Законодательное регулирование деятельности холдингов и соблюдение антимонопольного законодательства

2.2 Правовые коллизии внутри холдинга и расследование нарушений антимонопольного законодательства РК

По степени взаимозависимости юридические лица, действующие на территории РК, можно разделить на обычные (независимые от других юридических лиц) и взаимозависимые. Среди последних, в первую очередь, следует выделить основные и дочерние организации, во вторую - зависимые акционерные общества.

Указанная классификация является достаточно условной, поскольку все юридические лица, включая основные и дочерние организации, а также зависимые АО, выступают в гражданском обороте как обычные (независимые) субъекты права. Вопрос о взаимозависимости может возникнуть лишь в ситуации, когда на отношения дочерней организации или зависимого общества с третьими лицами могут повлиять их отношения с основными организациями. При этом необходимо помнить, что дочерние организации и зависимые АО не являются особой организационно-правовой формой коммерческих организаций [14].

В ст. 94 ГК РК дается определения понятия «основной организации» и «дочерней организации», в соответствии с которыми юридическое лицо может быть признано дочерней организацией в случае, если другое юридическое лицо (основная организация) сформировало преобладающую часть его уставного капитала (в АО - это оплаченный капитал), либо если в соответствии заключенным между ними договором (или иным образом) основная организация имеет возможность определять решения, принимаемые дочерней организацией.

Размер преобладающего участия в уставном капитале дочерней организации четко ГК и другими законодательными актами не устанавливается. Если же проанализировать положения ГК и законодательных актов об отдельных организациях, к примеру Закон об АО, то можно прийти к выводу, что для того чтобы стать основной организацией, необходимо участвовать в уставном капитале дочерней таким образом, чтобы иметь возможность принимать решения по вопросам управления такой организацией независимо от согласия других ее участников.

Закон не конкретизирует, какие договоры могут быть использованы для установления отношений «основное - дочернее». Гражданское законодательство не содержит исчерпывающего перечня договоров, а поэтому может быть заключен любой договор, не противоречащий закону. Основная организация может определять решения дочерней и иным образом, т.е. не только в силу преобладающего участия в его уставном капитале или в силу договора. Влиять иным образом можно путем предоставления займа, установления своих представителей в органы ее управления и т.п.

Для признания организации дочерней по причине преобладающего участия в ее уставном капитале другой организации у нее должны присутствовать два признака - наличие уставного капитала и возможность участия в нем другого юридического лица. Соответственно в качестве таковых дочерних организаций могут выступать только следующие коммерческие организации: хозяйственные товарищества (ТОО и товарищества с дополнительной ответственностью) и акционерные общества, а также некоммерческие АО.

В других случаях, в частности по причине заключения гражданского - правового договора, дочерним может быть признано любое юридическое лицо, включая производственные кооперативы, государственные предприятия и некоммерческие организации.

Основной организацией может являться любое юридическое лицо с учетом ограничений, которые могут быть установлены законодательством для отдельных видов юридических лиц в отношении их дееспособности по заключению тех или иных сделок и участию в деятельности (в уставном капитале) хозяйственных товариществ и акционерных обществ.

Определение отношений между дочерней организацией и ее основной дается в ГК РК с точки зрения установления для определенных случаев ответственности последней по обязательствам основной организации.

Дочерняя организация не отвечает по долгам основной организации. Что касается основной, то она может нести субсидиарную ответственность по сделкам, совершенным дочерней организацией, в случае, когда сделка была заключена по ее прямому указанию, что должно быть доказано основной организацией или ее кредиторами, а также при банкротстве дочерней организации при доказанности того, что данное банкротство было вызвано по вине основной организации.

ГК РК также предоставляет право участникам дочерней организации потребовать от основной организации возмещения причиненных убытков, если докажут его вину в появлении таких убытков. Ясно, что это касается интересов тех участников дочерней организации, которые оказались в меньшинстве и не контролируют его деятельность.

Дополнительные особенности правового положения дочерних организаций, включая их отношения с основными организациям, могут устанавливаться в законодательных актах об отдельных видах юридических лиц - Законах об АО, о ТОО, о банках, о страховании и т.д.

В зависимом акционерном обществе речь идет о возможности одного юридического лица существенно влиять на принятия решений другим юридическим лицом - обществом. Такая возможность основана на его участии в уставном капитале АО, не достигающем, однако, степени «контрольного пакета», тот есть не позволяющем говорить о таких взаимосвязях по принципу «основной и дочерней организации». Закон определяет зависимое общество как общество, в уставном капитале которого другое юридическое лицо имеет более двадцати процентов его выпущенных голосующих акций.

Указанное отношение зависимости одного юридического лица (АО) от другого не порождают взаимной или дополнительной ответственности по долгам. Они требуют лишь публикации данного обстоятельства преобладающим (участвующим) юридическим лицом для сведения всех других участников имущественного оборота в порядке, определяемом законодательными актами. Однако указанный порядок не устанавливается в законодательных актах, включая Законы об АО и о ценных бумагах. Вместо этого Закон об АО в ст. 29 определяет особенности приобретения крупных пакетов акций АО, среди которых необходимо выделить обязанность лица, которого самостоятельно или совместно со своими аффилиированными лицами приобрело тридцать и более процентов голосующих акций общества, сделать предложение остальным акционерам продать ему принадлежащие им акции в порядке и на условиях, установленных в этой статье, путем опубликования соответствующего предложения в печатном издании.

