Как уже отмечалось ранее, ст.35 ФЗ "О муниципальной службе в РФ" предусмотрено, что развитие муниципальной службы обеспечивается в муниципальных образованиях муниципальными программами развития муниципальной службы. Поскольку в Администрации Кстовского муниципального района программа развития муниципальной службы не разработана, попробуем предложить свое видение того, каким образом это можно было бы сделать.

Развитие муниципальной службы можно понимать в узком смысле, как развитие персонала, а в широком - как развитие всей профессиональной деятельности по решению вопросов местного значения. Второе понимание предпочтительнее для формирования программ развития муниципальной службы, так как увязывает цели и методы муниципальной деятельности с развитием персонала, осуществляющего эту деятельность. Кроме того, именно более широкое понимание развития муниципальной службы соответствует законодательному определению.

Для рассмотрения вопроса о содержании такой программы (то есть понимания содержания "развития муниципальной службы") исключительно важно еще раз вспомнить, как законодатель определяет муниципальную службу, а также выяснить программу ее развития. В ином случае нам невозможно будет сформулировать требования к программе и определиться с ее целями, задачами, методами реализации.

Как мы уже выяснили, в соответствии с законодательством муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан на постоянной основе с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления связаны с решением вопросов местного значения (в ряде случаев - в исполнении переданных государственных полномочий).

Муниципальная служба - это общественно-полезная деятельность и состоит она в исполнении полномочий (прав и обязанностей) по должности - части организационной структуры публичного органа, первичному, нерасчленяемому компоненту административной структуры.

Таким образом, программа развития службы должна предусматривать развитие:

а) деятельности по обеспечению решения вопросов местного значения (исполнения переданных государственных полномочий);

б) деятельности профессиональной;

в) деятельности с установленным кругом обязанностей;

г) деятельности организационной структуры со множеством элементов.

Развитие деятельности - это долгосрочное усовершенствование возможностей решать различные проблемы и способностей к обновлению, в особенности путем повышения эффективности и результативности, с активным использованием теоретических и технологических инноваций, достижений прикладных наук.

Исходя из вышеизложенного, программа развития муниципальной службы должна быть направлена на усовершенствование:

решения вопросов местного значения;

профессиональных возможностей и способностей;

установления круга обязанностей;

организационной структуры, включая взаимодействие ее элементов.

При этом усовершенствование в первую очередь должно идти путем повышения эффективности и результативности с использованием научно-технических достижений и инноваций.

В результате добавляется еще одно направление (информационное) - получение и доведение до муниципальных служащих информации о новых теоретических фундаментальных и прикладных достижениях и новых технологиях деятельности. Итого, как минимум, мы имеем пять направлений для программы развития муниципальной службы.

Остановимся подробней на каждом из них.

Как мы установили выше, ориентиром в деятельности всегда должна служить цель. Без точно определенной цели управленческая деятельность не только не может совершенствоваться (развиваться), но и становится бессмысленной и даже вредной. Поэтому в основе программы развития муниципальной службы должны лежать стратегические цели местного самоуправления, в особенности это касается совершенствования решения вопросов местного значения.

Так как решение вопросов местного значения связано с удовлетворением коллективных или индивидуальных потребностей жителей муниципальных образований, исключительное значение приобретает установление муниципальных стандартов услуг и муниципальных стандартов деятельности муниципальных служащих по решению вопросов местного значения. Как показывает практика, данные стандарты, в особенности деятельности муниципальных служащих, до сих пор в большинстве муниципальных образованиях не разработаны и (или) не применяются, несмотря на то, что сейчас к качеству публичной власти предъявляются наиболее высокие требования.

Составляющими качествами власти являются: правовая регламентированность деятельности (регламенты и стандарты); конечная результативность (степень достижения поставленных целей); эффективность (снижение показателя соотношения "ресурсы/результат"); общественная целесообразность деятельности, т.е. качественно-количественная характеристика смысла и последствий принятых решений и совершенных управленческих действий. [4]

Развитие данных составляющих является необходимым в каждом муниципальном образовании и может достигаться программными методами. Среди возможных и необходимых мероприятий можно назвать:

установление стандартов деятельности, критериев оценки;

разработку и правовое закрепление перечня услуг и функций, стандартов, нормативов;

разработку и внедрение технологий, обеспечивающих снижение коррупциогенности правовых актов;

введение внутреннего и внешнего аудита деятельности;

создание механизмов включения населения в решение вопросов местного значения;

создание системы (включая систему показателей) оценки результативности и эффективности деятельности;

внедрение комплексной системы планирования и проектного управления по целям и результатам;

внедрение индикативного управления подведомственными организациями - муниципальными предприятиями и учреждениями.

