Правовые формы борьбы с должностными преступлениями

Более поздние международные конвенции, а именно - Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. и Конвенция ООН против коррупции 2003 г. менее радикальны, но достаточно последовательны в своем стремлении повлиять на уголовное законодательство континентальной Европы в плане восприятия им широкого понятия коррупции, подобного тому, что имеется в законодательстве стран англосаксонской правовой семьи, например в плане признания юридических лиц субъектами уголовно-правовых отношений.

Однако именно в этом плане положения ст. 18 Конвенции 1999 г. об уголовной ответственности за коррупцию до сих пор не реализованы на территории большинства стран континентальной Европы. Требование нормы о введении уголовной ответственности юридических лиц отражено лишь в Уголовных кодексах Нидерландов (1976 г.) и Франции (1992 г.), но и это произошло еще до принятия рассматриваемой Конвенции.

Между тем до сих пор нет никаких шансов на признание института уголовной ответственности юридических лиц такими странами, как Германия, Италия, Испания, Россия, а также менее крупными странами континента. В частности, Германия как самая строгая блюстительница принципов континентальной концепции уголовного права, в том числе принципа уголовной ответственности только физических лиц за их индивидуальную вину, не считает для себя возможным отступить от этого принципа.

Нет позитивной реакции и со стороны других стран Европы. И это несмотря на то, что требование (рекомендация) о введении уголовной ответственности юридических лиц было повторено в других конвенциях. Так, согласно ч. 1 ст. 10 Конвенции ООН от 15 ноября 2000 г. "Против транснациональной организованной преступности" каждое государство-участник принимает такие меры, какие с учетом его правовых принципов могут потребоваться для установления ответственности юридических лиц за участие в серьезных преступлениях, "к которым причастна организованная преступная группа", и за преступления, признанные таковыми в соответствии со ст. ст. 5, 6, 8 и 23 указанной Конвенции. В ч. 2 ст. 10 отмечается, что ответственность юридических лиц может быть уголовной, гражданской или административной. Причем возложение на юридическое лицо уголовной ответственности "не наносит ущерба уголовной ответственности физических лиц, совершивших преступления". И наконец, в ч. 4 рассматриваемой статьи от каждого государства-участника требуется обеспечить применение к юридическим лицам, привлекаемым к ответственности, "эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие уголовных или не уголовных санкций, включая денежные" Власов И.С., Кошаева Т.О., Найденко В.Н., Колесник А.А. Правовые акты: антикоррупционный анализ. - М.: Волтерс Клувер Контракт. 2010. С.268.

Возвращаясь непосредственно к вопросу об антикоррупционной экспертизе правовых актов и законопроектов, отметим, что первым международным документом, четко указавшим на необходимость оценки правовых актов в аспекте их потенциальной коррупциогенности, стала Конвенция ООН против коррупции 2003 г. (она может быть переведена на русский и как "Конвенция о борьбе с коррупцией"), которая в ст. 1 провозгласила одной из своих целей "содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и на борьбу с ней". Именно в этой Конвенции нашла свое место норма, подводящая международно-правовую основу под антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Это ч. 3 ст. 5 ("Политика и практика предупреждения и противодействия коррупции"): "Каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней".

Конвенция ООН 2003 г. не употребляет термина "антикоррупционная экспертиза" - она говорит лишь об оценке нормативных актов и административных мер. И хотя антикоррупционная экспертиза является, пожалуй, лучшей формой оценки коррупционных рисков законодателя, во многих европейских странах, в частности в Великобритании, Германии, Франции, скандинавских государствах, положение ч. 3 ст. 5 Конвенции об оценке нормативных актов было воспринято скорее как призыв к более глубокому проведению обычной правовой экспертизы.

Возможно, причина этого - в менее напряженной ситуации с коррупцией в названных странах. Что же касается Восточной Европы, в частности Польши, а также Молдовы и других постсоветских государств, не говоря уже о России, то упомянутая выше норма Конвенции 2003 г. была воспринята в качестве руководства к действию.

Во многих из них появились комиссии по борьбе с коррупцией и должностным, преступлениями, одной из задач которых стал анализ законодательства и законопроектов на предмет коррупциогенности.

Поскольку во многих странах такая работа ведётся уже достаточно давно, отечественному законодателю будет полезно знать основные направления такой деятельности.

После принятия Конвенции ООН 2003 г. в национальных законодательствах стран, подписавших ее, было издано немало нормативных актов, направленных на имплементацию ее основных положений. И здесь не обошлось без преодоления или попыток преодоления немалых трудностей, коренящихся в различных правовых традициях стран-подписантов.

Нам не представляется особенно убедительной международная рекомендация придавать в деле борьбы с коррупцией фундаментальное значение учету национальных особенностей законодательства, то есть по возможности меньше менять последнее. Такой патриотизм не всегда оправдан.

В нашей юридической печати появились статьи на эту тему. Так, В.В. Астанин выделяет несколько проблемных аспектов имплементации международных обязательств, вытекающих, в частности, из Конвенции против коррупции 2003 г1 Астанин В.В. Нормы антикоррупционных конвенций и устои национальных правовых систем в характеристиках соотношения и взаимоучета // Юридический мир. 2009. N 3. С. 22..

Первым таким аспектом он считает вытекающую из Конвенции необходимость криминализации обещания или предложения взятки, поскольку в Уголовном кодексе РФ подобные действия могут преследоваться только с позиции приготовления к подкупу (взятке). Если же изменить соответствующую норму Общей части Уголовного кодекса РФ, введя наказуемость приготовления к преступлениям средней и небольшой тяжести, то это вызовет непреодолимые накладки в правовом регулировании уголовной ответственности в целом. Думается, что указанные опасения преувеличены.

