Государственное управления в сфере экологии

77

Введение

На фоне ухудшения социально-экономических условий проживания граждан России проблема экологического неблагополучия приобрела особую остроту. Она представляет реальную угрозу самим биологическим основам здоровья и жизнедеятельности населения страны.

Несмотря на предпринимаемые меры со стороны государственных структур и общества, экологическая безопасность граждан России снижается, что наиболее остро проявляется в ухудшении качества среды обитания человека, снижении продолжительности жизни, увеличении заболеваемости, смертности и ухудшении генофонда населения; в образовании все новых обширных по территории зон экологического бедствия; истощении невозобновимых природных ресурсов; возрастании риска крупных техногенных катастроф и т.д. При этом важно учитывать, что всем этим негативным последствиям экологических процессов присуща значительная инерционность. Так, например, если сегодня полностью прекратится выброс озоноразрушающих веществ, то уже накопившееся их количество в атмосфере будет разрушать слой озона еще на протяжении десятилетий. Последствия выброса радиоактивных веществ от взорванных в атмосфере ядерных бомб, как и от работающих атомных станций, также будут сказываться негативно на состоянии природной среды долгие годы. Пестициды и иные химикаты, применяемые в сельском хозяйстве, при чрезмерном их употреблении могут загрязнить почву настолько, что ее использование для производства сельскохозяйственной продукции станет невозможным, а восстановление таких земель может занять не один год и даже десятилетие. Несомненно, что оздоровление окружающей среды, улучшение ее качественного состояния является одной из актуальных проблем, требующей незамедлительных действий. Длительное развитие страны в советский период в условиях целенаправленной плановой системы хозяйствования способствовали возникновению серьезных экологических проблем. Радикальные, порой бездарные рыночные реформы последних лет еще более обострили противоречия между обществом и природой, подведя их к опасной черте. Ситуацию усугубила и суверенизация субъектов Российской Федерации, непоследовательная реализация конституционного принципа "двойного" ведения - Федерации и ее субъектов - по вопросам права собственности и распоряжения природными ресурсами, обеспечения экологической безопасности. Республики и области поспешили принять законодательные акты, объявившие исключительное право собственности на природные объекты своих территорий, что при низком уровне эколого-правовой культуры значительной части населения, включая представителей отечественного бизнеса также способствовало ухудшению экологической обстановки. Необходимо отметить, что правовая база охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в настоящее время еще недостаточно сформирована и далека от совершенства, хотя с принятием и вступлением в силу в 2002 году нового Федерального закона "Об охране окружающей среды" наступил новый качественный этап в развитии экологического законодательства.. К сожалению, с каждым годом растет количество ведомственных нормативных правовых актов, противоречащих основополагающим принципам РФ по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Опасным представляется и тот факт, что на базе значительного имущественного расслоения граждан в общественном правосознании, в том числе и не без участия различных институтов государственной влас-ти, утверждается феномен правового нигилизма, отторжения законности все более значительной частью населения. Анализ ситуации в стране дает основание утверждать, что так называемые "либеральные" реформы последних лет привели к разрушению правовой системы социальных ценностей, к дезориентации общественного сознания, нарастанию правового нигилизма в сознании и поведении лиц, ответственных за исполнение правовых предписаний. Массовый характер безнаказанных злоупотреблений и коррупции, сопровождающий реформы, крайне негативно отразился и на отношении граждан, общества и государства к природным ценностям, фактически разрушил принципы нравственного поведения в экологической среде. По линии государственной власти, призванной обеспечить экологическую безопасность своих граждан, ситуация осложняется также вследствие распада прежней системы охраны природы и отсутствия новой, постоянных реорганизаций природоохранных учреждений. Печальный тому пример - упразднение Государственного комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии РФ) в мае 2000 года. Международный опыт свидетельствует, что в развитых политически и экономически странах почти повсеместно усиливаются контроль государства и роль правосудия в охране окружающей среды. Признано необходимым предусмотреть в международном праве ответственность государств и их правительств за загрязнение окружающей среды. Предписывается также заняться специальным кадровым обеспечением органов правоохраны, изучить возможность создания специальных экологических судов или коллегий судей, формирования списков присяжных по делам, связанным с охраной природной среды. Совершенно очевидно, что Россия сегодня нуждается в научно обоснованном, хорошо развитом экологическом законодательстве, в скоординированных правовых действиях органов власти и управления в центре и на местах, в упрочении взаимодействия правоохранительных и контролирующих экологических служб, в мощном общественном движении за оздоровление природы и нравственно-правовом экологическом воспитании населения. Возможно это только при условии получения каждым гражданином необходимых знаний отечественного и зарубежного экологического законодательства и практики его применения.

Цель работы: Экологические проблемы развития России и правовая защита окружающей природной среды.

Задачи Проанализировать экологические проблемы России. Выяснить причины нарастания экологической напряженности.

Изучить государственное управления в сфере экологии .Функции экологического управления

Изучить ответственность за экологические правонарушении.