ГК РК устанавливает специальные правило, касающееся взаимного влияния, которое может образоваться между двумя акционерными обществами. В соответствии с ним взаимное участие АО в уставных капиталах друг друга не может превышать двадцати пяти процентов каждого из выпущенных (оплаченных) уставных капиталов, если иное не предусмотренное законодательными актами. Общества, взаимно участвующие в уставном капитале друг друга, не вправе пользоваться более чем двадцатью пятью процентами голосов на общем собрании акционеров другого АО. Эти правила устанавливаются в ГК для того, чтобы не допустить отстранения мелких акционеров от реального участия в управлении делами общества и с целью соблюдения антимонопольного законодательства [41].

Основными проблемами при создании и деятельности холдинговой компании являются ограничения, накладываемые на хозяйствующих субъектов антимонопольным законодательством. Сама по себе интеграция компании с целью увеличения прибыли, выхода на новые рынки и т.п. уже являются предметом пристального внимания антимонопольных органов.

В соответствии с п. 2 ст. 26 закона РК «О конкуренции», основанием для проведения расследования нарушений антимонопольного законодательства Республики Казахстан служит результат проверки, проведенной антимонопольным органом.

Расследование проводится после вынесения решения антимонопольного органа о расследовании. Решение антимонопольного органа о расследовании должно содержать:

- должность, фамилию, имя и отчество лица (лиц), осуществляющего (осуществляющих) расследование;

- указание основания к проведению расследования;

- перечень субъектов рынка, государственных органов, вовлеченных в нарушение законодательства;

- срок проведения расследования.

Решение о расследовании подписывается руководителем антимонопольного органа либо иным уполномоченным им лицом, заверяется печатью антимонопольного органа и регистрируется в специальном журнале с учетом требований, предусмотренных законодательством Республики Казахстан.

Антимонопольный орган выполняет следующие функции:

- вправе принять решение о проведении одного расследования по фактам, выявленным в ходе нескольких проверок, либо об объединении нескольких расследований в одно;

- принимает решение о расследовании не позднее пятнадцати дней со дня возникновения основания для проведения расследования;

- вправе привлекать для проведения расследования специалистов других государственных органов Республики Казахстан, а также ученых и экспертов;

Должностное лицо антимонопольного органа обязано в течение трех рабочих дней предъявить решение о расследовании и служебное удостоверение субъекту рынка, государственному органу, в отношении которых проводится расследование, либо антимонопольный орган обязан направить данное решение почтовой связью на имя руководителя субъекта рынка, должностного лица государственного органа заказным письмом с уведомлением.

При предъявлении решения о расследовании и служебного удостоверения субъекты рынка, государственные органы, в отношении которых проводится расследование, обязаны допустить должностное лицо антимонопольного органа на территорию или в помещение, обеспечить возможность получения необходимой для проведения расследования информации.

При воспрепятствовании доступа должностного лица антимонопольного органа, проводящего расследование, на указанные территорию или помещения составляется протокол. Протокол подписывается должностным лицом антимонопольного органа, проводящим расследование, и руководителем субъекта рынка, должностным лицом государственного органа. При отказе от подписания указанного протокола руководитель субъекта рынка, должностное лицо государственного органа обязаны дать письменные объяснения причин отказа.

Расследование заканчивается составлением заключения о результатах расследования. Заключение о результатах расследования должно содержать описание нарушения антимонопольного законодательства Республики Казахстан. В случае, если расследованием не подтверждается факт нарушения антимонопольного законодательства, об этом в заключении о результатах расследования делается соответствующая запись.

Доказательствами факта нарушения закона являются проверенные данные и факты, которые подтверждаются соответствующими документами.

Заключение составляется в двух экземплярах, один из которых вручается руководителю субъекта рынка или должностному лицу государственного органа, в отношении которого проводилось расследование.

Расследование должно быть закончено не позднее чем в двухмесячный срок со дня принятия решения о расследовании.

В случае необходимости дополнительного расследования должностное лицо антимонопольного органа, ответственное за проведение расследования, представляет руководителю антимонопольного органа служебную записку с изложением результатов проделанной работы и обоснований необходимости продления сроков расследования. Продление срока расследования не может превышать тридцать календарных дней.

Копия решения о продлении срока расследования направляется почтовой связью на имя руководителя субъекта рынка или должностного лица государственного органа, в отношении которого проводится расследование, заказным письмом с уведомлением либо вручается руководителю субъекта рынка или должностному лицу государственного органа.

Завершением срока расследования считается день вручения заключения о результатах расследования проверяемому субъекту рынка, государственному органу, в отношении которых проводилось расследование.

В соответствии со ст. 16 Закона РК «О конкуренции», порядок проведения расследования устанавливается Правительством Республики Казахстан.

