Теоретические основы муниципального менеджмента

5

Министерство образования и науки Украины

Донецкий государственный университет управления

Кафедра общего и административного менеджмента

Краткий конспект лекций

по курсу «Муниципальный менеджмент»

для студентов

специальности 6.050200 «Муниципальный менеджмент»,

дневной и заочной форм обучения

Утверждено

на заседании кафедры общего и административного менеджмента

Протокол № 5 от 27.12.2006

Донецк 2006

Содержание

Введение

Тема 1. Теоретические основы муниципального менеджмента

Тема 2. История развития городов. Город как объект управления

Тема 3. Мировой опыт развития местного самоуправления

Тема 4. История развития местного самоуправления

Тема 5. Правовые основы и система местного самоуправления в Украине

Тема 6. Муниципальная политика: структура, функции, методы местного самоуправления в Украине

Тема 7. Финансово-экономические основы местного самоуправления в Украине

Тема 8. Экономический механизм управления муниципальными образованиями в Украине

Тема 9. Ответственность органов местного самоуправления и контроль за их деятельностью в Украине

Тема 10. Организация местного самоуправления в городе Донецке

Заключение

Список литературы

Введение

Краткий конспект лекций по курсу «Муниципальный менеджмент» предназначен для студентов, изучающих данный курс. В конспекте лекции кратко освещены вопросы пяти зачётных и десяти содержательных модулей, раскрывающие теоретические основы муниципального менеджмента; историю развития городов; опыт развития местного самоуправления в мире и в Украине; правовые основы и муниципальную политику в Украине; финансово-экономические основы и механизм управления муниципальными образованиями в Украине. Ответственность органов самоуправления в Украине и организация местного самоуправления в г. Донецке.

В конспекте имеется список законодательной, учебной и методической литературы, который поможет студентам более глубоко изучить курс «Муниципальный менеджмент».

Тема 1. Теоретические основы муниципального менеджмента

Предмет и задачи курса

Муниципальный менеджмент - научная дисциплина, изучающая управление региональных социально-экономических систем.

Менеджмент - наиболее эффективный тип управления, отвечающий задачам рыночной экономики.

Муниципальный менеджмент, как форма управления местной (муниципальной) собственностью тождественен местному самоуправлению.

По Конституции Украины (1996), местное самоуправление, как объект конституционально-правового регулирования выступает в качестве:

соответствующего основания конституционального строя Украины;

специфической формы народовластия;

права жителей соответствующей территориальной громады на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Задачи курса: новые условия развития экономики, хозяйствования приводят к изменению экономических, социальных и других отношений в обществе, поэтому и формы управления становятся многообразными. Демократизация управления, разграничение функций между центром и регионами, а также внутри регионов - эти и другие вопросы муниципального менеджмента будут изучаться в данном курсе.

Основные системы местного самоуправления в мире (модели)

В разных государствах мира применяются различные системы местных органов управления и органов местного самоуправления. В основном 4 системы:

Англо-американская (англосаксонская) система - на всех уровнях управления функционируют органы местного самоуправления, а местные органы исполнительной власти общей компетенции не создаются (Великобритания, США, Канада, Австралия, близко Россия);

Континентальная (романо-германская или европейская). Две разновидности:

На всех субнациональных уровнях существуют выборные органы и государственные администрации (кроме низового уровня), которые осуществляют административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления (Франция, Италия);

На низовом уровне - только органы местного самоуправления, а на региональном и субрегиональном назначенные местные государственные администрации (Польша, Болгария, Турция и Финляндия).

Смешанная (Германия) система.

Иберийская (Бразилия, Португалия, Мексика, Испания) система - на всех уровнях управления осуществляют избранные населением представительные органы местного самоуправления (мэры, префекты и т.п.), которые одновременно утверждаются центральными органами власти как представители в административно-территориальных единицах.

Советская система (советов и их исполкомов) - полновластие советов снизу доверху, двойная функция - органы местного самоуправления и государственной власти (КНР, КНДР, Куба, Вьетнам).

Сущность муниципального менеджмента

Европейская Хартия местного самоуправления, ст.2 провозглашает: «Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны, и по возможности, в конституции страны.

Конституция Украины ст.7 фиксирует принцип признания и гарантии местного самоуправления. Это признание означает, что в Украине существует демократическая децентрализованная система управления базирующаяся на самостоятельности территориальных громад, органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения.

В структуре местного самоуправления два основных элемента:

Территориальная община - основной субъект местного самоуправления, её составляют жители села, поселка, города.

Органы местного самоуправления - сельские, поселковые, городские, районные в городе советы

Муниципальная собственность. Государство, другие субъекты права собственности могут передавать органам местного самоуправления имущество (движимое и недвижимое).

В настоящее время право коммунальной (муниципальной) собственности территориальным громадам сел, поселков, городов, районов в городах принадлежит на движимое и недвижимое имущество, другие средства, землю, природные ресурсы, предприятия, организации, жилищный фонд, нежилые помещения, учреждения культуры, образования, спорта, охраны здоровья, науки, социального обслуживания и др.

Основные формы местной демократии в Украине

а) территориальная громада;

б) местные (муниципальные) выборы;

в) местные референдумы и консультативные опросы;

г) общие собрания граждан;

д) местные инициативы;

е) общественные слушания.

Муниципальное хозяйство

Местное самоуправление несет на себе признаки как хозяйства, так и хозяйственного субъекта.

Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей его населения.

Муниципальное хозяйство имеет общественный характер, так как жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективными собственниками муниципального имущества.

