Деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан

3 этап (2001-2002 годы). Разработка законопроекта об Уполномоченном по правам человека рабочей группой. Согласование законопроекта в центральных государственных органах Республики Казахстан.

4 этап (сентябрь 2002 года). Издание Указа Президента «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан». [31]

Впервые идея об организации в Казахстане института омбудсмена прозвучала на международном семинаре в Женеве в январе 1995 года, проведенном Управлением Верховного Комиссара ООН по правам человека. Тогда казахстанская делегация высказалась о возможности создания в Казахстане института Уполномоченного по правам человека на основе изучения соответствующего международного опыта в организации работы подобных учреждений. Инициатива была поддержана Координатором системы ООН, Постоянным Представителем ПРООН в Казахстане Рингроузом Н., который также принимал участие в работе семинара.

К 1997 году был определен план действий по формированию института Уполномоченного в Казахстане. Работу возглавила Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан, которой оказывала содействие Программа Развития ООН. В результате в 1997 году были организованы обсуждения и круглые столы, в ходе которых выработаны рекомендации по созданию учреждения омбудсмена [32]

С подписанием в 1998 году Правительством Казахстана, Комиссией по правам человека при Президенте и Программой Развития ООН проекта по укреплению потенциала Комиссии по правам человека и содействию в развитии учреждения Уполномоченного по правам человека в Казахстане подготовительная работа получила дальнейшее развитие. В рамках данного проекта был проведен ряд международных конференций и семинаров, организованы миссии международных экспертов и наблюдателей, образованы рабочие группы из представителей Правительства и Парламента Казахстана, международных организаций, казахстанских НПО.

Так, в июне 1998 года в городе Астане прошла международная конференция по правам человека, в повестке дня которой стоял вопрос о создании института омбудсмена. В сентябре того же года в Парламенте Казахстана состоялась международная конференция, посвященная перспективам создания института Уполномоченного по правам человека в Казахстане с учетом международного опыта и национальной специфики Казахстана. В ноябре 1999 года в г. Алматы состоялась следующая крупная международная конференция по национальным учреждениям по правам человека [33].

Вышеназванные мероприятия, в работе которых принимали участие руководители и представители центральных государственных органов, международных организаций и зарубежных учреждений по правам человека, способствовали формированию общего понимания необходимости создания нового правозащитного института в Казахстане. В декабре 1999 года на круглом столе в Парламенте, посвященном 51-й годовщине Всеобщей Декларации прав человека, председатель Сената Парламента Республики Казахстан Абдыкаримов О.А. призвал к созданию в стране института омбудсмена. В поддержку создания учреждения омбудсмена в Казахстане выступили такие видные государственные деятели, занимавшие в то время должности Председателя Сената Парламента РК - Байгелди О., Председателя Верховного Суда РК - Нарикбаев М.С., а также многие общественные деятели [34].

Большой вклад в дело продвижения и укоренения идеи создания института омбудсмена в Казахстане и в разработку конкретных предложений и формулировок внесли также Председатель Комиссии по правам человека при Президенте РК Абдильдин Ж.М. и Координатор Системы ООН, Постоянный Представитель Программы Развития ООН в РК Герберт Береток.

В работе конференций, семинаров и экспертных групп участвовали признанные международные эксперты, такие как Дин Готтерер, ведущий консультант ОБСЕ (в прошлом - Президент Ассоциации Омбудсменов США), Брайан Бурдекин, специальный советник Верховного Комиссара ООН по правам человека, Питер Хоскинг, ведущий консультант Управления Верховного Комиссара ООН по правам человека (в прошлом - член Комиссии по правам человека Новой Зеландии), Сергей Сироткин, советник Регионального Бюро Программы Развития ООН. [35]

Следует отметить вклад Администрации Президента, которая не только выступала за введение института Уполномоченного по правам человека в Казахстане, но и оказала практическое содействие законотворческому процессу по этому вопросу. [36]

В 2002 году вопрос о введении нового института стал весьма актуальным и вошел в повестку дня важнейших вопросов, стощих перед государством. Наиболее последовательно и в концентрированном виде подчеркивал важность данного вопроса Министр иностранных дел - Государственный Секретарь Республики Казахстан Токаев К.К. Наконец, в Женеве на 58-ой сессии Комиссии ООН по правам человека, К. Токаев объявил о намерении Казахстана создать данное учреждение.

В августе 2002 года Президент Республики Казахстан Назарбаев Н.А. в своей речи по случаю 7-ой годовщины Конституции РК отметил учреждение омбудсмена как присущее демократическим странам явление и подчеркнул необходимость создания такого института в Казахстане [37].

19 сентября 2002 года путем принятия Указа Президента Республики Казахстан №947 «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» был создан институт Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан [38].

Таким образом, учреждение института омбудсмена в Казахстане стало возможным благодаря проявленной политической воле Президента страны.

Принятие Указа Президента, а не утверждение законом, принятым Парламентом, казалось бы, свидетельствует о выборе Казахстаном правительственной модели Уполномоченного. Однако анализ статуса института Уполномоченного по правам человека в РК позволяет говорить о существовании в Казахстане особой, специфической модели омбудсмена.

Своеобразие казахстанской модели достигается путем синтеза двух различных способов назначения Уполномоченного, который согласно Положению назначается на должность Президентом после консультаций с Комитетами Палат Парламента. Таким образом, получив свою власть, производную как от Президента, не входящего согласно казахстанской Конституции ни в одну из ветвей власти, так и Парламента, Уполномоченный достигает одинаково независимого положения по отношению к исполнительной и законодательной ветвей власти.