По результатам расследования нарушений закона антимонопольный орган принимает следующее решение:

- об отсутствии оснований в возбуждении дела об административном правонарушении;

- о возбуждении дела об административном правонарушении;

- о передаче материалов в правоохранительные органы для возбуждения уголовного дела;

- о вынесении предписания об устранении нарушений настоящего Закона.

Решение антимонопольного органа доводится до сведения заявителя, государственного органа, соответствующего субъекта рынка и иных заинтересованных лиц [26].

Дело об административном правонарушении рассматривается в соответствии с Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях.

В случае, когда доминирующее (монопольное) положение субъекта рынка не позволяет антимонопольному органу эффективно ограничивать негативные последствия такого положения, антимонопольный орган вправе обратиться в суд о его принудительном разделении или выделении из его состава одного или нескольких юридических лиц на базе структурных подразделений, если это ведет к развитию конкуренции.

Установление фиксированной цены осуществляется в виде определенной величины цены, уровня доходности и (или) верхнего (нижнего) предела цен на товары на срок не более 1 года в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан.

Субъекты рынка, включенные в Реестр, обязаны предоставлять в антимонопольный орган:

1) ежеквартальную финансовую отчетность

2) сведения о продаже или передаче в доверительное управление десяти и более процентов своих голосующих акций (долей участия, паев);

3) ежемесячную информацию по монопольным видам продукции об объемах производства (реализации), отпускных ценах и уровне доходности производимых (реализуемых) товаров.

Регулирующий орган вправе запросить дополнительную информацию о причинах повышения цены, которая должна быть предоставлена в течение пяти рабочих дней с даты получения субъектом рынка, включенным в Реестр, соответствующего запроса.

Со дня получения мотивированного заключения о запрете повышения цены на товар (работу, услугу) субъект рынка обязан прекратить действия по повышению цены на товар (работу, услугу) и возместить в установленном порядке ущерб, нанесенный потребителю данными действиями.

При этом, регулирующий орган в течение тридцати календарных дней со дня получения информации об отпускных ценах на товары (работы, услуги), вправе направить субъекту рынка мотивированное заключение о снижении указанных цен в соответствии с порядком ценообразования, установленным Правительством Республики Казахстан. В мотивированном заключении регулирующий орган указывает предельный уровень цены на данный товар (работу, услугу), превышение которой не допускается.

Мотивированное заключение вручается субъекту рынка лично под роспись или иным способом, подтверждающим факт отправки и получения.

Субъекты рынка, их объединения и руководители, государственные органы, их должностные лица обязаны по требованию антимонопольного и регулирующего органов предоставлять достоверные документы, письменные и устные объяснения и иную информацию, в том числе составляющую коммерческую тайну, необходимые для осуществления антимонопольным и регулирующим органами его деятельности.

Сведения, составляющие коммерческую тайну, полученные антимонопольным органом в ходе осуществления его деятельности, не подлежат разглашению. Работники антимонопольного органа за разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну, несут ответственность, в соответствии со ст. 147 Кодекса РК «Об административных правонарушениях» и со ст. 197 Уголовного Кодекса РК [36].

Решение (предписание) антимонопольного органа исполняется субъектом рынка, государственным органом в срок, указанный в решении (предписании) антимонопольного органа.

В случае неисполнения решения (предписания) антимонопольный орган вправе обратиться в суд с иском о понуждении субъекта рынка, государственного органа исполнить решение (предписание) антимонопольного органа.

Решения (предписания), принятые территориальными подразделениями антимонопольного органа, согласно ст. 289 особого производства ГПК РК, могут быть проверены по заявлениям заинтересованных лиц или по собственной инициативе антимонопольного органа.

В соответствии со ст. 34 закона РК «О конкуренции», антимонопольный орган по собственной инициативе либо по заявлению заинтересованного лица может пересмотреть свое решение (предписание) в случае:

1) если существенные обстоятельства не были и не могли быть известны антимонопольному органу, что привело к принятию незаконного или необоснованного решения;

2) если решение было принято на основании недостоверной информации, что привело к принятию незаконного или необоснованного решения;

3) невыполнения участниками экономической концентрации требований и обязательств, которыми было обусловлено решение антимонопольного органа;

4) если обстоятельства, на основании которых было принято решение о предоставлении разрешения на экономическую концентрацию, уже не существуют;

По результатам пересмотра антимонопольный орган может:

- оставить решение (предписание) без изменений;

- изменить решение (предписание);

- отменить решение (предписание);

- принять новое решение (предписание) [26].

В случае, если по результатам пересмотра, решения антимонопольный орган принимает решение об отмене разрешения на экономическую концентрацию, государственная регистрация субъектов рынка, созданных в результате экономической концентрации, может быть признана недействительной в судебном порядке по иску антимонопольного органа.

Решения (предписания) антимонопольного органа и решения регулирующего органа могут быть обжалованы в суде, в соответствии с законом «О конкуренции», в порядке предусмотренной ст. 332 ГПК РК.

