Территориальное общественное самоуправление: состояние и перспективы развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное агентство по образованию

Орловский государственный технический университет

Факультет дистанционного обучения

Кафедра: «Государственное управление и финансы»

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине

Система государственного и муниципального управления

Тема:

Территориальное общественное самоуправление: состояние и перспективы развития

Студент С.А. Гришина

Группа 4-2 У/у

Руководитель Богма Н.Е.

Ливны, 2010

Содержание

Введение

1. Теоретические основы территориального общественного самоуправления

1.1 Понятие территориального общественного самоуправления

1.2 Нормативно-правовая база ТОС

2. Проблемы территориального общественного самоуправления

2.1 Российская и зарубежная практика ТОС

2.2 Основные проблемы ТОС

3. Перспективы развития территориального общественного самоуправления

3.1 Пути решения основных проблем ТОС

3.2 Перспективы развития ТОС

Заключение

Список использованной литературы



Введение

Территориальное общественное самоуправление является одной из форм местного самоуправления, одной из составляющих права на местное самоуправления.

Первоначально территориальные общественные самоуправления функционировали как подразделения районной администрации, а не как самостоятельные объединения граждан по месту жительства. Вместе с тем их создание и деятельность в некоторых районах города имели свою специфику.

Зачастую формирование органов территориальных общественных самоуправлений происходило исключительно по инициативе населения, на сходах жителей.

Современная Россия претендует на звание правового государства. Такое положение закрепляет Основной закон страны - Конституция, об этом заявляют органы исполнительной власти нашей страны.

Но становление правового государства можно констатировать только в том случае, если созданы как законодательный массив, гарантирующий беспрепятственное осуществление прав человека и гражданина, так и механизм его реализации. Касается это и вопроса осуществления прав на территориальное общественное самоуправление.

В настоящее время в городах Российской Федерации все большее развитие получает территориальное общественное самоуправление, как наиболее массовая и действенная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление рассматривается как самоорганизация граждан по месту жительства и как форма участия населения в местном самоуправлении.

Важность и необходимость развития ТОС органами местной власти обусловлена, прежде всего, тем, что оно способствует вовлечению граждан в процесс самоуправления в формах исключительно доступных и понятных каждому жителю.

Следовательно, территориальное общественное самоуправление следует рассматривать как составную часть системы городского самоуправления и как форму непосредственного участия населения в местном самоуправлении.

Предметом исследования работы является территориальное общественное самоуправление.

Целью курсовой работы являются определение понятия и правовых основ территориального общественного самоуправления; рассмотрение форм территориального общественного самоуправления, а также порядка организации территориального общественного самоуправления.

В условиях, когда провозглашен курс на строительство в России гражданского общества, территориальное общественное самоуправление может стать механизмом участия граждан в делах государства, поэтому данная тема является актуальной.

Задачами курсовой работы являются:

1. Определение понятия территориального общественного самоуправления.

2. Раскрытие основных проблем территориального общественного самоуправления и их рассмотрение.

3. Предложение перспектив развития и путей решения проблем, связанных с территориальным общественным самоуправлением.

1. Теоретические основы территориального общественного самоуправления

1.1 Понятие территориального общественного самоуправления

Одной из форм местного самоуправления, одной из составляющих права на местное самоуправления является территориальное общественное самоуправление.

Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. [4, с. 121]

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Общее собрание граждан является высшим органом управления территориального общественного самоуправления.

Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан принимает решение по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, и отнесенные к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.

Порядок принятия решений собранием граждан определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан, в случаях, когда число граждан, проживающих на соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста, превышает 300 человек.

Конференция считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. [4, с. 123]

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:

1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

3) избрание органов территориального общественного самоуправления;

4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления:

1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. [4, с. 125]

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Важность такого института, как территориальное общественное самоуправление обусловлена тем, что территориальное общественное самоуправление способствует воспитанию гражданского самосознания, организации активного сотрудничества власти и народа, преодолению пассивности и иждивенческих настроений населения.

Исходя из этого, органы государственной власти и местного самоуправления должны способствовать созданию территориального общественного самоуправления, проводить разъяснительную работу среди населения, создавать условия для формирования и деятельности органов территориального общественного самоуправления. Существенную помощь здесь могут оказать депутаты от соответствующих избирательных округов.

Значение органов территориального общественного самоуправления для формирования гражданского общества в России важно, поскольку именно в них реально происходит процесс размывания традиционного для России отчуждения общества от управленческой деятельности. Главное здесь, необязательность таких организаций.

