Правовые формы борьбы с должностными преступлениями

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

должностной преступление коррупция процессуальный

Президент и премьер министр Российской Федерации неоднократно указывали на существенные недостатки в работе государственного аппарата, в том числе и по вопросам государственной службы, и ставил задачу ее кардинального реформирования. Государство предпринимает определенные шаги для решения этой проблемы. В этом направлении.

Так, Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года №. 261, своей целью определяет создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создание системы управления государственной службой. Вместе с тем, сама постановка цели Федеральной программы констатирует недостаточную до настоящего времени взаимосвязь видов государственной службы, низкий уровень правовой регламентации военной и правоохранительной службы, а также отсутствие системы управления государственной службой. Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года №. 261 «О федеральной программе «реформировании и развитии системы государственной службы Российской федерации (2009- 2013 годы)»// СПС «Консультант Плюс» 2012.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что настоящее время для людей всё более приоритетным становится материальное благо, нежели моральное нормы, есть люди, которые считают, что для них закон не писан, поэтому используют свои должности как возможность «улучшить своё материальное положение».

Именно поэтому должностные преступления представляются особенно опасными. В сложившейся обстановке рост данных видов преступления, разрушает экономическую основу страны, подрывает ее международный авторитет, порождает атмосферу беззакония и бесправия в стране. Совершение этих преступлений наносит не только урон государственным органам, интересам государственной службы и службы в органах самоуправления, но и подрывает авторитет государственной власти как внутри государства, так и на международном уровне. Только по последним исследованиям взяточничество в нашей стране в последнее время достигло угрожающих размеров, проникнув во все сферы человеческой жизни

Злоупотребление должностными полномочиями является общим составом преступления для всех преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Превышение же должностных полномочий представляет собой один из самых распространенных и опасных его видов.

Влияние коррупции столь велико, что она снижает эффективность рыночной экономики, разрушает существующие демократические институты, подрывает доверие людей к правительству, усугубляет политическое и экономическое неравенство, порождает организованную преступность, ставит под угрозу национальную безопасность страны.

Масштабы коррупции в России так велики, что власти грозит полная утрата контроля над жизнедеятельностью государства.

Коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами. Должностное лицо обязано принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях.

Указанные обстоятельства не только свидетельствуют о необходимости самых активных действий со стороны правоохранительных органов при расследовании преступлений, связанных с коррупцией, но и о трудностях такого расследования. Трудности эти определяются самой природой коррупции (длительное сотрудничество должностных лиц с коррумпировавшими их структурами), умелым сокрытием (маскировкой) устойчивых связей, активным противодействием расследованию, покровительством лиц, занимающих достаточно высокое и ответственное положение в обществе. И, тем не менее, знание криминалистической характеристики преступлений, сопутствующих коррупции, владение криминалистической методикой позволяет успешно их расследовать.

Международная организация Transparency International выяснила, что объем ежегодного коррупционного рынка в России достигает 300 миллиардов долларов. Индекс «Восприятия коррупции» оценивает 180 стран мира по шкале от 0 до 10 баллов. Ноль обозначает самую высокую отметку уровня восприятия коррупции, то есть тотальную коррупцию, десять -- наименьшую, и это означает, что жители государства вообще не знают об этом негативном явлении.

Россия по индексу восприятия коррупции в прошлом году была на 147-й строчке, её же занимали Сирия, Кения и Бангладеш. Проанализировав ситуацию, связанную с коррупцией в России, Transparency International заявляет, что она неоднозначна и воспринимать её можно двояко. Либо сейчас «закладываются основы для того, чтобы в дальнейшем приступить к постепенному очищению страны от коррупционной заразы», либо российское государство просто, по выражению специалистов организации, топчется на месте в то время, когда надо бы совершать решительные поступки и переходить к действиям.

Коррупцию, однако, можно уменьшить путем принятия комплексных мер по борьбе с ней, таких как: разработка, внедрение и соблюдение административного регламента работы государственных и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и организаций с физическими и юридическими лицами, регулярное проведение мониторинга коррупционных правонарушений и т.д. См. приложения к работе

Нормативной основой работы явились Конституция РФ, Уголовный Кодекс РФ (далее УК РФ), ФЗ «О Прокуратуре РФ» и многие другие нормативные и правовые акты действующего законодательства.

Теоретической основой исследования послужили работы таких учёных как Богатиков А., Грачев В., Пушкарёв А., Здравомыслов Б.В., Нестеров А.В. Уманская В.П. и др.

Цель данной работы состоит в изучении особенностей расследования должностных преступлений, а также в поиске путей преодоления коррупции.