Изучить охрану окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности



Экологические проблемы России

Россия - одна из самых загрязненных в экологическом отношении стран на планете. Экономическая ситуация в Российской Федерации продолжает усугублять экологическую, острота сложившихся негативных тенденций нарастает. Спад производства не сопровождался аналогичным уменьшением объема вредных выбросов в окружающую среду - в кризисных условиях предприятия экономят на природоохранных затратах. Так, в 1992 г. по сравнению с 1991 г. объем промышленного производства в среднем по народному хозяйству сократился на 18,8%. в том числе, но таким отраслям промышленности, как цветная металлургия - на 26,8, химическая промышленность - на 22,2%. Однако объем выбросов вредных веществ в атмосферный воздух сократился лишь на 11%, а снижение сбросов загрязненных сточных воя было незначительным.

Регулярный учет вредных выбросов в атмосферный воздух ведется на 18 тыс. предприятий. В 1993 г. они составили 24,8 млн т (из них 2% - синтетические высокотоксичные ингредиенты) - это на 11,7% меньше, чем в предыдущем году. Однако в ряде регионов наблюдается рост выбросов в атмосферу; причины - нарушение технологических режимов, использование низкокачественного и некондиционного сырья и топлива.

В связи с изношенностью основных фондов участились залповые и аварийные выбросы вредных ингредиентов. Состояние воздушного бассейна городов и промышленных центров ухудшается. В список городов с наибольшим уровнем загрязнения (41 город) вошли: Архангельск, Братск, Грозный, Кемерово, Красноярск, Москва, Новосибирск и др.

Повышение уровня загрязнения атмосферы отмечается не только в городах и прилегающих территориях, но и в фоновых районах, выбросы большого количества диоксидов серы (более 9 млн т в год) вызывают закисление атмосферных осадков. Области повышенной кислотности зафиксированы на европейской территории России, а также в ряде промышленных районов с развитой цветной металлургией. Выпадение загрязняющих веществ на территории Российской Федерации обусловлено не только выбросами собственных источников, но и трансграничным переносом.

Водные ресурсы являются одним из наиболее важных и вместе с тем наиболее уязвимых компонентов окружающей среды. Их быстрое изменение под влиянием хозяйственной деятельности приводит к обострению следующих проблем.

Усиление водохозяйственной напряженности. Водные ресурсы распределены по территории страны неравномерно: 90% общего годового объема стока приходится на бассейн Северного Ледовитого и Тихого океанов, и менее 8% - на бассейн Каспийского и Азовского морей, где проживает свыше 80% населения России и сосредоточен ее основной промышленный и сельскохозяйственный потенциал. В целом суммарный водозабор на хозяйственные нужды относительно невелик - 3% среднемноголетнего стока рек. Однако в бассейне Волги он составляет 33 % всего водозабора по территории страны, а по ряду речных бассейнов забор среднегодового стока превышает экологически допустимые объемы изъятия (Дон - 64%, Терек - 68, Кубань - 80% и т.д.). На юге европейской территории России практически все водные ресурсы вовлечены в народнохозяйственную деятельность. Даже в бассейнах рек Урала, Тобола и Ишима водохозяйственная напряженность стала фактором, в определенной степени сдерживающим развитие народного хозяйства.

Недопустимо большие потери воды. Они велики не только на пути от водоисточника до потребителя (так, в 1991 г. при суммарном объеме забора воды из природных источников 117 км3, потери составили 9,1 км3), но весьма значительны и в промышленности - 25% и более (за счет утечек в сетях, фильтрации, несовершенства технологических процессов); в жилищно-коммунальном хозяйстве - от 20 до 40% (за счет утечек в жилых и общественных зданиях, коррозии и износа водопроводных сетей); в сельском хозяйстве (переполивы в растениеводстве, завышенные нормы подачи воды для целей животноводства).

Загрязнение поверхностных вод. Сохраняется многолетняя тенденции нарастания загрязнения поверхностных вод. Годовой объем сброшенных стоков за последние 5 лет практически не изменился и составляет 27 км3. Со сточными водами промышленности, сельского и коммунального хозяйства и водные объекты поступает огромное количество загрязняющих веществ.

На территории страны практически все водные объекты подвержены антропогенному влиянию, качество воды большинства из них не отвечает нормативным требованиям. Наибольшей антропогенной нагрузке подвергнется Волга со своими притоками Камой и Окой. Среднегодовая токсичная нагрузка на экосистемы Волги в 6 раз превосходит нагрузку на водные экосистемы других регионов страны. Качество вод Волжского бассейна не соответствует гигиеническому, рыбохозяйственному и рекреационному нормативам.

В связи с перегруженностью и низкой эффективностью работы очистных сооружений объем нормативно-очищенных сточных вод, сброшенных в водоемы, составляет только 8,7% от общего объема воды, подлежащей очистке. ПДК вредных ингредиентов в воде превышают в десятки, а порой и в сотни раз: воды реки Урал в районе городов Орел и Оренбург содержат железо, нефтепродукты, аммонийный и нитратный азот, среднегодовые концентрации которых колеблются от 5 до 40 ПДК; в Приморье воды реки Рудной загрязнены борсодержащими веществами и соединениями металлов - концентрации меди, цинка, бора достигают соответственно 30, 60 и 800 ПДК и т.д

Результаты проверки качества водных источников показали: только12% обследованных водных объектов можно отнести к условно чистым (фоновым); 32% - находятся в состояний антропогенного экологического напряжения (умеренно загрязненные); 56% - являются загрязненными годными объектами (или их участками), экосистемы которых находятся в состоянии экологического регресса.