Муниципальное управление

Предприятия и учреждения, выполняющие общественно значимые функции на определенной территории, нуждаются в координации их деятельности. Эту функцию выполняют органы местного самоуправления. В отношении коммунальных предприятий действует право собственника; в отношении предприятий другой собственности (государственной, частной и др.) - право власти.

Муниципальное управление - деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

Методы муниципального менеджмента

Методы муниципального менеджмента изучают территориальную единицу (регион, город, район и т.д), ее природно-ресурсный потенциал, уровень экономического развития, исторические и демографические особенности, а также вопросы управленческого характера - построение системы управления, наиболее приемлемой и эффективной для каждой территориальной единицы; работу уставов этих территориальных единиц; их финансово-экономическое обеспечение.

Научные методы, используемые в муниципальном менеджменте:

а) нормативный метод, предполагающий обоснование важнейших знаний и прогнозов социально-экономического развития территорий системой норм и нормативов, учитывающих местные особенности. На основе норм и нормативов обеспечивается использование производственных ресурсов, учитывается уровень научно-технического прогресса отраслей производства.

б) балансовый метод, позволяет выбрать правильное соотношение между отраслями регионального комплекса. Балансы нужны для увязки потребностей и ресурсов; разработки рациональных внутрирегиональных и межрегиональных связей; обоснования размещения предприятий; для оценки финансового обеспечения.

в) метод системного анализа - это всесторонний анализ, использующий принцип поэтапности, начиная от постановки цели, определения задач, формулировки научной гипотезы, всестороннего изучения оптимальных эффективных действий для удовлетворения потребностей населения.

Системный анализ - это метод рассматривающий связи и целостности сложных систем, включает три этапа:

- определение сферы, области и масштаба деятельности субъекта управления;

- проведение непосредственно системного анализа;

- разработка альтернативных вариантов решения определенных проблем и выбор оптимального варианта.

г) статистический метод - использование в управлении данных статистики и их анализ.

Цели и задачи управления образованиями

Под муниципальными образованиями понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорий, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправления, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Цели:

в социальной сфере - обеспечение достаточного уровня благосостояния, создание примерно равных шансов для всех граждан в трудовой деятельности;

в экономической сфере - рациональное использование экономических возможностей всех муниципальных образований, объективных преимуществ территориального разделения труда и экономической кооперации регионов;

Между экономическими и социальными целями всегда существуют противоречия. Гармония управления муниципальными образованиями - в компромиссе экономической эффективности и социальной справедливости, общеукраинских, региональных и внутрирегиональных интересов.

Задачи имеют долговременный характер:

реконструкция экономики путем конверсии оборонных и гражданских отраслей, модернизация инфраструктуры, оздоровление экологической обстановки;

восстановление утраченной жизненной среды в сельской местности;

стабилизация социально-экономического положения во всех регионах;

создание благоприятных условий для расширения рыночных отношений, взаимодействия и конкуренции производителей товаров и услуг;

разграничение функций и сфер хозяйствования между местными органами управления и органами вышестоящего уровня на основе заключенных договоров;

организационная и экономическая самостоятельность городов, районов в решении общерегиональных проблем социального и экономического развития;

укрепление финансово-хозяйственной системы муниципального самоуправления, расширение инициативы местных органов власти и обеспечение широкого участия населения в решении местных вопросов через референдумы, собрания и т.д.

Выводы по теме 1

Теоретическими основами муниципального менеджмента являются положения и статьи Европейской хартиии местного самоуправления, Конституции Украины, которые базируются на опытеразвития местного самоуправления в мире. Управления муниципальными образованиями в Украине базируется на основных формах местной демократии и общественном характере мунитципального хозяйства.

Тема 2. История развития городов. Город как объект управления

1. Возникновение городов

Русский ученый Л.А. Велихов считает, что города возникли 3-3,4 тыс. лет до н.э. и в своем развитии прошли три этапа эволюции: город-крепость, город-государство, ремесленный город.

а) город-крепость примитивных деспотий возник по трем причинам:

- деспотичной волей вождя племени или рабовладельца согнавших соплеменников, рабов или воинов в одно место и образовав укрепленное поселение (Ассирия, Египет, Судан);

- стремлением объединиться под защитой городских стен от грабежей и набегов врагов (Древняя Греция, Древний Рим);

- за счет роста сельской общины, расположенной в благоприятном месте.

б) античный «город-государство» возникает в позднерабовладельческую эпоху:

- появление торговли, разделение труда (выделение ремесел), выделение богатых и разделение на социальные группы и классы;

- город превращается в опорный пункт государственной политики: «полис» - у греков, «цивитас» - у римлян;

- и город, и государство одновременно (Среднеземноморье: Афины, Рим, Спарта, Карфаген) - рабский труд, завоевания и т.д.

в) средневековый («ремесленный») город формируется в эпоху феодализма: с III до XV вв. и проходит несколько ступеней:

- упадок античных городов;

- рост сельскохозяйственных поселений, феодальные законы;

- обособление городов от деревни и освобождение его жителей от феодальной зависимости;

- период «коммунальных революций».

В экономике развиваются ремесла, сначала внутри крестьянской общины, но с совершенствованием орудий труда, новых приемов производства, происходит специализация среди ремесленников, «заморская» торговля, товарно-денежные отношения, а со временем появляются нововведения:

-сила человека заменяется силой воды или ветра;

-ремесленный цех;

-мануфактурное производство.

Город требует организовать внутригородскую жизнь и превращается в самоуправляемую коммуну, решающую свои задачи автономно от государства за счет собственного хозяйства.

