Проблемы формирования административной юстиции

Лица, участвующие в рассмотрении дела по жалобе (гражданин, должностные лица, их представители), могут обжаловать решения суда на действия или решения органов публичного управления или должностного лица в соответствии со статьей 282 ГПК РФ. Статьи 283, 284 ГПК РФ определяют сроки и порядок подачи кассационной жалобы или протеста, который может принести прокурор согласно статье 282 ГПК РФ. Предмет кассационного обжалования или опротестования составляют как судебное решение по жалобе в целом, так и конкретные выводы в мотивировочной его части. Жалоба или протест прокурора направляются в суд, вынесший решение по делу. Если решение суда вступило в законную силу, то его могут пересмотреть только по протесту прокурора в порядке судебного надзора, председателя суда и его заместителя (статья 320 ГПК РФ). В случае принесения протеста в порядке надзора исполнение судебного решения по жалобе может быть приостановлено до окончания надзорного производства, о чем стороны информируются. Приостановление исполнения судебного решения действует до вынесения определения (постановления) соответствующей надзорной инстанцией и утрачивает силу в случае отклонения протеста [41, с. 80].

Исполнение решения суда по жалобе осуществляется по правилам гражданского процессуального законодательства. Решение суда, которое вступило в законную силу, обязательно подлежит исполнению всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации. Решение суда направляется не позднее десяти дней после вступления его в законную силу органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину. С момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими. Не позднее, чем в месячный срок со дня получения решения суда об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации (статьи 38-40 ГПК РФ). В соответствии со статьями 357, 358 ГПК РФ суд вправе применить меры принудительного исполнения решения по жалобе по истечении установленного для исполнения решения срока. Статья 406 ГПК РФ определяет меры, которые могут быть применены к должностным лицам при неисполнении ими решения суда по жалобе. После возбуждения исполнительного производства по документу, обязывающему должника произвести определенные действия или нет, судебный пристав-исполнитель устанавливает должнику срок для их добровольного исполнения. В случае невыполнения указанных требований без уважительных причин судебный пристав-исполнитель применяет к должнику штрафные санкции и иные меры и назначает новый срок исполнения исполнительного документа. При последующих нарушениях без уважительных причин новых сроков по исполнительному документу размер штрафа каждый раз удваивается. Если исполнительный документ не исполняется повторно без уважительных причин, то судебный пристав-исполнитель вносит в соответствующие органы представление о привлечении к предусмотренной законодательством Российской Федерации административной или уголовной ответственности должностного лица, которое в силу своих служебных обязанностей должно исполнить исполнительный документ. Постановление судебного пристава-исполнителя о наложении штрафа утверждается старшим судебным приставом. Оно может быть обжаловано в соответствующий суд в 10-дневный срок. В случае невозможности исполнения исполнительного документа судебный пристав-исполнитель выносит постановление о возвращении исполнительного документа в суд, которое утверждается старшим судебным приставом. Постановление может быть обжаловано в соответствующий суд в 10-дневный срок. Однако в предусмотренных законом случаях и с учетом обстоятельств дела суд может принять решение об отсрочке или рассрочке исполнения решения. Как установлено в статье 211 ГПК РФ, если в силу закона или по решению суда решение, определение или постановление суда обращены к немедленному исполнению, то подача кассационной жалобы или протеста не приостанавливает их исполнения. Решение по делу о признании нормативного правового акта противоречащим закону или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем нужно указать в резолютивной части решения по делу. Решение суда о признании правового акта противоречащим закону должно быть направлено соответствующему органу, должностному лицу не позднее десяти дней после вступления решения суда в законную силу. Орган публичной власти или должностное лицо обязаны сообщить суду и гражданину об исполнении решения суда не позднее чем в месячный срок со дня получения решения.

3.2 Концепция закона об административном судопроизводстве

Создание в российской судебной системе новых специализированных судов - административных судов - в первую очередь зависит от законодателя, который в случае одобрения этой идеи должен разработать, обсудить и принять Административно-процессуальный кодекс РФ и федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Формирование административного судопроизводства логически обусловливает создание адекватного процессуального инструментария, а именно Административно-процессуального кодекса Российской Федерации. Ныне действующий Гражданский процессуальный кодекс необходимо «освободить» от административно-процессуальных норм, учитывая, что эти нормы имеют свою специфику.