Объектом исследования являются общественные отношения складывающиеся:

а) в ходе совершения и расследования должностных преступлений;

б) в ходе разработки нормативных правовых актов предназначенных для регулирования деятельности государственных служащих, а так же мер взыскания (наказания за должностные проступки и преступления (их взаимосвязь очевидна).

Предмет исследования:

а) соответствующая нормативно-правовая база (уголовная, уголовно-процессуальная, законодательство, законодательства о государственной службе и т.д.);

б) общая практика расследования должностных преступлений;

в) труды учёных по вышеуказанным вопросам.

Методологической основой явились: общенаучный диалектический метод, частно-научные методы: исторический, формально-логический, статистический, сравнительно-правовой и другие

Мы считаем, что правовые формы борьбы с должностными преступлениями должны включать в себя:

а) прежде всего вопросы о предупреждении должностных преступлений, в том числе с использованием международного опыта;

б) более узкий аспект - регулирование ответственности должностных лиц за совершения ими преступлений;

в) непосредственную практику расследований таких преступлений. При этом внимание следует уделить коррупционному характеру, так как обычные должностные преступления хорошо изучены.

Таким образом мы стремились к комплексному характеру выполнения работы.

Работа состоит из ведения, двух глав, заключения и библиографического списка.

Положения выносимые на защиту:

- Внесение изменений в ст.52 УПК РФ, по количеству категорий лиц.

- Внесение изменений в ст.63 УК РФ, коррупционный характер должен быть внесён в перечень обстоятельств отягчающих вину.

-Придание прокуратуре полномочий соответствующих её обязанностям в сфере антикоррупционной экспертизы.

-Создание специализированного суда для рассмотрения коррупционных дел.

1. Совершенствование законодательства о государственной службе

1.1 Анализ и перспективы законодательства о государственной службе

Правовая регламентация деятельности государственных служащих (в уголовно-правовом плане - должностных лиц) на прямую связана с возможностью использования своих служебных полномочий в криминальных целях, именно по этому столь важен анализ на предмет коррупциогенности соответствующего законодательства.

Так, например, Федеральным законом от 28.12.2010 №. 419-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 28.12.2010 № 419-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»// СПС «Консультант Плюс» 2012 был ликвидирован единый учет государственных гражданских служащих. Из законодательных актов, регулирующих государственную службу, исключены нормы, устанавливавшие обязанность ведения реестра федеральных государственных служащих, реестров государственных гражданских служащих субъектов РФ и сводного реестра государственных служащих Российской Федерации.

Признаны утратившими силу также нормы, устанавливавшие обязанность ведения сводного реестра должностей государственной службы Российской Федерации (единого реестра должностей федеральной государственной службы и должностей государственной гражданской службы субъектов РФ), а также обязанность определения (федеральным законом или указом президента РФ) соотношения должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ.

Однако говорить о стройной правовой системе регулирования государственной службы в России явно преждевременно. «Не всегда соблюдается логика последовательности принятия нормативных правовых актов, концепция и содержание ряда из них вступает с противоречие с современными реалиями. Примером вышеизложенного может быть основополагающий Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который констатировал, что государственная служба Российской Федерации является деятельностью»¹ Кирпичников А.И. Российская коррупция. 3-е изд., испр. и доп. СПб.: Юридический центр Пресс. 2011. С. 54

²Там же. С. 55. Вместе с тем сложно утверждать, что вышеуказанный закон заложил фундаментальные правовые основы такой деятельности. Прежде всего это касается определения «государственная служба», приведенного в ст. 1 указанного федерального закона. Данное определение однозначно декларирует, что государственная служба это «профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий...»2.

Исходя из определения следует, что государственная служба - это не основной вид деятельности, направленный на реализацию задач и функций государства, а обеспечивающий вид деятельности в интересах, в том числе и лиц, замещающих государственные должности, исчерпывающий перечень которых приведен в Приложении к Указу Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 (в ред. Указа Президента РФ от 01.12.2008 №. 1658). Таким образом, Федеральный закон от 27 мая 2003 года №. 58-ФЗ изначально констатирует, что государственная служба может быть предназначена для реализации обеспечивающих функций, а не для реализации задач и функций государства. Кроме того, указанный Федеральный закон не регулирует деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Таким образом, эти лица «выведены» за пределы правового поля государственной службы, однако они обязаны реализовывать функции государства, т.е. служить ему и соответственно являться государственными служащими. Законодатель тем самым создает предпосылки для неоднозначного толкования и применения норм права Кирпичников А.И. Российская коррупция. 3-е изд., испр. и доп. СПб.: Юридический центр Пресс. 2011. С. 59.

Наряду с деятельным подходом к определению понятия «государственная служба», когда она трактуется как «профессиональная деятельность» Там же. С. 59, нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве правового института или системы правовых институтов.