Основаниями для обжалования в антимонопольный орган решений (предписаний) территориального подразделения являются:

1) неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела;

2) недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела и признанных установленными;

3) несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела;

4) нарушение или неправильное применение норм законодательства Республики Казахстан.

Согласно ст. 6 Закона РК «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц», решение (предписание) территориального подразделения антимонопольного органа может быть обжаловано субъектом рынка в антимонопольном органе либо в суде в течение трех месяцев со дня, когда субъекту рынка стало известно о нарушении его прав, свобод и охраняемых интересов.

2.3 Управление государственным имуществом в рамках деятельности холдинга

Особенность сегодняшнего периода развития экономики Казахстана заключается в том, что государство как равноправный субъект гражданского права, имущественных отношений, является участником таких видов АО, как акционерных обществ с участием государства, в том числе национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний и товариществ с ограниченной ответственностью.

Республикой Казахстан первой на постсоветском пространстве предпринята попытка систематизировать правовую базу в отношении государственной собственности, с принятием Закона «О государственном имуществе» процесс формирования государства как эффективного собственника получит достойное продолжение [42].

Закон «О государственном имуществе» это базовый закон, регламентирующий четкие правовые основы, принципы и положения управления государственным имуществом и направлен на построение системы управления государственным имуществом с момента приобретения государством имущественных прав до момента их прекращения.

Закон Республики Казахстан «О государственном имуществе» разработан во исполнение пункта 15 Перспективного плана законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2008-2009 годы, утвержденного Постановлением Правительства Республики Казахстан от 2 февраля 2007 года № 79.

Основаниями для разработки Закона послужили п. 4.1 Раздела X Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2010 года, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 4 декабря 2001 года № 735, Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 июня 2006 года «Об утверждении программы управления государственными активами на 2006-2008 годы», п. 47 Плана мероприятий по исполнению Общенационального плана основных направлений (мероприятий) по реализации ежегодных 2005-2007 годов посланий Главы государства народу Казахстана и Программы Правительства Республики Казахстан на 2007-2009 годы, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 апреля 2007 года № 319, а также Постановление Парламента Республики Казахстан от 19 июня 2007 года № 93-III ПРК «Об отчетах Правительства Республики Казахстан и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета за 2006 год».

Концепция закона основана на поручении Главы государства, озвученного на открытии первой сессии Парламента Республики Казахстан четвертого созыва, где он сказал: «Меняющаяся роль государства в современных экономических условиях требует выработки новых подходов к проблемам эффективного управления государственными активами. Их надо воплотить в форму законов. В частности, нужен отдельный закон «Об управлении государственными активами». Он стал базовым законом, регламентирующим четкие правовые основы, принципы и положения управления государственными активами».

В соответствии с данным поручением была выстроена система, которая определяет правовой режим государственного имущества, правовые основы управления государственным имуществом, в том числе имуществом, закрепленным за государственными юридическими лицами и принадлежащими государству акциями и долями в уставном капитале, сферу влияния государства на национальные холдинги, национальные компании и стратегические объекты. Закон направлен на обеспечение эффективного осуществления государством прав как собственника и обладателя иных прав на государственное имущество; четкое разграничение компетенции государственных органов, осуществляющих управление государственным имуществом, и повышение ответственности этих органов и их руководителей за проведение политики государства в сфере управления государственным имуществом; установление правовых основ корпоративного управления государственным имуществом через национальные холдинги и национальные компании, определение их четкого взаимодействия с государственными органами и их ответственности за обеспечение проведения политики государства в сфере управления государственным имуществом.

При разработке закона проведена систематизация законодательства в сфере имущественных отношений с участием государства. Большинство норм Закона имеет прямое действие.

При разработке Закона о государственном имуществе был учтен имеющийся положительный международный опыт, а также опыт иностранных государств по различным аспектам правового регулирования отношений, складывающихся в процессе осуществления государством прав на государственное имущество, а также отношений по контролю за его эффективным использованием.

Впервые на уровне законодательного акта дан исчерпывающий перечень государственных органов, осуществляющих управление государственным имуществом, их компетенция и механизм взаимодействия. Ответственность государственных органов, осуществляющих управление государственным имуществом, определена через их компетенцию, предусматриваемую в проекте закона. Данное положение потребовало объединение в одном законе норм об управлении единым предметом - государственным имуществом, в том числе закрепленных в настоящее время в других законах, регулирующих управление государственными активами, за исключением норм о бюджете и Национальном фонде, природных ресурсах, банковских активах и других, в отношении которых разработаны новые законопроекты (Бюджетный кодекс, Закон о недрах и недропользовании), а также Земельного, Водного, Лесного кодексов, других законов о природных ресурсах, законов о банках, страховании и других, где особенности правового регулирования делают невозможным их включение в Закон о государственном имуществе.