2. Закономерности и особенности возрастания роли городов

Закономерности:

а) общественное разделение труда: между промышленностью и сельским хозяйством, между умственным и физическим трудом;

б) образование устойчивого излишка сельскохозяйственного продукта;

в) пересечение транспортных путей;

г) развитие ремесленного производства;

д) рост ростовщичества;

е) рост промышленности;

ж) развитие финансового и банковского дела;

з) выделение управления в специальную область деятельности.

Особенности:

а) отношения с государством:

1) независимые,

2) подчиненные;

б) защита своей свободы:

1) крепости,

2) религиозные центры,

3) столицы;

в) градостроительство:

1) рост ввысь,

2) стихийная застройка,

3) планомерная застройка.

3. Территориально-экономические и социальные характеристики городов

Города были и остаются нервными узлами (развития, застоя или упадка) любой страны.

«Все поворотные моменты роста выражались во взрыве урбанизации».

Город - это система территориальной, организации общежития людей.

Город - это определенный набор реальностей и процессов, происходящих регулярно.

Город предполагает разделение труда и а) ускоряет, развивает его; б) организует систему (территориальную, экономическую, социальную, социокультурную).

Город - это локальный, территориальный рынок открытого типа, взаимосвязанный с другими в единый национальный рынок.

Город развивает и диверсифицирует потребление и таким образом стимулирует развитие производства, услуг, культуры, политики.

Город - это защита каждого человека (или групп лиц) и принуждение к определенному роду занятия и нормативному поведению.

Город - это общемировая глобализация отношений всех видов.

Город - это центр развития окружающей территории, страны.

4. Разделение труда и обобществление индивидуальных потребностей

Разделение труда между деревней и городом происходило постоянно - деревня предшествовала городу по времени, но и город создавал вокруг себя на транспортно доступном расстоянии сельские поселения - «деревни-кормильцы». Как правило, город оказывался сильнее, ведущим, а деревня - ведомым.

«В принципе в городе располагались торговцы, сосредотачивались функции политического, религиозного, экономического управления, ремесленное воспроизводство».

Города и деревни разграничивались и сближались, разделялись и воссоединялись.

Резкий разрыв между городом и деревней был в мусульманских и африканских странах (и сейчас).

Формирование иерархии городов и внутригородской структуры зависимо от ряда факторов, в том числе религиозных табу и цивилизованных особенностей нации, территории.

«Города-солнца» в Европе XVI в. (Т.Кампанелла) Венеция, Флоренция, Нюрнберг, Лион, Амстердам, Лондон, в Азии: Дели, Осака. В Китае - 4 категории городов: город I ранга (добавляется частица «фу»); II - «чжоу»; III - «ян»; IV ранга (нижнего) - не ранжирован.

Внутригородская структура была секторальной, в зависимости от рода занятий. От этого зависела структура городских поселений.

Уровень урбанизации был разным в разных регионах. Чем глубже уровень разделения труда - развития торговли - выше уровень урбанизации.

Царская Россия, с неразвитой промышленностью, а следовательно, транспортом и финансами - низкий уровень урбанизации.

Обобществление индивидуальных потребностей заключается в том, что вопросы жилья, питания, других физиологических потребностей (купание, стирка и др.), досуга, образования, лечения, социальной защиты - становятся задачей общества, которое должно решать все эти вопросы.

Города возникли вследствие крупных общественных разделений труда:

а) между умственным и физическим;

б) между промышленностью и сельским хозяйством;

в) выделение управления в специальную область деятельности.

Основа разделения труда, а, следовательно, и возникновения городов - образование устойчивого излишка сельскохозяйственного продукта.

Географический принцип возникновения городов - пересечение транспортных путей (маршрутов).

5. Город и горожане

Город привлекал новичков своей просвещенностью, культурой, разнообразием мастерства и возможностью удовлетворения потребностей.

Развитие технологий и производительности выталкивали из сел и малых (впрочем и других) городов лишние, ненужные людские ресурсы.

Развитие транспортной связи - создание возможностей прибытия людей из других стран и даже континентов.

Города соревновались (конкуренция) в привлечении умелых, мастеровитых и образованных людей.

Следствия:

- города концентрировали одновременно две различные категории людей - нищих и обездоленных и элиту промышленную, финансовую и культурную;

- города практически не знали превышения рождаемости над смертностью;

- концентрация нищих и беспризорных, брошенных стариков и детей, со всеми социальными последствиями, вплоть до формирования предреволюционных ситуаций;

- концентрация умелых и образованных - синергетический эффект развития (сумма результатов больше суммы отдельных частей);

- национальные и религиозные проблемы.

6. Связи между городами и экономическая глобализация

Упорядоченная планировка города давала возможность развивать транспортные связи;

развитие транспорта улучшало связи между городами внутри страны, разных стран. Глобализация вела к росту значения городов. Рынок развивал транспортную сеть.

«но всякий город, каким бы он ни был - это прежде всего рынок». Рынок вовлекал в экономический оборот окружающие город селения и все более определял систему городского самоуправления;

развитие городов и предместий расширяло возможности городов и, одновременно, их влияния на жизнь страны;

иерархия городов существовала ранее и существует сейчас: столица; крупные промышленные, культурные и научные центры; средние и мелкие города. Пример: Донецкая область;

города - продукт национальных цивилизаций и одновременно центры интернационализации, что позволяет нации впитывать в себя общецивилизованные процессы и участвовать в них.

7. Город и государство

Города формировались и развивались как наиболее свободные территориальные образования.

Города, сосредотачивая в себе плоды цивилизации, создавали лицо страны и побуждали (вынуждали) считаться с собой государство. Более того, города помогали государству, укрепляться и развиваться.