Необходимо подчеркнуть, что в качестве правового института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

Р.М. Абызов полагает, что «…государственная служба как институт состоит из «двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властных отношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)» Абызов Р.М. Пашаев Х.П. Криминологический анализ организованной преступности: Монография. Барнаул: Блок. 2004. С.85..

В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

- институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;

- экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;

- институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института и, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;

- институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;

- институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество - государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.

Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей Соколов А.Н. Юридическая практика как критерий управления обществом: Монография. Под ред. А.Н. Соколова и В.М. Бочарова. Калининград: Армада. 2008 С. 18.

Наконец, государственную службу можно отнести к политическим институтам. Государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом - государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.) Там же. С. 18. Государственные служащие могут преследовать свои корпоративные интересы в отношении государственной политики и располагают огромными возможностями и ресурсами по влиянию на характер политических решений, например, информируя политиков и тем самым формируя их мнения. Вот почему государственная служба не может быть полностью оторвана от политики и в определенной мере является политико-властным институтом.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" был принят Государственной Думой РФ 25 апреля 2003 г. 14 мая он был одобрен Советом Федерации. 27 мая - подписан Президентом РФ. 31 мая закон был опубликован и вступил в законную силу Южаков В.Н. Развитие законодательства о государственной службе//Чиновникъ. 2012. №1 С.108.

Новый федеральный закон, помимо установления видов государственной службы, их системы:

1. Ввел новую форму классификации и наименование должностей в государственных органах: государственные должности - должности государственной службы - "должности, не являющиеся должностями государственной службы" - вместо государственных должностей категорий "А", "Б" и "В".

2. Предусмотрел необходимость установления соотношения должностей государственной службы по видам государственной службы, а также должностей федеральной государственной службы и типовых должностей государственной службы субъектов РФ.

3. Подтвердил необходимость конкурсного порядка поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы.

4. Заменил квалификационные разряды государственных служащих, на классные чины. С этого момента термин "государственный чиновник" вполне может рассматриваться как официальный синоним термина "государственный служащий".

5. Изменил статус предполагаемого органа по вопросам государственной службы. Вместо федерального органа по вопросам государственной службы, который должен был бы формироваться из равного числа представителей всех ветвей власти, предполагается создать систему управления государственной службой. Система управления государственной службой, так же как и ранее предполагавшийся Совет по государственной службе, создается с целью координации деятельности государственных органов при решении вопросов государственной службы. Перечень этих вопросов расширен, в том числе за счет контроля за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов о государственной службе.

6. Ввел понятие государственной службы по контракту.

До принятия следующего федерального закона об одном из видов государственной службы - государственной гражданской службе - ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" действовал одновременно с прежним ФЗ "Об основах государственной службы РФ" (за исключением отдельных его норм, признанных утратившими силу) Южаков В.Н. Развитие законодательства о государственной службе//Чиновникъ. 2008. №1 С. 30.

Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" существенно улучшил правовую базу реформирования одного из видов государственной службы (гражданской службы) в соответствии с президентской Концепцией ее реформирования Там же. С. 34.

Прежде всего, законом установлены:

- правовое положение гражданской службы и гражданского служащего и все связанные с этим правовые атрибуты (классификация должностей гражданской службы; порядок принятия реестров должностей гражданской службы и реестров гражданских служащих; классификация классных чинов; квалификационные требования к должностям гражданской службы и порядок их конкретизации);

- права и основные обязанности гражданского служащего (уточняющие соответствующие права и обязанности государственного служащего, установленные прежним законодательством);

- ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, требования к служебному поведению гражданского служащего;

- требования по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе;

- порядок поступления на государственную службу, в том числе порядок поступления на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу;

- понятие, содержание, порядок заключения, изменения и прекращения действия служебного контракта;

- понятие и порядок прохождения аттестации, квалификационных экзаменов;

- понятие, содержание и основание установления должностного регламента, включающего показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего на соответствующей должности, перечень оказываемых гражданским служащим государственных услуг;

- порядок и условия оплаты труда гражданских служащих, в том числе с учетом эффективности и результативности их профессиональной служебной деятельности;

- государственные гарантии на гражданской службе;

- поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе;

- порядок формирования кадрового состава гражданской службы, кадрового резерва, организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданского служащего;

- общий подход к финансированию гражданской службы;

- порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров.

В целом Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" существенно продвинул вперед правовое регулирование одного из видов государственной службы - гражданской службы. В основном этот закон значительно менее рамочный, чем первый закон о государственной службе. Большинство вопросов прохождения гражданской службы, которые ранее регулировались субсидиарно с трудовым законодательством, теперь в отношении гражданской службы полностью урегулированы законом о гражданской службе Гришковец А.А. Правовое регулирование гос. службы.// Государство и право №11. 2011 С23-24.