Необходимость объединения в одном законодательном акте всех норм о государственном имуществе обусловлена задачами повышения эффективности управления государственным имуществом через установление перечня государственных органов, осуществляющих управление государственным имуществом, установления их компетенции, разработки механизма взаимодействия между государственными органами при управлении государственным имуществом, установления единых критериев управления государственным имуществом в различных отраслях экономики, единых правил управления различными видами государственного имущества. В настоящее время компетенция одних и тех же государственных органов при управлении различными видами имущества или в различных отраслях экономики бессистемно закреплена в нормативных правовых актах разного уровня, к тому же без учета компетенции этих органов при управлении другими видами имущества, что создает сложности при правоприменении. Например, компетенция отраслевого министерства по управлению государственными предприятиями предусмотрена Законом о государственном предприятии, по управлению государственным пакетом акций - в Постановлениях Правительства, по управлению имуществом, находящимся в оперативном управлении - в Положениях об этих государственных органах и т.д. И это создает сложности как по управлению государственным имуществом, так и по учету и контролю за эффективностью управления государственным имуществом, так как принципы управления государственными предприятиями ничем не должны отличаться от принципов управления государственным пакетом акций или управления государственным имуществом, находящимся в оперативном управлении.

Создание единых подходов и критериев управления государственным имуществом должно существенно повысить как эффективность управления государственным имуществом, так и эффективность учета государственного имущества и контроля за управлением государственным имуществом.

Законом установлены общие правила, применяемые к государственному имуществу в различных секторах экономики. Однако специфика регулирования государственного имущества в каждой сфере экономики или при осуществлении отдельных видов деятельности определяется отдельными законами (о транспорте, о железнодорожных перевозках, об автомобильных дорогах, о государственном материальном резерве, о государственном архиве и другие). Общим для управления государственным имуществом являются полномочия отраслевого министерства, уполномоченного органа по государственному имуществу и уполномоченного органа по государственному планированию, а также механизм взаимодействия этих органов, которые и закрепляются законопроектом.

Закон связал положения о государственном имуществе с Гражданским кодексом, из которого вытекают положения Закона. Понятие «государственное имущество» напрямую связано с гражданско-правовым понятием имущества, благодаря чему нормы ГК оказываются применимыми к нормам о государственном имуществе.

Законом подняты на законодательный уровень правовые нормы, содержащиеся в постановлениях Правительства и других подзаконных актах, которые в соответствии с подпунктами 1) и 3) п. 3 ст. 61 Конституции должны регулироваться законами.

Законом систематизирована компетенция Правительства и государственных органов (республиканских и местных).

Законом предлагается двухуровневая система управления государственным имуществом и механизм взаимодействия между государственными органами, в том числе впервые на законодательном уровне закреплена компетенция местных исполнительных органов и маслихатов:

- на центральном уровне - Правительство, уполномоченный орган по государственному планированию, уполномоченный орган по государственному имуществу и отраслевые государственные органы, осуществляющие функции органа управления. В настоящее время механизм взаимодействия этих органов при управлении государственным имуществом в целом на единых принципах не закреплен ни в одном нормативном правовом акте. Имеются лишь отдельные нормативные правовые акты, регулирующие взаимодействие этих органов при управлении отдельными видами имущества.

- областной уровень и районный - маслихаты и акиматы областей (городов республиканского значения, столицы), акиматы района (городов областного значения), местные уполномоченные органы по исполнению бюджета и управлению государственным имуществом, местные уполномоченные органы соответствующих отраслей.

Необходимо особо отметить, что в настоящее время существует существенный пробел по правовому регулированию управления коммунальным имуществом на законодательном уровне, в том числе по взаимодействию областного и районного уровня управления коммунальным имуществом. Закон восполняет этот пробел.

Определены все основания приобретения, прекращения и предоставления в пользование госимущества, в том числе введены нормы о национализации, реквизиции, принудительном возмездном отчуждении земельного участка или иной недвижимости, а также отчуждении государственного имущества.

Новое, что ввел Закон - это на законодательном уровне закрепляет понятие «государственное юридическое лицо». Это является важным моментом. Государственными юридическими лицами являются только государственные предприятия и учреждения.

Для государственных предприятий были пересмотрены сферы деятельности, усилена ответственность руководителей предприятий за результаты управления государственным имуществом.

В отношении государственных учреждений новшеством является разделение их в имущественных отношениях на учреждения и государственные органы. Если Закон «Об административных процедурах» направлен на установление административных процедур для государственных органов, то Закон «О государственном имуществе» указывает в каких случаях, они могут выступать в имущественных отношениях.

Особое место в Законе занимают вопросы регулирования деятельности акционерных обществ с участием государства, в том числе национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний и товариществ с ограниченной ответственностью [43].

Что нового предусматривается в части управления принадлежащими государству акциями и долями в АО и ТОО?

1) на законодательном уровне определен порядок передачи государственного имущества в оплату размещаемых акций;

2) введена классификация акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью на контролируемые и неконтролируемые государством АО и ТОО в зависимости от количества голосующих акций (долей), принадлежащих государству.

Вопросы управления акционерными обществами основываются на ст. 34 Закона «Об акционерных обществах», которая будет поставлена на утрату в связи с принятием Закона. Система управления АО (ТОО) оставлена без изменений. На базе указанной статьи разработана целая глава по участию государства в акционерных обществах и товариществах с ограниченной ответственностью, в том числе в национальных управляющих холдингах, национальных холдингах, национальных компаниях.

