Муниципальная служба Российской Федерации

1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

2) обеспечивать равное, беспристрастное отношение ко всем физическим и юридическим лицам и организациям, не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, гражданам и организациям и не допускать предвзятости в отношении таких объединений, групп, организаций и граждан;

3) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

4) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных и религиозных объединений и иных организаций;

5) проявлять корректность в обращении с гражданами;

6) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

7) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

8) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

9) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету муниципального органа.

2. Муниципальный служащий, являющийся руководителем, обязан не допускать случаи принуждения муниципальных служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных и религиозных объединений.

Также хотелось бы акцентировать внимание на вопросе представления в установленном порядке сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на себя и членов своей семьи.

Для ситуации, когда чиновник «честно» сообщил о наличии у него имущества, стоимость которого во много раз «перекрывает» его официальный доход, никаких правовых механизмов до недавнего времени не предусматривалось. В этой связи Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию РФ 22.12.2011 высказал мнение о необходимости введения контроля не только доходов, но и расходов государственных и муниципальных служащих в тех случаях, когда расходы явно не соответствуют их доходам. Послание Президента России Д.А. Медведева Федеральному собранию 22.12.2011 // «Российская газета» № 291, 23.11.2011 г.

В связи с чем, были приняты Федеральный закон №230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающие государственные должности, и иных лиц их доходам» Федеральный закон от 03.12.2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» //Собрание законодательства РФ. - 2012. - №50 (4ч). - Ст. 6953, а также Федеральный закон №231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Федеральный закон от 23.11.2012 года № 231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»// Собрание законодательства РФ. - 2012. - №50 (4ч). - Ст. 6953.

Исходя из того, что Закон предусматривает контроль не просто за расходами, а за соответствием расходов доходам подконтрольных лиц, то под его действие попадают те должностные лица, которые в соответствии с действующим законодательством ежегодно декларируют сведения о своих доходах и доходах членов своей семьи.

Отчитываться необходимо при сделках только с тремя объектами гражданских прав: недвижимость, транспортные средства и ценные бумаги. Это значит, что подпадающие под действие закона лица по-прежнему смогут расходовать любые суммы на получение услуг, не опасаясь, что с них потребуют отчета об источниках получения потраченных средств.

К сожалению, Закон о контроле за расходами оставляет слишком много вопросов по его применению. Вот основные проблемы, которые выделяют С.Е. Чанов и М.В. Пресняков. Чанов С.Е., Пресняков М.В. «Справочник кадровика». 2013 г. №3. С.43-49.

Проблема 1. Установлен узкий перечень расходов, подлежащих контролю.

Например, приобретение драгоценных металлов, камней, предметов искусства, коллекционных вещей и иных объектов вне зависимости от их стоимости не влечет обязанности представлять сведения о своих расходах.

Проблема 2. Установлен узкий перечень лиц, о расходах которых подаются сведения.

Близкие родственники, за исключением прямо названных в Законе, от контроля освобождены, что не только позволяет «записать» на них приобретаемое имущество, но и обосновать самому служащему источники получения средств, за счет которых была совершена сделка, превышающая его доход, а также доход его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей за три года.

При приобретении подконтрольным лицом либо его супругом (супругой) объекта недвижимости на сумму, превышающую установленную Законом о контроле за расходами, данное лицо может пояснить, что дополнительные средства были подарены его родителями или родителями супруги. В то же время, если указанные родителя сами не относятся к лицам, доходы и расходы которых контролируются, спросить их об источнике денежных средств невозможно.

Проблема 3. Распространение Закона о контроле за расходами лишь на лиц, замещающих определенные коррупционно опасные должности непосредственно в период осуществления ими служебной (трудовой) деятельности.

Соответственно чиновник, получающий доходы за счет совершения коррупционных действий, может в течение определенного времени не приобретать какое-либо недвижимое имущество, транспортные средства, ценные бумаги с целью избежать слишком пристального к себе внимания со стороны контролирующих органов, однако, выйдя на «заслуженный отдых» или просто сменив род деятельности, сможет пользоваться полученными преступным путем денежными средствами в полном объеме и без каких либо опасений.