Другим проблемным аспектом имплементации Конвенции ООН 2003 г. Считается необходимость сужения перечня изъятий из принципа равенства привлечения граждан к уголовной ответственности. У нас иммунитетом от уголовного преследования пользуются Президент РФ, члены федерального парламента, Уполномоченный РФ по правам человека, судьи. Думается, что этот перечень может быть сокращен, например, за счет депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Возражение, что это нарушит их независимость, вряд ли убедительно, поскольку их зависимость от руководства выдвинувших их партий совершенно очевидна и это обстоятельство вроде бы не мешает им работать в парламенте.

Знание зарубежного законодательства и международной практики в такой важной сфере предупреждения коррупции, как анализ и оценка нормативных актов и их проектов на предмет коррупциогенности, чрезвычайно полезно как в плане сведений о масштабах и эффективности проводимой в зарубежных странах антикоррупционной экспертизы законопроектов и применяемой при этом методики, так и в плане возможной рецепции российским законодателем наиболее удачных правовых норм, регламентирующих проведение такой экспертизы.

Проведение анализа норм о противодействии коррупции в действующем или проектируемом законодательстве фактически имеет место в большинстве зарубежных стран. Экспертиза проектов нормативных актов на предмет выявления в них норм, способствующих созданию условий для коррупции или таящих опасность такового способствования, проводится практически в каждом государстве - члене ООН, даже если они не любят об этом говорить. Во всяком случае, она так или иначе осуществляется хотя бы в ходе юридической экспертизы, проводимой обычно в парламентах перед обсуждением законопроектов на пленарных заседаниях. Однако формы регламентации такого рода анализа и экспертизы в разных странах неодинаковы.

В большинстве европейских стран и в США порядок и правила оценки проектов правовых актов на коррупциогенность специально не регулируются ни в регламентах парламентов, ни в постановлениях правительства. В ряде стран (Испания, Португалия, Польша) в регламентах упоминается лишь возможность юридической экспертизы. Так, в ч. 3 ст. 34 Регламента польского Сейма предусмотрена возможность направления проекта на экспертизу (opiniowanie), если в пояснительной записке нет упоминания о проведении таковой в период подготовки проекта к рассмотрению в Сейме. В рамках этой экспертизы может быть полностью или частично проведена и оценка проекта на коррупциогенность Власов И.С., Кошаева Т.О., Найденко В.Н., Колесник А.А. Правовые акты: антикоррупционный анализ. // М.: Волтерс Клувер Контракт. 2010. С.255.

Поскольку, однако, необходимость в такой оценке существует ныне везде, надо признать, что там, где она не регламентирована в нормативном акте, ее тем не менее по факту осуществляют комитеты парламентов и юридические отделы аппаратов парламентов, администрации президента или аппарата правительства, а по поручению последнего - министерство юстиции соответствующей страны. Поэтому можно сказать, что отсутствие в странах Западной и Центральной Европы формальных актов на этот счет не мешает в принципе выявлять коррупциогенные моменты в законопроектах даже в рамках экспертизы общеюридической Там же. С. 290. .

Как правило, страны Западной Европы, США, Канада избегают признаваться в наличии коррупции в их странах. Может быть, они имеют в виду крупномасштабную коррупцию, поскольку коррупция (пусть в меньших масштабах, чем в Азии или Африке) в этих странах все-таки есть, о чем чуть ли не каждую неделю оповещают мир европейские и американские СМИ. Больше того, в названных странах имеются весьма квалифицированные эксперты, которые, однако, дают свои заключения на законопроекты против коррупции не у себя дома, а за границей - в тех же странах Азии и Африки, где они помогают проводить антикоррупционные экспертизы.

Справедливости ради отметим, что в странах Западной Европы существуют и другие механизмы выявления коррупции в законодательном и законотворческом процессе. Что же касается антикоррупционной экспертизы, то она все-таки больше присуща странам постсоветского пространства - СНГ, государствам Балтии, ряду бывших социалистических стран Европы, а также странам третьего мира в Азии и Африке.

Показательно в этом плане заявление эксперта Совета Европы Саймона Годдарда (Великобритания) на круглом столе в Государственной Думе в июне 2008 г.: "В Великобритании ничего подобного не существует, нет ничего такого, о чем Вы рассказывали в области оценки рисков при разработке законодательства. Скажу так - даже названия такого нет. Но все же существуют процессы, которые, как мы надеемся, и нам помогают идентифицировать риски коррупции" Стенограмма круглого стола на тему: "Практика применения и перспективы развития законодательства России, стран Восточной Европы и Азии, регламентирующего вопросы антикоррупционной экспертизы законодательных актов и их проектов". Госдума, 24 - 25 июня 2008 г. С. 78..

Интересно, что перед проведением в Москве круглого стола Совет Европы через группу ГРЕКО (орган Совета Европы, охватывающий своей антикоррупционной деятельностью около 40 европейских стран) обратился ко всем странам - членам этой группы с просьбой поделиться опытом проведения антикоррупционных экспертиз. Было сделано два объявления, но ни одна страна не откликнулась и не сообщила, что в ней проводятся такие экспертизы Там же. С. 77..