В каждом муниципальном образовании при определении целей и механизмов развития муниципальной службы в части решения вопросов местного значения могут быть выявлены дополнительные или исключены названные мероприятия исходя из сложившейся ситуации и поставленных целей.

Характеристика каждого из названных направлений не представляется возможной в рамках данной работы, однако хотелось бы обратить внимание на отдельные положения.

Сейчас очень много говорится об оценке результатов деятельности. Об этом и изданный Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", который предлагает перечень критериев для оценки деятельности кадров местного самоуправления. Однако не учитываются таящиеся здесь риски, а также особенности применения такой оценки. Ведь управленческая деятельность широка и разнообразна и результаты труда управленческих работников не всегда можно измерить прямо, например, объемом произведенной продукции, как у рабочего. Большое количество принятых граждан или изданных распоряжений за определенный промежуток времени не является показателем высокой производительности труда работника местного самоуправления, которому часто приходится принимать нестандартные решения.

Распоряжением Правительства Нижегородской области от 28.08.2008 N 1462-Р "Об организации мониторинга деятельности органов местного самоуправления" утвержден план мероприятий по организации мониторинга.

В целях оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Нижегородской области министерство экономики Нижегородской области назначено ответственным за организацию и проведение мониторинга эффективности.

Ответственным за организацию грантовой поддержки городских округов и муниципальных районов Нижегородской области по итогам мониторинга и ежегодного опроса населения городских округов и муниципальных районов Нижегородской области по вопросам удовлетворенности медицинской помощью, качеством образования, деятельностью органов местного самоуправления назначено управление по работе с органами местного самоуправления Аппарата Губернатора и Правительства Нижегородской области.

Очевидно, что работники органов местного самоуправления должны отвечать за результаты своей работы, что подразумевает возможность оценки этих результатов и принятия необходимых мер в случае, если результат окажется неудовлетворительным. В отличие от большинства европейских стран в РФ гражданское общество еще не настолько развито, чтобы выработать собственные подходы к оценке публичной деятельности. Часто такая оценка политизирована. Необходимо в ближайшее время выработать критерии определения эффективности деятельности, однако результат работы чиновника достаточно трудно измерить. Он не может характеризоваться числом оказанных услуг или произведенных действий (принятых правовых актов, рассмотренных заявлений и т.п.). Возникает дилемма: наиболее просто оценить количественные показатели, однако измерить эффективность деятельности того или иного чиновника в большинстве случаев количественными показателями нельзя. Количественная оценка может привести лишь к бюрократическим уловкам, искажениям, подмене задач и целей. Необходимо определять контексты деятельности, взаимосвязи, отдаленные и вариативные последствия деятельности [28] .

Это требует разработки особого инструментария оценки эффективности, для чего требуется проведение научных исследований и апробации их результатов в различных отраслях, секторах муниципального управления. Очевидно, что лишь сбор разрозненных показателей не позволит оценить эффективность и результативность муниципальной деятельности, поэтому необходимо проработать методику оценки эффективности, выявить ситуативные критерии, а не только показатели и их динамику. Методика должна обеспечивать уменьшение роли случайностей и ошибок в учитываемой информации [28] , позволять проводить оценку в условиях различных способов действий исходя из местных условий и традиций, в том числе при инновационной деятельности. Требуется исключать или уменьшать риски от потери части информации, не поддающейся сбору и учету. Успешность применения управления по результатам всегда относительна, в особенности в сложных социальных системах и при большом количестве разнородных сфер управления, чем характеризуется местное самоуправление.

Оценка эффективности деятельности возможна только при использовании деятельностного, а не статистического подхода. Оценка должна проводиться экспертами и опираться на внутренний и внешний аудит деятельности [28] . Полученную оценку эффективности нельзя использовать вне контекста, т.е. учета различных особенностей и реалий конкретного муниципального образования. Как уже отмечалось, требуется комплексность при решении вопроса о степени эффективности деятельности. Количественные показатели должны всегда дополняться качественными, непосредственные результаты - отдаленными и фактическими, при этом сами фактические результаты могут требовать для своей оценки использования нескольких показателей. Таким образом, по большинству направлений муниципальной деятельности потребуется не только анализ по показателям, но и содержательный анализ полученных результатов. При этом для использования внутри муниципальных образований с целью дальнейшего повышения эффективности и выбора надлежащих управленческих решений оценка эффективности и результативности всегда должна быть динамичной. Для контролирующих органов и представления результатов "во вне" более желательны показатели статичные. Этот конфликт должен быть разрешен при выборе показателей и методов оценки эффективности деятельности.