И, наконец, Закон о контроле за расходами вступил в силу с 1 января 2013 года. В то же время согласно ч. 2 ст. 18 Закона обязанность отчитываться о расходах возникает у подпадающих под его действие лиц в отношении сделок, совершенных с 1 января 2012 года. Таким образом, закону в данном случае придана обратная сила.

В соответствии с законодательством, субъекты Российской Федерации должны принять свои подзаконные акты. Так, в Алтайском крае подписан Указ Губернатора Алтайского края №11 от 09.04.2013 «Об обеспечении контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности Алтайского края, и иных лиц их доходам», который определяет порядок предоставления должностным лицом сведений о своих расходах, расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей и формы справок о расходах вышеуказанных лиц и Решение Барнаульской городской Думы от 17.04.2013 №87 «Об определении должностей муниципальной службы города Барнаула, при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

Анализируя действующее законодательство РФ, можно прийти к выводу о том, что обязанности муниципальных служащих сформулированы недостаточным образом, что затрудняет их оценку и реализацию.

2.3 Запреты и ограничения, связанные с прохождением муниципальной службы

Помимо прав и обязанностей, законодательство, определяя статус муниципального служащего, накладывает ограничения и запреты.

Социальная ценность административных запретов и ограничений в механизме правового регулирования, особенно в публично-правовой сфере, несомненно, высока, в связи с тем, что в правильном соблюдении отношений, складывающихся в данной сфере, заинтересованы общество и государство.

Как отмечает Козбаненко В.А., «Исходя из негативного исторического опыта злоупотреблений чиновников в рабовладельческих, феодальных и ранних буржуазных государствах, общество выявило необходимость установления для чиновников государственного аппарата ряда правоограничений, основной задачей которых выступают правовая охрана граждан от произвола и борьба с такими пагубными явлениями, как служебные злоупотребления и коррупция в органах государственной власти».Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание./В.А.Козбаненко //М.:, 2010.- 433 с.

В советский период нашей истории вопросы, касающиеся ограничений и запретов, связанных с публичной службой, в теории административного права не разрабатывались, опыт, имеющийся в дореволюционной правовой науке и законодательстве, учтен не был. На протяжении длительного времени данная проблема оставалась за рамками научного анализа.Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (отечественный и зарубежный аспекты)/М.В.Костенников., А.В.Куракин.-М.,: 2003. - 214 с.

Вопросы, связанные с запретами и ограничениями на публичной службе, остро возникли в начале 90-х гг. XX в., и современному законодательству о муниципальной службе пришлось заново обращаться к системе мер, позволяющих снизить уровень коррупции в системе публичной службы. Куракин А.В. Ограничения для государственных служащих как способ предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы /А.В.Куракин// М.:, 2002. - с.143

Правовыми ограничениями считают установленные законом пределы, выйти за которые нельзя, но в которых могут совершаться любые действия либо те, которые предписаны, а все остальные, то есть не предписанные, запрещены. Данных ограничений не должно быть в избытке, но без них невозможна полноценная и законная самостоятельность, ибо они необходимы в качестве средства обеспечения свободы. Они призваны преградить путь нарушениям законов.

Ограничения на муниципальной службе связаны либо с невозможностью поступления на муниципальную службу, либо с невозможностью ее дальнейшего продолжения и, соответственно, с невозможностью замещения должностей муниципальной службы.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае: признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений; близкого родства с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому и др.

Также широкое применение в регулировании отношений, возникающих на муниципальной службе, имеет административный запрет.

К данному способу регулирования обращаются тогда, когда необходимо оградить общество от нежелательного поведения. Как отмечается в научной литературе, с помощью правового запрета определяются виды деятельности, которые запрещены.Сурманидзе И.Н. Аспекты административно-правового статуса государственных гражданских служащих./ И.Н.Сурманиндзе//Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008.- № 3. - с.12

Запреты - это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие субъекту соответствующих отношений совершать закрепленные законом действия под угрозой применения мер государственного принуждения.