Города способствовали развитию государственности: абсолютизм (в т.ч. деспотия); монархия; демократия (республика).

В диалоге «государство - город» в первые века городского развития в Европе (XI в. и далее) полнейшую победу одержал город.

Возрождение городов в XIX веке в Европе началось с формирования «городов-государств» (Германия) вовлекавших под свое начало окружающие территории.

Город приобрел длительный опыт самостоятельной жизни (Германия, Италия, Фландрия, Киевская Русь).

Город = сообщество = перерожденная община.

Страна = общество = государство.

Разные масштабы организации.

Три эволюционных типа городов.

а) открытые города;

б) закрытые (бывшие замкнутые в себе, огражденные), сохранившие черты и традиции независимости;

в) находившиеся под опекой государства и сохранившие различные формы подчинения ему.

Города всегда взаимодействовали с окружающим укладом жизни и государством. «Города не образовывались сами собой. Они были такими, какими им позволяли быть, какими их заставляли быть общество, экономика, политика». Отсюда разные в разных странах формы взаимодействия государства и муниципального управления и отсутствие единых стандартов. Отсюда, различия городов Востока и Запада; США и Европы; Европы и Азии; Украины и Германии.

8. Вопрос субсидиарности

От латинского subsidiarius (субсидиарный) - резервный, вспомогательный договор, дополняющий основное, главное обязательство.

Субсидиарность - это способ согласования интересов при принятии решений и одновременно - способ их реализации в некоммерческих демократических отношениях.

Субсидиарность - взаимная поддержка (разными способами: деньгами, товарными ценностями) социальных сообществ различного уровня административных образований.

Субсидиарность - невмешательство (государства в местные проблемы) и распределение обязанностей между ветвями власти.

9. Роль городов в цивилизационных процессах

1. Для развития промышленности и торговли, банков и образования нужны концентрация, взаимодействие и сосредоточенность.

2. Развитие наук, культуры и искусства в городах способствовало развитию цивилизации в странах и в мире в целом.

3. В городах происходило формирование нового образа мышления, т.е. готовности подчиняться правилам;

способности считать, рассчитывать и рассчитываться, учитывать;

стремления к подражанию более образцовым и удачливым; желание стать обеспеченнее, чем стимулировались новые виды деятельности;

готовности рисковать и необходимости быть осмотрительным.

4. Развитие городов вело к возникновению новых центров (денежных, промышленных, торговых) и органов власти.

5. В городах появилась необходимость формирования органов защиты городских сообществ (милиция-полиция, суды и т.д.).

6. Развитие городов привело к необходимости развития самоуправления и превращения его в организованную систему управления.

7. Развитие городов способствовало развитию транспорта, связи, информированности.

8. В городах стимулировался определенный образ жизни…

9. Города превращались в центры эволюции и революции прогресса.

10. Все это стимулировало прогресс государства, без чего был невозможен и подъем городов.

11. Города-столицы играли очень важную роль в жизни своих стран: «Париж стоит мессы», Москва, Киев. Поэтому США, Бразилия, а в последнее время Казахстан построили отдельные столичные города.

12. В городах сформировались новая производительность, дисциплина и одновременно масса праздных потребителей. Появилась опасность бесполезных и даже вредных потребностей.

13. Информационализация финансово-экономических, научно-технических и культурных связей в отдельных крупных городах привела к глобализации.

14. В городах также появилась опасность концентрации бедноты и региональных проблем.

Выводы по теме 2

История возникновения и развития городов занимает тысячелетия в развитии человечества. Проходя разные этапы эволюции, города приобрели территориально-экономические и социальные характеристики, определились: как закономерности, так и особенности возрастания роли городов; отношения с горожанами и государством; их роль в цивилизационных процессах.

Тема 3. Мировой опыт развития местного самоуправления

1. Теории местного самоуправления

Теория местного самоуправления - научное изложение принципов местного самоуправления. Все теории рассматривают в основном два аспекта:

значение местного самоуправления в жизни общества;

роль местных органов власти в государстве.

а) теория свободной общины (теория природных прав граждан; европейский опыт).

Начало XIX в. - упадок общинного хозяйства из-за постоянного вмешательства государственных казенных чиновников. Немецкие ученые на основе положений французской реформы местного самоуправления 1790 г и Бельгии 1831, положили в основу идею, что община - предшественница государства и оно должно ее уважать. Община от природы и государство должно ее признавать.

Основные принципы этой теории:

избираемость органов местного самоуправления членами общины;

разделение дел на собственные и порученные ей государством;

органы местного самоуправления - органы общины, а не государства;

государственные органы не могут вмешиваться в дела общин, но могут следить, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

б) общественная (общинно-хозяйственная) теория местного самоуправления.

Эта теория на первый план выдвинула не природный характер прав, а хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Эта теория также противопоставляет общину государству, но только не во всем, а только в хозяйственных делах. Поэтому всем должно управлять государство, а местное самоуправление - делами местного хозяйства.

в) государственная теория местного самоуправления - середина XIX в. Немецкие ученые Рудольф Гнейст и Лоренс Штейн.

Согласно этой теории, самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления. Но местного самоуправления осуществляется не чиновниками, назначаемыми правительством страны, а избранными местными жителями. Местному самоуправлению передаются некоторые задачи государственного управления, чтобы обеспечить их более эффективное решение.

Л. Штейн - автор юридического направления этой теории: отношения между местным самоуправлением и государством - юридические и никакие ведомства не в праве вмешиваться в деятельность местного самоуправления.