Снижение водности крупных рек. К началу 80-х гг. уменьшение годового стока крупных рек юга европейской части страны под влиянием хозяйственной деятельности составило; Волги - 5%, Днепра - 19, Дона - 20, Урала - 25%. Вследствие высокого объема водозабора в бассейнах рек Амударья и Сырдарья и сокращения поступления воды в Аральское море, его площадь за 25 лет уменьшилась примерно на 23 тыс. км2, или на 1/З, уровень упал более чем на 12 м.

Массовая гибель малых рек. На территории бассейнов малых рек (длиной до 100 км), составляющих 1/3 суммарного многолетнего стока, проживает значительная часть городского и сельского населения. За последние 15-20 лет интенсивное хозяйственное использование веяных ресурсов и прилегающих земель привело к истощению, обмелению и загрязнению рек. Многолетний сброс сточных вод в объемах, сравнимых с годовым объемом стока, свел на нет способности многих рек к самоочищению, превратив их в открытые канализационные коллекторы. Бесконтрольное изъятие воды, уничтожение водоохранных полос и осушение верховых болот привело к массовой гибели малых рек. Особенно ярко этот процесс наблюдается в лесостепных и степных зонах, на Урале и вблизи крупнейших промышленных центров.

Истощение запасов и загрязнение подземных вод. Выявлено около 1000 очагов загрязнения подземных вод, 75% которых приходится на наиболее заселенную европейскую часть России. Ухудшение качества воды отмечено в 60 городах и поселках на 80 питьевых водозаборах производительностью более 1000 м3 в сутки. По экспертным оценкам, суммарный расход загрязненных вод на водозаборах составляет 5 - 6% от общего количества подземных вод, используемых для хозяйственно-питьевого водоснабжения. Степень загрязнения достигает 10 ПДК по тому или иному ингредиенту - нитратам, нитритам, нефтепродуктам, соединениям меди, фенолам и др. Наблюдается и истощение подземных вод, проявляющееся в снижении их уровней и формировании обширных депрессионных воронок, глубиной до 50 - 70 м, диаметром - до 100 м. В целом состояние используемых подземных вод оценивается как критическое и имеет опасную тенденцию дальнейшего ухудшения.

Ухудшение качества питьевой воды. Состояние водных источников (поверхностных и подземных) и систем централизованного водоснабжения не может гарантировать требуемого качества питьевой воды (191). Более 50% россиян вынуждены пользоваться водой, не соответствующей стандартам по различным показателям. Более 20% проб питьевой воды не удовлетворяет действующим нормам по химическим показателям и более 11% по микробиологическим, 4,3% проб питьевой воды представляют реальную опасность для здоровья населения. Основными причинами ухудшения качества питьевой воды являются: несоблюдение режима хозяйственной деятельности в зонах санитарной охраны (17% водоисточников и 24% коммунальных водопроводов из поверхностных источников вообще не имеют санитарно-охранных зон); отсутствие в ряде случаев очистных сооружений на коммунальных водопроводах (13,1%) и обеззараживающих установок (7,2%), а также вторичное загрязнение воды в разводящих сетях при авариях, количество которых ежегодно возрастает.

Об опасности сложившегося положения свидетельствует и ежегодное увеличение количества эпидемических вспышек острых кишечных инфекционных заболеваний, вирусного гепатита, обусловленных водным фактором передачи инфекции..

Загрязнение морей. Все внутренние и окраинные моря Российской Федерации испытывают интенсивную антропогенную нагрузку как самой акватории, так и в результате хозяйственной деятельности на водосборном бассейне. Для морских берегов характерно развитие абразионных процессов, более 60% береговой линии испытывает разрушение, размыв и подтопление, что наносит значительный ущерб народному хозяйству и является дополнительным источником загрязнения морской среды. Особую опасность вызывает захоронение радиоактивных отходов в северных морях. В последние годы контроль за качеством морских вод несколько ослаб и проводится по сокращенной программе в связи с недостаточным финансированием.

Усиление негативного влияния антропогенной деятельности на состояние и условия воспроизводства рыбных запасов.

Гидростроительство, забор большого количества пресной воды на орошение и другие хозяйственные нужды, эксплуатация водозаборов без рыбозащитных устройств, загрязнение вод, превышение квоты добычи и другие факторы резко ухудшили состояние и условия воспроизводства рыбных запасов: сокращаются уловы рыбы (напряженная обстановка для рыбного хозяйства сложилась в бассейнах рек: Обь, Иртыш, Енисей, Кубань. Объем вылова только в 1993 г. в наиболее крупных пресноводных водоемах России снизился на 22,4%; снижается рыбопродукгивность озерного фонда - в среднем она составляем 4-6 кг/га, а в заполярных озерах - менее 1 кг/га; добыча в оз. Ильмень сократилась на 40%; средняя рыбопродуктивность водохранилищ колеблется от 0,5 до 40 - 50 кг/га; сокращаются уловы рыбы и в морях, так рыбопродуктивпость Белого моря составляет около 1 кг/га, а запас мойвы в Баренцевом море в 1993 г. сократился по сравнению с 1992 г. в 6,5 раза, при этом нерестовый запас стал ниже оптимального неприкосновенного запаса. Моря Дальнего Востока характеризуются исчезновением сардины - иваси и сокращением запасов минтая, что вызвано нерегулируемым иностранным промыслом; происходит исчезновение ценных пород рыбы, угнетение и гибель многих видов ихтиофауны (в Волге полностью исчезли естественные нерестилища белорыбицы, сохранились только 12% пересилит осетровых рыб; исчезли заросли морской капусты (ламинарии) в некоторых районах Приморья; увеличивается заболеваемость ценных пород рыбы и накопление в ней вредных загрязняющих веществ (в мышечных тканях осетровых отмечается накопление хлорорганических пестицидов, солей тяжелых металлов, ртути). Результаты проверки показали: из 193 проб рыбы различных участков Ветлуги, Чебоксарского и Куйбышевского водохранилищ в 156 обнаружены органические соединения ртути в концентрациях от 0,005 до 1,0 мг/кг веса рыбы.