Как отмечает Ю.Н. Слепченко, для запретов в административном праве характерны следующие признаки:

1) формальная определенность;

2) общеобязательность;

3) властность;

4) взаимовыгодность для общества и субъектов управленческих отношений;

5) пассивный характер желаемого поведения.

Вникнув в сущность запретов, можно сделать следующие выводы. Во-первых, запреты, не предписывая позитивный вариант поведения, проявляют себя как категорическое осуждение государством возможного правонарушения. Во-вторых, запреты можно рассматривать как юридические обязанности участников, поскольку они обязаны воздерживаться от совершения антиобщественных поступков. И, в-третьих, запрет дает возможность предусмотреть варианты поведения, нежелательные обществу и государству.

Существуют также запреты (ст. 14 ФЗ № 25), связанные с муниципальной службой. которые выражаются в том, что в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается: состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с ФЗ и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией. Замещать должность муниципальной службы в случае: избрания или назначения на государственную должность РФ либо на государственную должность субъекта РФ, а также в случае назначения на должность государственной службы; избрания или назначения на муниципальную должность; избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами и др.

Осуществлять предпринимательскую деятельность. Предпринимательской деятельностью является любая самостоятельная инициативная деятельность муниципальных служащих, которая осуществляется на постоянной основе посредством как личного выполнения работ, так и вложения средств в предприятие в предусмотренных законом формах, причем направленная на получение личного денежного дохода;

После увольнения с муниципальной службы, в случае замещения должностей муниципальной службы в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности муниципального служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;

Запреты, связанные с обеспечением режима безопасности:

- использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое муниципальное имущество, а также передавать их другим лицам;

- разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

- принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями.

Запреты, связанные с осуществлением политико-агитационной деятельности (запреты, связанные с принципом внепартийности муниципальных служащих):

- использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

- использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве муниципального служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

Муниципальный служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанный запрет не лишает возможности получения муниципальными служащими символических знаков внимания в соответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства, символических сувениров при проведении протокольных или других официальных мероприятий.

Подробнее остановлюсь на запрете о подарках.

Прежде всего, следует разобраться, что понимается под обычными подарками. В целом можно согласиться с вариантом, согласно которому «к обычным подаркам относятся букет цветов, коробка конфет, книги, небольшой сувенир, флакон духов и т.д. При этом следует учитывать обычаи, традиции, нормы делового этикета, обычаи делового оборота, характерные для данной местности».Гуев А..Н. Постатейный комментарий к части второй Гражданского кодекса РФ// А.Н.Гуев.- М.:, 2009. - 218с.

К определенным проблемам правоприменительной практики можно отнести определение стоимости обычного подарка, поскольку не всегда она очевидна и понятна. Один и тот же товар может отличаться в разы по стоимости в пределах одного населенного пункта (особенно в мегаполисах), или его стоимость может незначительно колебаться около максимально разрешенного размера стоимости (в районе 3000 руб.). Очевидно же, что подарок вкупе с чеком не является общепринятой нормой поведения.

Следует также обратить внимание на то, что правовой режим (т.е. правила совершения дарения) в целом не поменялся, т.е. разрешается дарить «публичным служащим» подарки стоимостью, не превышающей 3000 руб., в том числе в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей.

Необходимо отметить, что указанный порядок вызывал ранее (с момента принятия части второй ГК РФ) и вызывает сейчас весьма оживленную дискуссию, основной лейтмотив которой следующий: установленная ст. 575 ГК РФ возможность дарения подарков есть не что иное, как завуалированная форма возможности дачи взятки «публичному служащему». Волженкин Б.В."Обычный подарок" или взятка? / Б.В. Волженкин// Законность. 1997. N 4. С. 25.

Тем не менее, различие между подарком и взяткой состоит не в стоимости передаваемого имущества, а в мотивах и целях совершения таких действий. Куракин А.В. Право государственного служащего на получение подарков /А.В.Куракин// Современное право. 2002. N 5. С.39. Поэтому при оценке коррупционных деяний следует исходить из причинно-следственной связи между получением материальной выгоды (в том числе получение подарков стоимостью меньше 3000 руб.) и совершением определенных действий в пользу взяткодателя. Бабанин В.А., Сбоев Б.К. Ответственность за взяточничество/В.А. Бабанин., Б.К.Сбоев// Законодательство и экономика. 2004. N 3. С54.