Проводимые в нашей стране административная и судебная реформы не завершены. Логичным их завершением могло бы стать решение двух взаимосвязанных вопросов: во-первых, совершенствование административного судопроизводства в судах, во-вторых, создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации подготовил соответствующие концепции по названным вопросам. Первая концепция административного судопроизводства была обсуждена и одобрена в апреле 2006 года на пленарном заседании Научно-консультативного Совета при ВАС РФ. Вторая концепция, посвященная внесудебной и досудебной административной процедуре и созданию нового контрольного органа, была представлена и одобрена на круглом столе в феврале 2007 года в Центре стратегического развития.

Проблемы административного судопроизводства в Российской Федерации в последнее время весьма активно обсуждаются в юридической литературе. Предлагаются следующие направления его реформирования:

1) создание самостоятельных административных судов. Между тем это повлечет огромные финансовые затраты, ломку уже сложившихся судебных систем;

2) функционирование одновременно двух административных судов с их подчинением, существующим судебным системам (судам общей юрисдикции и арбитражным судам). Однако это невыгодно прежде всего с точки зрения экономики: потребуются большие финансовые затраты на создание, размещение и оборудование таких судов, выплату заработной платы их судьям и сотрудникам. Кроме того, создание и функционирование административных судов при судах общей юрисдикции и арбитражных судах вызовет затруднения у граждан и юридических лиц, обращающихся в эти судебные органы за защитой своих прав и законных интересов, при определении подведомственности споров;

3) принятие единого федерального конституционного закона, который будет определять процедуру рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах (например, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). В одном нормативном правовом акте сложно установить единую процедуру для рассмотрения в арбитражных судах и судах общей юрисдикции дел, возникающих из административных правоотношений, отличающихся правовой природой, субъектным составом. Разработка И.принятие подобного акта в ближайшее время является нереализуемой задачей;

4) реформирование (усовершенствование) административного судопроизводства в рамках существующих судебных систем путем внесения соответствующих изменений в АПК РФ и ГПК РФ [29, с.143].

Данный вариант представляется наиболее приемлемым в правовом, практическом и финансово-экономическом аспектах.

При рассмотрении проблем административного судопроизводства необходимо обратить внимание на ряд аспектов.

1. Административное судопроизводство, закрепленное Конституцией РФ, стало осуществляться в наших судебных системах с конца 80-х годов прошлого века. Для успешной и эффективной его реализации необходимы три составляющих: судоустройство, особый процесс и специализация судей по рассмотрению (разрешению) административных дел. В настоящее время можно с уверенностью сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже имеется. Практика рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений, в какой-то степени сложил ась и в судах общей юрисдикции. В арбитражных судах административное судопроизводство осуществляется только в сфере экономической деятельности, не охватывая все публичные правоотношения. В судах же общей юрисдикции наряду с административными деликтами, совершенными гражданами и юридическими лицами, рассматриваются споры, возникающие в сфере наиболее важных для жизни общества и государства публичных (административных) отношений, например, споры, связанные с нарушением избирательных прав и обязанностей граждан, налоговые споры и другие. На повестке дня стоит вопрос об особом процессе для рассмотрения административных дел. С принятием в 2002 году нового (третьего по счету) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации можем констатировать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже имеется, введены особенности разрешения административных дел. В частности, к особенностям разрешения административных дел относятся: 1) особые весьма динамичные сроки производства; 2) более активная роль суда в сборе доказательств, в вызове сторон; 3) возложение бремени доказывания по административным делам на публичные органы власти; 4) оптимальное сочетание состязательности и активной (инквизиционной) роли суда на стадии подготовки дела к судебному заседанию. При создании административного судопроизводства в рамках судов общей юрисдикции и арбитражных судов имеется ряд положительных аспектов: 1) экономический - финансовые затраты на проведение данной реформы будут минимальны; 2) организационный - не будет производиться революционная ломка существующих судебных систем; 3) нормотворческий - соответствующие изменения необходимо будет внести только в имеющиеся законодательные акты: в АПК РФ, ГПК РФ, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» [29, с. 155].