Р. Гнейст - автор политического направления этой теории: органы местного самоуправления - самостоятельные, но выборность не гарантирует реальности местного самоуправления. Поэтому, руководящие должности должны занимать состоятельные люди и выполнять их на общественных началах. И замещение этих должностей должно осуществляться центральным правительством.

Основные положения всех трех теорий сохраняются и в наше время.

2. Местное самоуправление в США

Характеризуется высокой степенью децентрализации функций государства в социально-экономической сфере. Имея большие полномочия, определенную экономическую автономию, органы местного самоуправления в правовом отношении зависят от государственных органов.

США - разнообразие: 50 штатов и 50 систем местного самоуправления.

В конституции США об органах местного самоуправления нет упоминания. Но в конституциях штатов функции органов самоуправления четко обозначены и органы местной власти могут это доказать в суде (правило Диллона, штат Айова, 1870 г.). В настоящее время полномочия местных органов самоуправления значительно расширены в уставах местного самоуправления штатов.

Существуют две основные формы местного самоуправления: «мэр - совет» и «совет - управляющий».

«Мэр - совет» - а) «сильный мер» - избирается населением и имеет широкие полномочия (политический и административный лидер); б) «слабый мэр» - избирается из членов совета и выполняет оперативно-исполнительские функции.

«Совет - управляющий (менеджер)» - наемный чиновник, который управляет городом как частным предприятием.

3. Местное самоуправление в ФРГ

Смешанный тип местного управления (США, Франция, Великобритания). Принцип «слабый центр - сильные земли». Т.е передача значительной части полномочий вниз. 16 земель имеют свои Конституции, свой парламент, правительство, гражданство. Если возникают проблемы с федеральными органами - вопросы рассматривает федеральный Конституционный суд. Местное самоуправление в ФРГ признается как «свобода в государстве» (но не от государства). Земли состоят из городов и автономных районов (более 100) и округов (около 300), которые состоят из общин (населенных пунктов - более 10 тыс.).

Общины выполняют все функции жизнеобеспечения населения.

Имеется четыре типа местного самоуправления:

а) «положение о магистрате»: население избирает большой совет, из него избирается магистрат (малый совет). Магистрат из большого совета избирает бургомистра, который является главой администрации. Вся власть в руках магистрата, все они работают на профессиональной основе (получают з/п).

б) «северо-германское положение о совете»: население избирает городской совет; городской совет избирает из своего числа бургомистра на непрофессиональной основе (ведет заседание совета). Городской совет избирает исполком, который выполняет функции «правительства города» и «директора города», который представляет город вовне.

в) «южно-германское положение о совете»: население избирает совет (представительное собрание) и бургомистра, который возглавляет совет и исполнительную власть

г) «положение о бургомистре»: отличается от «8» тем, что бургомистр избирается не населением, а советом.

4. Местное самоуправление во Франции

По Конституции - три уровня организации власти и три территориальных самоуправляющихся коллектива: коммуны (общины 36757), департаменты (100) и заморские территории (4).

С 1982 года перестройка власти и самоуправления, добавлен регион (22), объединяющий несколько департаментов.

Принцип: деконцентрация (разукрупнение) и децентрализация. Основной базовый уровень местного самоуправления - коммуна (община). Органами местного самоуправления являются муниципальные советы, исполнительные органы - муниципалитеты. Государственные органы здесь отсутствуют. На уровнях департаментов действуют как органы местного самоуправления: Генеральный совет и его исполнительные органы, так и государственная власть в виде префектур, во главе с префектом, назначаемым Президентом с подачи Правительства.

На уровне регионов также действуют и органы местного самоуправления - Совет (Асамблея), Президент- глава исполнительного органа-бюро; и префектуры во главе с префектами, полномочия которых значительно больше.

Мэры в городах выполняют двойную функцию: главы местной администрации и представителя государственной власти.

5. Местное самоуправление в Швеции

24 дена (округа), 23 ластинга, 288 коммун (муниципалитетов).

Три уровня власти:

Общегосударственный (Кабинет Министров).

Региональный (государственный орган - административный совет округа) и органы местного самоуправления (региональный совет и его исполком).

Местный уровень (муниципальный совет и его исполнительный органы), но здесь действуют отдельные государственные и региональные управления, которые выполняют свои программы.

В Швеции четыре типа местного самоуправления:

муниципалитеты;

окружные (региональные) советы;

парафии церкви;

епархии церкви (регион);

Светская и церковная власти сотрудничают, создавая федерации.

Принципы местного самоуправления заложены в Конституции 1809г, Акте о форме управления 1974г и в Законе «О местном самоуправлении» 1991г. Муниципальные собрания созываются 4-10 раз в год, открытые.

Исполкомы избираются в сентябре на 4 года, работу начинают с 1 января.

Три модели управления общиной:

Секторная: традиционная для Швеции - исполком; комитеты - по делам выборов, по вопросам местного планирования, отдыха, образования, охраны окружающей среды, социальных, коммунальных служб, ревизионных.

Территориальная - с середины 80-х гг. ХХ века в крупных общинах, которые делятся на районы, их возглавляют комитеты.

Функциональная - новая, при которой комитеты не органы управления, а заказчики.

6. Местное самоуправление в странах Восточной Европы

До 1990 года ХХ века местные органы управления были двойного подчинения: государственным и партийным. С 1990 г. утверждается принцип местной автономии: громада - основная единица местного самоуправления.

Громады самостоятельные, муниципальные органы - избираются на основе конкурентной многопартийной борьбы.

Муниципалитеты имеют полномочия и обязанности, которые они могут выполнять самостоятельно.