«Взятка, независимо от ее размера, не является ни обычным подарком, ни подарком вообще. Незначительный размер взятки не исключает ответственности за взяточничество». Корякин В.М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия./В.М.Корякин. - М.:, 2009. С. 170

Проблема подарков муниципальным служащим не нова. Известный юрист XIX века Н.А. Неклюдов писал: «...даже в том случае, если бы законодательство признавало необходимым возбранить служащим прием каких бы то ни было проявлений благодарности и признательности, то и тогда нарушение сего формального запрета не могло бы быть рассмотрено как взяточничество, а могло бы составить лишь дисциплинарный проступок, преследуемый безусловно, или с известными ограничениями». Неклюдов Н.А. Взяточничество и лихоимство/Н.А.Неклюдов // Юридическая летопись. 1890. Июнь. С. 515.

Еще одно ограничение - прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. Муниципальный служащий не вправе участвовать в забастовках как способе разрешения проблем, возникающих в системе публичной службы. В случае разрешения муниципальным служащим бастовать, государство получит «внутреннего врага», способного в одно мгновение разрушить государственность, внести дисгармонию в общественные и экономические отношения. Муниципальный служащий предупреждается при поступлении на государственную службу о таком правоограничении и принимает, таким образом, его добровольно.

Вместе с тем, законодательство в данном случае противоречиво. В нашем государстве отсутствует институт забастовки на муниципальной службе как крайняя форма разрешения коллективного служебного спора.

В большинстве случаев в научной и учебной литературе, посвященной исследованию нормативно-правового регулирования муниципальной службы, возможность проведения забастовок муниципальными служащими не признается. Сторонники такой позиции, отрицая право на забастовку, утверждают, что "муниципальный служащий ограничен в требованиях к государству, так как сам олицетворяет государство".Барцица И.Н. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: учебник / И.Н. Барцица.- М.: РАГС, 2007. - С. 371.

Некоторые ученые, освещая правовой статус муниципальных служащих, не только отрицают право на забастовку муниципальных служащих, но идут значительно дальше и не признают любую возможность коллективного проявления и оформления интересов муниципальных служащих. Более того, муниципальный служащий «не может иметь в служебных отношениях личного и группового, отличающего от интересов государства, которое он представляет».Барцица И.Н. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: учебник / И.Н. Барцица.- М.: РАГС, 2007. - С.372.

Современное законодательство о муниципальной службе ничего не говорит о возможности возникновения коллективных служебных споров на муниципальной службе. Вот почему этот вопрос, в силу прежних консервативных подходов, полностью остается вне поля зрения или отрицается без каких-либо аргументированных и взвешенных доводов.

Возможен еще один вариант - что законодатель намеренно не определил своего отношения к этому вопросу, считая, что данное явление не существует.

С точки зрения формально-юридического подхода следует признать вариант, в соответствии с которым муниципальным служащим не запрещено участвовать в забастовках. Этот вывод базируется на следующих доводах:

- во-первых, забастовка является общепринятым способом защиты трудовых прав, в том числе для такой категории работников наемного труда, как муниципальные служащие;

- во-вторых, право на забастовку предусмотрено конституционным, трудовым и иными отраслями российского права;

- в-третьих, законодательство о муниципальной службе, в отличие от прежнего законодательства, не содержит прямого запрета на проведение забастовок.

Основные правила проведения забастовок предусмотрены Конституцией Российской Федерации, в соответствии с которой (п. 4 ст. 37) забастовка признается как способ разрешения коллективного трудового спора. Согласно п. 2 ст. 55 Конституции России «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Конституция (Основной закон) Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993, (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФК)//Собрание законодательства РФ. - 2009. №4. - Ст. 445.

Согласно п. 3 указанной статьи «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Там же. Названные конституционные ограничения не свойственны муниципальной службе, и их нельзя распространять на муниципальных служащих.

