Проблемы формирования административной юстиции

Судебный контроль над нормотворчеством начинается в России при рассмотрении судьей (судом) юридического спора (дела). Главным (но не единственным) принципом, которым должен при этом руководствоваться судья, является принятие решения на основе норм конкретного закона, регламентирующего соответствующие отношения. Однако при принятии решения часто необходимо устанавливать иерархию (подчиненность) нормативных правовых актов, которые могут быть использованы при рассмотрении конкретного дела (спора). Если судья устанавливает, что подлежащий в данном случае применению законодательный акт противоречит нормам Конституции РФ или закону, имеющему более высокую юридическую силу, то решение суда основывается на положениях нормативного акта, обладающего большей юридической силой.

Административная юстиция - это одна из форм осуществления судебного надзора за публичным управлением, в рамках которого судом проверяется законность совершенных административных действий и принятых органами управления административных актов (правовых актов управления), принимаются меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, привлекаются к ответственности лица, виновные в нарушениях закона. Решением суда административный акт может быть полностью отменен либо частично изменен. В отличие от судебного надзора [17, с. 80] (контроля в более узком его смысле) органы управления, осуществляя контрольную деятельность, оценивают не только законность издания и исполнения правового акта управления, но и его эффективность [41, с. 76].

Традиционно в литературе рассматриваются два вида нормоконтроля: абстрактный и конкретный. Абстрактный нормоконтроль заключается в проверке законности правовых актов независимо от того, применяются ли эти акты в конкретном деле, нарушаются ли спорным нормативным актом конкретные права конкретного лица. Абстрактный (или непосредственный) судебный контроль в сфере публичного управления осуществляется судом при рассмотрении гражданского дела по правилам гражданско-процессуального или арбитражно-процессуального законодательства в результате подачи жалобы лицом или по протесту прокурора о незаконности действий органов исполнительной власти, о несоответствии федеральному закону административного акта. Результатом абстрактного (непосредственного) нормоконтроля может стать утрата юридической силы конкретного правового акта.

Осуществляемый судом конкретный нормоконтроль заключается в том, что суд, установив несоответствие нормативного акта закону и нарушения им субъективных прав и интересов конкретного лица, принимает решение о признании данного акта недействующим (незаконным). Конкретный (или косвенный) судебный" контроль применяется при рассмотрении судами различных гражданских, уголовных или административных дел. В данном случае выяснение вопроса о законности тех или иных административных действий и правовых актов управления является второстепенной задачей (что не умаляет ее значимости и обязательности) по отношению к главной задаче судебного разбирательства. Факты нарушения законности при принятии административных актов могут быть отражены судом (судьей) в частном определении, в судебном решении или в постановлении о направлении дела на дополнительное расследование.

С практической точки зрения, очень важно, чтобы признанный судом недействующим (незаконным) нормативный правовой акт был действительно отменен или изменен принявшим его органом публичного управления и должностным лицом. Однако «недействующий» акт управления может очень долго считаться неотмененным или неизмененным. На него нельзя, конечно, ссылаться при рассмотрении соответствующих дел или принятии решений; однако в данном случае не достигается конечная цель нормоконтроля - отмена незаконного акта управления и создание новой качественной правовой основы для регулирования соответствующих управленческих отношений [36, с. 387].

Российское правосудие, обеспечивая права и свободы гражданина, должно осуществляться на основе установленного в законах разграничения компетенции, (юрисдикции, подведомственности дел) судов различных видов в области защиты прав и свобод личности, при использовании специфических процессуальных отраслевых правовых норм. Главным требованием, предъявляемым к судебному контролю, является полномасштабность судебно-правовой защиты прав и свобод граждан, то есть контролю должны подлежать всякие решения и действия публичной власти и их представителей. Необходимость усиления судебного контроля за законностью административной деятельности органов публичной власти и их служащих обусловлена тем, что должностные лица являются субъектами реализации мер государственного принуждения. В последние годы увеличилось число правоприменяющих субъектов, имеющих право использовать методы властного государственного управления, применять меры государственного (административного) принуждения, налагать на физических и юридических лиц установленные законодательством административные взыскания. К ним, например, относятся должностные лица органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, комиссии Комитета по земельным ресурсам и землеустройству, органов Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации, архитектурно-строительного надзора, Антимонопольного комитета Российской Федерации, Российской транспортной инспекции, федерального казначейства. Поэтому с одной стороны всем субъектам необходимо знать свои полномочия и пределы административного воздействия, а с другой - уполномоченные субъекты должны применять меры государственного принуждения в соответствии с положениями действующего законодательства, не нарушая при этом законных прав и свобод граждан.