2. Рассмотрение конкретных административных дел порождает ряд серьезных вопросов, касающихся административного судопроизводства и требующих своего разрешения, например:

- вопрос о границах контроля суда в сфере публичной власти. Речь идет о пределах «внедрения» судебной власти во власть исполнительную, которая всегда в своей основе содержала элемент усмотрения, выстроенной на базе закона, но в развитии нормативно-правовых отношений, хотя за их рамками (границами);

- вопрос об определении правового положения лиц (участников) при рассмотрении административных дел. Заявитель все же не сторона в административном процессе, исходя из пункта 2 статьи 45 АПК РФ, а правовой статус стороны, противостоящей заявителю, не определен вообще. Здесь не должны действовать принципы состязательности и равенства сторон. В соответствии с частью 3 статьи 189 АПК РФ процессуальное положение административно-юрисдикционного органа, его правовой статус как участника судопроизводства, его права и обязанности ни КоАП РФ, ни АПК РФ не определены;

- вопрос о том, что заявитель обращается в суд с заявлением, а не с исковым заявлением. В настоящий период резкого разграничения между названными формами обращения не просматривается. Хотя история вопроса такова, что «административный иск» и «административная жалоба» - далеко не одно и то же.

Думается, что при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, не могут применяться некоторые категории, свойственные исковому производству, такие как: признание иска, встречный иск (встречная жалоба) [29, с. 164].

Таким образом, корректировка правил искового производства правилами административного судопроизводства представляется весьма сложным процессом, а в практическом применении (реализации) влечет за собой целый шлейф вопросов:

- арбитражный суд не продолжает рассмотрение начатого производства по делу об административном правонарушении на основании протокола, а возбуждает новое дело на основании заявления;

- проблема сроков рассмотрения административных дел, в частности при привлечении к административной ответственности в случае, когда привлечение правонарушителя к административной ответственности производится арбитражными судами;

- приемлемость применения примирительных процедур по административным делам или все-таки следует вернуться к весьма хорошо известной форме расширению административных досудебных процедур, что позволит разгрузить суды от бесспорных, очевидных дел и сохранить здоровье, время и деньги заявителя;

- правовая природа разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики или актов высших судебных инстанций как источников права;

- проблема извещения сторон по административным делам;

- уплата государственной пошлины как обоснованного регулятора прохождения административных дел по судебным инстанциям.

Существует и ряд других аспектов, по которым АПК РФ должен быть приведен в соответствие с КоАП РФ. Это:

1) проблема малозначительности, которую суд вправе применить, освободив правонарушителя от административной ответственности. Обращаем внимание, что в постановлениях высших судебных органов признаки, позволяющие судить о малозначительности деяния, определяются весьма по-разному. Так, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации главным критерием отнесения деяния к категории малозначительных называет «отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям», а Верховный Суд Российской Федерации - «отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных отношений». Это вопрос правомочия суда, но не его обязанность, влекущая за собой оценку признаков административного правонарушения, судебное усмотрение. Представляется, что суды кассационной инстанции, а тем более, надзорной инстанции, не должны пересматривать судебные акты, в основу принятия которых положена статья 2.9 КоАП РФ (малозначительность);

2) активная поддержка судом невластного субъекта административного судопроизводства в процессуальном смысле, а не в смысле лоббирования, по сущности спора, нуждается в детализации;

3) позиция о том, что все неясности в административном судопроизводстве трактуются в пользу невластного субъекта, также требуют соответствующей детализации;

4) рассмотрение судом административных дел в полном объеме, где суд не связан доводами, содержащимися в заявлении.

3. Вопрос о разграничении подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Случаи, при которых дела рассматриваются одновременно судами общей юрисдикции и специализированными судами, недопустимы. Также недопустимо, когда заявления не принимаются ни в одном суде. Лица фактически лишаются конституционного права на судебную защиту. Единственным выходом из сложившейся ситуации, является более четкое законодательное разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, где предлагается все дела, имеющие значение для общества в целом, закрепить за арбитражными судами [18, с.330].