Муниципалитеты имеют право владеть имуществом и независимые источники доходов.

Центральная власть дает местным властям субсидии и субвенции, чтобы помочь выполнять возложенные функции.

7. Наиболее важные проблемы местного самоуправления

Их шесть:

- система межправительственных отношений - с одной стороны центральная власть может через законы и нормативные акты ограничивать полномочия местного самоуправлени, с другой - органы местного самоуправления могут через суды добиваться расширения своих прав и полномочий;

- структура и политика - центральная власть принимая решения может влиять на избрание местных органов: совет (или собрание) и исполнительный орган (исполком). Глава исполнительного органа, в большинстве избирается, а остальные - назначаются. В США иногда глава назначается;

- финансирование местного самоуправления:

налоги на имущество;

налоги на услуги;

субсидии центра.

Налоги устанавливаются центральной властью, она же определяет процент отчисления в государственные и местные бюджеты; местные органы имеют право устанавливать местные налоги, но определяются они законодательством;

- функции предоставления услуг:

обязательные, на основе законодательства (школы, больницы);

самостоятельно решаемые органами местного самоуправления (вывоз ТБО, кладбища);

услуги местного уровня (социальные, спасательные службы);

- механизм урегулирования конфликтов между властными уровнями. Решения одного уровня (государственного или местного самоуправления) не всегда может приниматься другим:

переговоры;

договоренности;

суды.

- регулятивные полномочия, касающиеся местной собственности - строительство объектов на территории местного самоуправления значимых для грсударства (магистрали, электростанции и т.п.). Источники безопасности и неудобств.

- право владения собственностью (коммунальной или государственной) влияет на поступления в бюджет и соответственно развитие территорий.

8. Международное законодательство о местном самоуправлении

Всемирная Декларация местного самоуправления - провозглашена Интернациональным союзом местных властей (ИСВТ) 23-26 сент. 1985 г в Рио-де-Жанейро. Состоит из преамбулы и 11 статей, в которых:

Определены основа и концепция местного самоуправления; компетенция его органов; условия труда избранных представителей; надзор за деятельностью местных органов власти; их средства; союзы и международные связи, а также правовая защита местных органов власти и их автономность.

Ст.1 принцип местного самоуправления должен быть признанным в Конституции страны

Ст.2.1 местного самоуправления - это право и обязанность… вести общественные дела в интересах населения.

Европейская Хартия местного самоуправления.

Первая и единственная международная конвенция, которая определяет и защищает принципы местного самоуправления в Европе.

Принята Постоянной конференцией местных и региональных органов власти в Европе (CLARE) 1 сентября 1988; Украина ратифицировала 15.07.1997.

Хартия требует ввести основные положения, которые будут гарантировать политическую, административную и финансовую независимость местного самоуправления. Уровень автономности предоставленный местного самоуправления - прочный камень демократии в этой стране. Состоит из трех частей.

Выводы по теме 3

Мировой опыт развития местного самоуправления базируется на основных принципах теорий местного самоуправления, зародившихся в XVII - XIX вв. Эти принципы, в той или иной форме, существуют в местном самоуправлении почти во всех странах мира и воплощены во Всемирной декларации (1988 г.) и Европейской Хартии местного самоуправления (1988 г.).

Тема 4. История развития местного самоуправления

Становление и развитие местного самоуправления до XIX в.

Киевская Русь - вечевая демократия: вече решало вопросы вйны и мира; принимали или выгоняли князя; создавали административные и судовые органы.

Это зарождение принципов местного самоуправления. Для текущих дел вече в городах избирали войтов, а в селах - вервов - руководителей местных органов.

Важную роль в развитии местного самоуправления в Украине сыграло магдебургское право. Магдебургское право (XIV в.) - модель г. Магдебурга (немецкое саксонское право): вывод города из-под юрисдикции феодалов, воевод и внедрение городского местного самоуправления - магистраты: совет (административный орган) и скамья (судебный орган). Совет (3-6 чел.) избирался горожанами из средних слоев (добрых, умных от 25 до 90 лет). Возглавлял бурмистр (советники - поквартально). Скамья (3-12 лавников) избирались пожизненно и принимали присягу. Возглавлял войт.

1339-1640 гг. - города Львов, Киев, Житомир, Винница и многие другие получили Грамоты на магдебургское право.

Литовские уставы (1529, 1566, 1688) узаконили вече. Своеобразные формы местного самоуправления существовали в Украинском Козацком государстве (XVII-XVIIIвв), где полки и сотни были не только войсковыми подразделениями, но и территориальными единицами, где действовали органы местного самоуправления.

После воссоединения Украины с Россией (1654) вводится комендантская система надзора за действиями органов местного самоуправления.

1710г. - Конституция П.Орлика.

1785г Екатерина издает Указ о создании городских дум, которые со временем заменили все другие органы местного самоуправления (магдебургское право, полково-сотенное устройство, гетьманство.)

в 1838 г в селах стали создавать сельские товарищества- органы местного самоуправления государственных и свободных крестьян.

Земское и местное самоуправление во второй половине XIX- начале XX в.

Земские органы самоуправления существовали в России с 1864г. по 1918г. Положение о земствах (1864г.): земства в губерниях и уездах, через 3 года избираются депутаты земского собрания (от 14 до 100 человек) по куриям:

I курия - землевладельцы (более 200 десятин) или имущество более 15 тыс.руб., или годовой доход более 6 тыс.руб. (оклад губернатора 4-8 тыс.руб.) - дворяне, помещики;

II курия - собственники недвижимого имущества - торговцы, купечество, промышленники (500 тыс. руб.);

III курия - сословная, крестьяне, многоступенчатые выборы, выборщики - волостной сход - депутаты (гласные). Уездные собрания избирали в губернское земство.