Компетенция Уполномоченного, его статус закреплены Указом Президента. Независимость института гарантируется правовыми процедурами: порядком назначения и освобождения от должности, запретом незаконного вмешательства в деятельность Уполномоченного (п. 5 Положения «Об Уполномоченном по правам человека»), а также прямо закрепленным в Положении принципом независимости [39].

Политическая индифферентность института обеспечивается обязанностью Уполномоченного приостановить членство в политических партиях и иных общественных объединениях на период своих полномочий, а также очерченным кругом обжалуемых действий деятельностью всех государственных органов, кроме ответственных за принятие политически важных решений: Президента РК, Парламента РК и его депутатов, Правительства, Конституционного Совета, Генерального прокурора, Центральной избирательной комиссии (п. 18 Положения «Об Уполномоченном по правам человека») [40].

Это приводит к тому, что Уполномоченный работает в круге действующего, но не проектируемого законодательства, расценивая поступающие обращения только с точки зрения несоответствия обжалуемых действий требованиям действующего права в Республике Казахстан. Вместе с тем, это не лишает Уполномоченного возможности способствовать совершенствованию законодательства РК, касающегося прав и свобод человека, форм и методов их защиты, приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права (п. 19 Положения «Об Уполномоченном по правам человека»).

В полной мере и напрямую Уполномоченный воспользовался этим правом, а также возможностью обращения в Парламент, предусмотренной п. 21 Положения «Об Уполномоченном по правам человека», путем направления в Парламент РК обращения депутатам в поддержку принятия Земельного кодекса РК. Кроме того, согласно тому же п. 21 Положения «Об Уполномоченном по правам человека» Уполномоченный в случаях, имеющих большое общественное значение, вправе направить свое обращение Президенту или Правительству. Данное полномочие позволяет Уполномоченному участвовать и в принятии политически важных решений, если они затрагивают права человека. Таким образом, достигается оптимальный вариант политической индифферентности и законодательной регламентированности Уполномоченного [41].

«Основной функцией Уполномоченного является рассмотрение и разрешение обращений по поводу восстановления нарушенных прав, вместе с тем, существует ряд функций по поощрению прав человека, как образовательная деятельность, международное сотрудничество в сфере прав человека, мониторинговая и аналитическая деятельность, что соответствует перечню функций национального учреждения, предусмотренному Парижскими принципами» [42].

Акты Уполномоченного, согласно логике Положения, можно разделить на обычные акты и акты реагирования. В категорию первых входят запросы и обращения, в категорию вторых - рекомендации (п. 24 Положения «Об Уполномоченном по правам человека»). Однако все они носят определенный рекомендательный характер. Зачастую в запросах уже содержится настояние восстановить нарушенные права, если факты, указанные в обращении гражданина, подтвердятся, так же как и обращения содержат целый блок предложений в отношении дальнейшего реформирования в области прав человека. Необходимо отметить, что и Парижские принципы не предполагают императивных полномочий национального учреждения.

Деятельность Уполномоченного согласно п. 30 Положения «Об Уполномоченном по правам человека» обеспечивается Национальным центром по правам человека, который осуществляет информационно-аналитическое, организационно-правовое и иное обеспечение деятельности Уполномоченного, что соответствует требованию Парижских принципов о наличии инфраструктуры, обеспечивающей бесперебойное осуществление деятельности национального учреждения [43].

Таким образом, деятельность Уполномоченного по права человека в Республике Казахстан соответствует как нормам международных стандартов, так и принятой международной практике.

2.2 Организация деятельности учреждения Уполномоченного по правам человека

Новый государственный институт - Уполномоченный по правам человека образован в Казахстане Указом Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года №947 «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» [44].

Для обеспечения деятельности Уполномоченного сформирован рабочий орган - Национальный центр по правам человека, функционирование которого регламентировано Указом Президента Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года №992 «О создании Национального центра по правам человека». [45] В 2003 году завершено формирование штата Центра, решены первостепенные организационные и финансовые вопросы.

Штатная численность Национального центра по правам человека - 15 единиц. Во втором - третьем кварталах 2003 года конкурсным путем на 7 вакантных административных государственных должностей были назначены наиболее подготовленные кандидаты, которые в 2003 году принесли присягу. Указом Президента Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые указы Президента Республики Казахстан» от 16 мая 2003 года №1094 сотрудники Национального центра включены в реестр должностей административных государственных служащих.

За счет бюджетных средств в течение года были проведены необходимые для работы Центра государственные закупки. Вместе с тем, в связи с небольшими средствами на командировочные расходы, поездки Уполномоченного в Восточно-Казахстанскую, Северо-Казахстанскую и Акмолинскую области были профинансированы международными организациями ЮНИФЕМ и ЮНИСЕФ. Под размещение Национального центра государством было выделено соответствующее помещение.

Основная часть работы офиса Уполномоченного по правам человека в Казахстане была направлена на рассмотрение и разрешение поступающих обращений граждан, которые в связи с ростом информированности населения об институте Уполномоченного поступают в возрастающем объеме [46].