Что касается опыта стран постсоветского пространства, то его обобщение дает нам возможность обратить внимание только на два момента Правовые акты: «Антикоррупционный анализ». Научно-практическое пособие. М.: Волтерс Клувер 2010 С. 147-167.:

а) определение корыстности должностного преступления через описание его признаков (что предлагалось нами в разделе 2.1 (такой опыт, например имеется в Армении, Литве Стенограмма круглого стола на тему: "Практика применения и перспективы развития законодательства России, стран Восточной Европы и Азии, регламентирующего вопросы антикоррупционной экспертизы законодательных актов и их проектов". Госдума, 24 - 25 июня 2008 г. С. 88.);

б) обращает на себя внимание структура исследования нормативных актов на коррупциогенность, отличная от Российской, которая включает в себя:

- авторство проекта;

- соответствие категории нормативного акта характеру регулируемого общественного отношения;

- запрограммированность (своевременность) проекта;

- его цель и обоснования (помимо других и финансово-экономическая).

Вторая часть заключения - это замечания по существу содержания проекта и оценка последнего. Здесь рассматриваются следующие аспекты:

- соответствие национальным и международным антикоррупционным стандартам;

- констатация продвижения чьих-либо интересов и выгод;

- ущерб, который может быть нанесен применением данного акта;

- соответствие проекта положениям национального законодательства;

- лингвистические формулировки и общее соответствие правилам законодательной техники;

- адекватное регулирование объема вмешательства органов публичной власти в сферу, охватываемую данным актом;

- детальный анализ текста проекта (он осуществляется в формате таблицы, где указаны каждая статья и конкретные замечания по ней, идентифицируется элемент коррупциогенности и дается рекомендация по его устранению).

Что касается иного зарубежного опыта представляется опыта, представляются заслуживающими внимания следующие его стороны:

а) возможное введение уголовной ответственности только за обещание и предложение взятки;

б) необходимость сужения изъятий из принципа равенства, привлечения граждан к уголовной ответственности. В наших условиях это обозначало бы сокращение категории граждан пользующихся различными видами иммунитетов. Прежде всего это относится к должностным лицам занимающим высшие, ответственные должности в органах государственной власти.

Заслуживает внимание опыт некоторых стран, например Испании, по созданию специальных судов, занимающихся рассмотрением преступлений совершенных должностными лицами.

2. Квалификация и расследование должностных преступлений

2.1 Уголовно-правовое регулирование ответственности должностных лиц

Система правовых актов Российской Федерации, ее качество, стабильность и эффективность являются важнейшими стимулирующими факторами общественного развития. От качества правового регулирования напрямую зависит обеспечение устойчивого социально-экономического потенциала страны. По данным Института проблем управления РАН, более 60% прироста национального дохода зависит от фактора эффективности государственного управления, которое, в свою очередь, обеспечивается правовыми актами. Таким образом, важнейшим индикатором развития наряду с показателями экономического роста, благосостояния граждан, национальной безопасности является качество и действенность правовых актов управления Уманская В.П. Антикорупционная экспертиза правовых актов: проблемы правового регулирования и правоприменительной практики // Закон. № 4 2010. С. 176..

Коррупция, под которой в отечественной юридической литературе понимают «подкуп, продажность государственных, иных служащих и на этой основе корыстное использование в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий подкупаемых лиц, связанных с ними авторитета и возможностей, а равно получение каких-либо ненадлежащих преимуществ субъектами подкупа» Там же. С. 176, безусловно, является социальным злом, угрожающим верховенству закона, стабильности демократических институтов, нравственным устоям общества.

По заключению экспертов, объем коррупционного рынка составляет 240-316 млрд. долларов, а средний размер взятки чиновникам вырос с 10 до 130 тыс. долларов. По данным Генерального прокурора России, из всего класса российских чиновников около 90 % коррумпировано. Подобный размах и глубина проникновения коррупции в различные эшелоны власти диктуют настоятельную необходимость совершенствования имеющихся и поиска новых, более эффективных средств сдерживания, нейтрализации и предупреждения общественно опасных злоупотреблений властью в личных целях.

Криминологическими и уголовно-правовыми вопросами разработки законодательства о противодействии коррупции в современной России ведущие отечественные ученые занимаются уже более 20 лет. Различными рабочими группами за это время было подготовлено более десятка проектов законов о борьбе с коррупцией, однако, как в 2007 году справедливо отметил В.В. Лунеев: «у нас многое есть для более эффективной борьбы с коррупцией, но у нас нет главного - политической воли. А без нее все наши интеллектуальные потуги бесполезны. Коррупция стала нашей конституцией, а безответственность за нее - повседневной практикой» Шабалин В.А. Политика и преступность // Государство и право. 2008. № 4 С. 50.

Жизнь, к счастью, не стоит на месте. Ответственные заявления и призывы высшей государственной исполнительной власти убедительно свидетельствуют о появлении той самой «политической воли», однако прежде чем объявлять очередную «охоту на ведьм», следует определиться с объектом уголовно-правового воздействия и теми уголовно-правовыми средствами, которые для этого необходимы.

В действующем уголовном законодательстве отсутствует не только уголовно-правовое понятие коррупции, но и сам этот термин. Это отнюдь не означает, что уголовное право стоит в стороне и не участвует в борьбе с коррупцией. Действующий Уголовный кодекс Российской Федерации включает различные виды преступлений, совершаемых должностными лицами и носящих коррупционный характер по разделам и главам в зависимости от важности и значимости основного непосредственного объекта данных посягательств.

Мы не считаем целесообразны перечислять все виды преступлений в характере которых может прослеживаться коррупционное начало.

Гораздо более важным представляется указание в уголовном законодательстве признаков коррупционных должностных преступлений. Изучив соответствующую литературу и опросив ряд сотрудников правоохранительных органов, мы пришли к выводу что основными и достаточно бесспорным признаком должно явиться обязательное использование своего служебного (должностного) положения.