Если кратко суммировать значения правового регулирования деятельности государственных служащих в интересующем нас аспекте, то они могут заключаться в следующем:

а) понятие государственной службы и его соотношения с уголовно-правовым понятием должностного лица;

б) расширение и оптимизация ограничений и запретов, связанных с возможностью коррупционных проявлений;

в) совершенствование отчётности должностных лиц о финансовом положении, как о собственном, так и о финансовом положении родных и близких;

г) совершенствование оснований увольнения государственных служащих, в том числе по данным оперативного характера;

д) оптимизация служебно-должностных обязанностей по всей стране.

1.2 Антикоррупционная экспертиза актов

Нормативные правовые акты являются продуктами деятельности, а не элементами действительности, поэтому для изучения вопросов противодействия коррупции воспользуемся продукционным подходом. Если продукты деятельности не соответствуют обязательным требованиям нормативных правовых актов, то такие продукты не имеют права на общественное использование (появляться на рынке) Нестеров А. В. «Правовые основания антикоррупционной экспертизы. А. В. Нестеров». Безопасность бизнеса. 2009. № 2 С. 75.

В данном случае нас будет интересовать коррупциогенность, то есть возможность использовать в приступных целях.

Одним из основных обязательных требования является безопасность продукта. Безопасность вещественных продуктов (продукции) регламентируется техническими регламентами, которые в свою очередь регулируются ФЗ РФ «О техническом регулировании» Там же. С. 75.

Нормативные правовые акты (продукты всех ветвей и уровней власти) также должны регулироваться и регламентироваться. Однако это особые продукты деятельности, представляющие нормы, на соответствие которым проверяются другие продукты деятельности.

«Если продукт деятельности не соответствует норме, то тогда должен меняться продукт деятельности. Но если элемент (продукт) действительности не соответствует норме, то тогда должна меняться норма. Это связано с тем, что данная норма является продуктом деятельности, и она не адекватно отображает действительность. Конечно, возможны варианты, когда начинают исправлять действительность, подгоняя ее под идеальные нормы, но тогда начинается борьба власти со своим обществом» Там же. С. 76.

С 2011 быстрыми темпами развивается направление - антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов.

Около тысячи аккредитованных в Минюсте независимых экспертов за 2010 год выдали всего 16 заключений. Из них пять было частично учтено при доработке проектов. Этот факт был зафиксирован на первом заседании рабочей группы по взаимодействию со структурами гражданского общества президиума Совета при президенте России по противодействию коррупции в конце прошлого года Южаков В.Н. Развитие законодательства о государственной службе. Чиновникъ. 2008. №1 С.43.

Сложившаяся практика такова, что статус антикоррупционного эксперта в настоящее время используется в подавляющем большинстве случаев исключительно в рекламных целях (размещение соответствующей информации на сайтах, визитках, в рекламных роликах и т.д.). По оценке сотрудников Министерства юстиции РФ, только 10% независимых экспертов после получения статуса антикоррупционного эксперта осуществляют деятельность в этой сфере. Цифра спорна, на наш взгляд она не составляет и нескольких процентов. Но и этим независимым экспертам далеко не всегда удается провести антикоррупционную экспертизу на высоком профессиональном уровне. Попытаемся разобраться, почему так происходит.

Правовые и организационные основы проведения антикоррупционной экспертизы были установлены Федеральным законом от 17.07.2009г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ФЗ от 17.07.2012 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»// СПС «Консультант Плюс» 2012 (далее - Закон «Об антикоррупционной экспертизе»). В соответствии с ним Правительство в 2010 году утвердило Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

Согласно положениям Закона «Об антикоррупционной экспертизе…» субъектами, наделенными полномочиями на проведение антикоррупционной экспертизы, являются:

- Прокуратура РФ;

- Министерство юстиции РФ;

- органы государственной власти в отношении принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

- юридические лица и физические лица, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Волженкин Б.В. Служебные преступления. М.: Юристъ. 2010. С. 245.

При этом только последняя категория имеет полномочия на проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов в любой отрасли российского права. Компетенция первых трех субъектов носит специальный характер (система органов прокуратуры осуществляет антикоррупционную экспертизу действующих актов, Министерство юстиции - экспертизу проектов нормативных актов федерального законодательства и действующих актов субъектов РФ и уставов муниципальных образований, остальные субъекты правотворчества проводят антикоррупционную экспертизу своих собственных решений).

В ходе анализа практического применения норм антикоррупционного законодательства были выявлены ряд проблем в функционировании института антикоррупционной экспертизы. И первая из них кроется в несовершенстве методики, предложенной правительством.

Эта методика по сути представляет собой лишь перечень коррупциогенных факторов, перечисленных в Законе «Об антикоррупционной экспертизе».