Как отмечает А.Б. Сейфуллина «восстановление нарушенных прав конкретного гражданина ценно тем, что это стимулирует пересмотр практики деятельности государственного учреждения, допустившего нарушение права человека. После запросов и рекомендаций Уполномоченного можно надеяться, что в аналогичных случаях гражданам не потребуется дополнительных усилий для реализации своих прав во взаимоотношениях с данным государственным органом. Кроме того, вмешательство Уполномоченного, оценка им конкретной ситуации ценны тем, что даже в случаях отказа заявители получают полное изложение доводов, насыщенную консультацию по конкретному вопросу. Работа с жалобами, прием граждан - первостепенная составляющая деятельности института, позволяющая влиять на деятельность государственных органов в целях совершенствования и повышения уровня стандартов оказания государственных услуг» [47].

«Практика обращений граждан различна: многие стремятся попасть на личный прием, считая его более эффективным способом. Другие направляют письменные обращения, в некоторых случаях, требующих срочного вмешательства, граждане звонят. Ни одно из обращений - устное или письменное - не оставлено без внимания: в каждом случае, даже если речь идет о телефонном звонке, сотрудники офиса Уполномоченного пытаются выяснить обстоятельства дела, предотвратить нарушение прав граждан, если они имеют место» [48].

Несмотря на активно проводимую политику распространения информации о новом правозащитном институте, существует проблема ограниченности обращений граждан к Уполномоченному, что связано, прежде всего, с географическим фактором, а именно удаленностью от города Астаны.

Анализ обращений граждан показывает, что офис Уполномоченного в целях повышения эффективности деятельности нуждается в открытии своих пунктов в пяти регионах страны: на юге - в Алматы и Шымкенте, на западе - в Атырау, на востоке - в Усть-Каменогорске и на севере - в Петропавловске. Они могли бы функционировать вначале как общественные корреспондентские пункты [49]. Работа с обращениями, личный прием - все это составляющие непосредственной работы по защите прав граждан, в то время как институт Уполномоченного может эффективно защитить права человека и посредством иной деятельности.

Одним из таких направлений, находящимся вне пределов рассмотрения жалоб, однако содержательно связанным с вопросами прав человека, является просветительская работа. Для института Уполномоченного принципиально важно предоставить населению необходимые знания для самостоятельной защиты прав человека. Обладающий знаниями о своих правах гражданин не только способен сам отстаивать свои права, но и воспрепятствовать их нарушению. Каждый гражданин нашего государства должен осознавать ценность своих прав, иметь информацию о гарантированном государством объеме прав человека. Только в этом случае правозащитная деятельность будет носить системный характер.

«В рамках данного направления разработан и издан при содействии ОБСЕ, БДИПЧ ОБСЕ и Европейской комиссии информационный буклет на государственном и русском языках о порядке подачи жалоб Уполномоченному по правам человека. Разработан поддерживаемый при помощи Датского центра по правам человека веб-сайт Уполномоченного по правам человека, на который будет помещена информация не только Уполномоченного, но и ряда сотрудничающих с ним правозащитных НПО» [50].

Вторым направлением работы по предупреждению нарушений прав человека является образовательная деятельность. Воспитание школьников, студентов культуре уважения прав человека позволит нам иметь положительные результаты уже в недалеком будущем. Кардинально новый взгляд на проблемы прав человека может быть обеспечен только в условиях воспитания личности безусловному неприятию посягательств на ее права.

Данная работа предполагает как непосредственную образовательную деятельность, так и разработку учебных программ, методик обучения, проведение образовательных мероприятий, в первую очередь для преподавателей. Институтом Уполномоченного образовательная деятельность проводится в тесном сотрудничестве с неправительственным сектором.

Кроме того, для повышения эффективности деятельности офиса Уполномоченного ведется экспертно-аналитическая работа. Содержание данного направления деятельности состоит в постоянном анализе материалов СМИ о фактах нарушения прав человека, законов и подзаконных актов, положения которых, по сообщениям заявителей, сопряжены с нарушением прав граждан, изучении проектов законов, касающихся прав человека, и даче экспертных заключений по этому поводу.

Для повышения уровня аналитической деятельности Уполномоченного потребовалось создание таких вспомогательных структур, как Экспертный и Консультативный Совет. В первый вошли опытные юристы, ученые, адвокаты, представители всех правозащитных структур, во второй - преимущественно члены НПО города Астаны. Экспертный совет при Уполномоченном с момента его создания - 11 августа 2003 года - проводит заседания, в результате которых члены совета приняли участие в Августовских чтениях, в разработке экспертного заключения в отношении законопроекта «О социальной защите инвалидов в Республике Казахстан» [51]. Посредством экспертно-аналитической деятельности Уполномоченный имеет возможность систематизировать информацию о наиболее проблемных вопросах в области прав человека, выявить недостатки в деятельности государственных органов, способствовать соблюдению страной правозащитных стандартов, содержащихся в признанных Казахстаном международных договорах.

Результаты такой работы важны и для деятельности в области совершенствования законодательства. Так, например важным мероприятием стала организованная международная научно-практическая конференция «Международные Пакты ООН: система, методология и практика защиты прав человека», прошедшая 10 ноября 2003 года, с участием руководителей министерств, депутатом Парламента. Конференция, обсудив принципиальные вопросы, позволила сблизить различные точки зрения и скоординировать подходы к решению важных вопросов. Адекватной реакцией на происходящие в стране реформы стали обращения к депутатам Парламента в поддержку принятия Земельного кодекса РК, Премьер-Министру по вопросу защиты прав жертв массовых политических репрессий. Участие в законодательной работе - эффективный способ повлиять на решение вопросов с правами человека многих граждан, предупредить возможное социальное напряжение, опираясь при этом на информацию из жалоб и данные мониторинга конкретных вопросов.