Причины экологического кризиса водных объектов связаны с теоретической необоснованностью и практической несостоятельностью господствовавшей почти 50 лет концепции, базирующейся на двух ложных постулатах:

- неизбежность образования сточных вод, содержащих производственные отходы (в ФРГ еще в конце 60-х гг. 92% предприятий работали на оборотном водоснабжении; в настоящее время удельный вес оборотных вод в общем объеме водопотребления на производственные цели в России составляет в среднем 74%);

- допустимость сброса сточных вод в природные водоемы, используемые фактически для доочистки сточных вод, т.е. в качестве биологических очистных сооружений. В этой концепции явно преувеличивалась способность водотоков и водоемов к самоочищению. Оно представляет собой мощный механизм переработки преимущественно аллохтонной органики естественного происхождения, образующейся в самом водоеме и поступающей с площади водосбора. Поступление же веществ техногенного происхождения в природные воды ведет к нарушению функционирования биоценозов и ухудшению качества вод. За последнее время произошла большая деградация земельных ресурсов.

Среди техногенных нагрузок серьезную проблему представляют отходы. На территории страны в отвалах, полигонах, хранилищах и несанкционированных свалках накоплено порядка 80 млрд т твердых отходов производства и потребления. В хранилищах, складах, могильниках, свалках и других объектах содержится более 1,1 млрд т токсичных и экологически опасных промышленных отходов. В сельском хозяйстве существует проблема по двум группам отходов: запрещенным и пришедшим в негодность пестицидам - имеется 13355 т пестицидов, подлежащих обезвреживанию, и отходам животноводства, которых ежегодно накапливается 140 - 150 млн т.

Лесные ресурсы. Россия располагает площадью, равной около 1,2 млрд га (более 20% мировой площади лесов), и почти 25% мировых запасов древесины. Однако расчетная лесосека используется нерационально. Систематически допускаются перерубы хвойных пород и лишь наполовину используется расчетная лесосека по лиственным породам деревьев. Велики отходы при заготовке и использовании леса. При переработке теряется около 20% древесины. Лесовосстановительные работы отстают от рубки леса ежегодно на 1,1 млн га. Значительный ущерб наносят пожары.

Идет процесс истощения лесов от загрязнения атмосферы вредными выбросами. Заметную роль в снижении устойчивости лесных насаждений оказывают вредители и болезни леса. Происходит увеличение площади очагов вредителей леса.

Продолжается деградация и обеднение растительного покрова, особенно естественных кормовых угодий в связи с высокими пастбищными нагрузками и неудовлетворительным уходом за сенокосами. Так, в Новосибирской области биологическая продуктивность сенокосов снизилась в 2 - 3, а хозяйственная - в 3 - 4 раза.

Свидетельством общего биологического истощения страны является уменьшение видового разнообразия флоры и фауны. Под угрозой исчезновения находится каждый десятый вид птиц, каждый пятый вид растений и млекопитающих и каждый четвертый вид земноводных и пресмыкающихся, 553 вида высших растений и 463 вида животных.

В настоящее время 16 - 18% территории страны - зоны экологического кризиса. Здесь произошли глубокие, а в ряде случаев необратимые нарушения природных комплексов. Характеристика аналогичной ситуации в региональном аспекте представлена в табл. Безграмотное хозяйствование в Калмыкии в течение десятилетий привело к тому, что республика стала зоной экологического бедствия - с 1 августа 1994 г. здесь введено чрезвычайное положение. Один из основных источников загрязнения природной среды в республике - производственный комплекс Волгограда. Наиболее острые проблемы: деградация пастбищ (этот процесс охватил 83% территории); ухудшение качества питьевой воды (содержание в ней солей в 20 раз превышает мировые стандарты); рост заболеваемости и смертности населения, обусловленный ухудшением среды обитания (возросла смертность недоношенных и аномальных детей; у новорожденных отмечаются раковые заболевания, болезни крови и др.).

В условиях повышенной экологической опасности проживает 30% россиян. Известно, что в зонах экологического кризиса продолжительность жизни на 10 - 15 лет меньше, чем по стране в целом. "Вклад" экологического фактора в ухудшение здоровья людей оценивается на уровне 10 - 30%, при этом по онкологическим заболеваниям - около 50%. Изменения медико-биологических показателей здоровья населения свидетельствуют о снижении рождаемости, увеличении смертности и существенном снижении естественного прироста населения.

Сохраняется тенденция роста показателей онкологических заболеваний. За считанные годы продолжительность жизни россиян; сократилась более чем на 20 лет. Еще в 1989 г. она равнялась 69,8 годам.