В определенных случаях российское право ограничивает возможность проведения забастовок. Так, законодательство о труде, исходя из норм Конституции Российской Федерации, частично запрещает проведение забастовок, в том числе и в сфере публичноной службы. В частности, признаются незаконными и не допускаются забастовки:

- в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении; в органах и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других военных, военизированных и иных формированиях и организациях, ведающих вопросами обеспечения обороны страны, безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, противопожарных работ, предупреждения или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; в правоохранительных органах; в организациях, непосредственно обслуживающих особо опасные виды производств или оборудования, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи;

- в организациях, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, железнодорожный и водный транспорт, связь, больницы), в том случае, если проведение забастовок создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей.

Муниципальные служащие под названные ограничения не подпадают. Достаточно серьезный довод, который чаще всего в упрощенном виде приводится для отрицания права на забастовку, состоит в том, что муниципальному служащему запрещается «прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора». Однако это нормативное положение ничего не говорит, во-первых, о коллективном служебном споре и, во-вторых, о праве участия служащего в забастовке. Оно не предусматривает и не означает прямого запрещения проведения забастовок муниципальными служащими.

Опираясь на конституционные положения и нормы трудового права (Трудовой кодекс Российской Федерации), можно перенести и применить определенные нормативные правила к возможности проведения забастовки муниципальными служащими. Они должны быть отражены в законодательстве о муниципальной службе. Такими общими правилами могут быть: установление и соблюдение предварительных примирительных процедур, предшествующих объявлению (проведению) забастовки; добровольность участия муниципальных служащих в забастовке; указание на условия признания незаконности забастовки; защита муниципальных служащих, участвующих в забастовке, от неправомерного воздействия представителя нанимателя на участников забастовки.

Фактического проведения забастовок муниципальными служащими, в сравнении с развитыми зарубежными странами, российская действительность в настоящее время не знает. Необходимо более четко определить на законодательном уровне отношение к возможности проведения забастовок муниципальными служащими Российской Федерации, так как абсолютное большинство зарубежных стран в обязательном порядке отражает в своем законодательстве отношение к забастовке муниципальных служащих.

Установление ограничений и запретов на муниципальной службе соответствует международным правовым актам. В соответствии со ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., допускаются ограничения прав и свобод, которые устанавливаются законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что специфика муниципальной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус муниципальных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение муниципальных служащих, порядок поступления на муниципальную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила. Установление таких правил (специальных требований) обусловлено задачами, принципами организации и функционирования муниципальной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по муниципальной должности муниципальной службы.

При этом Конституционный Суд РФ признает установление ограничений прав муниципальных служащих обоснованным при наличии компенсации в виде повышенных льгот и гарантий социальной защищенности.

2.4 Гарантии профессиональной деятельности муниципальных служащих

В действующем законодательстве Российской Федерации и отечественной юридической литературе нет единого определения понятия гарантий, предоставляемых муниципальным служащим. В наибольшей степени указанное понятие разработано представителями административно-правовой науки. Именно они, полагая, что и государственная, и муниципальная служба имеют одинаковую правовую природу, склонны трактовать понятие гарантий как идентичное по отношению и к государственным, и к муниципальным служащим Куликова Л.В. Муниципальное право|// Гарантии в структуре правового статуса  муниципальных служащих/2011. N 7. С. 22 - 24..

При этом многие авторы комментируя Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» исходят из того, что необходимость взаимосвязанной организации и функционирования государственной и муниципальной службы имеет конституционную основу. В частности, по их мнению, это следует из положений ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации Конституция (Основной закон) Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993, (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФК)//Собрание законодательства РФ. - 2009. №4. - Ст. 445., устанавливающей правило, что органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству. И как вывод: несмотря на легальную самостоятельность систем государственной и муниципальной власти, в установленных случаях они действуют как единый властный механизм, что, в свою очередь, обусловливает объединенность институтов (систем) государственной и муниципальной службы.