Отдельными направлениями работы являются сотрудничество с международными организациями, неправительственным сектором и другими составляющими гражданского общества.

Международное сотрудничество представляет институту Уполномоченного возможность использовать опыт, традиции, принципы правозащитной деятельности за рубежом, более того, скорректировать свою работу в рамках мирового правозащитного процесса.

Права человека перестали быть категорией национального права, и с этим нельзя не считаться. Использование международных стандартов в области прав человека - это и приобщение к прогрессивному опыту, и объективная необходимость современной правозащитной практики. Именно поэтому институтом Уполномоченного особое внимание уделяется сотрудничеству с международными правозащитными организациями.

Серьезным достижением можно назвать налаживание плодотворного сотрудничества с международными организациями, результатом которого стали проекты Европейского Союза «Развитие институциональных возможностей офиса омбудсмана» и ПРООН «Развитие операционных возможностей института Национального омбудсмана в Республике Казахстан». Проекты направлены на всестороннее усиление возможностей и долгосрочное развитие офиса Уполномоченного [52].

Особым направлением работы института Уполномоченного является сотрудничество с НПО. Институт Уполномоченного сегодня - это дополнительный механизм взаимодействия государства и институтов гражданского общества. Все жалобы, предложения, направляемые НПО, получают свое адекватное отражение в работе института Уполномоченного, ни одна из них не остается вне внимания.

В деятельности Уполномоченного не существует строго очерченных Положением «Об Уполномоченном по правам человека» приоритетов в области защиты прав. Вместе с тем, необходимость имплементации норм международных договоров, к которым присоединился Казахстан, как-то, Конвенции о предупреждении всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года, Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1966 года, Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и или унижающих достоинство видов обращения или наказания 1984 года, Конвенции о правах ребенка 1989 года, а также реагирования на Рекомендации комитетов ООН в отношении Казахстана: по правам ребенка от 6 июня 2003 года, против пыток от 17 мая 2001 года, по устранению дискриминации против женщин от 26 января 2001 года - требует специализации деятельности [53].

Выполняя мониторинг процесса соблюдения обозначенных международных обязательств Республики, институт Уполномоченного определил пять приоритетных направлений работы по защите прав социально-обособленных и уязвимых групп населения: детей, женщин, пенсионеров и инвалидов, осужденных, содержащихся в пенитенциарных учреждениях. Нынешнее состояние общества показывает, что данные группы населения нуждаются в непосредственной помощи. Не имея возможности самостоятельно защитить свои права либо по другим причинам, они представляют объект особого внимания Уполномоченного.

В этой связи основная работа по контролю за соблюдением прав человека в Казахстане была направлена на анализ положения именно этих групп населения. «Систематической практикой работы Национального центра стала подготовка социально важных акций в преддверии значимых дат в области прав человека. Рассмотрение жалоб, тщательное изучение обстоятельств дела, разработка мероприятий в рамках обозначенных пяти направлений деятельности, экспертная, консультационная, образовательная деятельность - все это требует серьезного подхода к работе, постоянного пополнения знаний, разработки инновационных и творческих идей, а также высокого уровня профессионализма» [54].

В течение прошедшего времени институту Уполномоченного пришлось столкнуться с самыми разнообразными случаями нарушения прав человека: для многих обращение в государственный орган, призванный осуществлять контроль за соблюдением прав человека в стране, стало еще одной возможностью справедливого разрешения дела. Для института Уполномоченного же, вопрос о необходимости учреждения которого в течение длительного времени обсуждался в обществе, любая помощь таким лицам, успешное восстановление нарушенных прав - важный результат работы.

2.3 Формы и методы деятельности Уполномоченного по правам человека

Как отмечает Г.С. Калиева «в административном праве принято классифицировать формы управления на две большие группы: правовые и неправовые. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, в них проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут, они характеризуются повседневным осуществлением действий исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связаны с процессом непосредственной реализации исполнительной власти» [55].

К неправовым формам деятельности относятся: осуществление организационных действий (повседневная оперативно-организационная, организационно-инструктивная, контрольная работа). Приведем наиболее распространенную классификацию форм управленческой деятельности:

1) издание правовых актов управления;

2) совершение действий юридического характера;

3) осуществление организационных действий;

4) выполнение материально-технических операций.

Исходя из рассмотренной выше методологии вопроса Г.С. Калиевой предлагается следующая классификация форм деятельности омбудсмена в Казахстане:

1) правовые формы:

- направление должностному лицу или организации рекомендации для принятия мер по восстановлению нарушенных прав заявителя; - внесение предложения в соответствующий государственный орган о привлечении к ответственности должностных лиц, нарушивших права заявителя, о принятии мер к возмещению материального убытка; - передача обращения в надлежащие органы, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;

2) неправовые формы:

- рассмотрение обращений граждан на действия (бездействие) должностных лиц, решения государственных органов, иных организаций и их должностных лиц с проведением расследования по факту нарушения прав человека; доклады Уполномоченного по правам человека; мониторинг соблюдения прав человека; подготовка экспертных заключений к законопроектам; - совершенствование законодательства РК в области прав человека [56].