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона «Об антикоррупционной экспертизе» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции Волженкин Б.В. Служебные преступления. М.: Юристъ. 2010. С. 248.

В исследуемом плане наиболее удачно представлен следующий пример: в примечании в ст. 285 УК РФ приводится перечень лиц, которые законодательно относятся к должностным. Однако функциональные обязанности таких лиц по одной и той же номенклатуре (начальник отдела снабжения администрации и руководитель ревизионной службы) в различных регионах на практике отличаются друг от дуга. Как следствие из этого возможно привлечение государственных служащих к ответственности в одних субъектах федерации и невозможность привлечения в других, и это в условиях совершения ими схожих, а иногда, идентичных действий. К сожалению законодатель до сих пор устраняется от разрешения этой проблемы. Существующая методика представляется несовершенной еще и потому, что при выявлении потенциально коррупциогенных норм уравниваются государственные или муниципальные служащие, наделенные одинаковыми полномочиями в одной должности, но в разных условиях. И при этом практически отвергается весь калейдоскоп возможных сопутствующих обстоятельств деятельности этих служащих Соколов А.Н. Юридическая практика как критерий управления обществом: Монография. Под ред. А.Н. Соколова и В.М. Бочарова. Калининград. 2008. С.34. К примеру, возьмем такой признак, как дискретные полномочия государственного служащего. В густонаселенных городах с развитой системой социального сосуществования такие полномочия действительно обладают коррупциогенностью, но в малонаселенных районах подобный служащий из-за нехватки кадров может быть вынужден совмещать управленческие функции в нескольких сферах, и в таких случаях дискреционные функции - необходимость.

Ситуация осложняется тем, что исходя из предложенной Правительством методики, большинство специалистов понимают процесс проведения экспертизы исключительно как анализ того нормативно-правового акта, который орган государственной власти представил для экспертизы. Таким образом, предмет антикоррупционной экспертизы ограничивается рамками одного правового акта.

Если же нормативный акт затрагивает многочисленные и разнородные правоотношения, затруднительным становится даже процесс выявления всей их совокупности, не говоря о проблемах с выявлением возможных вплетений коррупционных схем, которые отнюдь не всегда основаны на коррупциогенности правовых норм.

Очевидно, что в сложившихся условиях формального подхода к анализу, а также сужения этого анализа до рамок отдельного правового акта, эффективность экспертизы коррупциогенности правовых норм представляется очень низкой. Сложность выявления всего богатства регулируемых отношений, взаимосвязей и взаимного влияния социально-экономических явлений и участвующих в них лиц призывает совершенствовать существующие и вырабатывать новые методы проведения антикоррупционных экспертиз.

Изначально, когда разрабатывался «пакет антикоррупционных законов», предполагалось, что специалисты будут иметь возможность проводить экспертизу всех правовых документов, которые издаются органами государственной власти.

Однако принятый в 2009 году Закон «Об антикоррупционной экспертизе» не предусматривает, в частности, проведения экспертизы документов индивидуального характера, к которым относятся разного рода указы, постановления, распоряжения, приказы, инструкции. Среди самих юристов не существует единого мнения, что из этого списка и в каком случае считать нормативным правовым актом, а что - нет Уманская В.П. Антикоррупционная экспертиза правовых актов: проблемы правового регулирования и правоприменительной практики. Закон, № 4, 2010. С. 172. К примеру, приказ - это локальный организационно-распорядительный правоприменительный акт властного субъекта (начальника, руководителя) подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе принципа единоначалия. И, таким образом, это не нормативный, а лишь правоприменительный акт, при помощи которого руководитель органа осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует работу подчиненных ему структурных подразделений и конкретных работников. Но с другой стороны, регистрация того или иного приказа в Минюсте дает повод, чтобы считать его нормативным правовым актом Там же. С. 174.

При этом, согласно многочисленным исследованиям, именно в документах индивидуального характера в наибольшей степени содержатся коррупциогенные факторы, и именно такие документы дают широкий простор для коррупционных действий должностных лиц различных государственных органов. Однако на практике большая часть правовых документов (ненормативные правовые акты) вообще не проходит через фильтр антикоррупционной экспертизы.

Справедливости ради стоит отметить, что ряд региональных нормативно-правовых актов отчасти устраняет этот пробел. Так, в 2009 году было принято Постановление Правительства Москвы № 513-П «Об антикоррупционной экспертизе проектов правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы» Южаков В.Н. Развитие законодательства о государственной службе. Чиновникъ. 2012. №1 С.36. Однако даже московским законодательством не предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы вступивших в силу правовых актов индивидуального характера. Таким образом, и в этом случае анализу не подвергается значительный пласт нормативной документации, потенциально находящийся в зоне риска. Ведь такие акты могут составлять часть или саму сущность коррупционных трансакций.