Аналогичную позицию занимают и авторы другого комментария к указанному Федеральному закону, вполне справедливо полагающие, что муниципальная служба, как и государственная гражданская, представляет собой профессиональную деятельность граждан, работающих на постоянной основе, хотя и на разных уровнях управления - государственном и муниципальном. Поэтому вполне логичными являются, по их мнению, единые требования и условия прохождения государственной гражданской и муниципальной службы.

Д.М. Овсянко относит к гарантиям «меры экономического, социального, организационного и правового характера, направленные на реализацию как должностных, так и общих прав и обязанностей государственного служащего».

Ю.Н. Старилов определяет гарантии как «установленные в законодательстве основные положения, характеризующие социально-правовую сторону статуса муниципального служащего».

По мнению В.И. Шкатулла, к гарантиям относятся «меры правового, социально-экономического, нормативно-организационного, морально-психологического характера, которые призваны обеспечить муниципальному служащему условия для реализации его служебно-должностного предназначения, а также его прав и обязанностей как гражданина и человека».

Другие авторы рассматривают гарантии государственного и муниципального служащих как меры, обеспечивающие социально-правовую защищенность служащих и членов их семьи. Так, И.С. Морозова называет их льготами-гарантиями и считает, что «с помощью данного юридического средства обеспечивается осуществление других юридических средств, прежде всего прав и обязанностей. Подобные льготы, компенсируя затраты, определенную ущемленность, за счет удовлетворения других, гарантируют выполнение субъектами определенных обязанностей». Обобщая рассуждения по этому вопросу, И.А. Смагина предложила следующее определение: «гарантии государственного и муниципального служащего - это установленные в законодательстве средства косвенного административно-правового воздействия на поведение государственного и муниципального служащего, которые призваны обеспечить осуществление государственным и муниципальным служащим своих должностных прав и обязанностей, а также его прав и обязанностей как гражданина и человека».

Я соглашусь с точкой зрения И.А. Смагиной о том, что гарантии представляют собой средства косвенного воздействия на поведение служащих, следует отметить, что ограничивать эти средства воздействия исключительно административно-правовыми рамками не совсем верно.

Дело в том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не может входить в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих конституционные основы осуществления местного самоуправления и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы в Основном законе Российской Федерации с учетом Европейской хартии местного самоуправления. По этой же причине законодательство о государственной и муниципальной службах в Российской Федерации является раздельным как на федеральном, так и на региональном уровне.

В связи с этим недопустимо признавать понятия гарантий государственных гражданских служащих и гарантий муниципальных служащих общими или искать в них простую предметную соотносимость, а тем более полагать, что их реализация может осуществляться одними и теми же средствами. Представляется, что исследование правовой регламентации порядка и содержания гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, имеет самостоятельную научно-практическую ценность, особенно в связи с тем, что институт муниципальной службы регулируется нормами весьма обширного и вполне разветвленного муниципального права.

Между тем предусмотренный законодательством Российской Федерации переход муниципального служащего на государственную гражданскую службу в связи с избранием или назначением на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы, требует адекватной правовой регламентации содержания гарантий, предоставляемых государственным гражданским и муниципальным служащим.

Речь, прежде всего, идет о том, что федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации цели гарантирования деятельности государственных гражданских служащих зафиксированы совершенно определенно. Так, в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено, что основные государственные гарантии гражданских служащих имеют цель обеспечить правовую и социальную защищенность гражданских служащих, повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепление стабильности профессионального состава кадров гражданской службы, а также компенсацию ограничений, установленных указанным и другими федеральными законами. Аналогичные положения закреплены и в региональных законах о государственной гражданской службе.

К сожалению, ни в федеральном, ни в региональном законодательстве о муниципальной службе не определены цели предоставления гарантий муниципальным служащим. Представляется, что они нуждаются в правовом оформлении как с позиций усиления мотивации граждан, желающих поступить или проходящих муниципальную службу, так и повышения юридической ответственности муниципальных служащих.

Сущность гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, в наиболее полном виде проявляется в их содержании. При этом необходимо учитывать, что действующим законодательством о муниципальной службе установлено, что все гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, состоят из основных, установленных федеральным законодательством, и дополнительных, которые определяются региональным законодательством.