Данная классификация, в некоторой степени условна, так как акты реагирования омбудсмена нельзя в чистом виде отнести к правовым формам деятельности, поскольку заключения Уполномоченного носят рекомендательный характер и не влекут за собой прямых юридических последствий. Однако они и не исключают юридических последствий, поскольку побуждают компетентные органы государственной власти к принятию определенных управленческих решений. Наряду с административно-правовыми формами, в процессе практической реализации исполнительной власти, важная роль отводится методам управленческой деятельности (методам управления). Методы обнаруживаются во взаимодействии объекта и субъекта управления, выражают связи между ними. Способы и приемы непосредственного управляющего воздействия исполнительных органов (должностных лиц) на управляемые объекты (на управляемых) - это и есть методы управления. Между категориями формы и методами управления существует прямая связь. Если форма управления внешне выражает то, что данный субъект управления действует и его действия вызывают определенные юридические последствия, то метод управления позволяет понять, какими способами эти юридические последствия доводятся до адресата. Метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, ее целей. А эти функции и цели, по существу, «заложены» в административно-правовых формах. Следовательно, метод - практический инструмент управления, выраженный в используемых в повседневной деятельности субъектов управления административно-правовых формах. Если исходить из принятой в административном праве классификации методов, на методы управления (они всегда нормативны и являются средством непосредственного управляющего воздействия органа власти(субъекта) на объект) и методы правового регулирования (они распространяются на всех участников управленческих отношений, включая исполнительные органы), то методы омбудсмена относятся к методам управления. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые, то есть методы, используемые в интересах обеспечения должного поведения в сфере государственно-управленческой деятельности. Данные методы используются в процессе управления, то есть администрирования субъектами исполнительной власти во внесудебном или административном порядке.

К основным административно-правовым методам деятельности Уполномоченного по правам человека в Казахстане относятся:

1) свободное рассмотрение любых вопросов, относящихся к сфере его ведения, независимо от того, были ли они представлены правительством или приняты к рассмотрению без обращения к более высокой инстанции, по предложению любого заявителя;

2) заслушивание любого лица и получение любой информации и любых документов, необходимых для оценки ситуаций, относящихся к сфере его ведения;

3) обращение к общественности непосредственно или через любой печатный орган, особенно для предания гласности своих мнений и рекомендаций;

4) укрепление сотрудничества с государственными органами в сфере защиты прав и свобод граждан;

5) проведение заседаний с аппаратом Национального центра по правам человека на регулярной основе и, в случае необходимости, с участием всех членов после их надлежащего уведомления;

6) по мере необходимости образование из своих членов рабочих групп и создание местных или региональные отделений для содействия в осуществлении его функций;

7) проведение консультаций с другими судебными и несудебными органами, занимающимися поощрением и защитой прав человека, в том числе и с международными;

8) учитывая ту основополагающую роль, которую играют неправительственные организации в расширении деятельности национальных учреждений, развитие связи с неправительственными организациями, занимающимися поощрением и защитой прав человека, социальным и экономическим развитием, борьбой против расизма, защитой особо уязвимых групп (в частности детей, трудящихся-мигрантов, беженцев, лиц с физическими и умственными недостатками) или другими специальными вопросами [56].

Управление делами государства, обеспечение правопорядка и безопасности осуществляются с помощью активных способов целенаправленного воздействия на сознание и поведение людей. В качестве этих способов выделяют два универсальных метода государственного управления - убеждение и принуждение. Как уже было отмечено, омбудсмен является магистратурой убеждения, так как посредством рекомендации Уполномоченный воздействует на чиновников силой убеждения, создавая внутренние моральные стимулы, вырабатывая потребность правомерного поведения. Омбудсмен в рекомендациях разъясняет неправомерность решений органов исполнительной власти, нарушивших и ущемивших права человека и гражданина, критикует антиобщественные поступки, показывает пути решения вопроса, приводит передовой опыт развитых стран и пр. Как мы видим, содержание метода убеждения весьма разнообразно и выражается в воспитательной, организаторской и пропагандистской работе.

2.4 Основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан в области защиты прав

Защита и поощрение прав детей

Уполномоченный по правам человека уделяет особое внимание защите прав и интересов детей. Деятельность по приоритету реализуется через рассмотрение жалоб о нарушении прав детей, мониторинг детских учреждений, просветительскую, образовательную и проектную деятельность.

В 2009 г. Конвенция о правах ребенка перешагнула свой двадцатилетний рубеж. С момента ратификации Казахстаном Конвенции о правах ребенка сделано многое.

Казахстан дважды отчитался перед Комитетом ООН о правах ребенка о выполнении норм Конвенции о правах ребенка. В стране функционирует орган, основной задачей которого является реализация государственной политики по обеспечению охраны прав и законных интересов детей, это Комитет по охране прав ребенка при Министерстве образования и науки Республики Казахстан, который в 2007 г. открыл свои территориальные подразделения во всех областях Казахстана. Структурные подразделения Комитета получили название Департаментов по защите прав детей. В двух городах Казахстана созданы ювенальные суды, разрабатывается концепция ювенальной юстиции. В своем ежегодном Послании народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире» Глава государства поставил ряд задач перед Правительством страны, направленных на ускоренное продвижение Казахстана в сообщество пятидесяти наиболее конкурентоспособных стран мира. Названный документ имеет социальную направленность и, в первую очередь, в нем уделено внимание социальной защите материнства и детства посредством увеличения пособий, введения системы социального страхования беременности, родов и материнства для работающих женщин. Глобальность проблем защиты детства, безусловно, подтверждается и обсуждением вопросов, касающихся детей, на высоком международном уровне. Так, 11-12 декабря 2007 г. в Нью-Йорке в рамках 62-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН состоялось торжественное пленарное заседание, посвященное рассмотрению принятых мер по выполнению решений специальной сессии по положению детей в мире. Организуя данное мероприятие, международное сообщество в очередной раз подтвердило приверженность делу создания мира, пригодного для жизни детей, в котором устойчивое развитие человека при наилучшем обеспечении интересов ребенка основывается на принципах демократии, равенства, недискриминации, мира и социальной справедливости, а также значимость прав детей, их неотчуждаемый и универсальный характер, их определяющее влияние на другие права человека [56].