Предлагается отнести к подведомственности арбитражных судов все споры, возникающие из административных правоотношений, складывающиеся в экономической деятельности, независимо от субъектного состава. Это такие категории дел как:

1) дела, связанные с привлечением к административной ответственности должностных лиц тех организаций, споры с которыми уже рассматриваются арбитражными судами. В настоящее время складывается ситуация, когда за одно и то же административное правонарушение привлекается к ответственности, как юридическое лицо, так и его должностные лица. Однако если административные дела, связанные с привлечением к ответственности юридического лица, рассматриваются арбитражными судами, то дела, связанные с привлечением к административной ответственности должностного лица, - судами общей юрисдикции. При этом порой принимаются совершенно разные судебные решения (например, в суде общей юрисдикции должностное лицо могут освободить от административной ответственности на основании малозначительности совершенного им правонарушения, а в арбитражных судах юридическое лицо привлекается к административной ответственности). Все это не лучшим образом отражается на судебной системе в целом, подрывает авторитет судебной власти;

2) споры о правомерности нормативных актов органов публичной власти в сфере экономики. Необходимо исключить из АПК РФ положения, устанавливающие, что арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. На практике это вызывает определенные трудности, например, при решении вопроса отнесено или нет к компетенции арбитражного суда рассмотрение того или иного нормативного правового акта (например, нормативный правовой акт органа исполнительной власти издается во исполнение нескольких федеральных законов, одним из которых рассмотрение акта отнесено к компетенции арбитражных судов, а другим - нет). Большинство же нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в экономической деятельности, как это ни звучит странно, не отнесено к компетенции арбитражных судов. В настоящее время только в семи федеральных законах предусмотрено, что нормативные правовые акты в той или иной области могут быть оспорены в арбитражных судах: Федеральный закон от 26 июня 2006 года «О защите конкуренции»; Федеральный закон от 22 апреля 1996 года «О рынке ценных бумаг»; Налоговый кодекс РФ; Таможенный кодекс РФ; Жилищный Кодекс РФ; Федеральный закон от 14 апреля 1995 года «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»; Федеральный закон от 8 декабря 2003 года «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»;

3) административные споры субъектов публичной власти по вопросам компетенции, экономические споры и споры о полномочиях между Российской Федерацией и субъектами РФ, за исключением споров, подведомственных Конституционному Суду Российской Федерации. В настоящее время в соответствии с ГПК РФ и АПК РФ указанные споры, в зависимости от предметного состава, рассматриваются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами. Необходимо установить единый порядок по рассмотрению данной категории споров, поскольку они взаимосвязаны между собой (например, споры о праве собственности на то или иное имущество, споры о компетенции между федеральными органами публичной власти и органами публичной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам распоряжения имуществом, и другие);

4) налоговые и таможенные споры. Для более эффективного разрешения указанных споров, в силу их единой правовой природы, требуется создание единой процессуальной процедуры их рассмотрения в рамках одной судебной системы (арбитражной) [29, с. 160 - 162].

Итак, дальнейшее совершенствование и развитие административного судопроизводства в арбитражных судах РФ - это веление времени, и является важной системной гарантией прав невластных субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) от административного произвола. Реформирование (дальнейшее развитие), а не ломка и революционный подход при рассмотрении административных дел в рамках имеющихся судебных систем с точки зрения экономической, организационной, нормотворческой является весьма обоснованным. Таким образом, развитие административного судопроизводства в арбитражных судах должно способствовать реализации административной и судебной реформ.

Для развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях в системе исполнительных органов власти Российской Федерации может быть создана Федеральная административная служба.

Федеральная административная служба выполняла бы три основные функции при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений:

1) рассмотрение общей административной жалобы;

2) привлечение к административной ответственности физических и юридических лиц по составам дел об административных правонарушениях, указанных в статье 23.1 КоАП РФ и относящихся в настоящее время к подведомственности мировых судей, судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Обжалование данных постановлений об административном правонарушении будет возможно только в судебном порядке;

3) пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях по всем категориям дел независимо от субъектного состава (административная досудебная процедура). При этом в административном законодательстве следует установить процедуру, при которой по определенным категориям дел об административных правонарушениях административная досудебная процедура могла быть обязательной.

Федеральная административная служба являлась бы единым контрольным, независимым от органов исполнительной власти, централизованным органом, председатель которой мог бы быть назначен на должность Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ на определенный срок. При этом досрочное прекращение полномочий председателя Федеральной административной службы было бы возможно только в исключительных, строго определенных законодательством случаях.