Наметившаяся в 1980-е гг. тенденция к ухудшению здоровья детей, видимо повлечет за собой ухудшение состояния здоровья подрастающего поколения во всех возрастных группах и скажется в дальнейшем на качестве трудовых ресурсов. Воспроизводстве последующих поколений.

Причины нарастания экологической напряженности

Выяснение причин усиления экологической напряженности необходимо для поиска выхода из затяжной кризисной ситуации. Среди долговременных негативных тенденций, сложившихся в прошлом, наиболее неблагоприятное воздействие на состояние окружающей среды в России оказывают следующие.

Антиэкологическая политика, истоки которой берут начало в конце 20-х гг.. Когда вслед за ликвидацией НЭПа стала складываться централизованная система управления. Она открывала возможности для реализации любого заданного направления развития хозяйства. Такое направление было избрано и названо индустриализацией на базе электрификации. Экономическая политика, основанная на идеологии покорения природы, приводила к масштабным нарушениям окружающей среды. Это со всей очевидностью демонстрируют эпопея освоения целинных земель, создание зоны по выращиванию хлопчатника и широкомасштабная добыча нефти и газа.

Экстенсивное развитие экономики, сопровождающееся одноцелевым использованием природных ресурсов, огромными объемами добычи и продажи сырья, отсутствием системы переработки бытовых и производственных отходов, освоением новых и списанием нарушенных сельхозугодий. Избыточная материале- и энергоемкость производства обусловливает увеличение вредных выбросов в окружающую среду, а также прогрессирующее падение эффективности природоэксплуатирующих отраслей, вызывает необходимость постоянно увеличивать долю финансовых и материальных ресурсов, направляемых в эти отрасли только для поддержания достигнутых объемов производства. Более 80% добываемых ресурсов тратится на поддержание ресурсодобываюших и ресурсоемких обрабатывающих производств; выплавка 1 т стали "съедает" до 20 т первичных ресурсов (включая вскрышные и вмещающие породы). Более 75% отходов производства имеют ту или иную степень токсичности для окружающей среды и здоровья человека.

Деформированная структура народного хозяйства с превалированием природоэксплуатирующих производств, создающих постоянную чрезмерную нагрузку на экосистемы; гипертрофированное развитие ресурсоемких, "грязных" производств - энергетики, металлургии, горнодобывающей промышленности.

Монополизм государственной собственности на природные ресурсы и средства производства лишал природопользователей стимулов к охране окружающей среды, сводил к формальностям государственный контроль за экологической ситуацией. Получалось так: государство само через свои предприятия эксплуатировало природные ресурсы, само себя контролировало через соответствующие органы и само себя наказывало, в том числе и материально, за нарушения законодательства, которое оно же, государство, принимало.

Милитаризация экономики - это господство военно-промышленного комплекса (ВПК), "закрытого" и потому бесконтрольного в отношении используемых технологических процессов, размещения и расширения мощностей, потребления производственных, в том числе природных ресурсов. Территории, занятые различными объектами ВПК, в несколько раз превышают территории, занимаемые всеми заповедниками страны.

Износ производственных фондов; вплоть до конца 80-х гг. не менее 70-80% всех производственных капитальных вложений направлялось не на перманентную реконструкцию и техническое обновление производственного аппарата, как нормального способа экономического развития, а на новое строительство и расширение мощностей. В результате сегодня степень износа технологического оборудования в базовых отраслях народного хозяйства достигает 85 - 90%; на подавляющем большинстве предприятий используется отсталая ресурсорасточительпая экологически агрессивная технология; на многих предприятиях отсутствуют очистные сооружения.

Устаревшее и неэффективное природоохранное оборудование на завершающих стадиях технологических цепочек.

Чрезмерная химизация сельского хозяйства. В течение нескольких десятилетий химические способы защиты сельскохозяйственных культур от болезней и вредителей признавались наиболее перспективными методами повышения продуктивности сельскохозяйственного производства. В нашей с гране до последнего времени это представление служило "обоснованием" для выделения значительных средств па производство пестицидов в ущерб развитию альтернативных, экологически чистых технологий ведения сельского хозяйства.

Бесплатность природных ресурсов, вытекающая из вульгарного толкования трудовой теории стоимости К. Маркса, вела к увеличению удельных норм расхода природных ресурсов при производстве продукции. Самыми варварскими методами у природы отбиралось все лучшее, а остальные отбрасывалось, поскольку было бесплатным. Расчеты показывают, что природоемкость отечественной продукции по многим видам в 2 - 3 раза выше, чем в развитых странах.

Слабая правовая и экономическая защита природы. Существовавшее экологическое законодательство слабо защищало природу от хищнической ее эксплуатации. Отсутствовал единый комплексный закон об охране окружающей природной среды, а действующее природоресурсное законодательство было далеко от совершенства. Сложившаяся система экологических норм и правил не способствовала рациональному природопользованию и в большинстве случаев не могла предотвратить экологический ущерб. Экономические меры воздействия не давали желаемых результатов.

Просчеты в развитии и размещении производительных сил. Во время войны осуществлялась эвакуация заводов на восток; ни о каком учете природного фактора при выборе места их расположения и речи не было. Позже, когда стали очевидными ошибки размещения, были предприняты попытки "подтянуть природу" к промышленному производству, например, перебросить часть стока рек и др.

Рост городского населения, рост предложения товаров и услуг государственного и частного секторов экономики за счет потребления природных ресурсов.