Таким образом, должностное преступление коррупционной направленности могут присутствовать в преступлениях, предусмотренных в первую очередь: в гл. 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», гл. 19 УК РФ «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина», гл. 22 УК РФ «Преступления в сфере экономической деятельности», гл. 26 УК РФ «Экологические преступления», гл. 27 УК РФ «Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта», гл. 29 УК РФ «Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства», гл. 31 УК РФ «Преступления против правосудия.

В связи с вышеизложенным, вряд ли следует констатировать отсутствие уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией в России. Не смотря на их малую эффективность (например, по данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в 2010 году из общего количества приговоренных к лишению свободы за кражу, условным оно было для 58% лиц, а при осуждении за получение взятки - для 78 %), такие средства имеются Абызов Р.М. Криминологический анализ организованной преступности. Монография. Р.М. Абызов, Х.П. Пашаев. Барнаул. 2010, С. 83.

Сомнительными представляются и предложения ввести уголовную ответственность «за: коррупционный лоббизм; коррупционный фаворитизм; коррупционный протекционизм; непотизм (кумовство, покровительство родственникам); тайные взносы на политические цели; взносы на выборы с последующей расплатой государственными должностями или лоббированием интересов взносодателя; келейное проведение приватизации, акционирования и залоговых аукционов; предоставление налоговых и таможенных льгот; переход государственных должностных лиц (сразу после отставки) на должности президентов подкормленных банков и корпораций; коррупцию за рубежом при заключении внешнеэкономических контрактов; совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью и т.д.» Абызов Р.М. Криминологический анализ организованной преступности: Монография. Р.М. Абызов, Х.П. Пашаев. Барнаул. 2004. С.85.

Весьма опасным представляется стремление некоторых политиков решить социальные проблемы современного общества уголовно-правовыми средствами. Данный подход, во-первых, влечет за собой необоснованное и зачастую чрезмерное расширение сферы уголовно-правового регулирования, во-вторых - снижает эффективность применения и, что самое важное, эффективность превентивного воздействия уголовно-правовых запретов. Принимаемые нормы, защищающие новые сферы жизнедеятельности современного общества (в области компьютерной техники, экономической деятельности, общественной безопасности и т.д.), нередко не только не соответствуют социальной оценке обществом описанных в них негативных социальных явлений, но и не учитывают возможности других видов ответственности (дисциплинарной, административной, гражданско-правовой) в борьбе с ними. Более того, подобное необоснованное расширение сферы уголовно-правового воздействия способно со временем превратить современное общество в криминальное (когда более 50% граждан привлекались или должны быть привлечены к уголовной ответственности), что, в свою очередь, окончательно подорвет авторитет государственной власти и приведет к очередному социальному взрывуАбызов Р.М. Криминологический анализ организованной преступности: Монография. Р.М. Абызов, Х.П. Пашаев. Барнаул, 2004. С.85.

Одним из существенных факторов, способствующих коррупции в современном российской обществе, по мнению ряда ученых, является «наличие в действующем законодательстве определенных дефектов (расплывчатых формулировок, ошибок, коллизий, пробелов и проч.)». Устранение этих недостатков, повышение эффективности уже имеющихся уголовно-правовых запретов путем детализации механизма их реализации представляется более перспективным и полезным направлением приложения усилий представителей уголовно-правовой теории и судебно-следственной практики.

Важная специфическая особенность коррупции - своеобразие субъектов коррупционных деяний, которыми являются, с одной стороны, должностные лица и иные государственные и негосударственные служащие, а с другой - любые физические и юридические лица.

Практическая реализация борьбы с коррупцией зависит от реализации конституционного принципа: все равны перед законом и судом (п.1 ст. 19 Конституции РФ) путем включения в ст. ст. 91, 98 и 122 Конституции РФ оговорки, согласно которой статус неприкосновенности неприменим в случаях совершения лицами, указанными в этих статьях, общественно опасных деяний, предусмотренных УК РФ. Последнее направление может быть реализовано путем референдума. В демократических странах вообще выборные должностные лица, включая членов парламента (конгресса), не обладают никаким иммунитетом в случае совершения ими любого уголовного преступленияЖбанков В.А. Некоторые вопросы борьбы с коррупцией в таможенных органах . Коррупция и борьба с ней. М: Юрист. 2000. С. 106 - 108..

В связи с изложенным нам представляется важным принятие следующей меры, распространение статуса должностного лица на лиц не имеющих его по закону, но осуществляющих финансовые операции по распоряжению бюджетными средствами. Мы имеем в виду прежде всего руководителей коммерческих банков и общественных структур которые занимаются доведением до потребителя и распоряжением бюджетными средствами, прежде всего в рамках государственных целевых программ. Объяснение этому простое - важно целевое назначение финансовых средств, а не статус лиц распорядителей.

Необходимо ужесточить уголовное законодательство в отношении коррупционеров путем исключения из санкций статей об ответственности за должностные преступления всех основных видов наказания, кроме лишения свободы, причем на срок не ниже двух лет, а за преступление, предусмотренное ст. 289 УК РФ (Незаконное участие в предпринимательской деятельности), - не ниже пяти лет. Установление за совершение этих преступлений абсолютно определенных санкций с запрещением применять ст. ст. 64 (Назначения более мягкого наказания, чем предусмотрено за данное преступление) и 65 (Назначения наказания при вердикте присяжных заседателей о снисхождении) УК РФ и включением в санкции таких дополнительных наказаний, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград и конфискация имущества.