Значит, можно предположить, что большинство их них станет возникать не по велению сверху, а в случае необходимости, когда жители сами осознают свои нужды и интересы и объединятся для их реализации и защиты.

Необходимо также отметить, что территориальное общественное самоуправление основывается на принципах:

- законности;

- свободного волеизъявления граждан на собраниях (сходах), конференциях;

- выборности и подконтрольности органов и уполномоченных выборных лиц территориального общественного самоуправления собраниям (сходам), конференциям членов территориального сообщества;

- добровольного участия членов территориального сообщества в разработке и принятии решений по осуществлению собственных инициатив в решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, в их реализации;

- сочетания интересов членов территориального сообщества и интересов населения, не участвующего в территориальном общественном самоуправлении, уважения их прав и интересов;

- самостоятельности и ответственности в принятии и реализации решений;

- гласности и учета общественного мнения. [4, с. 126]

Органы территориального общественного самоуправления создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления.

Органы местного самоуправления могут передавать органам территориального общественного самоуправления отдельные полномочия по решению вопросов местного значения либо принимать решения с учетом мнения органов территориального общественного самоуправления.

Таким образом, органы территориального общественного самоуправления следует рассматривать, являющихся одной из форм участия населения в местном самоуправлении, неотъемлемым элементом системы местного самоуправления.

Руководство органом территориального общественного самоуправления осуществляет уполномоченное лицо, избираемое на его заседании. Оно имеет право представлять орган в отношениях с органами местного самоуправления, территориальными органами государственной власти и органами государственной власти, общественными объединениями и организациями всех форм собственности, созывать заседания органа территориального общественного самоуправления, готовить соответствующие документы, подписывать протоколы и решения, выполнять иные функции, определенные нормативными правовыми актами территориальных органов государственной власти районов, городов областного значения, муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством. [4, с. 127]

Важной формой участия населения в местном самоуправлении является право на обращение и право на нормотворческую инициативу.

Право на нормотворческую инициативу населения надо понимать, как право определенной группы граждан выступить с проектом нормативного акта по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления данного муниципального образования.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

Вопросами местного значения могут быть названы не любые вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, а только те, которые обозначены в Уставах муниципальных образований и соответствуют федеральному и региональному законодательству.

Территориальное общественное самоуправление должно иметь устав. Требования к уставу определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. В любом случае в уставе должны быть указаны цели и порядок деятельности территориального общественного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, сроки и порядок созыва и проведения собраний (конференций) граждан, порядок приобретения и распоряжения имуществом и финансовыми средствами территориального общественного самоуправления, порядок принятия устава и внесения в него изменений (дополнений), порядок прекращения деятельности территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления подлежат регистрации. Обычно регистрация органов территориального общественного самоуправления проводится в органах местного самоуправления. В уставе муниципального образования должны быть указаны орган, осуществляющий регистрацию территориального общественного самоуправления, порядок регистрации и основания для отказа в регистрации территориального общественного самоуправления. [4, с. 129]

В соответствии с уставом муниципального образования органы территориального общественного самоуправления могут наделяться правами юридического лица. Порядок и основания приобретения органами территориального общественного самоуправления прав юридического лица, как это ни странно, вызывают много вопросов. Не редки случаи, когда органы территориального общественного самоуправления вынуждены проходить регистрацию в органах юстиции как общественные объединения, которыми они, как было сказано выше, не являются.

Правовой статус территориального общественного самоуправления точно определен наименованием статьи 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ее 1 пунктом: территориальное общественное самоуправление - это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, основанная на самоорганизации граждан по месту их жительства. Предметом своей деятельности территориальное общественное самоуправление имеет вопросы местного значения, но при этом, не являясь формой власти, не принимает общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы в этих вопросах, направленные на решение конкретных задач в обеспечение собственной жизнедеятельности.

При организации территориального общественного самоуправления необходимо учитывать, что органы территориального общественного самоуправления могут создаваться только по инициативе населения, а их компетенция определяется самими гражданами при формировании этих органов, так как именно граждане сами решают, какие собственные инициативы они будут осуществлять в вопросах местного значения.