Взять, к примеру, Федеральный закон N 123-ФЗ от 22 июля 2008 г. «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», правоприменительную практику которого проанализировали эксперты из независимых профсоюзов РОСТ. После вступления Закона в силу, с 01.05.2009 г. у всех собственников либо арендаторов объектов защиты, для которых законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности предусмотрено проведение государственной экспертизы проектной документации, а также для зданий класса функциональной пожарной опасности Ф1.1, появилась обязанность ежегодно сдавать в органы МЧС декларации пожарной безопасности на свои объекты. Форма и порядок сдачи декларации при этом были установлены Приказом МЧС РФ от 24 февраля 2009 г. N 91.

В связи с тем, что владельцы объектов защиты, обязанные сдавать декларации пожарной безопасности, в большинстве своем не обладали необходимыми знаниями в области пожарной безопасности, а также в связи с тем, что от органов МЧС поступали недостаточные и зачастую противоречивые комментарии по правильному заполнению документов, у большинства декларантов возникла необходимость в услугах третьих лиц по заполнению деклараций.

За первую половину 2009 года в России в МЧС были аккредитованы около 700 коммерческих структур, получивших право оказывать такие услуги. Но и они не справлялись с огромным объемом работы. Это привело к тому, что большинство инспекторов МЧС, курирующих объекты защиты, стали предлагать владельцам либо арендаторам этих объектов свои «неофициальные» услуги по заполнению деклараций за 50-70% от официальной коммерческой стоимости, зачастую аргументируя это тем, что «ну не стану же я не принимать декларацию, которую сам заполнял».

Вилка официальных расценок аккредитованных структур была огромна: заполнение декларации на один объект защиты для бюджетных предприятий стоило в среднем 10 тыс. руб., для остальных - до 30 млн руб. (известен даже факт о коммерческом предложении о выполнении работ по заполнению декларации пожарной безопасности для предприятия черной металлургии стоимостью в 42 млн руб.).Учитывая, что в каждом регионе страны объекты, подлежащие декларированию, исчисляются тысячами, объем общероссийского рынка коррупционной услуги, вытекающей только из этого закона, представляется огромным Богатиков А., Грачев В., Пушкарёв А. Почему в России не работает институт независимой антикоррупционной экспертизы. Экономическая преступность сегодня 2011. С.15.

Этот пример еще раз подтверждает тезис о том, что эффективность может быть достигнута только при проведении комплексной экспертизы законодательного или иного акта. Причем работать должны совместно как юристы, так и экономисты Там же. С.16.

Очевидно, что для выполнения качественного анализа эксперт должен обладать максимально полной информацией обо всем богатстве отношений в сфере регулирования анализируемого нормативного акта, что возможно только на основе системного подхода к тем нормам права, которые подлежат оценке эксперта и который предполагает оценку правовых актов, как минимум, в двухуровневой плоскости.

Первым этапом экспертизы должен быть этап сбора и систематизации полученных данных. Эксперту необходимо выявить правовые связи исследуемого правового акта с другими нормативно-правовыми актами, определить место и значение правового акта в системе законодательства.

Вторым этапом может стать функциональный анализ системы отношений и участия государства в регулируемых отношениях. По результатам функционального анализа у эксперта должно сложиться точное представление о функционировании системы взаимодействия государства с участниками правоотношений и о недостатках в ее организации Богатиков А., Грачев В., Пушкарёв А. Почему в России не работает институт независимой антикоррупционной экспертизы. Экономическая преступность сегодня 20011. С.11. На этом этапе экспертом выявляются финансово-экономические взаимоотношения участников между собой и с государством, слабые стороны в работе органов государственной власти, избыточные полномочия и чрезмерно расширенные права должностных лиц государственных органов.

При анализе нормативного акта эксперт обязан принимать во внимание и другие нормативно-правовые акты, регулирующие те же отношения, а также системные связи правовых норм, действующих в рамках предмета регулирования принимаемого нормативного акта. В указанных целях экспертом может применяться метод системного анализа.

Таким образом, на втором уровне выявляются возможные последствия применения норм исследуемого правового акта и выявляются искусственно создаваемые коррупционные схемы.

Также следует отметить необходимость проведения последующего анализа практики правоприменения, складывающейся на основе нормативно-правового акта, антикоррупционная экспертиза которого была проведена. Подобные действия гарантируют выявление коррупциогенных факторов не только в первоначально исследуемом нормативно-правовом акте, но и во всех правовых актах, структурно связанных с ним.