Основные гарантии установленны Федеральным законом от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»:

«Статья 23. Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему

1. Муниципальному служащему гарантируются:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

4) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

8) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

2. При расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.

В связи с этим можно провести анализ всей совокупности гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в Российской Федерации. Такой анализ дает основания для их классификации на три основные группы:

1) содействующие непосредственному исполнению должностных обязанностей муниципального служащего;

2) подразумевающие предоставление муниципальным служащим социально-экономических благ, необходимых для удовлетворения потребностей данной категории работников, и условий, обеспечивающих исполнение должностных обязанностей;

3) направленные на создание и укрепление правовой защищенности муниципальных служащих и членов их семей от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением ими должностных обязанностей Куликова Л.В. Муниципальное право|// Гарантии в структуре правового статуса  муниципальных служащих/2011. №7. С. 72 - 74..

Более подробно рассмотрим некоторые виды муниципальных гарантий.

1. Право муниципального служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания.

В качестве мер по повышению эффективности данной гарантии можно предложить выработать одинаковые подходы к определению уровня заработной платы в различных уровнях муниципальной службы (городской и районный уровень).

Право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации относится к числу основных прав муниципального служащего.

Ведущее значение в оценке социального самочувствия работников муниципальной службы имеет критерий удовлетворенности служебной деятельностью. Изучение данного вопроса показало, что неудовлетворенность заработной платой отмечают практически все муниципальные служащие. Охотский Е.В., Игнатов В.Г. Муниципальная служба: теория и организация / Е.В.охотский., В.Г.Игнатов//Ростов н/Д, 1998.- С. 585-586.

Согласно ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации» денежное содержание муниципального служащего является основным средством материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности муниципальной службы. Данный принцип аналогичен одному из важнейших принципов правового регулирования трудовых отношений, закрепленному в ст. 2 Трудового кодекса Российской Федерации, а именно обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи, не ниже установленного федеральным законом МРОТ. Трудовой кодекс российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ (в ред. Федерального закона от 05.04.2013)// Собрание законодательства РФ. - 2002. - №1 (1ч).- Ст.3. Наряду с другими работающими муниципальному служащему должно быть обеспечено право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания. Обеспечение указанного права муниципального служащего является обязанностью представителя нанимателя.

Денежное содержание муниципального служащего состоит из должностного оклада, а также ежемесячных и иных дополнительных выплат.

Размер должностного оклада муниципального служащего устанавливается нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и Алтайского края.

К дополнительным выплатам относятся:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе в размерах:

при стаже муниципальной службы в процентах:

от 1 года до 5 лет 10

от 5 лет до 10 лет 15

от 10 лет до 15 лет 20

свыше 15 лет 30;

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;

3) ежемесячная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством Российской Федерации;

4) премии по результатам работы;

5) ежемесячная надбавка за ученую степень кандидата или доктора наук в размере, не превышающем размер соответствующей надбавки;

6) ежемесячное денежное поощрение;

7) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь.

3. Условия прохождения муниципальной службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией.

Муниципальному служащему гарантируется предоставление условий прохождения муниципальной службы, обеспечивающих исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом. Создание условий, обеспечивающих надлежащее исполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей, означает, обязанность представителя нанимателя обеспечить не только безопасные условия прохождения муниципальной службы (безопасные условия труда), но и соответствующие организационно-технические условия для исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей (наличие помещения, оборудованного соответствующей мебелью, предоставление оргтехники, обеспечение канцелярскими принадлежностями и т.п.).

Что касается обеспечения безопасных условий труда муниципального служащего, то следует отметить, что анализируемый Закон подробно не регламентирует вопросы, связанные с охраной труда муниципальных служащих. Поэтому нормы Трудового кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права по вопросам охраны труда, в том числе по обеспечению прав работников на безопасные условия труда, должны применяться к отношениям, связанным с муниципальной службой. В связи с этим на представителя нанимателя должны распространяться обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий труда работников, установленные ст. 212 Трудового кодекса Российской Федерации.

3. Отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков.

Это, безусловно, важная гарантия, позволяющая реализовать право на отдых.