Органы территориального общественного самоуправления создаются по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления. Структура органов территориального общественного самоуправления может быть различна, однако имеет смысл предусмотреть, что высшим органом территориального общественного самоуправления является собрание (конференция) граждан, имеющее(ая) исключительную компетенцию по определению целей и основных направлений деятельности, принятию устава территориального общественного самоуправления, изменений и дополнений к нему, установлению структуры органов территориального общественного самоуправления, утверждению регулярных отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления, выборам органов территориального общественного самоуправления. В том случае, если органы территориального общественного самоуправления имеют обособленное имущество, финансовые и иные средства, занимаются хозяйственной деятельностью, должен быть избран (сформирован) контрольный орган, например, ревизионная комиссия с установленными в уставе территориального общественного самоуправления полномочиями. [6, с. 203]

Формирование территориального общественного самоуправления на принципах, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", еще только начинается. В связи с этим от всех заинтересованных лиц, связанных с организацией и деятельностью территориального общественного самоуправления, требуется не только четкое соблюдение законодательства, но и использование положительного опыта тех муниципальных образований, где территориальное общественное самоуправление уже успешно работает.

Деятельность территориального общественного самоуправления, не являющегося юридическим лицом, прекращается на основании решения собрания, конференции.

Решение собрания, конференции граждан о прекращении деятельности территориального общественного самоуправления направляется в администрацию поселения, Совет поселения в течение трех дней со дня принятия такого решения.

Таким образом, перед законодателем Российской Федерации и ее субъектов в настоящее время стоит задача создания прочной правовой основы для формирования и деятельности Территориального общественного самоуправления.

1.2 Нормативно-правовая база ТОС

Правовую основу территориального общественного самоуправления составляют Конституция Российской Федерации, законодательство РФ, правовые акты субъектов РФ, правовые акты органов местного самоуправления.

Конституция РФ дает лишь общие принципы функционирования всей системы местного самоуправления, в то время, как территориальное общественное самоуправление является одним из элементов системы местного самоуправления. Местное самоуправление прошло определенный путь с 1991 года. Именно тогда был принят Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Но прошло достаточно времени с 1991 года, а этот "элемент" заявленный в том законе, где-то пытался сделать первые шаги, в каких-то регионах Российской Федерации функционировал, а где-то остался лишь обозначенным в законе. [7, с. 49]

В настоящее время первым основополагающим элементом правовой основы ТОС должен быть назван Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый Государственной Думой РФ 12 августа 1995 года. Правовой статус территориального общественного самоуправления точно определен наименованием статьи 27 данного Закона и ее первым пунктом. Предметом своей деятельности ТОС имеет вопросы местного значения, но при этом, не являясь формой власти, не принимает общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы в этих вопросах, направленные на решение конкретных задач в обеспечение собственной жизнедеятельности.

Ст.27 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит также юридическое закрепление возможности наделения органов ТОС правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.

Следует отметить стремление законодателя обеспечить местным органам власти самостоятельность в решении вопроса о порядке организации ТОС.

Следует подчеркнуть, что существует ряд критериев, которые дают возможность определить круг полномочий, допустимых к передаче органам территориального самоуправления. В их числе:

- полномочия, не входящие в исключительную компетенцию органов местного самоуправления;

- полномочия, использование которых связано с решением проблем населения, проживающего на территории органа общественного самоуправления;

- полномочия, которые органы территориального самоуправления согласны принять и реализовать в своей работе. [7, с. 51]

Возможны и другие критерии. Например, обеспеченность финансовыми ресурсами, возможность использования полученных полномочий по усмотрению органа территориального общественного самоуправления или в строгих рамках соглашения, срок использования полномочий ограниченного круга. Ясно одно: даже передача ограниченного круга полномочий территориальному самоуправлению сопряжена с исследованием довольно объемного пласта законодательства и увязки, содержащихся в нем положений с характером задач, ради решения которых и создаются органы территориального общественного самоуправления.

Требования необходимости закрепления правового статуса органа ТОС как местного общественного объединения и необходимость гармонизации Федерального Закона «Об общественных объединениях» и Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обусловливают необходимость разработки Федерального Закона об органах территориального общественного самоуправления.

По своей сути этот закон, не регулируя властные отношения, должен определить механизм осуществления двух конституционных прав человека в их единстве: право на объединение по месту жительства и право на осуществление местного самоуправления непосредственно гражданами (в части вопросов самоорганизации исключительно в форме органа ТОС, не затрагивая другие формы - сходов, собраний, референдумов и им подобных институтов в системе местного самоуправления).

Законопроект раскрывает порядок учреждения органов территориального общественного самоуправления, их государственную регистрацию, права, предпринимательскую, хозяйственную и издательскую деятельность, обеспечение законности на территории действия органа и порядок перерегистрации действующих органов территориального общественного самоуправления до вступления в силу настоящего Закона.