В указанном пленарном заседании приняла участие казахстанская делегация, в состав которой были включены два талантливых ребенка. Возглавил делегацию Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан, который выступил с докладом на пленарном заседании.

Значимым событием в сфере выполнения Казахстаном международных обязательств стало заслушивание отчета Казахстана о выполнении норм Конвенции о правах ребенка в Комитете ООН по правам детей 30 мая 2007 г. Комитет высоко оценил конструктивный диалог, состоявшийся с казахстанской делегацией и приветствовал ратификацию таких значимых международных договоров, как международные пакты о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах, а также Конвенции о борьбе с торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами.

В то же время в своих Заключительных рекомендациях (CRC/C/KAZ/CO/3 от 19 июня 2007 г.) Комитет констатировал, что многим из предшествующих рекомендаций (CRC/C/15/Add. 213 от 6 июня 2003 г.) не было уделено достаточного внимания, включая рекомендации относительно законодательства, независимого мониторинга, национального плана действий, семейного окружения, детей-беженцев, ювенальной юстиции, экономической эксплуатации, сексуальной эксплуатации и торговли детьми, а также уличных детей. Также в Заключительных замечаниях Комитета содержится рекомендация о необходимости разработки политики, нормативного регулирования и практики альтернативного ухода, большое внимание уделяется программам воссоединения и реабилитации.

Право ребенка расти в семье до сих пор не реализовано в стране в полной мере. Подтверждением этому служит наличие сети детских домов и других интернатных учреждений, в которых содержится порядка 16 883 детей в системе образования, 2 084 ребенка - в системе здравоохранения. Проблему усугубляет тот факт, что 80% из них - социальные сироты, т.е. дети при живых родителях.

В рамках мониторинга детских учреждений Уполномоченный по правам человека посетил дома ребенка в г. Щучинске Акмолинской области, г. Талдыкоргане Алматинской области, сотрудник учреждения Уполномоченного посетила детский дом г. Степногорска Акмолинской области. Традиционно в домах ребенка созданы наиболее благоприятные условия для детей, и финансовая поддержка осуществляется не только со стороны государства, но и со стороны спонсоров. Итоги посещений вышеназванных домов ребенка подтвердили данное убеждение: в них есть мягкие игрушки, спортивные модули, методические пособия, созданы специальные комнаты для занятий музыкой и спортом.

Штат сотрудников дома ребенка г. Щучинска укомплектован и включает 82 человека, а лимит мест для детей в данном доме ребенка - 50. На момент посещения находилось 43 ребенка, таким образом, на каждого ребенка приходится около двух человек штатного персонала. В 2011 г. в дом ребенка поступило 28 детей. Из неблагополучных семей - 24. Выбыло 37 детей. Из них усыновлено 20 детей (16 детей усыновили граждане США, 4 - жители Акмолинской области), 2 ребенка направлено в дом для детей-инвалидов, 10 детей направлено в детский дом, 4 детей забрали родители.

В ходе посещения Государственного учреждения «Дом ребенка города Талдыкоргана» главным врачом учреждения предложено рассмотреть возможность продления срока содержания детей, находящихся в домах ребенка, с 3 до 4 лет.

Необходимость продления срока мотивирована замедленным уровнем развития детей, воспитывающихся в этих закрытых учреждениях. Формирование нормальной речи у детей наблюдается в период от 3 до 3,5 лет.

Очевидно, что ранние переводы в интернатные учреждения системы образования или социальной защиты населения являются болезненными для душевного и физического состояния детей и сопровождаются их трудной адаптацией на новом месте, существенно отличающемся по условиям пребывания от прежнего. Такие выводы подтверждаются и свидетельствами других руководителей подобных учреждений.

В этой связи Уполномоченным по правам человека направлено обращение к Премьер-министру Республики Казахстан относительно целесообразности рассмотрения вопроса о продлении проживания малышей в домах ребенка до 4 лет, дав тем самым им в течение последнего года пребывания возможность подготовиться и приобрести определенные навыки для проживания в новых для них условиях. Такие последствия, как замедленное развитие детей, также свидетельствуют о том, что наилучшей средой воспитания для ребенка является семья.

Казахстан предпринимает определенные шаги по наилучшему обеспечению интересов детей-сирот посредством развития детских учреждений семейного типа, развития системы опеки и патроната, усыновления.

Казахстанское законодательство позволяет передавать детей на усыновление как гражданам Казахстана, так и иностранцам. Однако иностранное усыновление вызывает в обществе неоднозначное мнение. В этой связи Уполномоченным по правам человека была совершена поездка в США для ознакомления с процессом усыновления в их стране, личного знакомства с семьями, усыновившими детей из Казахстана, и организациями, которые занимаются усыновлением.

В продолжение данной поездки 18 июня 2012 г. Уполномоченным по правам человека и телеканалом «Астана» при поддержке представительства «Фридом Хаус Инк.» в Республике Казахстан были проведены общественные слушания на тему «Нужно ли Казахстану иностранное усыновление?».