В литературе предлагается исключить из УК РФ ст. 304 (провокация взятки либо коммерческого подкупа). Казуистичность определения провокации взятки в диспозиции ст.304 состоит в наличии в нем признаков, выраженных в таких словосочетаниях, как «без его согласия» и «в целях искусственного создания доказательств совершения преступления», которые сильно осложняют, если порой вообще не исключают, применение ст. 290 УК РФ.

Это обусловлено тем, что доказать согласие должностного лица на получение взятки, в частности, опровергнуть его показания об отсутствии такого согласия, на практике крайне сложно и в большинстве случаев невозможно. А «искусственность» создания доказательств совершения преступления является оценочным признаком и признание таких доказательств как искусственно созданных или фактически существующих зависит подчас в большей степени не от содержания материалов уголовного дела, а от уровня должностного положения лица и его связей, в том числе с работниками правоохранительных органов.

Такое положение вызывает у тех, кто ведет борьбу со взяточничеством, обоснованные опасения: не окажутся ли они при изобличении взяткополучателя вместо него сами признаны виновными в провокации взятки под давлением не поддающихся выявлению и доказыванию закулисных действий вышестоящих и других коррумпированных должностных лиц. Отсюда неуверенность относительно возможности осуществления эффективной борьбы со взяточничеством. Поэтому норма, содержащаяся в ст. 304 УК, является серьезным противовесом норме, закрепленной в ст. 290 УК, и соответственно существенным препятствием применению последней на практике.

Также предлагается исключить из ГК РФ п. 3 ст. 575. На основании этой статьи (запрещение дарения) «не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей...» Иванова В.В. Насилие и коррупция - методы противодействия организованных преступных формирований. Коррупция и борьба с ней. М.: Просвещение. 2000. С. 35.. По сути, этой нормой допускается дарение подарков стоимостью, не превышающей пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. Соответственно, дача - получение такой мелкой взятки не признается даже гражданским правонарушением и тем более преступлением.

По мнению начальника кафедры Московского института МВД России Л. Гаухмана: эта норма - «лазейка», если не огромная «дыра», для ухода должностных лиц от уголовной ответственности за получение взятки, ибо они могут дать практически не опровержимые показания, что их сознанием охватывалось получение подарка лишь на сумму, не превышающую пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. Гаухман Л. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. № 6. С.14

В правоохранительных органах необходима крупномасштабная операция по борьбе с коррупцией, как в Италии в начале 90-х «Чистые руки», в результате которой под суд пошли около двух тысяч человек, включая президента, сенаторов и министров, главный координатор операции Джерародо Амбозио, подводя итог, сказал, что теперь итальянцы относятся к коррупции как к преступлению, а не как к норме жизни. Также грандиозным скандалом закончилась операция американских спецслужб, называлась она «Шейх и пчела». В конце 60-х - начале 70-х агенты ФБР предлагали крупным госчиновниками конгрессменам взятки от имени богатых арабских дельцов за разного рода сомнительные услуги.

Координация деятельности всех органов государственной власти в борьбе с коррупцией - одна из основных функций российской прокуратуры, что закреплено в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 8) и вытекает из вышеназванного Указа Президента РФ контролирующие органы обязаны о всех выявленных в сфере экономики правонарушениях информировать органы прокуратуры.

Развитие правовой базы по борьбе с организованной преступностью, организованной преступной деятельностью и коррупцией должно исходить прежде всего из защиты прав и свобод человека и гражданина, принятых и провозглашенных 10 января 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН во Всеобщей декларации прав человека, закрепленных в Конституции Российской Федерации как неотчуждаемые и принадлежащие от рождения каждому человеку. То есть это естественные права, определяющие социальную сущность человека как частицы материального мира.

Правоохранительные органы, сращиваясь с преступными формированиями, создают среду, которая является существенным препятствием для борьбы с коррупцией. Создаются «комплексные бригады», зарабатывающие деньги на развале уголовных дел, за взятки организуется давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере, эти же средства используются для вымогательства; немало фактов поступления работников правоохранительных органов на службу (« по совместительству») в коммерческие структуры и создания таковых под патронажем органов правопорядка. Коррупция проникает в суды. В этих условиях адвокаты делают взятки эффективным инструментом защиты своих клиентов Лунеев В. Настоящей борьбы с коррупцией в России нет// Уголовное право. 2007. № 5. С.517.

Действующее законодательство и система борьбы с коррупцией в Российской Федерации не позволяют вести действенную борьбу с этим социальным явлением, которое угрожает не только осуществлению конституционных, демократических принципов построения правового государства, но и экономической и национальной безопасности страны.

Необходимо создание постоянно действующего общефедерального специализированного органа по предупреждению и борьбе с коррупцией. В целях осуществления постоянной антикоррупционной политики государства, для эффективности и добросовестности работы которого надо создать всего два условия: тщательный, скрупулезный подбор кадров (наличие высшего образования, чистейшая репутация, уважение общества) и высочайшая зарплата работников этих служб.

Важнейшими задачами которого, было бы следить за исполнением закона о коррупции, проверка декларации о доходах, особенно если у служащего зарплата совершенно не соответствует наличию у него атрибутов роскошной жизни. А, следовательно, внесение поправок в ст. ст. 23, 35 Конституции РФ, согласно которым правоохранительные органы будут иметь право проводить любые проверки подозреваемых в коррупции лиц до возбуждения уголовного дела и без специальных разрешений. Несколько «быстрых побед» будут означать больше, чем просто изменение к лучшему. Финансовый контроль за доходами и имуществом должностных лиц и их семей существует во всех цивилизованных странах мира, например в США. Такое положение есть и в Международном кодексе поведения государственных должностных лиц (ст. 8).