Вводятся жесткие требования к менеджерам данных компаний со стороны государства:

- на законодательном уровне определяется обязанность национальной компании обеспечить проведение государственной политики в сфере управления государственным имуществом в определенной отрасли экономики;

- усилена компетенция Совета директоров национальной компании и национального управляющего холдинга, национального холдинга в отношении крупных сделок.

Введен механизм управления национальными управляющими холдингами, национальными холдингами. Координация деятельности национальных управляющих холдингов и национальных холдингов будет осуществляться через создаваемые при Правительстве РК специализированные советы по корпоративному управлению.

Внедрение принципов корпоративного управления в акционерных обществах с участием государства ставит одной из задач введение государственного планирования, что также предусмотрено Законом.

В качестве критериев оценки деятельности контролируемых акционерных обществ выступают целевые показатели стратегии развития и планов развития, которые разрабатываются в целях реализации данных стратегий. Законом предусматривается механизм оценки результатов деятельности контролируемых акционерных обществ советами директоров и государственными органами, осуществляющими функции акционера.

Необходимо отметить, что положения Закона, касающиеся деятельности национальных управляющих холдингов распространяются на национальный управляющий холдинг, которым является Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына», если иное не будет предусмотрено в законе.

Установлено правовое регулирование стратегических объектов и приоритетного права государства на приобретение стратегического объекта при его отчуждении собственником. В настоящее время процедура реализации приоритетного права государства на приобретение стратегических объектов не определена на законодательном уровне, хотя это имеет отношение к режиму собственности и компетенции государственных органов.

В Законе определяется состав государственного имущества, предусмотрены все основания и порядки его приобретения в государственную собственность, владения, пользования, отчуждения, контроль и учет государственного имущества.

В настоящее время в государстве отсутствует цельная картина собственных активов и обязательств. Для того чтобы иметь такую картину необходимо проведение реформы всей системы учета и отчетности в государственном секторе существующего бухгалтерского учета на МСФО по методу начисления. По мере формирования Единого реестра государственного имущества, предусмотренного законопроектом в течение двух лет, будет сформирован Баланс Активов и Пассивов государства.

Таким образом, исходя из Закона, следует отметить следующие положения:

- Определено понятие государственного имущества и управление государственным имуществом, понятие прав государства на государственное имущество (право государственной собственности и иные гражданские права), состав государственного имущества, проведено четкое разграничение республиканских и коммунальных активов, компетенция Правительства и государственных органов (республиканских и местных).

- Определен полный перечень оснований приобретения и прекращения прав на государственное имущество, а также предоставления государственного имущества в пользование гражданам и негосударственным юридическим лицам.

- предусмотрены нормы о реквизиции, порядок реквизиции и возмещения стоимости реквизированного имущества.

- впервые предусмотрен институт национализации имущества, порядок национализации, возмещение стоимости национализируемого имущества.

- отчуждение государственного имущества осуществляется в виде приватизации и иных видов отчуждения (передача имущественного вклада в уставный капитал ТОО или в оплату акций АО, отчуждение жилищ, земельных участков и другие).

- разработаны общие положения о государственных юридических лицах, нормы о правовом статусе государственных учреждений, в том числе государственных органов.

- при сохранении общих положений, установленных законами об АО и ТОО, определены особенности АО и ТОО с участием государства в зависимости от того, какими они являются: контролируемые государством или с недоминирующей долей государства.

- определено взаимодействие государственных органов, национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и национальных компаний в управлении государственным имуществом, в том числе по планированию их деятельности.

- законодательно закреплен порядок реализации приоритетного права государства на покупку стратегического объекта при его отчуждении, обременения стратегических объектов, принадлежащих гражданам и негосударственным юридическим лицам, правами третьих лиц, либо их отчуждение.

- разработана система учета государственного имущества, предполагается введение реестра государственного имущества [43].

Под управлением государственным имуществом в Законе понимается осуществление государством (Республикой Казахстан или административно-территориальной единицей) права государственной собственности и иных имущественных прав (ст. 4 Закона о государственном имуществе).

Данное определение построено аналогично определению, данному Конституционным Советом РК в постановлении от 17 марта 1999 года № 4/2 применительно к праву собственности: «Юридическое содержание нормы «организует управление государственной собственностью» означает наделение Правительства Республики полномочиями владеть, пользоваться и распоряжаться государственной собственностью».

Имущественные права государства - права государства, включающие в себя:

а) право государственной собственности;

б) иные вещные права государства (сервитуты, аренда, безвозмездное пользование имуществом и другие);

в) обязательственные права (права требования) государства;

г) исключительные права на объекты интеллектуальной собственности, принадлежащие государству;

д) наследственные права;

е) иные гражданские права на государственные активы, предусмотренные законодательными актами (подпункт 2) статьи 1 проекта).

Таким образом, понятие «имущественные права государства» шире, чем понятие «право государственной собственности», так как оно включает в себя, помимо права государственной собственности, и другие гражданские права (обязательственное, исключительное, наследственное).