Общественные слушания преследовали цель обсуждения права ребенка на семью, реализуемого посредством усыновления гражданами иностранного государства. Участники слушаний обсудили наиболее важные вопросы в области международного усыновления, связанные с разработкой процедуры контроля за уже усыновленными детьми, обеспечением прозрачности на всех стадиях процесса усыновления, механизмами предотвращения коррупции при процедуре усыновления.

В качестве участников общественных слушаний были приглашены депутаты Парламента, представители государственных органов, международных и неправительственных организаций, студенты столичных вузов.

Экспертами выступили представители международных организаций, занимающиеся вопросами иностранного усыновления: Ирен Стефас - адвокат, эксперт по вопросам усыновления (США), Уильям Блаккуир - председатель Национального Совета по усыновлению Международного Комитета по усыновлению и президент христианской службы «Bethany», Марина Мэйхью - президент Содружества по международному усыновлению, Ли Ален - директор отдела по сотрудничеству и политике Национального Совета по усыновлению (США). Большинство представителей государственных органов, в компетенцию которых входит рассмотрение вопросов иностранного усыновления, поддержали мнение об иностранном усыновлении как одной из возможностей устройства ребенка в семью. В их числе председатель Национальной комиссии по делам семьи и тендерной политике при Президенте Республики Казахстан, судьи Верховного Суда Республики Казахстан, представители Генеральной прокуратуры и Министерства иностранных дел Республики Казахстан. Основным аргументом позиции указанных органов в поддержку иностранного усыновления является возможность реализации права ребенка на семью, провозглашенного Конвенцией о правах ребенка.

Среди выступавших участников, не поддерживающих иностранное усыновление, - депутаты Мажилиса Парламента Республики Казахстан - А.А. Айталы и Р.М. Шаекин, представители Костанайского областного суда, ряд представителей неправительственного сектора, к которым относятся 00 «Акмолинский союз многодетных матерей», городское правление филиала 00 «Казахского общества слепых» г. Астаны; Ассоциация добровольных обществ инвалидов г. Астаны и т.д. Основным аргументом сторонников данной позиции является необходимость духовного развития семьи и возможности передачи ребенка-сироты на усыновление только в Казахстане.

По итогам общественных слушаний были приняты рекомендации Парламенту, Правительству и другим уполномоченным государственным органам Республики Казахстан. Названные рекомендации были опубликованы в печатных СМИ на государственном и русском языках.

«Верховным Судом Республики Казахстан обобщена судебная практика рассмотрения дел об иностранном усыновлении. Результаты обобщения показали, что уполномоченные органы не в полной мере соблюдают требования законодательных актов» [57].

В 2012 г. в районные суды республики поступило 748 заявлений иностранных граждан об усыновлении детей, являющихся гражданами Республики Казахстан, из них рассмотрено с вынесением решения 714, в том числе с удовлетворением заявления - 713, с отказом - 1. Наибольшее количество дел рассмотрено судами Карагандинской области - 141, Костанайской - 79, г. Алматы - 77, Восточно-Казахстанской - 73, Алматинской - 61, Западно-Казахстанской областей - 57, г. Астаны - 47.

В 2011 г. в районные суды республики поступило 710 заявлений иностранных граждан об усыновлении детей, являющихся гражданами Республики Казахстан, из них рассмотрено с вынесением решения 685, в том числе с удовлетворением заявления - 685 [57].

При применении норм национального законодательства допускаются нарушения. Так, представленные документы не изучаются в должной мере и с многочисленными нарушениями направляются через Департамент консульской службы МИД РК в органы опеки и попечительства. В материалах ряда дел имеются медицинские заключения иностранных государств, представляющие собой письма врачей об отсутствии у потенциальных усыновителей болезней, которые могли бы препятствовать выполнению ими обязанностей по уходу и воспитанию приемного ребенка. Такие документы, по мнению Верховного Суда Республики Казахстан, не могут подтвердить состояние здоровья усыновителя, претендующего на международное усыновление. Верховный Суд Республики Казахстан предлагает в целях достоверности сведений о здоровье усыновителей установить проведение их медицинских освидетельствований на соответствие Перечню заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить (удочерить) ребенка, принять его под опеку (попечительство), патронат на территории республики.

Кроме того, в справках о наличии судимости у усыновителей указывается, что проверка проводилась только по учетам одного округа или штата. В некоторых из них указывается, что данная проверка не гарантирует отсутствия судимости по криминальным учетам других штатов.

По поручению Верховного Суда Республики Казахстан областными судами периодически проводится обобщение судебной практики с целью выявления фактов нарушения законности и их недопущения. 25 декабря 2006 г. принято нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан о внесении изменений и дополнений в действующее постановление Пленума Верховного Суда Республики Казахстан №17 от 22 декабря 2000 г. «О некоторых вопросах применения судами законодательства о браке и семье при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей» касательно вопросов международного усыновления.

Вместе с тем с учетом особенностей задач судебной власти, одной из которых является разрешение споров, Верховный Суд Республики Казахстан полагает возможным передать разрешение вопросов международного усыновления уполномоченным органам (органам опеки и попечительства, Комитету Министерства образования), предусмотрев возможность судебного обжалования решений, действий (или бездействия) этого уполномоченного органа. Таким образом, по мнению Верховного Суда Республики Казахстан, будет повышена также ответственность уполномоченного органа государства по вопросам международного усыновления.

Обсуждение вопросов международного усыновления продолжилось в рамках встреч представителей ЮНИСЕФ и НПО «Международные Социальные Службы» (МСС) (22, 24 октября 2011 г.) и государственных органов, в том числе учреждения Уполномоченного по правам человека.