Федеральная административная служба Российской Федерации может состоять из территориальных (на территории субъекта РФ - Административная палата субъекта РФ) и межтерриториальных структурных подразделений (действующих на территории нескольких муниципальных образований в зависимости от месторасположения и численности населения). При этом руководители территориальных и межтерриториальных структурных подразделений назначались бы на должность председателем Федеральной административной службы по представлению руководителя соответствующего субъекта РФ на определенный срок, без права досрочного прекращения полномочий, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством [18, с. 198 - 199].

К полномочиям Федеральной административной службы можно было бы отнести: текущее руководство деятельностью Федеральной административной службы; подготовку нормотворческих предложений в области административного права; рассмотрение общих административных жалоб на действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.

В полномочия Административной палаты субъекта РФ входило бы: рассмотрение общих административных жалоб в отношении должностных лиц, за исключением должностных лиц, чьи действия обжалуются в межтерриториальные подразделения Федеральной административной службы; привлечение к административной ответственности по тем составам административных правонарушений, по которым в настоящее время привлечение производится арбитражными судами (внесудебная административная процедура).

К ведению межтерриториальных подразделений Федеральной административной службы можно было бы отнести: рассмотрение общих административных жалоб на действия должностных лиц органов местного самоуправления; привлечение к административной ответственности по тем составам административных правонарушений, по которым привлечение в настоящее время производится судами общей юрисдикции и мировыми судьями (внесудебная административная процедура); пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях (досудебная административная процедура).

Причем должна быть предусмотрена возможность судебного обжалования решений, принятых по результатам рассмотрения жалобы Федеральной административной службой и ее структурными подразделениями, невластными субъектами. Судебное обжалование могло бы осуществляться в арбитражных судах или судах общей юрисдикции в соответствии с правилами подведомственности, предусмотренными действующим процессуальным законодательством.

Более того, для эффективной работы данного вневедомственного контрольного органа (независимого от органов исполнительной власти) следует предусмотреть институт ответственности. Например, если суд установит, что общая административная жалоба, по результатам которой принято решение Федеральной административной службой об отказе в ее удовлетворении, являлась законной и обоснованной. В данном случае, должностное лицо административного органа может быть подвергнуто дисциплинарному взысканию, вплоть до увольнения со службы. Невластные субъекты (граждане, юридические лица) вправе требовать рассмотрения параллельно с административным судопроизводством гражданского иска о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительных органов публичной власти по аналогии с положениями, закрепленными в статье 1069 ГК РФ. Для этого необходимо разработать и принять Федеральный закон «О возмещении вреда (убытков), причиненного незаконными действиями гражданского служащего» [18, с. 215].

В заключение хотелось бы отметить, что совершенствование и развитие административной процедуры важная гарантия прав невластных субъектов, это веяние времени и логическое завершение реализации административной реформы в нашей стране. В России на протяжении всей истории существует треугольник взаимоотношений: «общество» - «власть» - «личность». Государство традиционно занимало лидирующие позиции, доминируя над обществом и подавляя личность. Данное обстоятельство не могло не сказаться на стиле «управления в целом». В связи с чем, необходимо:

1) в рамках совершенствования административного судопроизводства:

а) разработать проект Федерального закона «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», детализирующий правила административного судопроизводства:

- выработать ряд процессуальных институтов административного судопроизводства (внедрение примирительных процедур (восстановительной юстиции), процедур медиации в качестве механизмов реализации положений законов Российской Федерации, предусматривающих возможность примирения по административным делам);

- отразить особенности административного судопроизводства. Ускоренная (упрощенная) процедура для ряда категорий дел, по которым кассационное и надзорное обжалование не допускается. Определение категорий дел, где будет исключена возможность обжалования решения суда первой инстанции в кассационном порядке без предварительного апелляционного обжалования. Это сбалансирует судебную нагрузку и улучшит качество работы судов и выносимых ими судебных решений и т. п.;

- ввести дополнительные процессуальные гарантии (рассмотрение в административном судопроизводстве и гражданского иска о взыскании убытков, причиненных исполнительными органами публичной власти);

б) внести соответствующие изменения в ГК РФ, КоАП РФ, НК РФ, законодательство о лицензировании, валютном регулировании;

в) решить организационные задачи - создание института постоянных судебных присутствий. В соответствии с частью 2 статьи 35 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» по решению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе арбитражного суда субъекта РФ могут быть образованы постоянные судебные присутствия, расположенные вне места постоянного пребывания арбитражного суда субъекта РФ. Для более эффективного и динамичного рассмотрения определенной категории дел, возникающих из административных правоотношений, в арбитражных судах российской Федерации возможно создание института судебных присутствий.