Земское собрание - распорядительный орган. Земские управы (3-5 человек) - исполнительный орган; председателей и членов уездных управ, утверждал губернатор; председателей губернской управы - министр внутренних дел.

В 1870 г Александр II издал Указ о реформе городского управления: в городах создавалась городская дума - распорядительный орган и городская управа - исполнительный орган, городской голова - руководитель думы и управы - избирается думой, утверждается губернатором.

Новое Положение о земствах (1890 г.) - І курия - только дворяне, ІІІ курия избирала только кандидатов, а не гласных (депутатов). Введен орган, следивший за деятельностью земств - губернское присутствие.

1895-1903 - введено разграничения для земств: по увеличению бюджета не более 3% в год, изъяли помощь голодающим и т.п.

1914 г. создан Всероссийский земский союз (Львов Г.Е.).

Февраль 1917 г. - Временное правительство опиралось на земство.

Земские собрания были упразнены в 1917-1918 гг.

Попытки реформирования местного самоуправления во время Украинской Народной Республики

II-й Универсал Украинской Центральной Рады (20.11.1917) провозглашал о необходимости «принятия всех мер для закрепления и расширения прав местного самоуправления, которые являются органами высшей административной власти на местах».

В Конституции УНР (29.04.1918):

Ст.5- конституционный строй должен был базироваться на принципах децентрализации: землям, волостям и громадам предоставлялись права широкого самоуправления.

Ст.26 «Всякого рода дела местные решают избранные Рады и Управы громад, волостей и земель. Им принадлежит полная непосредственная власть: министры УНР только контролируют и координируют их деятельность непосредственно и через определенных ими чиновников, не вмешиваясь в дела, теми Радами и Управами решаемых, а все споры в тех делах решает Суд УНР». Однако эти решения не были реализованы.

Местные советы в системе органов власти советского государства (1917-1990)

1917-2918 года - выборы в советы только от трудового народа (советских работников и крестьянских депутатов).

Конституция 1918 года узаконила это, и возглавил эту систему Всероссийский съезд Советов.

1937 год - новая Конституция РСФСР - советы преобразованы в советы депутатов трудящихся.

1978 год - Конституция СССР - Советы народных депутатов.

Совет народных депутатов - органы государственной власти, все другие прямо или опосредованно подчиняются им; четко распределяются функции, обязанности; нет никакой самостоятельности. Демократический централизм.

Советы народных депутатов - в тоже время органы местного самоуправления (дуалистическая теория).

История местного самоуправления в Украине после провозглашения независимости

1990г, 7 декабря Закон Украины «О местных советах народных депутатов Украинской ССР и местном самоуправлении», в котором местное самоуправление определяется как «территориальная самоорганизация граждан для самостоятельного решения непосредственно или через государственные или общественные органы, которые их выбирают, всех вопросов местной жизни, исходя из интересов населения, на основе законов УССР и собственной административно-экономической базы».

То есть дуалистический принцип сохранялся.

1992 г, 26 марта новая редакция Закона «О местных советах народных депутатов и местном и региональном самоуправлении»- отказ от дуалистической теории местного самоуправления - село, поселок, город, региональное самоуправление - район, область.

Конституция Украины 28 июня 1996г., Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» 21 мая 1997г. - заложили правовые основы местного самоуправления, его принципы и определили систему местного самоуправления в Украине.

Выводы по теме 4

История местного самоуправления в Украине ведёт начало с вечевой демократии в Киевской Руси. С тех пор и до наших дней, на территории Украины применялись: Магдебургское право и положения Литовских уставов; гетманство и полково-сотенное устройство населённых пунктов; земские и думские органы местного самоуправления. В 1710 г. Была впервые в мире написана Конституция, как основной закон страны (П.Орлик). В 1917-1918 гг. были попытки реформирования местного самоуправления во время УНР. С 1917 по 1990 гг. на Украине действовали местные советы Советского государства. После провозглашения независимости Украины, местное самоуправление начало преобразовываться на принципах мирового и европейского развития.

Тема 5. Правовые основы и система местного самоуправления в Украине

Существуют три основных уровня нормативно-правового регулирования местного самоуправления:

конституционный

законодательный

уставный

Местное самоуправления в Конституции Украины

Ст. 5 Конституции Украины «…Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Ст. 7 Конституции Украины «В Украине признается и гарантируется местное самоуправление».

Раздел XI, ст. 140-146.

Ст. 143. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями исполнительской власти.

Ст 145. Защита в суде прав местного самоуправления.

Местное самоуправление - объект конституционного правового регулирования в Украине выступает в качестве:

1) соответствующей основы конституционного строя Украины;

2) специфической формы народовластия;

3) права жителей территориальной общины на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине»

Принят 21.05.1997г. на основе ст.146 Конституции Украины. Состоит из преамбулы, 5 разделов, 80 статей.

Определяет объект управления местного самоуправления как вопросы местного значения, перечень которых изложен в разделе II, главы 1,2,3,4, ст. 25-44. Ст. 2 п. 1,2 дает определение местного самоуправления в Украине.

Система местного самоуправления

Местное самоуправление - гарантированное государством право и реальная способность территорий общины - жителей сел, поселков, городов - самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах законодательства (Конституции и законов Украины).