Защищать права и свободы граждан, согласно Конституции РФ, обязаны также и органы исполнительной власти. Но именно в этой ветви государственной власти пока еще не создан четко работающий механизм такой защиты. Поэтому зачастую реализация гражданином его прав зависит не столько от закона, сколько от усмотрения администрации или произвола недобросовестного чиновника. Нынешнее государство, его структуры нередко проявляют крайнее безразличие к правам и свободам человека. Должностные лица даже не утруждают себя заверениями в приверженности к ним, чувствуя безнаказанность и свободу от любой ответственности. Механизм пресечения чиновничьего произвола практически отсутствует. Особенно важно обеспечить режим законности при реализации государственными служащими мер административного принуждения. Законность применения этих мер представляет собой комплексный правовой институт, объединяющий правовые нормы различных отраслей (материальных и процессуальных). Законность в сфере административной юрисдикции состоит в осуществлении специально созданными государственными органами контрольно-надзорных функций по выявлению несоответствия (либо соответствия) действий юридических и физических лиц правовым установлениям. Они предусматривают возможность наложения административных санкций за неправомерное поведение, ненадлежащее выполнение должностными лицами своих обязанностей. Главная цель контрольно-надзорных органов состоит в создании и поддержании режима законности в области административной юрисдикции [41, с. 78].

Реальное обеспечение правовой защиты субъективных прав граждан, установленных в Конституции РФ (а ранее - в Декларации прав и свобод человека и гражданина) и в других законах, представляет собой важнейшую задачу современного правового государства. Необходимо добиваться максимальной эффективности правовой защиты нарушенных исполнительной властью прав и свобод граждан; в подобных случаях важнейшую роль играет правовой механизм восстановления нарушенных прав и свобод граждан и возмещение им причиненного ущерба. Российское законодательство устанавливает различные социальные и правовые формы и способы восстановления нарушенных прав и свобод граждан. Одним из наиболее действенных способов является судебный контроль за исполнительной властью. В соответствии со статьей 10 Конституции РФ, судебная власть является одной из трех ветвей государственной власти. Органы этой власти самостоятельны и действуют независимо от законодательной и исполнительной властей, подчиняясь только Конституции РФ и закону. Судебная власть осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке присяжных, народных и арбитражных заседателей посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. От степени эффективности их деятельности зависит и полнота обеспечения прав и свобод гражданина.

Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» была определена судебная система Российской Федерации (федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировых судей субъектов Российской Федерации). В соответствии с законом, федеральные суды: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды (эти суды составляют систему федеральных судов общей юрисдикции); Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ (эти суды составляют систему федеральных арбитражных судов). Суды субъектов РФ - конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.

В нашей стране создана судебная система как самостоятельная ветвь государственной власти в виде: 1) трехступенчатой иерархии судов общей юрисдикции; 2) трехступенчатой системы арбитражных судов; 3) Конституционного Суда РФ; 4) судов субъектов РФ (конституционных (уставных) судов субъектов РФ, мировых судей). При этом сфера судебной власти субъектов РФ может быть подвержена специфическим изменениям. Как было отмечено, функции судебного контроля осуществляются судами на основании гражданского, конституционного и административного судопроизводства. Конституционный контроль осуществляется за законностью и соответствием Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, актов субъектов РФ, публично-правовых договоров и не вступивших в силу международных договоров РФ. Административно-судебный контроль, то есть контроль судов за исполнительной властью, осуществляется в настоящее время в процессуальной форме, установленной гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательствами. В отношении конституционного контроля принцип институционного оформления судебной власти в настоящее время уже реализован - создан Конституционный Суд РФ, осуществляющий свою власть в форме конституционного судопроизводства (статья 1 Федерального Конституционного Закона «О Конституционном Суде РФ»). Самостоятельность этого органа обеспечена в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях; судьи имеют особый правовой статус; созданы специальные процессуальные формы. Конституционный суд решает исключительно вопросы права, оставаясь при этом органом конституционного контроля [37, с. 77].

Контроль над законностью действий административно-правового характера, к сожалению, и, по сей день, не обеспечен традиционными и обязательными для специальной ветви судебной власти атрибутами, то есть специальными судебными органами, особой процессуальной формой разрешения дела, собственной компетенцией, соответствующей процедурой, разрешения подведомственных дел, необходимыми юрисдикционными полномочиями, оптимальной организационной структурой и соответствующей законодательной основой. Сравнение функции контроля суда за исполнительной властью (публичным управлением) с функцией конституционного контроля демонстрирует нормативную, организационную и политическую "отсталость" в темпах, способах и, главное, результатах институционализации, установления и применения на практике института административной юстиции [33, с. 154].