Принятие новой Конституции Российской Федерации, признание прав и свобод гражданина высшей ценностью и закрепление принципов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации потребовали нового осмысления политико-правовой природы территориального общественного самоуправления в условиях действия новой Конституции Российской Федерации, как базового института российского гражданского общества, и на этой основе решения вопроса разграничения в переурегулировании норм статей 80-86 между федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации. Уточненная политико-правовая природа института территориального общественного самоуправления широко обсуждалась на научно-практических конференциях и опубликована в ряде изданий. [7, с. 54]

В соответствии с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации, относящей регулирование и защиту прав гражданина к ведению Российской Федерации, положения указанных статей 80-86, регулирующие право граждан на собрания и на объединение, подлежат переурегулированию федеральным законом. Нормы, устанавливающие целесообразность и порядок передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления, в соответствии с пунктом "н" статьи 72 и статьи 77 Конституции Российской Федерации подлежат переурегулированию законодательством субъекта Российской Федерации.

В этой связи принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 1 статьи 27) допускает не однозначность цели объединения граждан в форме органа территориального общественного самоуправления и необоснованно отнес регулирование этого права к законодательству субъекта Российской Федерации и уставу муниципального образования.

Данное обстоятельство явилось основной причиной допущенного неравенства на территории Российской Федерации указанных прав граждан.

По оценке экспертов только 52% субъектов Российской Федерации признают данные права граждан. Причем, в законодательстве этих субъектов допускается различное понимание и различный объем переурегулирования норм статей 80-86.

Предлагаемый проект Федерального закона в условиях действия новой Конституции Российской Федерации переурегулирует нормы вышеуказанных статей 80-86, определяющих право граждан на собрания и объединение в форме органа территориального общественного самоуправления. Будучи принятым, закон решает проблему неравенства данных прав граждан на территории Российской Федерации.

Разработка норм законопроекта, связанных с порядком созыва и проведения собраний и учреждением, регистрацией и деятельностью органов территориального общественного самоуправления по защите общественных интересов в судебном порядке, основана на обобщении опыта работы этих органов. [7, с. 55]

В предложенном проекте Федерального закона представлено 5 глав.

В первой главе даны основные понятия (территориальное общественное самоуправление, орган ТОС, общественные интересы, собрания и т.д.). Здесь же определены правовое положение органа ТОС и предмет правового регулирования - права граждан РФ на собрания и на объединение по месту жительства для защиты общественных интересов.

Во второй главе законопроекта расписан порядок учреждения органов ТОС, устав, государственная регистрация, ликвидация органа ТОС, права органа ТОС, в т.ч. право собственности. Ст. 10 данной главы целиком посвящена предпринимательской и хозяйственной деятельности органа ТОС.

Третья глава регламентирует порядок проведения собраний, их подготовку, вынесение решений.

Гарантиям территориального общественного самоуправления посвящена вся четвертая глава законопроекта, где подробно описаны принципы взаимодействия с государственными органами и органами местного самоуправления, органами надзора и контроля.

В заключительной пятой главе расписан механизм вступления в силу данного законопроекта.

Концепция и основные положения законопроекта рассматривались 158 органами территориального общественного самоуправления самостоятельно, а также в форме специализированных семинаров, на межрегиональной научно-практической конференции, парламентских слушаниях.

Финансово-экономическое обоснование проекта Федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления»: предлагаемый Федеральный закон не требует финансирования из федерального бюджета, он не содержит положений, предусматривающих льготное налогообложение и кредитование органов территориального общественного самоуправления.

Затраты на реализацию предлагаемого Закона осуществляются в рамках консолидированного федерального бюджета Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по статьям расходов на содержание органов юстиции и органов местного самоуправления.

Проанализировав основные положения проекта Закона, можно уже сейчас сделать вывод, что необходимо разработать некоторые нормативные правовые акты для реализации Закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления». [7, с. 58]

Итак, эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Полноценное развитие законодательства о местном самоуправлении является также залогом развития демократии в нашей стране, создания правового государства.

2. ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Российская и зарубежная практика ТОС

Территориальное общественное самоуправление России, без особой поддержки властей, за десять лет выросло до масштабов серьезного социально-политического фактора, с которым нельзя не считаться.

По данным различных ассоциаций органов ТОС, география его деятельности весьма обширна: она охватывает до 100 процентов населения малых городов.