В целях борьбы с коррупцией необходимо повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов, внедрение в их работу современных информационных технологий, гарантия их безопасности, а также существенное повышение заработной платы государственных работников.

Подводя итоги данного раздела работы, выделим основные положения:

а) необходимость описания признаков должностного коррупционного преступления в общей части УК РФ;

б) внесение такого характера преступления в перечень обстоятельств отягчающих наказания;

в) распространения статуса должностных лиц на сотрудников негосударственных структур занимающихся перечислением и освоением средств государственного бюджета;

г) необходимость разработки проблематики взяточничества замаскированного под различные виды подарков, издания по этому вопросу руководства с разъяснениями Верховного суда РФ.

2.2 Основы процессуального регулирования расследования должностных преступлений

Теоретически, признавая общественно опасное деяние преступным с последующим включением соответствующей нормы в главу Особенной части, законодатель исключает для преступника возможность оставаться безнаказанным за причинение вреда тем или иным отношениям, ранее не защищенным уголовным законом. Но это, к сожалению, только теоретически. Об обратном свидетельствует анализ положений многих составов должностных и иных преступлений и прежде всего ст. ст. 285, 286 и 285.1, 285.2 УК Лапшин, В.Ф. Уголовно-правовая норма: парадокс законодательной техники, политическая мода или скрытая защита коррупционера? В. Ф. Лапшин // Российская юстиция. 2009. N 2. С. 41-44РФ.

При расследовании преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, как и других, следователю необходимо знать предмет доказывания и обстоятельства, имеющие значение для дела. В результате их исследования как говорилось выше, устанавливаются событие, время, место, способ совершения преступления, виновность должностного лица в содеянном и мотивы преступления, данные, характеризующие преступника, смягчающие и отягчающие его ответственность, характер и размер вреда, причиненного преступлением, обстоятельства, способствующие совершению должностного преступления, и др.Квицинна А.К. Должностные преступления. М.: Законъ. 2005. С. 87-95

Несмотря на разнообразие должностных преступлений, в числе обстоятельств, имеющих значение для дела, можно выделить такие, которые присущи всем видам преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

В целях всесторонности, полноты и объективности расследования рассматриваемых преступлений предстоит установить следующие обстоятельства.

Прежде всего доказать событие преступления, выяснить характер действия (бездействия) должностного лица, в чем оно конкретно выражалось по способу и форме совершения. При этом выясняется, не оставлены ли обвиняемым материальные следы преступления, и в случае наличия они приобщаются к делу.

Для признания события преступления доказанным следователю необходимо установить время и место его совершения. Определив время совершения преступления, следователь может решить многие вопросы, связанные с событием преступления, причастностью других должностных лиц к его совершению. Причем по некоторым делам важно установить время события преступления с точностью до минут, по другим - ограничиться более длительным сроком.

Кроме того, при расследовании должностного преступления необходимо выяснить: с какого времени руководству органа государственной власти или органа местного самоуправления, где было совершено преступление, стало известно о нем; сразу ли со стороны руководителя последовало сообщение в органы внутренних дел или в прокуратуру; какой период времени мог пройти от совершения преступления до его обнаружения; когда и кем выполнялись функции, полномочия, подобные тем, которые были нарушены и стали предметом расследования. Выяснение этих и других вопросов поможет разобраться, кто, когда и при каких обстоятельствах совершил должностное преступление.

Не менее значимо установление места совершения преступления. В основном по делам данной категории оно совпадает с местом работы должностного лица. Но нередко должностное лицо совершает несколько злоупотреблений, служебных подлогов в разных местах, неоднократно проявляет халатность. Место совершения преступления в таких случаях должно устанавливаться по каждому факту правонарушения.

В практике может случиться, что должностное лицо, меняя место работы в органах государственной власти или органах местного самоуправления, на каждом из них совершает преступление по службе. В этом случае каждое из них является самостоятельным составом и также требует установления места совершения преступления.

Немаловажным обстоятельством, которое подлежит установить следователю, является способ совершения преступления. Для этого важно выявить, какие условия сделали возможным и облегчили совершение преступления и как они были использованы преступником Ширяев В.Н. Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Уголовно-юридическое исследование. Ярославль. 2008. С. 189.

Если преступление носило групповой характер, к числу важнейших обстоятельств, подлежащих установлению, относятся выявление связей между всеми его участниками и доказывание вины каждого соучастника.

О преступных связях соучастников могут свидетельствовать особые взаимоотношения должностных лиц, связанных совместной работой или длительным знакомством. Связь эта устанавливается в ходе допроса свидетелей, которым такие отношения известны. Она может быть подтверждена фотоснимками, обнаруженными при обыске записями фамилий, номеров телефонов и т.п.

Поведение должностных лиц, свидетельствующее об их заинтересованности в ходе расследования дела, стремление оказать давление на следователя также могут указывать на связи участников преступления. Эта заинтересованность проявляется самым различным образом. По форме вины все должностные преступления умышленные, и лишь халатность - исключение из общих правил, так как она является деянием неосторожным. Для установления формы вины необходимо проанализировать, в силу каких причин должностное лицо совершило преступление, какие доводы приводит относительно мотивов деяния: незнание дела, неумение работать с людьми, материальные затруднения и т.д.

Однако одних его доводов недостаточно, они должны быть проверены. В ходе проверки следует выяснить, не были ли под видом, например, служебной необходимости, на которую обычно ссылаются в свое оправдание обвиняемые, скрыты корыстные мотивы, нарушения по службе и т.д.