Отсутствие в стране стройной системы экологического образования и воспитания, формирования экологического мировоззрения; преобладание потребительской психологии; слабое развитие экологической культуры и этики. Нехватка квалифицированных специалистов в области охраны окружающей среды. Их не хватает и для укомплектования природоохранных служб, и на производстве (особенно на предприятиях повышенной экологической опасности), и в органах управления, и в отраслевых и академических институтах, и при организации внешнеэкономической деятельности.. Особо острая потребность в специалистах системного комплексного уровня подготовки, способных видеть проблемы в целом, а не отдельные аспекты, и принимать решения на основе всестороннего анализа экологических факторов.

Искаженность системы оценок экологической выгоды и экологических издержек, ведущая к убыточности природосбережения: отсутствие институтов и собственного опыта экологического регулирования хозяйственной деятельности.

Начало радикальных реформ в стране усилило постоянно действующие факторы разрушения природной среды, и прибавило новые, среди них:

Распад СССР ухудшил реальные возможности решения проблем охраны окружающей среды как на межгосударственном уровне, так и в самой России.

Нарушение межреспубликанских хозяйственных связей отрицательно сказалось на выпуске природоохранного оборудования, реагентов для очистки сточных вод и отходящих газов, другой продукции, необходимой для охраны окружающей среды. Возникли трудности при решении межреспубликанских экологических проблем, вызванных подъемом уровня Каспийского моря, необходимостью охраны вод в приграничных и трансграничных водоемах и переносом загрязнений через атмосферу и др.

Усилился конфликтный характер отношений при использовании природных ресурсов (например, по продаже туркменского природного газа Украине, российских энергоресурсов и цветных металлов Прибалтике и т.п.). Произошло свертывание и децентрализация долгосрочного) финансирования, что привело к измельчению экологических усилий, к политике бессистемного "латания дыр" на местах.

Межнациональные конфликты и войны. Помимо прямого ущерба для природы и среды обитания в целом (разрушение земной поверхности, нарушение водоснабжения, загрязнение рек и др.) межнациональные конфликты полностью изменили приоритеты общественного развития отодвинув вопросы экологии на задний план. Население занято проблемами каждодневного выживания - ему не до природной среды. Крайне обостряет обстановку угроза разрушения коммуникаций, трубопроводов и природоохранных сооружений, аварий на АЭС и т.п.

Экологические последствия демилитаризации, деатомизации Один из главных виновников кризиса экосистемы в прошлом - милитаризм, продолжает отравлять природную среду и на стадии демилитаризации нашего общества. Но демилитаризация и сама порождает новые экологические трудности: угрозу поражения природной среды в связи а захоронением ядерных отходов; проблему безопасного уничтожения атомного и химического оружия, использования испытательных полигонов других территорий, занятых прежде военными объектами.

Переход к рыночным отношениям, на первом этапе формирования которых возможно обострение экологических проблем в силу действия следующих факторов:

- стремления предпринимателей к максимизации разовой прибыли или сокращению сроков оборота капитала и игнорирования ими необходимости охраны окружающей среды;

- отсутствия стимулов у предприятий к использованию высококачественного сырья, топлива, экономии электроэнергии при производстве продукции разрушения хозяйственных связей, нарушения Проектных технологических режимов, роста аварийности производства;

- сокращения бюджетных средств на экологические цели и уменьшения финансовых возможностей предприятий в реализации природоохранных мероприятий. Скудное "из остатков" финансирование природоохранной деятельности, практиковавшееся в дореформенный период усугубляется резким снижением инвестиционной активности во всем народном хозяйстве;

- отсутствия действенного организационно-экономического механизма природопользования (особенно остро это ощущается на уровне регионов и проявляется: в слабой постановке учета и оценки природных ресурсов недостаточной координации работ по изучению и воспроизводству ресурсов и др., а главное - я отсутствии комплексного управления природопользованием. Этому способствовали непрекращающаяся перестройка государственных структур управления, нерешенность вопросов разграничения собственности на природные ресурсы между Федерацией и ее субъектами, что нередко приводило к неэффективному природопользованию и возникновению экологической напряженности);

- отсутствие адекватной правовой защиты природы.

Россия имеет огромный земельный фонд. Только площадь сельскохозяйственных земель (пашни, сады, виноградники, пастбища) превышает 600 млн. га. Это огромное национальное богатство, но оно разрушается. Более половины из этих угодий в настоящее время поражено сильной водной и ветровой эрозией, засолением, перенасыщено азотными соединениями, тяжелыми металлами, болезнетворной микрофлорой. Из-за использования тяжелой техники отсталой технологии орошения и осушения структура почв разрушается, они теряют плодородие. В результате урожайность сельскохозяйственных культур низка. Если в странах Западной Европы с каждого гектара собирают по 50-60 ц пшеницы, то у нас лишь 16-17 ц. Располагая огромными земельными ресурсами, Россия вынуждена большое количество продовольствия закупать в других странах.

Из-за расточительного пользования водой в сельском хозяйстве в ряде регионов страны в ней испытывается острый дефицит.

Переход к устойчивому развитию должен обеспечить на перспективу сбалансированное решение проблем социально экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала, удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений людей. При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных задач:

- в процессе выхода страны из нынешнего кризиса обеспечить стабилизацию экологической ситуации;

- добиться коренного улучшения состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение экологически ориентированных методов управления;

- ввести хозяйственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе массового внедрения энергии ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.