Развитие ТОС в России крайне неравномерно и зависит от целого комплекса факторов, причем какой-либо стержневой фактор, влияющий на развитие ТОС, выделить не удается. В ряде регионов, где система ТОС является уже укоренившейся и доказавшей свою жизнестойкость, они действуют при поддержке местной администрации. Однако ни в каких регионах администрация не противодействует развитию ТОС. Не прослеживается и зависимости от первоначальной инициативы в создании ТОС - кем бы они не создавались (органами местной власти или инициативными группами), это не отражается на их деятельности и жизнеспособности. Также нет зависимости от форм самоорганизации: не наблюдается существенных различий в действиях ТОСов, чьи исполнительные органы избраны общим собранием граждан, и ТОСов, руководство которых выбрано их активом из своих представителей. Кадровый вопрос также не может быть определяющим. В подавляющем своем большинстве исполнительные органы ТОС формируются из числа лиц, находящихся на пенсии; чаще всего это военные пенсионеры и лица, работавшие в системе ЖКХ и строительства. Иногда руководство ТОС осуществляется штатными работниками администраций и ЖКХ, но это скорее исключение, нежели правило. [9, с.193]

Важная проблема развития ТОС заключена в отсутствии у них репутации эффективно действующих структур. Как показывает опыт, наиболее эффективной работа ТОСов оказывается в случае делегирования им части полномочий муниципальных органов власти. Если ТОС способен решать сугубо конкретные вопросы отдельных граждан (связанных, в основном, с социальной защитой: распределение разовых пособий, подготовка информации и содействие в получении какого-либо социального статуса, выполнение части работы органов соцзащиты), то за ним признается определенный авторитет. Однако этот авторитет следует считать заимствованным, так как базируется он на полномочиях и функциях административных органов. В этом случае ТОС воспринимается как административная разрешительно-лоббирующая структура. Руководство ТОСов хорошо понимает, что без поддержки и взаимодействия с администрацией их деятельность провальна изначально. Поэтому основные свои задачи и функции они теснейшим образом пытаются согласовать с административными органами, что хорошо заметно из перечня полномочий, отведенных ТОС местной законодательно-нормативной базой. [9, с. 200]

В России ТОС является формой участия населения в местном самоуправлении на данной территории. Основным субъектом территориального общественного самоуправления является территориальная община - добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, создаваемая жителями микрорайона, квартала, улицы, двора, дома и иного жилого комплекса для решения вопросов предусмотренных уставом территориальной общины. Главным органом территориального общественного самоуправления является собрание или, в зависимости от численности общины, конференция жителей. Для решения повседневных задач жители избирают комитет общественного самоуправления и контрольную комиссию. В малочисленных общинах могут избираться староста и контролер.

Таким образом, надо отметить, что в городах России существуют четыре уровня территориального управления: город, административный округ, район, территориальная община. Каждый из них в идеальном варианте должен выполнять по возможности четко определенные полномочия в конкретных сферах.

Рассмотрим развитие системы ОТОС в других регионах Российской Федерации.

Насколько известно, каких-либо специальных структур, занимающихся именно проблемами создания и функционирования ТОС, в Краснодарском крае нет. Теоретически, эту сферу курируют комитеты по развитию местного самоуправления представительных органов на местах. Именно такой комитет городской думы Краснодара в настоящее время ставит вопрос об организации специализированных органов подобного рода. На очередном его заседании шла также речь о необходимости подготовки программы развития ТОС в Краснодаре. Эта программа, судя по всему, станет прологом к созданию местной нормативной базы, регламентирующей деятельность ТОС.

На уровне администрации Тамбовской области работа с ТОСами отнесена к ведению организационного отдела. Деятельность эту нельзя считать излишне активной. На практике она сводится к снабжению органов МСУ методической литературой, законодательными актами, заслушиванию городских и районных администраций по данной тематике. Предпринимаются попытки обобщения опыта работы ТОСов Тамбова, Мичуринска, Моршанска. По мнению специалистов администрации области, развитие ТОС сдерживается отсутствием в области городов с крупными микрорайонами и недостатком средств на ее организацию и работу. Субъективно, неразвитость ТОС объясняется слабой заинтересованностью в его развитии у региональных властей. [9, с. 207]

В Самаре зарегистрировано и активно действуют 74 ТОСа. Их деятельность целиком поддерживается местной администрацией, практически все ТОСы были созданы по ее инициативе. Все ТОСы зарегистрированы как юридические лица. Их полномочия определены Уставом Самарской области, Уставом города, принято городское Положение "О деятельности комитетов территориального общественного самоуправления". На фоне всех остальных субъектов Самарские ТОСы отличаются наилучшей финансовой обеспеченностью.