В числе обстоятельств, имеющих значение для выяснения виновности, необходимо проверить, были ли урегулированы полномочия должностного лица соответствующими юридическими актами: приказом, договором и т.п.; как это отразилось на отношении обвиняемого к их нарушению; в чью пользу были обращены результаты совершенного должностного преступления.

Не менее важное обстоятельство по делам рассматриваемой категории - мотив преступления.

Значение установления мотива должностного преступления обусловлено тем, что мотив может по-разному характеризовать общественную опасность содеянного и лица, виновного в нем. Он учитывается судом при определении меры наказания виновному.

Мотивом должностного преступления нередко бывают ложно понятые интересы учреждения или организации. Оценивая ложно понятые интересы учреждения или организации в качестве мотива должностного преступления, необходимо заметить, что само лицо не проявляет при этом личной заинтересованности. Степень общественной опасности такого должностного лица и совершенного им деяния меньше, чем при совершении преступления по мотивам корыстной или иной личной заинтересованности.

Мотив должностного преступления тесно связан с целью его совершения. Действующее законодательство, формулируя составы должностных преступлений, не указывает на цель как обязательный признак состава преступлений. Но для назначения справедливого наказания немаловажно выяснить, с какой целью совершено преступление.

Следователь должен установить также обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности обвиняемого. К данной группе обстоятельств относятся, прежде всего, перечисленные в законе смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства. Причем и те, и другие в основном характеризуют личность совершившего преступление, и лишь некоторые из них указывают на характер его действий, их последствий и обстановку совершения преступления.

При расследовании должностного преступления необходимо иметь в виду, что в числе обстоятельств, смягчающих ответственность, должны быть выяснены такие, как: предотвращение последствий преступления, устранение причиненного вреда, совершение преступления под влиянием принуждения либо в силу служебной зависимости, совершение преступления впервые вследствие случайного стечения обстоятельств, чистосердечное раскаяние или явка с повинной, активное способствование раскрытию преступления и др Ариас Санчес, О. Предисловие «Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения)» Под ред. С. В. Максимова . М.: Юридический мир ПРЕСС 2011 С. 84. Перечень смягчающих обстоятельств, как известно, не ограничен рамками закона. В качестве таковых могут быть признаны, например, добросовестное отношение к служебным обязанностям, преклонный возраст, состояние здоровья и т.п.

Напротив, перечень обстоятельств, отягчающих ответственность, исчерпывающий. Из их числа по делам о должностных преступлениях подлежат выяснению следующие: неоднократное совершение должностным лицом преступления, причинение тяжких телесных повреждений, совершение преступления в отношении лица, находящегося в служебной или иной зависимости от виновного.

В ходе расследования необходимо также выяснить иные обстоятельства, характеризующие личность обвиняемого, - как положительные, так и отрицательные Там же. С. 85.

Однако, в русле настоящего исследования мы предлагаем дополнить их перечень содержащийся в ст. 73 УПК РФ. Необходимо установление коррупционного характера должностных и иных преступлений. Это логично и в полной мере соответствует нашим предложениям, по дополнению УК РФ высказанным в предыдущем разделе работы.

Ознакомление с мнением практических работников дает нам возможность сделать ещё одно предложение процессуального характера. Поскольку коррупционную направленность преступления мы ранее предложили отнести к отягчающим вину обстоятельствам, то в содержании мотивирующей части приговора суд должен обосновать наличие или отсутствие таких обстоятельств (ст. 307, ст. 308 УПК РФ).

Уголовные дела о коррупционных преступлениях возбуждаются сразу после ознакомления с первичными данными, содержащими достаточно убедительные сведения о факте взятки или систематическом подкупе должностного лица. Если же первичной информации недостаточно, то возбуждению этих дел предшествует проверка поступивших материалов, осуществляемая лишь с целью установления законных оснований для возбуждения такого уголовного дела (во избежание незаслуженного компрометирования должностных лиц). Проверка должна проводиться с особой осторожностью и часто скрытно от его участников, ибо виновные, узнав о проверке, могут спрятать, или уничтожить предмет взятки, уничтожить компрометирующие документы, договориться с заинтересованными лицами о даче ложных показаний и т.д.

В ходе проверки собираются недостающие материалы (запрашиваются данные из криминалистических учетов, изучаются конкретные документы, объясняющие факты, содержащиеся в первичных сведениях, получаются объяснения от должностных лиц и отдельных граждан, осуществляется знакомство со служебной деятельностью должностных лиц или отдельных подразделений). Если дополнительно полученные данные подтверждают первичную информацию, то следователь возбуждает уголовное дело и начинает расследование.

Все виды преступлений, совершаемые должностными лицами опасны и наносят существенный вред политике государства и общества в целом, но, по данным статистики, наиболее часто совершаемым видом преступления является взяточничество, именно поэтому в работе сделан основной упор на этот вид должностного преступления.

Комплекс и последовательность первоначальных следственных действий определяется складывающимися в начальный период расследования взяточничества следственными ситуациями Михайлов В.И. Противодействие легализации доходов от преступной деятельности: правовое регулирование, уголовная ответственность, оперативно-розыскные мероприятия и международное сотрудничество. СПб.: Юридический центр Пресс. 2002. С.72.

В первой следственной ситуации обычно проводятся следующие первоначальные следственные действия: допрос свидетелей (главным образом из числа заявителей или лиц, чья информация содержится в первичных материалах); изъятие и осмотр документов, относящихся к деятельности должностного лица, получившего взятку; обыски по месту работы и жительства участников взяточничества; осмотр предмета взятки; допрос подозреваемых; предъявление предмета взятки для опознания. Очередность этих следственных действий чаще всего осуществляется в таком порядке, в каком они перечислены. Однако в зависимости от конкретных обстоятельств он может быть изменен.