На отношения, связанные с муниципальной службой, распространяются нормы Трудового кодекса Российской Федерации о времени отдыха. В части отдыха в нерабочие праздничные дни для муниципальных служащих, как и для всех остальных, свободные от работы дни определяются в соответствии со ст. 112 Трудового кодекса Российской Федерации.

Согласно ст.6 закона Алтайского края №134-ЗС «О муниципальной службе в Алтайском крае» муниципальному служащему предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней.

Отпуск состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков.

Муниципальным служащим, замещающим высшие и главные должности муниципальной службы, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 35 календарных дней.

Продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет исчисляется из расчета один календарный день за каждый год муниципальной службы.

При исчислении общей продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска ежегодный основной оплачиваемый отпуск суммируется с ежегодным дополнительным оплачиваемым отпуском за выслугу лет. Общая продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска и ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет для муниципальных служащих, замещающих высшие и главные должности муниципальной службы, не может превышать 45 календарных дней, для муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы иных групп, - 40 календарных дней.

Муниципальные служащие имеют право на дополнительный оплачиваемый отпуск за ненормированный служебный день при условии установления для них ненормированного служебного дня в соответствии со служебным распорядком органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и трудовым договором (контрактом).

Продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за ненормированный служебный день определяется коллективным договором или служебным распорядком органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и не может составлять менее трех календарных дней.

Ежегодный оплачиваемый отпуск должен предоставляться муниципальному служащему ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утверждаемым представителем нанимателя. При этом право на ежегодный

оплачиваемый отпуск может быть реализовано муниципальным служащим только с наступлением очередного рабочего года. Определение судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 11.08.2008 года по делу № 33-5482/Обзор судебной практики по спорам, вытекающим из служебных отношений на федеральной государственной гражданской службе // отв. ред. С.Д. Хазанов. М., 2010. С. 16.

Статьей 8 закона Алтайского края №134-ЗС «О муниципальной службе в Алтайском крае» муниципальному служащему устанавливаются следующие дополнительные гарантии:

1. Лицу, назначенному на должность муниципальной службы главы администрации муниципального образования и замещавшему указанную должность не менее одного года, при прекращении полномочий в случае его отставки по собственному желанию в связи с болезнью, подтвержденной медицинским заключением, неназначения на очередной срок, а также по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с уставом муниципального образования может быть предоставлено право на ежемесячную выплату за счет средств местного бюджета в размере, не превышающем денежного содержания (с учетом индексации), ранее выплачиваемого ему по должности главы администрации муниципального образования, со дня прекращения его полномочий по указанным основаниям до устройства на новое место работы, но не более одного года со дня прекращения его полномочий.

2. В случае если лицо получает пособие по безработице или на новом месте работы получает заработную плату ниже размера ежемесячной выплаты, данному лицу в соответствии с уставом муниципального образования может производиться ежемесячная доплата до уровня указанной ежемесячной выплаты за счет средств соответствующего местного бюджета, но не более одного года со дня прекращения полномочий главы администрации муниципального образования.

3. Муниципальный служащий имеет право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности муниципальной службы и денежного содержания, в том числе в рамках оказания государственной поддержки в сфере профессиональной подготовки кадров, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих в пределах средств, предусмотренных в краевом бюджете на указанные цели.

4. В случае смерти муниципального служащего его семья имеет право на получение единовременного пособия в размере, определяемом нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

6. В случае смерти супруга, родителей, детей муниципальному служащему оказывается единовременная материальная помощь в размере, определяемом нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Предоставление государственных гарантий дает возможность человеку почувствовать себя защищенным от каких-либо негативных проявлений.

Таким образом, муниципальный служащий, как и любой другой гражданин России, в соответствии с Конституцией Российской Федерации имеет право на социальную защиту. Муниципальному служащему в силу его профессиональной принадлежности обеспечиваются нормальные условия для жизни и труда, выражающиеся в виде государственных гарантий.

В целом правовые предписания федеральных и региональных законов о содержании гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, носят бланкетный характер и требуют детализации в целом ряде подзаконных актов различной юридической силы.