В последующем анализе практики применения нормативного акта более важное значение приобретает функциональный анализ, по результатам которого можно делать первые выводы об эффективности антикоррупционных поправок в принимаемый документ и выявить неискорененные недостатки, и недостатки, приобретенные в результате принятия акта. В дальнейшем, при исправлении ошибок анализ может проводиться повторно, и положительным моментом этой работы будет то, что на основании собранных данных и проведенного анализа станет очевидной динамика изменения правоотношений в сторону их оздоровления.

Таким образом, очевидно, что одному юристу-энтузиасту или экономисту такая работа просто не по плечу. Для проведения настоящей комплексной экспертизы того или иного акта на коррупциогенность, необходимо создавать целые команды профессионалов.

Из организационных проблем функционирования института антикоррупционной экспертизы стоит отметить отсутствие четко установленного механизма взаимодействия независимого эксперта и государственного органа-разработчика того или иного нормативно-правового акта Антикоррупция. Президент Медведев предложил программу против коррупции// РГ, 2008. 5 июня..

Во-первых, далеко не все государственные органы размещают на официальных сайтах проекты нормативно-правовых актов с указанием даты начала и окончания приема заключений по результатам экспертизы, не выполняя таким образом требование п. 6 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Во-вторых, специалисты направляют заключения по электронной почте. И таким образом, возникает вопрос о надлежащей фиксации факта получения антикоррупционной экспертизы. Действующее законодательство не возлагает на государственные органы обязанность направлять экспертам уведомление о получении антикоррупционной экспертизы Нестеров А. В. Правовые основания антикоррупционной экспертизы. А. В. Нестеров Безопасность бизнеса. 2009. № 2. С. 46-54. Эксперт не способен оценить необходимость своих трудозатрат на подготовку заключения, поскольку у него отсутствует даже информация о том, что с его трудом ознакомились. Этот фактор снижает мотивацию к более продуктивной работе.

В третьих, федеральным законодательством не установлен минимальный срок размещения государственными органами правовых актов на официальных сайтах для проведения антикоррупционной экспертизы. Государственный орган-разработчик правового акта определяет срок для приема заключений по результатам проведения антикоррупционной экспертизы самостоятельно. Как правило, этот срок составляет 5-7 дней, а в отдельных случаях 3-4 дня. Столь жесткие временные рамки в большинстве случаев не позволяют экспертному сообществу даже отреагировать на размещение государственными органами правовых актов, не говоря уже о проведении анализа на наличие коррупциогенных факторов того или иного закона Нестеров А. В. Правовые основания антикоррупционной экспертизы. А. В. Нестеров Безопасность бизнеса. 2009. № 2 С. 46-54.

Очевидно, что необходимо более детально проработать Правила проведения антикоррупционной экспертизы и дополнить их нормами, устанавливающими минимальный срок для приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. По нашей оценке, этот срок должен быть не менее 10-15 дней.

Подводя некоторые итоги вышесказанного отметим:

а) систематизация сложностей, организационного характера, функционирования института антикоррупционной экспертизы, это необходимо для лишения криминальных структур, проникших в систему государственной службы, возможности перекладывать свою ответственность на иных должностных лиц;

б) назревшая необходимость унификации служебных обязанностей для лиц занимающих одинаковые должности;

в) целесообразность уже имеющегося положительного опыта анализа нормативно правовой базы (например: филологический анализ, позволивший исключить двоякие термины в должностных инструкциях на однозначные, обязывающие совершать их определённые действия);

г) организационная структура органов власти должна обязательно учитываться в ходе расследования, так как она даёт незаменимую информацию о порядке совершения тех или иных финансово-хозяйственных операций, прохождении документации и т.д. Это указывает следователю на лиц причастных к преступлению (на подозреваемых и ценных свидетелей). Способ прямо указывает на круг подозреваемых лиц.

д) коррупционных характер обязательно надо включить в перечень обстоятельств отягчающих ответственность для всех участников преступления (должностных и иных лиц (ст.63 УК РФ).

Таким образом, практически любое должностное экономическое или другое преступление может, обладать коррупционным характером или не обладать им. Приведём пример ставший «классикой» для следователей и оперативных работников:

а) систематическое вымогательства взяток у предпринимателя по фальсифицированным результатам проверок без условно носит коррупционный характер, а однократное получение вознаграждение врачами и учителями, таким признаком не обладает. Это важно по той причине, что любое должностное лицо может совершить криминальное деяние с использованием имеющегося у него опыта, но не служебного положения. В таких случаях говорить о коррупционном деянии нельзя;

б) обязательное наличие взаимосвязи с другими должностными и иными лицами. Она должна быть стабильной и существовать на протяжении достаточно длительного времени. Взаимосвязь представляет собой основной (обязательный) элемент способа коррупционного преступления.

Эти признаки должны быть указаны в специальной статье особенной части УК РФ.