Создание института судебных присутствий будет необходимо при рассмотрении административных дел, возникающих при рассмотрении налоговых и таможенных споров с участием граждан. Необходимо предусмотреть их создание на законодательном уровне в АПК РФ, что повысит их статус и определит конкретную категорию дел, которые могут рассматриваться судьями постоянных судебных присутствий (дела с участием физических лиц по таможенным и налоговым спорам);

2) в целях развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения административных дел:

а) разработать и принять положение об Административной палате Российской Федерации, подлежащее утверждению Указом Президента РФ. В положении необходимо детально прописать: компетенцию этого органа (то есть цели и задачи, права и обязанности, функции, формы и методы); основные административно- процессуальные понятия; стадии административной процедуры; юридические формы реализации порядка внесудебного и досудебного рассмотрения претензий и жалоб; перечень оснований для наступления ответственности Должностных лиц органов исполнительной власти. Кроме того, в КоАП РФ, уголовный кодекс РФ должны быть включены статьи, предусматривающие ответственность за нарушение прав невластных субъектов при рассмотрении административных жалоб во внесудебном (досудебном) порядке;

б) разработать и принять Федеральный закон «О возмещении вреда (убытков), причиненного незаконными действиями гражданского служащего». При этом в Законе представляется необходимым указать исчерпывающий перечень оснований для наступления подобной ответственности, условия и порядок ее наступления;

в) в целях устранения противоречий действующего законодательства внести соответствующие изменения в КоАП РФ, АПК РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О мировых судьях», структуру исполнительных органов власти;

г) административные реформы в России не имели успеха, так как проводились «без оглядки на народ». Подобная практика обречена на провал, в связи с чем: предлагается незамедлительное формирование административных палат в одном или нескольких субъектах РФ; появление нового учреждения не должно внести системную дисфункцию (хаос в работе). Деятельность контрольного органа необходимо наладить таким образом, чтобы чувствовался положительный результат его функционирования.

Итак, в истории российской государственности за одиннадцать с лишним веков актуальным остается решение практических задач по развитию административного судопроизводства и реформированию административной процедуры рассмотрения административных дел.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате рассмотрения проблемы формирования административной юстиции в Российской Федерации можно сделать следующие выводы.

1. Формирование модели административной юстиции началось еще в царской России XVI - XVII века в Московском государстве в виде Челобитного приказа. В течении XVIII века - и первой половины XIX века административная юстиция развивается с точки зрения лишь надзора за властью, который представляли присутствия и Сенат. Однако с 1908 года законодатели пытались разработать новую программу по формированию административной юстиции, но реализовать ее не смогли, так как в 1911 году был убит П.А. Сталыпин, а следом за этим в 1914 году началась первая мировая война. После революции, 30 мая 1917 года Временным правительством был создан закон о создании суда по административным делам. В октябре 1917 года пришел новый порядок власти, в котором административная юстиция получила совершенно другое место в системе государственных учреждений. Установление большевиками порядка пролетариата и национализации промышленности, а затем коллективизации сельского хозяйства, лишили граждан России права самостоятельно заниматься хозяйственной деятельностью, и привели к полному подчинению граждан органами управления. Соответственно, о развитии института контроля и правопорядка в отношениях между гражданами и государственными органами не могло быть и речи. В период с 20-х по 50-е годы институт административной юстиции развивался достаточно плохо, так как наибольшая часть жалоб имела административный характер и рассматривалась государственными органам: министерствами, ведомствами, административными учреждениями и предприятиями, а за частую, и вообще партийными комитетами. Элементы административной юстиции, возникшие и развивающиеся в 60-80 годы, продолжают существовать и в современной России. Огромную лепту в формировании института административной юстиции внес 27 апреля 1993 года закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», на основании которого в 2000 года в первом чтении был принят Федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Но в дальнейшем развитие административной юстиции так и не получило продолжения.

