех субъектах РФ. Нормы этого Закона содержат требования о том, чтобы в каждом субъекте РФ была установлена система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Одновременно Конституциями (уставами) субъектов РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица, который является руководителем высшего органа исполнительной власти. Наименование такой должности и высшего исполнительного органа государственной власти определяют Конституции (уставы) субъектов РФ.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ избирается гражданами, которые проживают на территории данного субъекта Федерации, либо в особых случаях специально созываемым собранием представителей. Оно избирается на срок не более 5 лет и не может избираться на эту должность более 2-х сроков подряд. Глава высшего исполнительного органа не может быть одновременно депутатом законодательного органа государственной власти субъекта РФ, но может участвовать в его работе с правом совещательного голоса, требовать созыва его внеочередного заседания. Законодательный орган вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации, после чего может последовать его отставка. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта Федерации. В случае приостановления Президентом РФ действия акта высшего должностного лица субъекта Федерации, оно вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии его акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации.

Глава 3. Правительство Новгородской области как орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации

3.1 Правительство Новгородской области

Согласно Уставу Новгородской области от 31 августа 1994 г. N 65-ОД государственную власть в Новгородской области осуществляют органы государственной власти Новгородской области, а также суды и федеральные органы исполнительной государственной власти. Правительство Новгородской области - высший исполнительный орган государственной власти Новгородской области.

Членами Правительства Новгородской области являются:

Губернатор Новгородской области;

Вице-губернаторы Новгородской области;

первые заместители Председателя Правительства Новгородской области;

заместители Председателя Правительства Новгородской области;

министры Правительства Новгородской области.

Губернатор Новгородской области является Председателем Правительства Новгородской области. Вице-губернаторы Новгородской области являются первыми заместителями Председателя Правительства Новгородской области. Должности первых заместителей Председателя Правительства Новгородской области и заместителей Председателя Правительства Новгородской области предусматриваются в целях координации отдельных направлений деятельности Правительства Новгородской области.

Губернатор Новгородской области вправе установить в составе Правительства Новгородской области должности первых заместителей Председателя Правительства области - министров Правительства области, заместителей Председателя Правительства Новгородской области - министров Правительства Новгородской области, а также должность заместителя Председателя Правительства Новгородской области - руководителя аппарата Правительства Новгородской области.

Министрами Правительства Новгородской области являются, как правило, руководители министерств Новгородской области, а также руководители иных центральных исполнительных органов государственной власти Новгородской области. Иные должностные лица могут быть министрами Правительства Новгородской области в соответствии с законами Новгородской области. Областной закон Новгородской области от 01.04.2013 N 241-ОЗ "О системе органов исполнительной власти Новгородской области" устанавливает систему исполнительных органов государственной власти Новгородской области, а также определяет правовую основу организации деятельности исполнительных органов государственной власти Новгородской области.

Систему исполнительных органов государственной власти Новгородской области составляют:

1) высший исполнительный орган государственной власти Новгородской области - Правительство Новгородской области;

2) центральные исполнительные органы государственной власти Новгородской области: министерства, комитеты и главные управления Новгородской области;

3) территориальные исполнительные органы государственной власти Новгородской области.

Областной закон Новгородской области от 01.04.2013 N 241-ОЗ "О системе органов исполнительной власти Новгородской области" устанавливает, что "деятельность Правительства Московской области осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

3) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

4) единство системы государственной власти;

5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Новгородской области;

7) самостоятельное осуществление органами государственной власти Новгородской области принадлежащих им полномочий;

8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Таким образом, правительство Новгородской области действует на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Новгородской области, законов Новгородской области и постановлений Губернатора Новгородской области и обеспечивает их исполнение на территории Новгородской области.

3.2 Полномочия Правительства Новгородской области

Отметим, что общая компетенция высшего исполнительного органа означает, что перечень закрепляемых за ним в законах полномочий не является исчерпывающим. В ряде конституций, уставов и других законах субъектов встречаются нормы, согласно которым полномочия правительства или администрации могут определяться актами президента или губернатора. "Верховный Суд РФ в одном из своих определений отметил, что подобное регулирование не соответствует требованиям Федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку подпункт "з" п.2 ст.21 прямо перечисляет акты, которыми могут быть установлены полномочия высшего исполнительного органа. Полагаем, что в данном случае адекватным будет расширительное толкование этой нормы в ее взаимосвязи с другими положениями данного закона, гласящими о том, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган, а следовательно, в определенной степени участвует в формировании его компетенции" Федеральный закон от 06. 10.1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. .

При установлении компетенции правительства субъекты РФ руководствуются положениями ст.21 ФЗ "Об общих принципах.", закрепляющей общие полномочия высшего исполнительного органа, нормами других федеральных законов и законов субъектов Федерации, регулирующих деятельность органов исполнительной власти в различных сферах и областях государственного управления, относящихся как к ведению Российской Федерации, так и к предметам совместного ведения. И конечно же, ряд полномочий правительства касается предмета исключительного ведения субъекта Федерации.

В большинстве законов полномочия правительства разделены на две группы - общие полномочия по руководству органами исполнительной власти и специальные полномочия в отдельных сферах и областях, таких как экономическое развитие региона, финансово-бюджетная сфера, управление государственной собственностью, сфера социальной защиты населения, науки, культуры, образования, здравоохранения, обеспечения безопасности, законности и правопорядка, природопользования и охраны окружающей природной среды, транспорта, связи, строительства и энергетики, межрегиональных и внешнеэкономических связей и др. Во всех названных сферах правительство проводит государственную политику (федеральную и региональную), разрабатывает и реализует программы, осуществляет нормативное регулирование, прогнозирование, контроль и координацию, организует государственное управление соответствующими учреждениями и предприятиями, принимает меры по обеспечению развития и взаимодействию различных субъектов публичной власти. Собственно, это даже не полномочия, а скорее их функциональная составляющая, поскольку они не конкретизированы по отношению к субъекту, объекту, территории, форме и процедуре.

На уровне субъекта Российской Федерации основные положения, определяющие правовой статус и полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, установлены в соответствующих конституциях и уставах. Структура органов исполнительной власти, объем и содержание компетенции и даже способ правового определения функциональной сферы деятельности высшего должностного лица и органов исполнительной власти несколько отличаются в разных субъектах Федерации. В этом плане выделяют два подхода. При первом "обстоятельно "прописывается" статус высшего должностного лица (главы, президента, губернатора), тогда как статус и полномочия высшего исполнительного органа власти (правительства, администрации) не устанавливаются либо устанавливаются крайне лаконично. Данный способ применен в Конституции Республики Саха (Якутия), Конституции Республики Коми, Уставе Ставропольского края, Уставе Иркутской области. При втором подходе дается развернутое нормирование правового статуса высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти - Устав Новгородской области.

Необходимо отметить, что ст.18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах…" оставляет открытым перечень полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, предоставляя непосредственное регулирование этого вопроса нормативными правовыми актами субъекта РФ. Обобщенно полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации могут быть сведены к следующим:

1. Нормотворческие ("обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ"; обладает правом законодательной инициативы; издает акты высшего должностного лица).

2. Представительские ("представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ).

3. По формированию органов государственной власти субъекта Федерации и руководству его системой исполнительных органов (формирует и руководит высшим исполнительным органом субъекта Федерации, принимает решение о его отставке; назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы администрации (правительства), министров и руководителей иных органов исполнительной власти, а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности; утверждает половину состава членов избирательной комиссии субъекта; представляет на утверждение законодательного органа кандидатуру представителя исполнительной власти в Совете Федерации Федерального Собрания РФ).

4. По участию в системе "сдержек и противовесов" ("вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации его конституцией (уставом)"; вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации с правом совещательного голоса; согласует кандидатуры прокурора, мировых судей и т.д.).