1.3 Международная правовая практика противодействия коррупции

Борьбе с должностными преступлениями в многом помогают знание и анализ международных норм в этой сфере.

Сам термин "коррупция", будучи во всем мире обозначением совокупности уголовно наказуемых деяний, связанных с подкупом должностных лиц, в уголовном законодательстве стран континентальной Европы встречается гораздо реже, чем в законодательстве стран англосаксонской правовой семьи. Более того, сам этот термин постепенно внедряется в законодательство континентальной Европы (в том числе в уголовное) через международные конвенции, на составление которых в рамках ООН и Евросоюза сильно повлияли эти страны Власов И.С., Кошаева Т.О., Найденко В.Н., Колесник А.А. Правовые акты: антикоррупционный анализ.// М.: Волтерс Клувер Контракт. 2010. С.66.

Речь идет в первую очередь о Европейской конвенции от 26 мая 1997 г. "О борьбе против коррупции среди чиновников Европейского союза и функционеров стран - участниц Европейского союза", подписанной в рамках межправительственного сотрудничества на базе Маастрихтских соглашений. Она как раз и характеризуется чрезмерным расширением понятия коррупции путем включения в него довольно большого круга деяний, по существу не являющихся коррупционными в уголовно-правовом смысле. Если перейти от спорных положений Конвенции к ее бесспорным достижениям, то нельзя не отметить, что благодаря ей борьба с коррупцией получила новый импульс от усиления сотрудничества стран-участниц в данной области Там же. С.67.

Конвенция от 26 мая 1997 г. открыла новые процессуальные возможности для преследования коррупционеров, в частности для привлечения их к уголовной ответственности независимо от принципа территориальности (действия процессуального закона в пространстве) внутри Европейского союза.

Еще большие трудности таит в себе Конвенция ОЭСР от 17 декабря 1997 г. "О борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций". Составители Конвенции возложили на себя и на ее адресатов моральное обязательство решительно пресекать проявления коррупции, в частности дачу взятки иностранному должностному лицу, причем независимо от того, подписала конкретная европейская страна эту Конвенцию или нет. Более того, это будет преследоваться вне зависимости от применимости и применения в таких странах уголовных законов, карающих "пассивную коррупцию", то есть получение должностными лицами взяток от иностранцев Власов И.С., Кошаева Т.О., Найденко В.Н., Колесник А.А. Правовые акты: антикоррупционный анализ. // М.: Волтерс Клувер Контракт, 2010. С.70.

Таким способом государства, подписавшие рассматриваемую Конвенцию, довели до всеобщего сведения, что не намерены мириться ни с коррупцией среди иностранных должностных лиц, ни с терпимостью к ней правительств, которым эти должностные лица подчинены.

Авторы Конвенции ОЭСР предложили метод, изложенный в ее преамбуле и предусматривающий борьбу с коррупционными деяниями только посредством принятия эквивалентных национальных мер правового характера. Другими словами, страны-подписанты могут осуществлять свои обязательства, вытекающие из Конвенции, применяя различные меры в зависимости от особенностей своих традиционных законодательных структур.

Возвращаясь к строгой хронологии, надо сказать, что "матерью" всех европейских конвенций по вопросу о борьбе с коррупцией была Конвенция от 26 июля 1995 г. "О защите финансовых интересов Европейского союза", которая, в частности, содержит перечень составов преступлений, посягающих на финансовые интересы ЕС, то есть преступлений, совершаемых европейскими чиновниками, которые, в свою очередь, не могут быть привлечены к уголовной ответственности в рамках только национального законодательства, поскольку их деяния направлены против интересов ЕС в целом.

Дополняют Конвенцию от 26 июля 1995 г. два очень важных в плане борьбы с коррупцией Протокола: "О коррупции в Сообществе" и "Об отмывании капиталов". Они помогают уяснить, что понимается под коррупцией в праве Европейского союза. Первый из названных Протоколов, принятый в Дублине 27 сентября 1996 г., описывает случаи проявления коррупции со стороны чиновников или в отношении чиновников - как национальных, так и европейских, "ответственных за поступление, управление и расходование фондов Сообщества, находящихся в их подчинении" Власов И.С., Кошаева Т.О., Найденко В.Н., Колесник А.А. Правовые акты: антикоррупционный анализ.//М.: Волтерс Клувер Контракт. 2010. С. 287.

Однако Конвенция 1997 г., будучи сосредоточена на формулировке составов коррупционных преступлений, не коснулась вопроса о проведении экспертизы нормативных актов и законопроектов на коррупциогенность. Впрочем, слегка коснулась, указав в ст. 20: "Каждая Сторона принимает такие меры, которые могут потребоваться для обеспечения специализации соответствующих лиц или органов по борьбе с коррупцией".