Официально в Ростове зарегистрировано 95 ТОС, причем в форме ТОСов действует около трети от общего числа организаций. Статус юридический лица официально зарегистрировали 25 структур. В подавляющем большинстве ростовские КТОСы созданы по инициативе групп граждан, но контакты с администрацией оцениваются как весьма продуктивные. Примечательно, что в Ростове законодательная база деятельности КТОСов и местные правовые акты являются одними из лучших в регионе. Особо активно ростовские КТОСы работают в сфере социальной помощи населению. Ростовские ОТОСы функционируют за счет двух источников финансовых ресурсов: немногочисленных субсидий администрации и собственных финансовых средств, большую часть которых составляют безвозмездные пожертвования. Сведений о предпринимательской деятельности ОТОС Ростова не имеется. Другой особенностью ростовский ОТОСов следует считать их внутреннюю инфраструктуру. В подавляющем большинстве все их исполнительные органы избираются из числа актива и самим активом. [9, с. 210]

Структура ОТОС в Ставрополе медленно, но верно сокращается. Официально фиксируется деятельность двух КТОСов, которые зарегистрированы как юридические лица и образованы инициативными группами граждан. Администрация их практически не поддерживает, хотя законодательная и нормотворческая база оценивается как вполне удовлетворительные. КТОСы занимаются, в основном, наблюдением за состоянием территории и весьма активно содействуют социальной работе администрации. Иных полномочий у КТОСов не отмечено.

Тверь относится к числу тех немногочисленных муниципальных образований, которые с самого начала признали эту форму самоорганизации населения, заслуживающую серьезного внимания и поддержки, и рассматривают ее как один из ресурсов городского развития, как продолжение процесса муниципализации городской власти.

Действующая сегодня в Твери система территориального общественного самоуправления существует как нормативно и организационно оформленное самостоятельное звено в системе городского управления, имеющее определенные результаты, накапливающее опыт практических дел.

В Астрахани остался один КТОС, который действует как юридическое лицо. Скорее всего, в течение ближайших двух лет он прекратит свое существование. О его деятельности практически ничего не известно, за исключением того, что на его территории функционирует молодежный клуб.

В Воронеже официально зарегистрировано два КТОСа, хотя некоторыми источниками называется семь ОТОС. Здесь не отработана законодательная база деятельности ОТОС и, по всей видимости, особой необходимости в ней не ощущается. Имеющиеся КТОСы относительно неплохо финансово обеспечены (имеют помещение, связь, оплачиваемых должностных лиц), принимают постоянное участие в совещаниях в администрации, но практически не занимаются социальной работой с населением. Влияние КТОСов весьма мало, их основная функция - благоустройство территории. [9, с. 211]

В Оренбурге зарегистрировано 48 ОТОС. Причем как юридическое лицо не зарегистрирована ни одна организация. В подавляющем большинстве они созданы инициативными группами граждан. Особенностью оренбургских ОТОС следует считать их высокую степень зависимости от населения. Все ОТОС избирали свои исполнительные органы на конференциях жителей. Законодательная и нормотворческая база их деятельности считается вполне достаточной для функционирования. КТОСы Оренбурга играют заметную роль в публичной политике. КТОСы Оренбурга весьма активно занимаются вопросами благоустройства территории и охраны окружающей среды.

В Саратове зафиксировано 34 КТОСа, из которых реально действуют только 27. Более половины КТОСов здесь создано по инициативе властей. Саратовские КТОСы отличаются относительно слабым имущественным и финансовым обеспечением. С другой стороны, деятельность их в целом поддерживается мэрией Саратова. Председатели КТОСов являются постоянными участниками оперативных совещаний в администрации. Законодательная и нормотворческая база Саратовской области в части реализации Закона РФ «Об основах организации местного самоуправления в РФ», касающейся деятельности ОТОС, считается одной из самых лучших по исследуемым регионам.

В Тюмени имеется некоторый опыт сотрудничества муниципальной власти с территориальным общественным самоуправлением. Органы ТОС привлекаются к решению вопросов об отводе земель, утверждению планов строительства, составлению планов социально-экономического развития города. Председатели органов ТОС получают подробную информацию о деятельности городской Думы и участвуют в работе ее постоянных комиссий. На наряду с нежеланием администрации передавать кому-либо свои распорядительные функции существует определенное недоверие к органам ТОС. [9, с. 213]

Европейские страны давно придают большое значение вопросам совершенствования системы местного самоуправления. Так, в 1985 году в Страсбурге государства - члены Совета Европы подписали «Европейскую Хартию о местном самоуправлении», в которой законодательно, на уровне международных норм, закреплены юридические права местного самоуправления стран Европейского содружества. Эти права являются одним из важнейших принципов формирования демократического общества.