2. Понятие «административная юстиция» имеет два основных значения. В широком смысле под административной юстицией понимается деятельность как обычные судов, так и специальных административных судов и (коллегиальных) «квазисудебных» органов по разрешению административных споров, возникающих в связи с обжалованием частными лицами неправомерных действий и решений органов исполнительной власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы. Административная юстиция в узком смысле слова - это деятельность специальных административных судов по разрешению в особом процессуальном порядке споров. Споры, которые возникли между частными лицами и публичной администрацией по поводу правомерности административных действий или решений. Административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля за законностью правовых актов управления. Административная юстиция - важнейшая правовая гарантия осуществления правового статуса личности, которая проявляется в следующих характерных чертах правового обеспечения указанного статуса субъектов права: 1) административная юстиция позволяет проверить законность реализации государственными и муниципальными органами, а также их служащими установленной компетенции (полномочий); 2) она дает возможность определить качество исполнения установленных для должностных лиц обязанностей, которые направлены на усиление юридических гарантий личности; 3) административная юстиция позволяет на практике реализовать нормы ответственности государственных органов и их должностных лиц за неисполнение либо некачественное и неполное исполнение своих обязанностей с целью обеспечения правового статуса личности; 4) она содействует практическому восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, дает возможность возместить причиненный этим лицам ущерб. При этом в качестве специфических черт отечественной модели административной юстиции называются: функции правосудия и функции юрисдикционного контроля за законностью функционирования исполнительной власти (управления); собственно процессуальная основа; организационная обособленность и самостоятельность органов административной юстиции (например, административных судов).

3. Создание полнокровного института административной юстиции невозможно без установления в законодательном порядке процедуры административного судопроизводства, определения основных положений, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публичного характера, в том числе споры, вытекающие из административных правоотношений и затрагивающие административно-правовой статус граждан РФ, базирующийся на нормах Конституции РФ. Специальные особенности административного судопроизводства связаны со своеобразным характером материально-правовых отношений, которые характеризуются неравноправным положением участников судопроизводства. В административном судопроизводстве одной из сторон выступает государственный орган или должностное лицо, которые имеют государственно-властные полномочия. Основанием для возбуждения судопроизводства является жалоба. Подача жалобы возможна только в одностороннем порядке, то есть встречную жалобу подать невозможно. Однако, при рассмотрении судом публично-правового спора, возможным основанием может служить и судебный иск, при этом суд осуществляет надзор за законностью действий государственных органов по отношению к гражданину или группе граждан. Спор будет подведомствен административному производству лишь только в том случае, если содержание спора касается административного права. Основной задачей административного процесса является восстановление нарушенных свобод, прав и законных интересов участников административно-правовых отношений.

4. Для развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях в системе исполнительных органов власти Российской Федерации может быть создана Федеральная административная служба, которая выполняла бы три основные функции при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений: 1) рассмотрение общей административной жалобы; 2) привлечение к административной ответственности физических и юридических лиц по составам дел об административных правонарушениях, указанных в статье 23.1 КоАП РФ и относящихся в настоящее время к подведомственности мировых судей, судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Обжалование данных постановлений об административном правонарушении будет возможно только в судебном порядке; 3) пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях по всем категориям дел независимо от субъектного состава (административная досудебная процедура). При этом в административном законодательстве следует установить процедуру, при которой по определенным категориям дел об административных правонарушениях административная досудебная процедура могла быть обязательной. Федеральная административная служба Российской Федерации может состоять из территориальных (на территории субъекта РФ - Административная палата субъекта РФ) и межтерриториальных структурных подразделений (действующих на территории нескольких муниципальных образований в зависимости от месторасположения и численности населения). Формирование Федеральной административной службы Российской Федерации и наделение ее соответствующими полномочиями должно происходить постепенно.

Совершенствование и развитие административной процедуры важная гарантия прав невластных субъектов, это веяние времени и логическое завершение реализации административной реформы в нашей стране.