Вместе с тем, оценивая с самых широких позиций оформление судебной власти в области контроля суда за законностью функционирования администрации, многие авторы говорят о необходимости создания отдельной юрисдикционной процедуры, то есть формирования самостоятельной ветви судебной власти, построенной на началах системной организации. При этом в качестве специфических черт отечественной модели административной юстиции называются: функции правосудия и функции юрисдикционного контроля над законностью функционирования исполнительной власти (управления); собственно процессуальная основа; организационная обособленность и самостоятельность органов административной юстиции (например, административных судов).

Как уже неоднократно подчеркивалось, институт административной юстиции взаимосвязан с институтом правовой защиты прав и свобод граждан и ее правовыми средствами, а также с судебными органами, обеспечивающими подобную защиту. В Конституции Российской Федерации права и свободы человека провозглашаются высшей ценностью, гарантируется и обеспечивается правосудием их государственная защита (статьи 2, 18, 45 Конституции РФ). Установленное в статье 46 Конституции РФ право на судебную защиту прав и свобод граждан характеризуется тем, что: такое право гарантируется каждому лицу (гражданину РФ, иностранцу или лицу без гражданства) и их объединениям; с целью защиты прав и свобод в судебном порядке можно обжаловать решения и действия любых органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, судебную защиту должны обеспечивать все созданные в настоящее время суды: Конституционный суд РФ, арбитражные суды, суды общей юрисдикции, военные суды. В течение последних пяти-шести лет законодательство о судебной системе Российской Федерации находилось в постоянном изменении. На сегодняшний день его развитие стабилизировалось: установленные в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» суды имеют ограниченную компетенцию по обеспечению и защите прав и свобод личности. В настоящее время каждый имеет право на обращение в Конституционный суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод именно законом (федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции республик, уставы, законы субъектов Российской Федерации), если он применен или подлежит применению в конкретном деле. Конституционный суд РФ не имеет при этом полномочий по проверке конституционности индивидуальных (ненормативных) актов государственных органов и федеральных органов исполнительной власти, правоприменительной практики; у него нет права давать заключения о конституционности действий высших должностных лиц. Обжалование всех иных актов (кроме законов) и решений, а также действий происходит в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Вместе с тем к подведомственности судов общей юрисдикции (в том числе и их высшего звена) законодатель не относит дела об оспаривании не только законов, но и нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ. Таким образом, гражданин не может оспорить в суде общей юрисдикции или арбитражном суде нормативный акты Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ и Президента РФ, даже если считает нарушенным свои права и свободы [26, с. 181].

ГЛАВА 3. Проблемы административного судопроизводства

3.1 Специальная процедура административного судопроизводства

Административная юстиция это судебная зашита прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и иных органов управления, наделенных государственно-властными полномочиями, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

Создание полноценного института административной юстиции невозможно без установления в законодательном порядке процедуры административного судопроизводства, определения основных положений, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публичного характера, в том числе споры, вытекающие из административных правоотношений и затрагивающие административно-правовой статус граждан РФ, базирующийся на нормах Конституции РФ.

Сущность административного судопроизводства предопределяет его самостоятельность в системе Гражданского процессуального кодекса, то есть судопроизводство по делам, возникающим из управленческих отношений, представляет собой специальный вид гражданской процессуальной формы, которая обусловлена правовой природой рассматриваемых жалоб, а также задачами суда при осуществлении по ним правосудия. Специальные особенности административного судопроизводства связаны со своеобразным характером материально-правовых отношений, которые характеризуются неравноправным положением участников судопроизводства. В административном судопроизводстве одной из сторон выступает государственный орган или должностное лицо, которые имеют государственно-властные полномочия. Основанием для возбуждения судопроизводства является жалоба. Подача жалобы возможна только в одностороннем порядке, то есть встречную жалобу подать невозможно. Однако, при рассмотрении судом публично-правового спора, возможным основанием может служить и судебный иск, при этом суд осуществляет надзор за законностью действий государственных органов по отношению к гражданину или группе граждан. Спор будет подведомствен административному производству лишь только в том случае, если содержание спора касается административного права. Основной задачей административного процесса является восстановление нарушенных свобод, прав и законных интересов участников административно-правовых отношений. Соответственно в данном процессе суд должен быть особенно активен при оказании помощи гражданину в споре, так как гражданин практически не может противостоять ответчику в лице государственного органа или должностного лица, имеющего в своих документах доказательства по рассматриваемому делу и незаинтересованного в привлечении для рассмотрения данные доказательства. Поэтому судья должен вмешаться и заставить государственный орган предоставить требуемые для разбирательства документы, другие доказательства. Именно институт административной юстиции может осуществить юридическое равноправие сторон и в то же время при условии возложения бремени доказывания на орган публичной администрации. В отличие от гражданского процесса административный процесс (административное судопроизводство) не может в полной мере основываться на принципе диспозитивности, предполагающем значительную свободу процессуальных действий сторон. В административном процессе исключаются встречный иск, взаимные притязания сторон. О понимании принципа диспозитивности в науке гражданского и арбитражного процессуального права и его характерных чертах достаточно подробно сказано профессором Т.Е. Абовым в статье «Арбитражный суд в судебной системе России» [27, с. 216]. По сути дела различаются принципиальные установки обоих процессов, поскольку в административном процессе конечным результатом является отмена индивидуального акта управления или признание недействующим нормативного правового акта в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, специальная процедура административного судопроизводства должна отразить особенности публично-правового спора, имея в виду:

1) облегченный доступ гражданина к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела;

2) оказание помощи гражданину в составлении обращения (административного иска или жалобы) в суд;

3) определение инквизиционной, следственной роли суда (в отличие от гражданского судопроизводства) с учетом истребования необходимых доказательств и документов, которые недоступны гражданину; осуществление судом иных мер по собственной инициативе;

4) возложение бремени доказывания на орган администрации, поскольку процессуальное положение сторон в публично-правовом (административном) споре должно компенсировать определенное неравенство в положении субъектов публичного права;

5) обеспечение справедливого разрешения возникшего публично-правового (административного) спора и оперативного исполнения судебного решения (в данном случае возможно использование авторитета судебной власти с позиций воздействия на администрацию в виде штрафных санкций за неисполнение судебного решения и возложения на администрацию обязанности рассмотрения вопроса о привлечении виновных должностных лиц к ответственности).

При этом необходимо иметь в виду, что действующие ГПК РФ и АПК РФ не учитывают принципиальных различий гражданско-правовых и публично-правовых (административных) споров, подчиняя, по сути дела, рассмотрение последних общим правилам гражданского и арбитражного судопроизводства. Не учитывается, в частности, то принципиальное обстоятельство, что, рассматривая и разрешая публично-правовой (административный) спор, суд тем самым осуществляет и полномочия правосудия, и полномочия судебного административного контроля - контроля над законностью действий органов администраций и их должностных лиц. Действующие гражданско-процессуальное законодательство и законодательство арбитражно-процессуальное ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса является сохранение существенных элементов инквизиционного процесса. В первую очередь это относится к роли судьи в процессе (активная поддержка заявителя в процессуальном смысле этого понятия), имеет место и особый правовой статус заявителя. Такой характер процесса предопределяется характером претензий «человек-государство» [12, с. 166].

Предположительно административному судопроизводству будут подлежать дела:

- о признании не действительным (полностью или частично) нормативного правового или индивидуального акта органа (должностного лица) публичной администрации, если он затрагивает права и свободы гражданина (физического лица) или объединения граждан (юридического лица);

- об обязанности органа публичной администрации (его должностного лица) принять необходимый правовой акт в целях защиты прав и свобод гражданина или законных интересов и прав юридического лица;

- об изменении административно-правового статуса конкретного лица в связи с определенными юридическими фактами;

- о признании юридического факта, влекущего возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения, существенно влияющего на статус конкретного лица.

Обращаясь к структуре будущего законопроекта об административном судопроизводстве, отметим, что предметом рассмотрения судом являются решения и действия органа публичной администрации (государственной, муниципальной) или уполномоченного этим органом должностного лица. Под органом публичной администрации следует понимать государственный орган, обладающий в отношении конкретного лица или группы лиц (физического и юридического лица) государственно-властными полномочиями. Аналогичная ситуация сложилась с органами местного самоуправления, также обладающими определенными властными полномочиями. Дела, рассматриваемые судом в отношении указанных решений и действий, можно было бы именовать административными делами. Представляется также необходимым предусмотреть возможность предоставления Уполномоченному по правам человека и прокурору выступать в качестве заявителя в суде в защиту прав и свобод другого гражданина, а также в защиту государственных и общественных интересов в связи с неправомерными решениями и действиями конкретного органа публичной администрации [29, с. 154].

В федеральном конституционном законе «Об административном судопроизводстве» необходимо закрепить принципы правосудия, вытекающие из норм Конституции РФ и отражающие идеи правового государства. Отметим, что эти принципы в равной мере являются основополагающими в гражданском, арбитражном и уголовном процессах. Речь идет, прежде всего, о независимости судей. На первый план здесь выступает адресованное судье требование подчиняться только Конституции РФ и федеральному закону (статья 120 Конституции РФ). Представляется, что федеральный суд (а именно таким судом будет административный суд) должен руководствоваться законом субъекта Российской Федерации. Однако «жесткая» формула статьи 120 Конституции РФ о том, что судьи подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону, обусловливает обязанность судьи рассмотреть и оценить нормы регионального закона в соотношении с нормами закона федерального и в случае их противоречия обосновать принятое им решение исходя из норм федерального закона. Правило о том, что судья должен руководствоваться актом, имеющим большую юридическую силу, относится к иерархии нормативных правовых актов, принятых органами исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Разумеется, если судья усматривает противоречие федерального или регионального закона Конституции РФ, он вправе, приостановив производство по делу, обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ. Таким образом, одним из элементов независимости судей (наряду с другими не менее важными гарантиями судейской независимости) является обеспечение самостоятельности судьи в оценке законности правовой нормы, на основе которой предстоит разрешать конкретное дело. В законе об административном производстве необходимо закрепить принцип равенства всех перед законом и судом. Что касается принципа состязательности и равноправия сторон, то наряду с провозглашением этого конституционного требования необходимо, на наш взгляд, подчеркнуть определенные инквизиционные начала судебного разбирательства, учитывая существующее неравенство заявителя, особенно гражданина, и органа публичной администрации. Последний, обладая определенным набором властных полномочий, имеет несомненные преимущества перед гражданином, поскольку именно от этого органа зависит, насколько обстоятельную информацию он предоставит гражданину по его просьбе в связи с возникшей конкретной негативной ситуацией. В этой связи, целесообразно возложить на административный суд обязанность разъяснять лицам, обратившимся за зашитой, их права и обязанности, оказывать содействие в реализации этих прав и совершать иные действия, направленные на выяснение фактических обстоятельств дела и принятие законного и обоснованного решения. В законе должен быть отражен традиционный для всех процессуальных законов принцип гласности (открытости) судебного разбирательства Возможные случаи проведения закрытых судебных заседаний необходимо четко оговаривать именно в законе. В качестве одного из таких случаев следовало бы указать на возможность проведения закрытого судебного заседания по ходатайству лица, участвующего в деле, в целях обеспечения неприкосновенности частной жизни гражданина, сохранения коммерческой или иной охраняемой законом тайны. Разумеется, что во всех случаях решение административного суда по делу подлежит публичному объявлению и не может быть секретным. В законе об административном судопроизводстве должны быть реализованы и требования Конституции РФ применительно к языку судопроизводства. Не менее важен вопрос об участниках административного судопроизводства, прежде всего о заявителе (лице, обжалующем действие или решение органа публичной администрации либо его должностного лица) и ответчике (органе, должностном лице, совершившем обжалуемое действие (бездействие) или принявшем обжалуемое решение). Речь идет равным образом и о представителях соответствующих лиц. Наряду с заявителем и ответчиком участниками судопроизводства должны быть признаны лицо, орган, обратившиеся в суд за защитой прав и свобод другого лица, в том числе и прокурор, Уполномоченный по правам человека. Причем прокурор обязан защищать также общественные и государственные интересы, поскольку они затрагиваются неправомерными актами и могут причинить существенный вред гражданам [34, с. 55].

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения). К их числу относятся, в том числе, представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; осуществлено незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности или незаконное привлечение его к какой-либо ответственности.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. Официальной информацией могут считаться сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений). Однако едва ли составит сложность отыскать лицо, подготовившее заключение, письмо или иной документ, направленный в адрес государственных органов или иных организаций. Более того, анонимные сообщения вообще не должны рассматриваться в органах управления и иных организациях [20, с. 26 - 27].

Сведения, о которых идет речь, могут касаться прав и свобод, установленных Конституцией РФ, а также основанными на ней законами и иными нормативными правовыми актами, а также актами индивидуального характера, например, о назначении пенсии (повышенной пенсии), о предоставлении льготы по оплате квартирной платы. К ним могут относиться также сведения, которые нарушают право собственности гражданина, право передвижения, жилищные, трудовые права, избирательные права, затрагивают достоинство личности. Общее правило состоит в том, что суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме: действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования и действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

В суд не могут быть обжалованы индивидуальные и нормативные акты, касающиеся обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Например, иной порядок судебного обжалования устанавливается в КоАП РФ, когда речь идет об обжаловании постановления о наложении административного взыскания. В порядке Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» не могут быть обжалованы, к примеру, решение, определение, приговор суда, так как такой порядок установлен гражданско-процессуальным и уголовно-процессуальным законами. Вместе с тем нормы указанных процессуальных отраслей далеко не полностью охватывают перечень судебных документов и действий. Так, не определен судебный порядок обжалования вышеуказанных действий работников правоохранительных органов. Гражданину может быть причинен материальный или моральный вред такими неправомерными действиями прокурора, следователя, дознавателя, судьи, судебного пристава (судебного исполнителя), как, например, непринятие мер по заявлениям граждан о совершении в отношении них преступных действий; необоснованное прекращение уголовного дела; необоснованное задержание и водворение в места содержания задержанных; волокита в судах.

Судебная защита прав и свобод военнослужащих, как показывает практика военных судов, также стала в последние годы наиболее важным и эффективным способом правовой защиты. Военнослужащий (как и гражданин) вправе по своему усмотрению обратиться с жалобой на действия органа военного управления или воинского должностного лица, которые нарушили его права и свободы, либо непосредственно в военный суд, либо в вышестоящий орган военного управления, либо к воинскому должностному лицу. Военнослужащий вправе в порядке, предусмотренном указанной статьей, обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы. В военные суды можно обжаловать действия и решения, как органов управления, так и воинских должностных лиц. Военнослужащими, имеющими право на обжалование, являются не только лица, проходящие службу в Вооруженных Силах РФ по контракту или по призыву, но и лица, состоящие на службе в других войсках, органах и воинских формированиях (например, в Федеральной пограничной службе Российской Федерации, во внутренних войсках МВД РФ). Военным судам подсудны гражданские дела по искам и жалобам о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Военным судам на территории РФ неподсудны гражданские дела по искам и жалобам на действия (бездействие) иных государственных или муниципальных органов, юридических или физических лиц. Также им неподсудны гражданские дела по искам и жалобам граждан, не имеющих статуса военнослужащих, за исключением граждан, уволенных с военной службы (прошедших военные сборы), если они обжалуют или оспаривают действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие их права, свободы и охраняемые законом интересы в период прохождения ими военной службы, военных сборов. Например, жалоба офицера запаса на действия воинских должностных лиц также должна рассматриваться военным судом в тех случаях, когда спорное правоотношение возникло в период прохождения им военной службы. Органами военного управления считаются Министерство обороны РФ, его главные, центральные и другие управления, Генеральный штаб, штабы и другие службы округов и флотов, объединений и соединений, военкоматы и другие органы, наделенные организационно-распорядительными функциями в сфере военного управления. Важное место в системе обеспечения полной и своевременной защиты прав военнослужащих занимает военная прокуратура [18, с. 330].

Каждый гражданин Российской Федерации вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если ему в удовлетворении жалобы отказано, или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи.

Жалоба подается: 1) самим гражданином, права которого нарушены; 2) его представителем; 3) надлежаще уполномоченным представителем по просьбе гражданина. Жалоба по усмотрению гражданина может быть подана либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего, либо в суд по месту его жительства гражданина. Если заявитель осведомлен о сведениях, являющихся государственной тайной, то жалоба на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу подается в Верховный Суд республики, являющейся субъектом РФ, краевой, областной, городской суд, суд автономной области, суд автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без разрешения. С заявлением в суд общей юрисдикции или в военный суд о защите прав и свобод граждан (военнослужащих) вправе обратиться прокурор (военный прокурор).

В жалобе гражданина, с которой он направляется в суд, должно быть указано:

- фамилия, имя и отчество заявителя, его место работы (службы), должность, воинское звание, место жительства;

- наименование суда, в который подается жалоба;

- наименование органа управления, место его нахождения или фамилия, имя, отчество, должность лица, действия (решения) которых обжалуются;

- какие действия (решения) органа управления или должностного лица обжалуются, время совершения таких действий (принятия решений);

- подавалась ли аналогичная жалоба в вышестоящий в порядке подчиненности орган или должностному лицу и, если подавалась, какое решение получено;

- какие конкретно права и свободы гражданина нарушены этими действиями (решениями);

- требования заявителя.

Подача жалобы оплачивается государственной пошлиной в установленном Законом РФ размере. В суд предоставляется количество копий жалобы, равное числу ответчиков. Судья, установив, что жалоба подана с нарушениями указанных требований, выносит определение об оставлении заявления без движения, о чем извещает гражданина и предоставляет ему срок для исправления недочетов. В случае выполнения гражданином требований процессуального закона жалоба может считаться поданной в день первоначального представления ее в суд. В противном случае жалоба считается не поданной и возвращается гражданину [12, с. 205 - 206].