Структуры, сходные по своей природе с нашим территориальным общественным самоуправлением, есть и за рубежом.

В Шотландии имеется законоположение о создании общинных советов (аналогичных английским приходам) там, где в них возникает необходимость. По закону они лишены права иметь свой собственный источник финансирования, однако могут получать от местных властей финансовую помощь и субсидии на различные проекты. Главное назначение шотландских общинных советов выяснение, координация и передача местным властям и государству коллективного мнения данной общины по вопросам, за которые эти власти несут ответственность. Общинные советы также принимают меры, которые представляются им необходимыми для защиты интересов общины. [10, с. 170]

В ФРГ низшим и базовым уровнем самоуправления (в т.ч. и в городе) является община. Ей Конституцией представлено право решать местные вопросы в рамках законов под свою ответственность. Общины полностью самостоятельны в вопросах, которые они решают по собственной инициативе и на собственные средства (без привлечения иных бюджетных источников). Сегодня на территории Германии действует около 16 тысяч общин. Число жителей в общине может быть от 1 до 10 тыс. и более. Они по населению и территории волне соизмеримы с нашими микрорайонами и городскими поселками. В каждой из них население избирает на 5 лет представительный орган - совет общины (в пределах 10 человек). Его члены работают, как правило, на общественных началах. Но председатель его (бурмистр) является одновременно и главой исполнительного органа (магистрата).

В Германии сформирован механизм, обеспечивающий относительно бесконфликтное разделение компетенции между муниципальными уровнями управления (община - район) и одновременно формирующий естественные горизонтальные (хозяйственные) связи между общинами. У современной России нет аналогичного механизма, то есть задача для России чрезвычайно актуальна.

В США самый низший уровень самоуправления тоже максимально приближен к населению. Широкое распространение получили так называемые районные ассоциации - самодеятельные организации, весьма сходные по форме с нашим территориальным самоуправлением.

А вот вопрос о ТОС, в Украине решен не в свете Европейской Хартии. Уже в Конституции Украины есть спорный пункт: «Сельские, поселковые, городские, районные в городах советы могут разрешать по инициативе жителей создавать домовые, уличные, квартальные и другие органы самоорганизации населения и наделять их частью собственной компетенции, финансов, имущества». [10, с. 172]

В Украине назрела необходимость в специальном законе «Об органах самоорганизации населения», проект которого уже вынесен на обсуждение. Уже в заголовке этого закона ушли от понятия «территориальное общественное самоуправление», заменив его на более емкое -- «самоорганизация». В этом законе перед ТОС поставлены иные, чем в России, задачи.

В Украине много делается для создания объединений жителей многоквартирных домов и частных фирм по обслуживанию и содержанию жилищного фонда.

Приведенный выше анализ практики ТОС ряда российских регионов и зарубежных стран свидетельствует об их неоднородности, различной роли в реализации публичных прав на местном уровне. Анализируя российский и зарубежный опыт формирования местного управления и самоуправления, можно констатировать, что оно наиболее действенно в виде территориального общественного самоуправления, ибо все решения участников данной формы самоорганизации населения базируются, в основном, на возможности удовлетворения собственных корпоративных интересов, связанных с территорией проживания.

2.2 Основные проблемы ТОС

Развитие институтов гражданского общества в России является одной из ключевых проблем современности. От её решения во многом зависит настоящее и будущее граждан. Однако если необходимость создания институтов гражданского общества в России уже не оспаривается, то вопрос о характере этой системы, её сущностных чертах и механизме реализации продолжает оставаться открытым.

Отличительной чертой демократических государств является развитость в них участия граждан в системе местного самоуправления, которое может осуществляться в различных формах. Одной из форм выражения непосредственного народовластия является территориальное общественное самоуправление.

Под территориальным общественным самоуправлением подразумевается право граждан, населения определённой территории на самостоятельное решение местных проблем. Признавая и гарантируя это право, государство тем самым признаёт самостоятельность ТОС в пределах его полномочий и берёт на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления, данного права. [12, с. 234]

Территориальное общественное самоуправление представляется в качестве формы организации граждан, которые самостоятельно решают вопросы местной жизни с учётом исторических и иных местных традиций и потребностей.

В целом, территориальное общественное самоуправление рассматривается как способ осуществления народом принадлежащей ему власти, как образ жизни людей на высоком уровне развития гражданского общества и демократического государства, а также как показатель степени демократизации, зрелости общества, характеризующий его способность к самоустройству, самоопределению, самодеятельности.