Принципы местного самоуправления:

народовластие;

законность, гласность, коллегиальность;

сочетания местных и государственных интересов;

выборности;

правовой, организационной и материально-финансовой самостоятельности в пределах законов;

подотчетности и ответственности перед территориальной общиной, их органов и должностных лиц;

государственной поддержки и гарантии местного самоуправления;

судебной защиты прав местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется территориальными общинами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через советы и их исполнительные органы (ст. 2.2 Закона Украины «О местном самоуправлении»).

В структуре два основных элемента:

1) территориальная община - это основной субъект местного самоуправления, ее составляют жители села, поселка, города;

2) органы местного самоуправления - сельские, поселковые, городские, районные в городах советы.

Органы местного самоуправления

Советы (села, поселка, города);

Головы;

Исполкомы этих советов (их отделы и управления);

Районные и областные советы, их руководители и аппарат;

Органы самоорганизации граждан и региональные, общественные и местные объединения, ассоциации органов местного самоуправления;

Ст. 10, 11,12,14,15 Закона раскрывают полномочия этих органов.

Полномочия местного самоуправления

Собственные полномочия - это права и обязанности территориальных общин (громад), органов местного самоуправления по осуществлению задач и функций местного самоуправления, определенные Конституцией (ст.143) и Законами Украины (Закон Украины «О местном самоуправлении»).

Полномочия местного самоуправления в сферах:

- социально-экономическое развитие, культура, спорт;

- планирование, учет;

- бюджет, финансы, цены;

- управление коммунальной собственностью;

- транспорт и связь;

- строительство;

- социальная защита населения;

- земельные угодья и природоохрана;

- законность и правопорядок;

- внешнеэкономическая деятельность и др.

Раздел II Закона - ст.26, 27 (а и б), 28(а и б), 29(а и б), 30(а и б), 31(а и б), 3(а и б) 2, 33(а и б), 34(а и б), 35(а и б), ….44.

Кроме собственных полномочий органы местного самоуправления могут осуществлять делегированные им полномочия, которые являются выполнением функций исполнительской власти на местах:

- планирование, учет;

- контроль за работой отдельных государственных структур, органов и учреждений (СЭС, ветеринарная служба и т.д.);

- представление к наградам;

- участие в призыве на воинскую службу и т.п.

Государство обязано финансировать выполнение делегированных полномочий.

Гарантии местного самоуправления

Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления.

Ст.7 Конституции Украины: признается и гарантируется местное самоуправление.

Ст.4 Закона: гарантия местного самоуправления - один из основных принципов местного самоуправления.

Ст.71 запрещает органам государственной власти вмешиваться в законодательную деятельность органов местного самоуправления.

Ст.21 запрещает ограничивать права территориальных громад местного самоуправления за исключением военного и чрезвычайного положения.

Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления:

Ст.142, 143. Конституции Украины (материальная и финансовая) местного самоуправления и обязанность государства финансировать и компенсировать затраты на делегированные полномочия.

Ст.13 Конституции признает защиту законом право коммунальной собственности на равных условиях с правами других субъектов.

Ст.68-70 Закона: право иметь внебюджетные средства, местные налоги и сборы и др.

Гарантии защиты прав местного самоуправления:

Ст.144 Конституции Украины - обязательность выполнения актов органов местного самоуправления на соответствующей территории.

Ст.145 - право судебной защиты прав местного самоуправления.

Ст.71 Закона: право органов и должностных лиц обращаться в суд.

Ст.72 - отчетность и подконтрольность местных государственных администраций, районным, областным советам.

Ст.75 - ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед территориальными громадами.

Устав территориальной громады

Ст.19 Закона впервые в современной истории местного самоуправления дает право представительным органам местного самоуправления принимать Устав территориальной громады.

Устав территориальной громады- это документ нормативно- процедурного характера, который отображает характерные черты взаимоотношений внутри территориальной общности.

Устав территориальной громады должен соответствовать таким критериям:

законодательству;

создавать условия для реализации последовательной местной политики;

объединять принципы администрирования и гибкого управления.

Устав должен иметь следующую структуру и содержание:

Раздел 1

1.1. Общая характеристика села, города.

1.2. Территориальная громада.

1.3. Правовая основа устава.

1.4. Организационно-правовая, материальная и финансовая основа местного самоуправления.

1.5. Отношения местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями.

Раздел 2

2.1. Общие принципы формирования и функционирования системы местного самоуправления в селе, городе.

2.2. Формы участия граждан в местного самоуправления (референдум, выборы, общие собрания, местные инициативы, общественные слушания).

2.3. Взаимодействие органов местного самоуправления и объединений граждан.

Раздел 3

3.1. Система органов самоорганизации граждан.

3.2. Порядок формирования органов самоорганизации.

Раздел 4

4.1. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед территориальной громадой.

4.2. Ответственность перед юридическими и физическими лицами.

Раздел 5

Символика села, города.

Раздел 6

Флаг села, города.

Регистрация Устава в установленном порядке.

Выводы по теме 5

В Конституции Украины и законе Украины «О местном самоуправлении в Украине» заложены правовые основы и основные принципы системы местного самоуправления в Украине. В этом Законе даются определения всех составляющих местного самоуправления, раскрывается структура системы местного самоуправления и её полномочия и гарантии. Ст. 19 закона даёт право территориальным громадам принимать свои Уставы.

Тема 6. Муниципальная политика: структура, функции, методы местного самоуправления в Украине

1. Формирование органов местного самоуправления осуществляется с помощью местных выборов

Выборы - это одна из форм непосредственного осуществления территориальными громадами сел, поселков, городов своих полномочий (ст. 69 Конституции Украины).

Ст. 71 Конституции Украины предусматривает, что выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, путем тайного голосования.