В установленных статьей 129 ГПК РФ случаях судья отказывает в принятии жалобы, о чем выносит определение (например, если дело неподсудно данному суду), которое может быть опротестовано и обжаловано в вышестоящий суд в кассационном порядке. Суд, приняв жалобу к рассмотрению, по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Все жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства. Конституция РФ (статья 46) не предусматривает каких-либо ограничений права на обращение в суд, то есть если гражданин считает, что обжалуемое им действие или решение нарушают его права и свободы, он вправе и в этом случае обращаться за правовой защитой в суд. Гражданские дела, подведомственные судам общей юрисдикции, за исключением дел, предусмотренных статьями 113, 1141 - 116 ГПК РФ, рассматриваются районным судом. Введена новая статья 1411, установившая подсудность гражданских дел военным судам, которые входят в систему судов общей юрисдикции и рассматривают гражданские дела по правилам гражданского судопроизводства (например, дела о защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений). К подсудности Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа (в качестве судов первой инстанции) отнесены, например, дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ; о прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений; об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, соответствующих комиссий референдума, должностных лиц этих комиссий. Исключение составляют решения, принимаемые по жалобам на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий.

Суды общей юрисдикции вправе рассматривать дела затрагивающие деятельность органов исполнительной власти (нотариата, органов записи актов гражданского состояния) на основании особого производства. Согласно Кодексу об административных правонарушениях суды общей юрисдикции рассматривают жалобы граждан на постановления о наложении на них административных взысканий по правилам, установленным статьями 236 - 239 Гражданского процессуального кодекса РФ. Рассмотрение таких жалоб по правилам гражданского судопроизводства обеспечивает возможность кассационного обжалования решения суда, принятого по жалобе (статья 282 Гражданского процессуального кодекса). Жалоба должна быть рассмотрена судом в десятидневный срок с момента ее подачи. Она рассматривается с участием гражданина, подавшего жалобу, и руководителя органа публичной власти, общественной организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей. Если гражданин, подавший жалобу, и другие участвующие в деле лица согласны, то жалоба может быть рассмотрена судьей единолично. Во время подготовки дела к судебному рассмотрению судья разъясняет порядок рассмотрения дела участвующим в нем лицам. Перерыв судебного заседания объявляется, если возражения против единоличного рассмотрения дела поступили в ходе его рассмотрения и дело передается на коллегиальное рассмотрение. Рассмотрение дела по жалобе гражданина ведется с соблюдением всех принципов гражданского процесса (гласность судопроизводства, объективная истина, законность, диспозитивность, устность, непосредственность, процессуальное равноправие сторон и пр.). Дело рассматривается в открытом судебном заседании [36, с. 384].

В судебном заседании участвуют: уполномоченный представитель органа управления или должностное лицо (государственный или муниципальный служащий), действия (решения) которых обжалуются; гражданин, подавший жалобу; их представители; прокурор. В случае необходимости в судебное заседание могут быть приглашены свидетели и эксперты. Не может служить препятствием к рассмотрению жалобы неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, подавшего жалобу, или руководителя органа публичной власти, общественной организации или должностного лица (государственного или муниципального служащего), действия которых обжалуются, или их представителей. Но в некоторых случаях суд может признать явку указанных лиц обязательной. Суд оставляет жалобу без рассмотрения в случае, если гражданин, подавший жалобу, не явился без уважительных причин по вторичному вызову, а суд или судья не считает возможным разрешить жалобу только по имеющимся в деле материалам. В таких случаях, когда лица, участвующие в деле не являются в суд и при отсутствии сведений о вручении им повесток разбирательство дела должно быть отложено. Участники разбирательства могут быть оштрафованы в судебном порядке за неявку в суд без уважительных причин [11, с. 287 - 288].

Процессуальный статус как представителя органа управления или должностного лица, действия (решения) которых обжалуются, так и гражданина, подавшего жалобу, определен статьей 30 ГПК РФ. В ходе судебного заседания и рассмотрения дела (жалобы) суд (судья) проверяет законность и правильность действий органов публичного управления или должностного лица (государственного или муниципального служащего). В случае принятия органами управления или должностными лицами решений на основе нормативных правовых актов, противоречащих законодательству РФ, эти решения признаются судом незаконными. Суд (судья) выслушивает объяснения заявителя, представителей органа управления, должностных лиц и их представителей, других заинтересованных лиц, допрашивает свидетелей; в судебном заседании исследуются и оцениваются документы и иные доказательства. Если гражданин, подавший в суд жалобу, в ходе досудебной подготовки к делу добровольно отказывается от нее, то судья отбирает у него письменное заявление, разъясняет последствия такого отказа и выносит определение о прекращении производства. Отказ от жалобы в ходе судебного заседания заносится в протоколе судебного заседания, а заявителю разъясняются последствия отказа от жалобы (статья 220 ГПК РФ). Разъяснения должны быть также внесены в протокол, о чем заявитель делает в нем свое подтверждение (подписью). Суд (судья) удаляется в совещательную комнату для вынесения определения о прекращения производства по делу и об отказе от жалобы, которые может быть обжалованы и опротестованы. Суд (судья) не имеет права утверждать мировые соглашения по делам по жалобам граждан на действия и решения органов управления или должностных лиц. Нельзя прекратить производство по жалобе в случае признания органом управления или должностными лицами обоснованности заявленных гражданином требований; суд выносит решение по существу дела, предварительно оценив такое признание с учетом выясненных обстоятельств по делу. По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение и обязывает удовлетворить требование гражданина или признает обжалуемое действие (решение) незаконным или отменяет примененные к нему меры ответственности или указывает иным путем восстановить его нарушенные права и свободы. Решение по жалобе принимается судом (судьей) в совещательной комнате после исследования всех материалов дела, оценки доказательств, проведения судебных прений и ознакомления с заключением прокурора.

В соответствии со статьей 197 ГПК РФ судебное решение по жалобе гражданина, как и любое решение по гражданскому делу, должно включать следующие части: вводную, описательно-мотивировочную и резолютивную. Во вводной части решения указываются: наименование решения и суда (судьи), рассмотревшего жалобу; дата рассмотрения дела; фамилия и инициалы заявителя; данные об обжалуемом решении или действии, которое совершено органами управления или должностными лицами. Если при рассмотрении жалобы участвовали другие заинтересованные лица или их представители, прокурор, то об этом также указывается во вводной части решения. В описательно-мотивировочной части судебного решения по жалобе указываются существо обжалованного решения или действия органов управления или должностного лица (государственного или муниципального служащего); существо просьбы заявителя и доводы в ее обоснование; анализ содержащихся в материалах дела доказательств в подтверждение либо опровержение доводов жалобы; ссылка на процессуальный закон. В решении должны четко излагаться выводы суда относительно неправомерности требований гражданина или обоснованности поданной жалобы. Решение должно содержать также выводы суда относительно заявленных уполномоченным представителем органа публичной власти, должностного лица возражений против жалобы. В резолютивной части судебного решения по жалобе указываются существо принятого решения, срок и порядок его обжалования. Резолютивная часть решения требует четкого и непротиворечивого изложения. Если суд считает, что содержащиеся в жалобе требования обоснованны, то признает обжалуемое решение (действие) незаконным. Также обязывает соответствующий орган управления или соответствующее должностное лицо отменить примененные к гражданину меры ответственности или удовлетворить его требование или иным путем восстановить его нарушенные права. Решении об удовлетворении жалобы дает указание на конкретные правовые нормы, законы и иные нормативные правовые акты, которые были нарушены органом публичной власти или должностным лицом (государственным или муниципальным служащим). Это решение включает в себя также перечень конкретных действий, которые должны быть совершены в целях устранения допущенных нарушений [14, с. 291].

Моральный вред и убытки, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке (статьи 12, 15, 16, 151 - 152, 1099 - 1101 ГК РФ).

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, то он принимает решение об отказе в удовлетворении жалобы. Суд (судья), принимая решение об удовлетворении жалобы, должен обсудить и вопрос о необходимости его немедленного исполнения. Статья 210 ГПК РФ устанавливает перечень решений, подлежащих немедленному исполнению. Суд или судья могут принудить к немедленному исполнению полностью или в части решение по делам, если вследствие особых обстоятельств несвоевременность в его исполнении может привести к значительному ущербу для взыскателя, или само исполнение может оказаться невозможным. В исключительных случаях в силу особой сложности дела составление мотивированного судебного решения по жалобе может быть отложено на срок не более трех дней. Но эту часть решения суд обязан объявить в том заседании, в котором закончилось разбирательство дела. Если орган управления, решение которого признано судом незаконным, расформирован, а должность соответствующего должностного лица упразднена, то обязанность по устранению нарушения права гражданина возлагается судом на правопреемников или на вышестоящий в порядке подчиненности орган управления либо на вышестоящее в порядке подчиненности должностное лицо. Если должностное лицо, действия которого были обжалованы в суд, не занимает прежней должности, то обязанность по устранению нарушенного права или свободы гражданина возлагается на вновь назначенное должностное лицо, к компетенции которого относится выполнение соответствующих действий или принятие нового решения [36, с. 283].

Для устранения допущенных нарушений закона Решение суда по жалобе направляется руководителю государственного органа, иного органа публичного управления, общественной организации или должностному лицу (государственному или муниципальному служащему), действия которых были обжалованы.

Законодатель обеспечивает и материальную защиту граждан, которые обжалуют действия и решения должностных лиц и органов. Так, в соответствии со статьей 9 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и статьей 901 ГПК РФ, судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина. Если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего, если суд установит, что их действия (решения) были незаконными. Судебные издержки возлагаются на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего также в случае признания судом их действий (решений) законными, если поданная гражданином вышестоящему в порядке подчиненности органу, объединению, должностному лицу жалоба была оставлена без ответа.