Закон о государственном имуществе определяет: 1) права и обязанности государства в сфере управления государственным имуществом, устанавливает порядок осуществления прав государства в отношении государственного имущества, включая осуществление права государственной собственности, порядок приобретения и прекращения прав на государственное имущество, а также владение и (или) пользование им гражданами и негосударственными юридическими лицами; 2) порядок управления имуществом, закрепленным за государственными юридическими лицами, акциями акционерных обществ и долями в уставном капитале товариществ с ограниченной ответственностью, относящимися к государственному имуществу, и иным имуществом, составляющим государственные активы; 3) особенности правового режима имущества, имеющего стратегическое значение (стратегических объектов).

В зависимости от вида государственного имущества (республиканское и коммунальное) субъектами управления республиканским имуществом является Республика Казахстан, коммунальным имуществом - административно-территориальная единица.

От имени Республики Казахстан республиканским имуществом управляет Правительство РК, от имени административно-территориальной единицы коммунальным имуществом управляет местный исполнительный орган.

В Законе впервые в едином нормативном правовом акте детально расписана компетенция государственных органов по управлению государственным имуществом, установлены определенные ограничения в отношении организационно-правовых форм юридических лиц, которые могут учреждать государство, а также национальные холдинги, национальные компании или иные контролируемые АО и ТОО.

Государство может выступать учредителем государственных юридических лиц и юридических лиц с участием государства в форме АО и ТОО. Это же правило применяется к национальным холдингам, национальным компаниям или иным контролируемым государством или национальным холдингом АО или ТОО. Участие в некоммерческих организациях не ограничивается.

В силу того, что Закон основан на понятии имущества как объекта гражданских прав, в проекте рассматриваются вопросы приобретения и прекращения прав на имущество, а также передачи имущества во временное владение и (или) пользование.

В Законе систематизированы все основания приобретения государством прав на имущество, которые в настоящее время предусмотрены различными правовыми актами, в том числе ГК РК, Земельные кодексом, Бюджетным кодексом, Законами о государственном имуществе, о некоммерческих организациях и других.

В отдельные параграфы выделены такие важные основания приобретения государством имущества как изъятие имущества для государственных нужд: реквизиция имущества, национализация имущества и принудительное возмездное отчуждение земельного участка или иной недвижимости.

Процедура реквизиции осуществляется следующим образом:

- реквизиция имущества при чрезвычайных ситуациях осуществляется на условиях временного изъятия имущества с условием оплаты пользования реквизируемым имуществом и возмещения убытков, вызванных временным изъятием имущества, в полном объеме;

- общее руководство и обеспечение реквизиции при чрезвычайных ситуациях осуществляется, в зависимости от вида (объектовые, местные, региональные и глобальные) и классификации чрезвычайных ситуаций, установленным Правительством Республики Казахстан, уполномоченным органом, руководящим мероприятиями по локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- реквизиция имущества осуществляется на основании решения местного исполнительного органа области (города республиканского значения или столицы), района (города областного значения).

Национализация является исключительным случаем (исключительной формой) отчуждения имущества, находящегося в собственности граждан и негосударственных юридических лиц, и осуществляется только после полного исчерпания всех иных возможных форм отчуждения имущества, предусмотренных Гражданским кодексом Республики Казахстан. Национализация может быть осуществлена на основании закона Республики Казахстан о национализации в общественных интересах в целях обеспечения национальной безопасности Республики Казахстан с соблюдением надлежащего законного порядка, без дискриминации при условии предварительного и равноценного возмещения Республикой Казахстан рыночной стоимости национализируемого имущества и других убытков, с соблюдением гласности процедуры национализации.

Принудительное отчуждения земельного участка или иной недвижимости в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд (глава 6)

Закон закрепляет принципы принудительного отчуждения земельного участка или иной недвижимости в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд

Принудительное отчуждение земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд является исключительным случаем отчуждения имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, и может быть осуществлено только при невозможности использования всех иных возможных случаев отчуждения имущества, предусмотренных Гражданским кодексом Республики Казахстан и законами Республики Казахстан.

Не допускается принудительное отчуждение земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд при наличии иного (альтернативного) способа удовлетворения государственных нужд.

Не может быть признано изъятием имущества для государственных нужд изъятие имущества, преследующее коммерческие цели негосударственных юридических лиц и цели удовлетворения негосударственных интересов, либо иное изъятие имущества, не вытекающее из целей осуществления государственных функций и не преследующее общественно значимые цели. В этих случаях отчуждение имущества допускается по соглашению между собственником имущества и лицом, преследующим коммерческие цели, на основании договора купли-продажи имущества между ними.

Принудительное отчуждение земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд допускается только в том объеме, в каком это необходимо для удовлетворения государственных нужд.

Невыполнение указанных принципов является основанием для отказа судом в принудительном отчуждении земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд.