Необходимо использовать набор показателей и инструментов их оценки; помимо оценки количества и качества "продукта" деятельности для работника органов местного самоуправления не менее важны показатели оценки процессов, в особенности при необходимости взаимодействия с населением. Нельзя допустить потери связи между процессом и количественными показателями.

Внедрение системы оценки эффективности является процессом длительным. Разработка системы оценки эффективности и обеспечение ее поддержки требуют какого-то времени, а ее внедрение может занять несколько бюджетных лет. Когда вкладывается много времени и средств в систему, изменить ее достаточно тяжело [28] . Исходя из этого, возникает желание создать ее более устойчивой и применять в длительном периоде. Вместе с тем существует большая вероятность, что в долгосрочном периоде искажающие эффекты оценки эффективности вытеснят положительный результат. С учетом того, что требуется оценка динамики ситуации, необходима постоянная корректировка показателей и методов анализа эффективности. Тем самым не должны приниматься на длительный период постоянные формы отчетности и организационные структуры для их анализа, как это происходит со статистическими работами и утвержденными формами статистических наблюдений.

Если система оценки эффективности будет использоваться как карающий механизм, положительного результата ее внедрения достичь не удастся. Будет разрастаться бюрократизация и формализм.

Деятельность работников местного самоуправления разнородна, она требует использования большого количества критериев, иногда взаимопротиворечащих (например, снижение бюджетных ассигнований и увеличение охвата категорий, получающих услуги, или повышение качества услуг). Это требует большей детализации при определении результатов (множество продуктов деятельности публичной власти, иногда высокая степень детализации продукции), использования большого количества показателей эффективности, способов измерения, методов оценки. Ответственность перед различными субъектами (государство, иные органы местного самоуправления, местное сообщество, организации) выдвигает различные требования к оценке эффективности. При такой ситуации избыточность информации и методов ее оценки может иметь положительное значение.

В настоящее время отсутствуют выработанные научные и деятельностные критерии оценки эффективности муниципальной деятельности в условиях реформы. Выработка таких критериев, методов анализа и оценки результатов - задача специальных научных работ и проектов. Вместе с тем, можно уже внести отдельные конкретные предложения.

Определенную информацию об эффективности работы муниципальных кадров и потребности в ее корректировке дают социологические опросы. При этом оценки ситуации, названные приоритеты зачастую сильно отличаются у населения и представителей органов местного самоуправления. Это показывает недостаточную связь органов местного самоуправления и жителей муниципального образования, ориентацию органов местного самоуправления в своей деятельности не на население, а на отчетность перед органами государственной власти и государственными должностными лицами. Зачастую приоритеты и задачи определяются в ориентации на политически или социально активные группы граждан без учета потребностей большинства населения, компетенции местного самоуправления и реальных ресурсных возможностей. Поэтому включение в программу развития муниципальной службы опросов населения по результативности деятельности может быть весьма перспективным.

В первую очередь как критерий эффективности деятельности муниципальных служащих надо оценивать соответствие этой деятельности компетенции местного самоуправления, очередность решения обязательных и факультативных задач, наличие стратегии развития.

Сохранение ориентации на организацию и содержание муниципальных учреждений, а не на оказание реальных услуг населению, ярко проявляется в установлении расходных обязательств и выборе способов оказания публичных услуг в большинстве муниципальных образованиях в настоящее время. Для перехода к результативности деятельности, необходимо при оценке эффективности органов местного самоуправления анализировать установленные муниципальными правовыми актами цели деятельности по каждому вопросу местного значения, соответствие решаемых задач целям, мероприятий - целям и задачам решения вопросов местного значения, а объема и порядка финансирования - приоритетам, стратегии муниципального развития. Однако это уже больше соответствует оценкам результативности программ развития муниципальной службы.

Исключительно важна правовая регламентация муниципальной службы. Здесь имеет смысл в рамках программы развития муниципальной службы в опережающем порядке начать разработку и внедрение регламентов оказания муниципальных услуг и выполнения публичных функций органами местного самоуправления. Надо указать и на то, что, несмотря на высокую стоимость данных работ, переложить их выполнение на органы государственной власти (разработка модельных актов) нельзя, так как в каждом муниципальном образовании имеются свои особенности в стандартах услуг, имеющихся ресурсах, структуре органов местного самоуправления, наличии персонала, распределении должностных обязанностей, временной и территориальной доступности услуг и т.п. Использование "чужих" стандартов (а они становятся местным законом при утверждении) может привести к значительному числу конфликтов, судебным искам и иным неприятным последствиям для органов местного самоуправления.