Названная международная неправительственная организация по заказу ЮНИСЕФ занимается сбором информации по вопросу усыновления в таких странах, как Россия, Молдова, Украина, Казахстан и Кыргызстан, для составления отчета, в который будут включены данные о текущей ситуации, тенденциях развития процесса международного усыновления, информация о существующих проблемах и возможных путях их решения.

Эксперты данной организации вкратце охарактеризовали мировые тенденции в области международного усыновления. Согласно исследованиям МСС принимающими странами при иностранном усыновлении являются Канада, Дания, Франция, Италия, Нидерланды, Норвегия, Испания, Швеция и США. Лидируют в данном списке, согласно статистике за 2011 г., следующие страны: США - 20 679 детей, Испания - 4 472, Франция - 3 977, Италия- 3 188 и Канада - 1 535. Максимальное количество усыновлений детей названными странами приходится на 2010 г. - 41 510 детей, тогда как в 2012 г. усыновлено 36 442 ребенка.

Потенциальные иностранные усыновители отдают предпочтение детям в возрасте от 0 до 2 лет. В сфере международного усыновления, как отметили эксперты МСС, существует ряд проблем во многих странах, которые касаются правомерности деятельности агентств по усыновлению, контроля за реализацией прав усыновленных детей, а также их возможной защиты.

Многие страны стали участниками Международной конвенции о защите детей и сотрудничестве в области иностранного усыновления, принятой в Гааге в 1993 г. Среди стран, которые не ратифицировали данный документ, - Россия, Украина, Казахстан, Эфиопия.

Право ребенка на защиту является важным моментом в обеспечении интересов ребенка согласно Конвенции о правах ребенка. Практика показывает, что наиболее эффективной является система защиты, ориентированная на детей, т.е. система ювенальной юстиции.

Комитет ООН по правам ребенка в своих Заключительных замечаниях неоднократно рекомендует Казахстану принять оперативные меры системы защиты детей в соответствии с нормами Конвенции о правах ребенка, другими стандартами ООН в области отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), Руководящими принципами ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы), Правилами ООН, касающимися защиты несовершеннолетних, лишенных свободы (Гаванские правила), Руководящими принципами в отношении действий в интересах детей в системе уголовного правосудия (Венские руководящие принципы), а также рекомендациями, содержащимися в принятом Комитетом ООН Замечании общего порядка №10 (CRC/C/GC/10) о правах ребенка в рамках отправления правосудия в отношении несовершеннолетних. Кроме того, в Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка содержится рекомендация о необходимости создания адекватной системы ювенальной юстиции, включая суды по всей стране.

Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2007 г. созданы два ювенальных суда в городах Астана и Алматы. Данный факт с точки зрения обеспечения прав ребенка рассматривается в качестве позитивного. Однако созданные ювенальные суды не охватывают всех детей, вступивших в конфликт с законом, из других регионов.

Комитет ООН по правам ребенка в упомянутых Заключительных замечаниях рекомендует использовать лишение свободы только в качестве крайней меры и, когда оно все-таки используется, регулярно пересматривать вопрос о ее применении с учетом наилучших условий для ребенка. Уполномоченный по правам человека неоднократно поднимал вопрос о правомерности помещения детей в закрытые учреждения, подобные ЦВИАРН, однако до настоящего времени данный вопрос не нашел своего положительного разрешения.

По итогам посещения ЦВИАРН в г. Талдыкоргане, Уполномоченным по правам человека обращено внимание Правительства Республики Казахстан на необходимость правового разрешения вопросов раздельного содержания детей, совершивших правонарушения, от потерявшихся, брошенных и бездомных, а также передачи ЦВИАРН в гражданские органы.

Таким образом, деятельность по защите прав детей позволила определить следующие проблемы. До сих пор для Казахстана актуальным остается вопрос обеспечения права ребенка на семью. Существование интернатных учреждений в системах образования, здравоохранения и социальной защиты с контингентом свыше 17 ООО детей является тому подтверждением.

Требуют своего урегулирования и совершенствования система усыновления, в том числе и иностранного. Законодательство Казахстана позволяет передавать на усыновление иностранным гражданам казахстанских сирот, однако эта система непрозрачна. Иностранным усыновлением продолжают заниматься международные агентства, которые не аккредитованы в Казахстане и деятельность которых в настоящее время запрещена. Контроль над детьми, переданными на усыновление иностранцам, не осуществляется в должной мере. Консульские учреждения Казахстана в иностранных государствах, на которые согласно брачно-семейному законодательству возложена обязанность по обеспечению контроля за усыновленными детьми, не имеют возможности осуществлять в полной мере контроль в силу малой численности штата консульств.

До настоящего времени не получила своего повсеместного развития система патроната. Так, по информации Министерства образования и науки Республики Казахстан, за первое полугодие 2012 г. по республике на патронатное воспитание было передано 948 детей из 51 294 детей, оставшихся без попечения родителей.

Острой продолжает оставаться проблема реализации права ребенка на содержание родителями. Анализ поступающих в адрес Уполномоченного по правам человека жалоб свидетельствует о существовании проблемы невыплаты алиментов на содержание детей.

В Казахстане имеет место и проблема эксплуатации детского труда. О нарушениях прав детей в сельскохозяйственной сфере, в неформальном секторе экономики свидетельствует постоянный мониторинг средств массовой информации, официальные заявления правоохранительных органов.