Во второй следственной ситуации применяются следующие первоначальные следственные действия: допрос заявителя; задержание должностного лица с поличным; обыск по месту работы и жительства должностного лица ; личный обыск задержанного и, при необходимости, его освидетельствование; осмотр предмета взятки и места происшествия; допрос подозреваемого; допрос иных свидетелей.

В третьей следственной ситуации комплекс первоначальных следственных действий обычно выбирается в зависимости от степени достоверности выявленных данных о взяточничестве и коррупции. Поэтому в одних случаях этот комплекс может быть такой, как в первой ситуации, в других - как во второй.

Тактика первоначальных следственных действий определяется с учетом возможности использования эффекта внезапности, отсутствия очевидцев и других обстоятельств, возникшей ситуации, свойственных данному виду преступлений. Допрос заявителей и иных свидетелей. Заявителями о взяточничестве обычно являются лица, которые уже дали взятку и раскаялись в этом, либо у которых вымогается взятка, лица, которым предлагается взятка и иные граждане, что-либо знающие о взяточничестве.

В процессе их допроса прежде всего уточняются и конкретизируются изложенные в их заявлении обстоятельства. Значительная часть свидетелей по этим делам обычно становится известной из материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела Михайлов В.И. Противодействие легализации доходов от преступной деятельности: правовое регулирование, уголовная ответственность, оперативно-розыскные мероприятия и международное сотрудничество. СПб.: Юридический центр Пресс. 2002. С.73. Другая в результате оперативно-розыскной деятельности криминальной полиции. Третья устанавливается первоначальными следственными действиями. Они выявляются главным образом из числа лиц, принимавших участие в служебных операциях, в связи с которыми получена взятка, лиц, осведомленных о служебной деятельности взяткополучателя (сослуживцы, знакомые, родные, клиенты или посетители данного учреждения), а также из круга лиц, тем или иным образом связанных со взяткодателем и посредником.

Допрос свидетелей обычно позволяет получить сведения о тех или иных контактах участников расследуемого взяточничества, о характере поведения должностного лица, направленного на удовлетворение интересов предполагаемого взяткодателя, о факте вымогательства взятки или предполагаемой взятке и т.п.

При допросе лиц, у которых вымогается взятка, необходимо выяснить, кто является вымогателем, за что должна быть передана взятка, имеются ли посредники, где, когда и при какой обстановке будет передана взятка, каковы признаки предмета взятки (сумма денег, количество купюр, их достоинство, номер серии, особенности вещи, предмета и т.д.).

На основе полученной информации от свидетелей и иных участников, правоохранительными органами выдвигаются следственные версии, а также составляется план расследования.

Важное значение имеют обыски, проводимые как по месту работы, так и по месту жительства подозреваемых во взяточничестве (коррупции). В зависимости от ситуации возможно проведение группового обыска одновременно у всех участников с тем, чтобы они не имели возможности уничтожить доказательства. Криминалистика под редакцией профессора Н.П. Яблокова . М. Юристъ. 2005 С. 713-719

В ходе обыска ищут предмет взятки, его упаковку; ценности, нажитые преступным путем; чеки, товарные ярлыки, позволяющие установить факт приобретения определенных вещей в определенный период, договоры дарения, акции, предприятий, документы, записи, содержащие сведения о круге участников взяточничества (круге коррумпированных лиц) и роли каждого из них; черновики документов и документы, отражающие действия, совершаемые за взятку.

Наряду с обыском по месту работы может быть произведена выемка документов. Предварительно документы осматривают, изымая из них те, которые свидетельствуют о незаконности действий (бездействия) должностного лица; документы, отражающие хотя и законно совершенные действия, но с некоторыми отступлениями от существующего порядка ("особый" порядок прохождения документов через секретариат, канцелярию, другие отделы). Это могут быть фальсифицированные, подложные документы (расписки, справки, чеки, квитанции и т. п.); документы, позволяющие судить о систематичности совершаемых за взятку действий, длительной связи коррумпированных лиц (трудовые соглашения, заключаемые с одной и той же коммерческой структурой, акты приемки работ и т. п.).

С целью обеспечить сохранность имущества, нажитого преступным путем, возместить государству причиненный ущерб, следователь налагает арест на имущество подозреваемых (обвиняемых). Если есть сведения о передаче имущества или его части родственникам, членам семьи, иным лицам, то арест налагается и на него Криминалистика под редакцией профессора Н.П. Яблокова . М. Юристъ. 2005 С. 713-719.

Обыск является важнейшим первоначальным следственным действием по таким делам. Задачи обыска по месту службы и проживания и личного обыска при этом не ограничиваются обнаружением предмета взятки или его упаковки и отысканием данных, свидетельствующих о том, что предмет взятки и упаковочные средства, обнаруженные у взяткополучателя или посредника, ранее принадлежали взяткодателю. Они значительно шире. В частности, при обыске необходимо обращать внимание на различные записи, переписку с другими лицами, номера телефонов, адреса, свидетельствующие о факте знакомства участников взяточничества, об их договоренности о передаче взятки и о суммах переданных взяток. Надо помнить, что по делам о взяточничестве при наличии квалифицирующих обстоятельств виновным угрожает конфискация имущества. Следовательно, при обыске необходимо выявить такое имущество и наложить арест на него. В целях точной фиксации обстановки, в которой происходила передача взятки, целесообразен осмотр места происшествия.