Следующими направлениями являются усовершенствование организационной структуры муниципальной службы, включая взаимодействие ее элементов и усовершенствование установления круга обязанностей каждого муниципального служащего.

Структуры управления должны соответствовать установленным стратегическим целям муниципального образования и отвечать законам управления. Для совершенствования и моделирования организационных структур необходимо провести работы по анализу (диагностике) системы управления муниципального образования. При проведении анализа должно оцениваться соответствие существующей системы управления муниципального образования потребностям управления, связанным с реформой местного самоуправления и бюджетной реформой, изменением законодательства в части компетенции местного самоуправления и организационных основ местного самоуправления, переходу к эффективному и результативному управлению. Кроме этого, в ходе анализа внимание должно обращаться на соблюдение основных требований к организации управления в части обеспечения комплексности решения стоящих перед муниципальным образованием задач и возможности поступательного развития с минимизацией возможных рисков периода реформирования. И при анализе, и при совершенствовании системы управления должны применяться новейшие достижения науки, инновационные технологии и методы. Это отдельный важный блок работ по указанному направлению программы.

Основной задачей, которую необходимо решить в ходе совершенствования организационных структур должна являться настройка структуры системы управления в муниципальных образованиях на развитие, комплексность решения вопросов местного значения в соответствии с требованиями федерального законодательства. Это касается как целиком органов местного самоуправления, так и распределения должностных обязанностей между конкретными муниципальными служащими, требует проведения исследовательских работ по установлению обоснованной численности муниципальных служащих, проведения работ по нормированию труда. Существенную роль здесь может играть внедрение результатов новых исследований по научной организации труда, а также проведение собственных исследований в муниципальных образованиях по стандартизации и нормированию управленческой деятельности.

В части усовершенствования профессиональных возможностей и способностей муниципальных служащих программа должна быть направлена на создание системы непрерывного повышения профессионального уровня муниципальных служащих. Кроме образования в его традиционном смысле на профессиональный уровень могут также влиять обмен опытом и внедрение передового опыта и технологий, проведение деятельностных игр, введение само - и взаимообучения муниципальных служащих, стажировки внутри муниципального образования на различных рабочих местах и межмуниципальной стажировки. Программа должна включать разработку системы аккумуляции, учета и передачи положительного опыта муниципальной деятельности.

Исключительно важно формирование индивидуальных планов повышения профессионального уровня. Все это в той или иной мере может предусматриваться программами развития муниципальной службы.

И, наконец, самое необходимое в настоящее время направление программы - информационное. Оно должно предусматривать создание системы получения и доведения до муниципальных служащих информации о новых теоретических фундаментальных и прикладных достижениях и новых технологиях деятельности. Здесь неоценимую роль могут сыграть библиотеки и созданные на их базе (где имеются) информационные центры. Информационное направление является достаточно затратным, особенно на первом этапе, когда формируется система, однако оно обеспечивает сокращение значительного числа расходов на повышение профессионального уровня и издержки некачественного управления, а также может дать существенный экономический эффект при внедрении новейших технологий муниципального управления, и социальный эффект от повышения качества муниципальной власти. Земским собранием Кстовского муниципального района на основании Федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ "Об информатизации, информационных технологиях и о защите информации", областной целевой программы "Информатизация Нижегородской области (2007 - 2009 годы)", принятой Постановлением Правительства Нижегородской области № 396 от 30.11.2006 г., утверждена районная целевая программа "Информатизация органов местного самоуправления Кстовского муниципального района на 2008 - 2010 гг.". В Программе говорится: "Остро стоит проблема технического оснащения информационно-вычислительной сети администрации, недостаточно широко используются информационные технологии и технологии работы со знаниями в управленческих, научно-образовательных, инновационных и иных социальных процессах, где эти технологии могут дать наибольший эффект" [25]. Основными целями Программы являются повышение эффективности муниципального управления органов местного самоуправления Кстовского муниципального района, стимулирование распространения и использования информационных технологий в ключевых областях деятельности; развитие информационно-вычислительной сети, отвечающей современным требованиям и обеспечивающей потребности органов местного самоуправления Кстовского района в доступе к муниципальным информационным ресурсам и информационному взаимодействию с другими уровнями власти.