Основными направлениями перехода России к устойчивому развитию являются:

- создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды;

- разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально экономической системы и ее отдельных элементов;

- оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого на них антропогенного воздействия;

- формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создание соответствующей системы воспитания и обучения.

Переход к устойчивому развитию потребует скоординированных действий во всех сферах жизни общества, адекватной переориентации социальных, экономических и экологических институтов государства, регулирующая роль которого в таких преобразованиях является основополагающей.

Важнейшее значение в создании методологической и технологической основы этих преобразований будет принадлежать науке.

В соответствии с принципами устойчивого развития, выработанными на Конференции ООН по окружающей среде и развитию и последующих международных форумах, должна предусматриваться реализация комплекса мер, направленных на сохранение жизни и здоровья человека, решение демографических проблем, борьбу с преступностью, искоренение бедности, изменение структуры потребления и уменьшение дифференциации в доходах населения.

Одним из основных условий перехода к устойчивому развитию является обеспечение прав и свобод граждан. Движение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство и гражданское общество.

Важным фактором обеспечения устойчивого развития является усиление роли основных социальных групп населения в осуществлении социально-экономических преобразований. Особое место здесь принадлежит молодежи, которой должно быть гарантировано безопасное будущее и возможность участия в принятии решений.

В создании условий, обеспечивающих заинтересованность граждан, юридических лиц и социальных групп в решении задач устойчивого развития, ведущая роль отводится государству. Прежде всего, оно должно гарантировать безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и других сферах, без чего переход к устойчивому развитию невозможен.

Государственное управление процессом перехода к устойчивому развитию предполагает разработку системы программных и прогнозных документов:

- государственной стратегии действий долгосрочного характера;

- долгосрочных и среднесрочных прогнозов, включающих в качестве составного компонента прогнозы изменений окружающей среды и отдельных экосистем в результате хозяйственной деятельности;

- краткосрочные прогнозы и программы отраслевого, регионального (территориального) и федерального уровней. При этом одним из важных условий является создание отлаженной системы взаимодействия "центр - регионы".

Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности, осуществление хозяйственных мероприятий, преимущественно на уже освоенных территориях и отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб окружающей среде или экологические последствия которых недостаточно изучены.

Государственное управление в сфере экологии. Функции экологического управления

Понятие государственного управления в сфере экологии, его задачи.

Система и функции органов государственного управления в сфере экологии. Органы, осуществляющие управление и контроль в сфере экологии. Основные функции органов внутренних дел в области охраны природы.

Информационное обеспечение в сфере охраны окружающей среды (обеспечение экологической информацией).

1.1. Понятие обеспечения экологической информацией как деятельности по упорядочению существующих и организации новых информационных потоков, по обеспечению обработки и доведению до заинтересованных потребителей первичной и аналитической экологической информации.

1.2. Понятие и состав экологической информации как данных (сведений):

a) о состоянии окружающей среды, компонентов природной среды (атмосферного воздуха, водных объектов, почв, земли, иных компонентов

природной среды, природных комплексов и ландшафтов, биологического разнообразия и его компонентов, включая генетически измененные орга-низмы) и взаимодействии между этими компонентами;

б) о факторах, оказывающих негативное воздействие на окружающую

среду (вещества, энергия, шум, излучение);

в) о деятельности, включая политику, законодательство, планы и программы, соглашения, решения органов государственной власти, муниципальных органов, оказывающих или способных оказать воздействие на состояние окружающей среды и ее компонентов, перечисленных в подпункте «a»;

г) о состоянии здоровья и условиях жизни населения, состоянии антропогенных объектов в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние компонентов природной среды.

1.3. Требования к экологической информации: а) полнота; б) достоверность; в) своевременность; г) доступность, включая бесплатность (платность) предоставления; д) формализованность информации; е) сопоставимость информации; ж) поддержание информации в актуальном состоянии.

1.4. Виды экологической информации. Экологическая информация по

сферам деятельности. Экологическая информация общего и специального назначения. Информация в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды.

1.5. Формы предоставления экологической информации.

1.5.1. Формы предоставления экологической информации государством:

а) ежегодное составление и публикация государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации, соответствующих докладов субъектов Российской Федерации; подготовка и публикация государственных (национальных) докладов в сфере использования и охраны природных ресурсов; ежегодные государственные доклады о состоянии использования и охраны земель в Российской Федерации; первый национальный доклад Российской Федерации «Сохранение биологического разнообразия» 1997 г. и др.

б) подготовка и публикация ежегодных государственных докладов в смежных сферах деятельности: государственные доклады о состоянии здоровья населения Российской Федерации, государственные доклады о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, государственные доклады по вопросам защиты прав потребителей и др.;

в) публикация важнейших национальных и международных документов по вопросам охраны окружающей среды (стратегии, доктрины, программы, планы действий и доклады о ходе их осуществления);

г) публикация международных правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, резолюций и иных актов конференций о

процедурах обеспечения доступа общественности к экологической информации или правах, касающихся участия общественности в принятии экологически значимых решений;

д) информирование общественности о возможностях направления ин-

формации в международные организации по вопросам, касающимся несоблюдения норм международного права окружающей среды.

1.5.2. Добровольное предоставление общественности информации организациями, деятельность которых оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду. Меры государственного поощрения предоставления такой информации.