Когда появилось территориальное общественное самоуправление как форма непосредственного волеизъявления граждан - установить сложно, на этот счёт существуют противоречивые мнения. Началом действия территориального общественного самоуправления 1995 год, когда был принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Таким образом, территориальное общественное самоуправление официально существуют уже более 10 лет. Всё это лишь подтверждает актуальность и сложность данной темы, и отсутствие эффективной системы прямого участия граждан в местном самоуправлении. Особенно это касается уровня муниципальных образований. В последние годы власти на местах преодолевают большие трудности в решении основных организационных вопросов: границы территории, наполнение бюджетов, кадры, полномочия и т.д. В данный момент такая проблема как привлечение населения к самоуправлению на местах практически не решается, поэтому положительного опыта осуществления территориального общественного самоуправления очень мало. [12, с. 237]

Существует множество проблем, препятствующих развитию территориального общественного самоуправления на территории России, среди которых следует выделить отсутствие должной финансовой базы деятельности территориального общественного самоуправления, отсутствие центров и систем подготовки кадров для территориального общественного самоуправления, отсутствие правового регулирования организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления. Последняя проблема связана, в том числе и с необходимостью разработки органами местного самоуправления положения о территориальном общественном самоуправлении, без принятия которого деятельность органов территориального общественного самоуправления согласно действующему законодательству не является легитимной.

В целом, становление институтов гражданского общества, в том числе территориального общественного самоуправления, в России происходит медленно.

Основными причинами этого являются:

- несовершенство законодательной базы территориального общественного самоуправления;

- недооценка, недопонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути территориального общественного самоуправления, его чрезвычайной важности в деле демократических преобразований всего российского общества;

- отсутствие у населения опыта сознательного участия в общественной жизни;

- отсутствие реальной заинтересованности государственных и муниципальных органов власти в создании территориального общественного самоуправления;

- недостаточное использование зарубежного опыта в формировании и функционировании институтов гражданского общества.

В западных странах демократические структуры гражданского общества представляют реальную силу и на равных ведут диалог с властью, причём не только с административной, но и с властью политической.

На территориальное общественное самоуправление в нашей стране возлагаются большие надежды, поскольку именно эта форма участия населения в решении вопросов местного значения в состоянии охватить весь объём проблем, возникающих в муниципальных образованиях. Положительный опыт образования территориального общественного самоуправления в виде домовых комитетов, ТСЖ, добровольных дружин, клубов по интересам, обществ огородников и садоводов, экологических объединений уже существует, но такие примеры более характерны для городов, чем для посёлков и сёл. Но проведенные исследования доказывают, что провинциальное население, тем не менее, готово принимать участие в общественной жизни населенного пункта. [12, с. 238]

Эти данные позволяют сделать следующие выводы:

1. Население слабо информировано о деятельности органов местного самоуправления.

2. Население готово участвовать в территориальном общественном самоуправлении при условии хорошей организации со стороны органов местного самоуправления.

3. По сравнению с жителями городов, жители небольших населённых пунктов более активны, мобильны и более оптимистично относятся к возможности решить некоторые проблемы самостоятельно.

Итак, резюмируя вышесказанное, а, также основываясь на анализе практической деятельности территориального общественного самоуправления в разных регионах России, выделим основные проблемы, с которыми сталкивается сегодня территориальное общественное самоуправление. Это:

- непонимание сущности территориального общественного самоуправления;

- сложности с юридической регистрацией территориального общественного самоуправления;

- проблемы в разграничении полномочий между муниципальными органами власти и органов территориального общественного самоуправления;

- недостаточная инициатива граждан в создании территориального общественного самоуправления;

- различная степень активности комитетов территориального общественного самоуправления на местах;

- ресурсная (в первую очередь - финансовая) необеспеченность деятельности органов территориального общественного самоуправления;

- недостаточность материального стимулирования активистов территориального общественного самоуправления.

Формирование территориального общественного самоуправления сталкивается еще с рядом проблем. Из проблем, решение которых на сегодня будет в наибольшей степени способствовать развитию ТОС можно отметить такие:

- неинформированность населения;

- идей, желанием и инициативной создания ТОС на своей территории должны проникнуться все - от простого жителя до главы администрации;

- в бюджетах муниципальных образований должны предусматриваться средства на развитие ТОС;

- при представительных органах должны создаваться комитеты (комиссии) по ТОС, что будет способствовать разработке и совершенствованию нормативной правовой базы;