В заключение, хотелось бы сказать, что до сих пор актуальным остается решение практических задач по развитию административного судопроизводства и реформированию административной процедуры рассмотрения административных дел.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации от 30 декабря 2008 года №7 - ФКЗ // Российская газета. - 2009. - 21 января.

2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 года №95 - ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - №30. - ст. 3012.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации от 01 декабря 2006 года // Российская газета. - 2006. - 22 декабря.

4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 01 ноября 2002 года // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - №46. - ст. 4532.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года. Редакция от 05.04.2010 (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 27.05.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - №1. - ст. 1.

6. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 года №174 - ФЗ (ред. от 29.12.09) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - №52. - ст. 4921.

7. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63 - ФЗ (ред. от 29.12.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №25. - ст. 2954.

8. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года №4866 - 1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (ред. №4 - ФЗ от 09.02.2009 года) // Российская газета. - 2009. - 25 февраля.

9. Закон СССР от 02 ноября 1989 N 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» // Ведомости Съезда Народных Депутатов и Верховного Совета СССР. - 1989. - №22. - ст. 344.

10. Абрамов С.Н. В советском праве не может быть административного иска // Социальная законность. - 1947. - №3. - С. 8 - 12.

11. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: Норма, 1996. - 680 с.

12. Бахрах Д.Н. Административное право России. - М.: Норма, 2002. - 640 с.

13. Веселовский С.Б. Приказной строй управления Московского государства // Русская история в очерках и статьях. Т.3. - Киев, 1912. - С. 170 - 187.

14. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.Г. Российское административное право. - М.: Норма, 2000. - 289 с.

15. Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава, как органы административной юстиции на местах // Вестник Права. - 1906. - №4. - С. 442 - 453.

16. Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. 8. Начала русского государственного права. Ч. 2. Органы управления. - СПб., 1903. - 580 с.

17. Дурденевский В.Н. Субъективное право и его основное разделение // Правоведение. - 1994. - №3. - С. 78 - 95.

18. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2008. - 461 с.

19. Дурнев В.А. Нужен административный суд // Советская юстиция. - 1988. - №6. - С. 26 - 32.

20. Журавлева О.А. Обжалование в суд незаконных действий и решений: как повысить его эффективность // Российский Юрист. - 1998. - №1. - С. 26 - 27.

21. Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права. - Иркутск, 1927. - 189 с.

22. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2. Особенная часть. - СПб., 1893. - 572 с.

23. Корф С.А. Реформа Сената // Юридические записки. - 1915. - №4. - С. 37 - 38.

24. Лебедев В.А. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российский Юрист. - 2000. - №9. - С. 3 - 6.

25. Лосский Н.О. История русской философии. - М., 1991. - 264 с.

26. Лучин В.О. Жалобы граждан в Конституционный суд Российской Федерации. - М.: Ювентус, 1998. - 343 с.

27. Магазинер Я.М. Заметки о праве //Правоведение. - 2000. - №5. - С. 217 - 218.

28. Носов Е.К. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. - 1925. - №4. - С. 83 - 85.

29. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. - М.: Норма, 2008. - 336 с.

30. Савицкий В.М. Прошу у суда защиты // Защита прав человека в современном мире. - 1993. - №6. - С. 15 - 22.

31. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - М., 1964. - 325 с.

32. Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. - 1994. - №14. - С. 84 - 86.

33. Скитович В.В. Судебная власть как системное образование //Правоведение. - 1997. - №1. - С. 153 - 155.

34. Соловьева А.К. Концепции административной юстиции: материально-правовой аспект //Правоведение. - 1998. - №4. - С. 53 - 55.

35. Сравнительное конституционное право. - М.: Норма, 1995. - 368 с.

36. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. - М.: Норма, 2001. - 289 с.

37. Стартов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. - Воронеж: Статус, 1998. - 213 с.

38. Тарасов И.Т. Организация административной юстиции //Юридический вестник. - 1887. - №9. - С. 63 - 65.

39. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. - М.: Статус, 1994. - 124 с.

40. Треушников М.К. Судебная защита избирательных прав //Право. - 2000. - №1. - С. 3 - 16.

41. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. - М.: Норма, 1997. - 356 с.

42. Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации: проблемы теории и государственно-правовой практики. - Саратов, 1999. - 237 с.

43. Чечет Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). - Л., 1973. - 432 с.