1.6. Предоставление экологической информации по заявлениям граждан и их организаций. Предоставление экологической информации независимо от гражданства, подданства или места жительства гражданина и без учета необходимости доказывать его правовой или другой интерес к этой информации. Другие формы предоставления экологической информации.

1.7. Порядок, формы и объем предоставления экологической информации. Случаи бесплатного предоставления экологической информации.

1.8. Случаи отказа в предоставлении экологической информации:

a) если государственный орган, в который направлена просьба, не располагает запрашиваемой экологической информацией;

б) если просьба является явно необоснованной или сформулирована в слишком общем виде;

в) если просьба касается материалов, находящихся на заключительном этапе их подготовки, или внутренней переписки государственных органов, когда такое исключение предусматривается законодательством или сложившейся практикой, при этом учитывается заинтересованность общественности в получении такой информации;

г) если разглашение такой информации отрицательно повлияет на:

конфиденциальность работы государственных органов в тех случаях, когда такая конфиденциальность предусматривается национальным законодательством; международные отношения, национальную оборону или государственную безопасность; отправление правосудия, возможность для лиц подвергаться справедливому судебному разбирательству или способность государственных органов проводить расследование уголовного или дисциплинарного характера; конфиденциальность коммерческой и промышленной информации в тех случаях, когда такая конфиденциальность охраняется законом в целях защиты законных экономических интересов; права интеллектуальной собственности; конфиденциальность личных данных и / или архивов, касающихся физического лица, когда соответствующее лицо не дало согласия на предоставление такой информации общественности в соответствии с положениями национального законодательства; интересы третьей стороны, представившей запрашиваемую информацию, если эта сторона не связана правовым обязательством поступать подобным образом или если на эту сторону не может быть возложено такого обязательства, и в тех случаях, когда эта сторона не дает согласия на разглашение соответствующего материала; окружающую среду, к которой относится эта информация, например на места обитания и размножения редких или исчезающих видов флоры и фауны.

1.9. Экологическая информация, не подлежащая засекречиванию.

2. Экологическое планирование.

2.1. Понятие экологического планирования как деятельности по разработке и реализации системы плановой и предплановой документации (стратегии, программы, планы и др.).

2.2. Государственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития. Экологическая доктрина Российской Федерации как документ, определяющий основные

направления государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов.

Экологические программы. Виды программ. Комплексные и отраслевые программы. Общие и специальные программы. Краткосрочные и долгосрочные программы. Межгосударственные программы. Государственные программы: федеральные программы экологического развития Российской Федерации. Планы действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды.

Корпоративные и производственные планы мероприятий по охране окружающей среды.

Мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг).

Понятие экологического мониторинга. Экологический мониторинг как система наблюдений за состоянием

окружающей среды Российской Федерации, в том числе в районах расположения источников загрязнения и иного негативного воздействия на нее, за состоянием отдельных компонентов природной среды (атмосферы, водных объектов, земель, почв, лесов, животного мира и проч.), за уровнем загрязнения окружающей среды и ее компонентов, включая радиоактивное загрязнение. Экологический мониторинг как составная часть глобального экологического мониторинга.

Своевременное выявление изменений, их оценка, предупреждение и устранение последствий негативных процессов как цель экологического мониторинга.

Основные задачи экологического мониторинга: а) наблюдение за

происходящими в окружающей среде физическими, химическими, биологическими процессами; б) наблюдение за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов; в) наблюдение за последствиями влияния такого загрязнения на растительный и животный мир, г) обеспечение заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей среде и прогнозами ее состояния.

3.3. Виды экологического мониторинга. Федеральный, региональный и локальный мониторинг. Глобальный экологический мониторинг.

3.4. Содержание экологического мониторинга. Соотношение экологического мониторинга с мониторингом земель, мониторингом водных объектов, мониторингом объектов животного мира, лесным и лесопатологическим мониторингом, с мониторингом объектов животного мира, включая мониторинг водных биоресурсов. Соотношение экологического мониторинга с социальногигиеническим мониторингом, мониторингом социально-трудовой сферы, мониторингом объектов градостроительной деятельности, мониторингом безопасности гидротехнических сооружений, предприятий, организаций, подконтрольных Госгортехнадзору России, мониторингом факторов, определяющих возникновение угроз экологической безопасности России, и др.

4. Основные функции органов внутренних дел в области охраны природы. Основные задачи прокурорского надзора в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Основные направления деятельности природоохранной прокуратуры. Ответственность за экологические правонарушения

Система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, является контролем в области охраны окружающей среды (экологическим контролем) (ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

Экологический контроль может быть не только государственным. В соответствии с законодательством выделяются следующие виды экологического контроля:

- государственный экологический контроль;

- производственный экологический контроль;

- муниципальный экологический контроль;

- общественный экологический контроль.

Выделяют также общий экологический контроль, осуществляемый высшими органами государственной власти и управления, и специальный - проводимый органами, уполномоченными в области охраны окружающей среды.

Любой из указанных видов контроля должен проводиться в целях:

- обеспечения соответствующими органами, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды;

- соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды;

- обеспечения экологической безопасности.

Для определения объектов хозяйственной и иной деятельности, природных объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, был принят Правительством РФ в рамках постановления от 29 октября 2002 г. N 777 Перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральные государственные инспектора в области охраны окружающей среды).