Закон предусматривает процедуру принудительного отчуждения земельного участка или иной недвижимости в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд в виде издания соответственно постановления Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа, подлежащего обязательному опубликованию, обязательному в установленный срок письменному извещению собственника имущества, подлежащего принудительному отчуждению, а также осуществлению принудительного отчуждения при несогласии на это собственника только в судебном порядке, в ходе осуществления которого должно быть определена исключительность случая отчуждения имущества, то есть невозможность использования всех иных возможных случаев отчуждения имущества, предусмотренных Гражданским кодексом Республики Казахстан и законами Республики Казахстан, отсутствия альтернативного способа удовлетворения государственных нужд, общественно значимые цели изъятия и соответствие объемов изъятия потребностям государственных нужд.

В главе 9 систематизированы все основания прекращения прав на государственное имущество, предусмотренное действующим законодательством, в том числе ГК РК, Земельным кодексом РК, Бюджетным кодексом, Законом «О приватизации», Законом РК «О государственном имуществе», Законом РК от 16 января 2001 года «О некоммерческих организациях» и др.

В указанной главе по вопросам прекращения прав на государственное имущество содержится ряд новых положений. В частности, сформулировано новое положение, запрещающее отказ от прав на государственное имущество. Предусмотрены нормы об обращении взыскания на государственное имущество по обязательствам государства.

Отдельной главой 10 выделено отчуждение государственного имущества.

Приватизация - отчуждение государством госимущества гражданам, негосударственным юридическим лицам в рамках специальных процедур, установленных настоящим Законом, или в порядке, им определяемом.

Приватизация осуществляется в следующих видах:

1) продажа на торгах;

2) прямая адресная продажа.

Иные способы отчуждения проводятся без конкурсных торгов. Это:

1) передача имущества в качестве имущественного вклада в уставный капитал ТОО либо в оплату приобретения акций АО;

2) отчуждение земельных участков;

3) отчуждение имущества, закрепленного за Национальным Банком РК;

4) отчуждение имущества, поступившего в состав государственного имущества по отдельным основаниям;

5) безвозмездная передача в собственность религиозным объединениям культовых (молитвенных) зданий и иного имущества культового назначения;

6) передача государственного натурного гранта в частную собственность;

7) безвозмездная передача государственного имущества в собственность субъектам малого предпринимательства;

8) отчуждение имущества, которое не может принадлежать государству, и имущества, поступившего в состав государственного имущества по отдельным основаниям [42].

Особенности управления национальной компанией, акционером которой является государство предусмотрено в главе 12.

Закон конкретизирует орган управления национального холдинга, принимающий решения по вопросам, относящимся к компетенции общего собрания АО. Так, совет директоров национального холдинга принимает решения по наиболее важным вопросам, относящимся к исключительной компетенции единственного акционера национальной компании (приведен перечень таких вопросов).

Законом регулируются планирование деятельности национальных холдингов, национальных компаний, акции которых принадлежат национальному холдингу, а также национальных компаний, акционером которых является государство, а также планирование деятельности контролируемых государством АО (за исключением национальных холдингов и национальных компаний) и ТОО.

Отдельный раздел Закона посвящен ограничению прав на имущество, имеющее стратегическое значение (стратегические объекты), принадлежащее гражданам и негосударственным юридическим лицам (главы 12 и 13). Путем включения в Закон соответствующих норм отношения по обременению и приобретению стратегических объектов, в отличие от подхода действующего законодательства, предполагается урегулировать на законодательном уровне. Признание имущества стратегическим объектом влечет за собой возникновение следующих правовых последствий:

1) возникновение приоритетного права на приобретение стратегического объекта, под которым понимается приоритетное перед третьими лицами право Республики Казахстан на выкуп стратегических объектов по рыночной стоимости у гражданина или юридического лица, которому принадлежит стратегический объект, в случае, когда такое лицо намеревается совершить сделку по отчуждению стратегического объекта, а также в случае обращения взыскания на стратегический объект или отчуждения стратегического объекта в составе конкурсной (ликвидационной) массы;

2) государственный мониторинг стратегических объектов в порядке, установленном законодательным актом Республики Казахстан о государственном мониторинге.

Для обеспечения эффективности контроля за использованием государственных активов Законом предусматриваются общие положения по учету государственного имущества, оценке и дальнейшему использованию имущества, перешедшего в состав государственного. В частности, Закон содержит положения, детально регламентирующие состав, порядок формирования и ведения реестра государственного имущества (главы 14, 15 и 16) [43].

Закон определяет виды учета государственного имущества. Так, единый централизованный учет государственного имущества в форме реестра осуществляет уполномоченный орган по государственному имуществу. Ведомственный учет государственного имущества осуществляют уполномоченные органы соответствующей отрасли, предоставляющие сведения об объектах учета в реестр государственного имущества, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом. По видам государственного имущества осуществляется раздельный учет республиканского и коммунального имущества, а по уровням местного государственного управления - раздельный учет областного и районного имущества. Местный учет государственного имущества осуществляют местные исполнительные органы для представления в реестр государственного имущества, за исключением случаев, предусмотренных Законом о государственном имуществе.

Объектом учета и наблюдения для целей ведения реестра государственного имущества является любое государственное имущество. Ранее осуществлялся учет только некоторых видов государственного имущества и на простой вопрос о том, что именно принадлежит государству, нельзя было дать точного ответа.

Таким образом, принятие Закона привело к следующим правовым и социально-экономическим последствиям: