В природопользовании важно выделять два равнозначных направления: первое можно назвать собственно правовым - это законодательное регулирование сделок с природными объектами; второе направление - это экологическое, включающее в себя процесс контроля за охраной окружающей среды и применение мер ответственности к субъектам права, нарушающим установленные нормы и требования. Выделенные составляющие, являясь важными в отдельности, выступают составными частями процесса природопользования. В качестве примеров проблем правовой стороны природопользования, можно назвать вопросы разграничения прав собственности на отдельные природные объекты между Российской Федерацией и её субъектами.

Последствия природопользования для окружающей среды и человека - так же являются актуальной проблемой. Так компенсация вреда, причиненного гражданину повреждением его здоровья или нарушением имущественного положения в результате загрязнения окружающей природной среды, вызванного деятельностью субъектов права, является делом исключительно сложным и далеко не отработанным в административной и судебной практике.[26]

Совершенствование природопользования является важной функцией и одновременно обязанностью государства. Разработка и принятие экологических нормативов и стандартов представляет собой одно из направлений природоохранной деятельности уполномоченных государственных органов. Совершенствование нормирования и стандартизации в области охраны окружающей среды и природопользования, можно назвать необходимыми мерами со стороны государства.

Государство за последние годы уделяет рассматриваемой проблеме всё большее внимание. В июне 2008 года Президент России Д.А. Медведев на совещании по вопросам повышения экологической и энергетической эффективности экономики России говорил о стимулировании природосберегающих технологий различными способами, о необходимости пересмотра системы экологической безопасности, создании полноценной системы нормирования допустимого воздействия на окружающую среду.

В экологической доктрине Российской Федерации от 2002 г. отмечается в качестве стратегической цели - обеспечение рационального природопользования и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей; природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды; участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. А в качестве основных направлений государственной политики в области экологии в экологической доктрине выделяется обеспечение устойчивого природопользования.

Выделенные выше приоритеты и направления являются важными и правильными, но вместе с тем требуют комплексного закрепления на законодательном уровне. Эти вопросы являются обсуждаемыми и изучаемыми среди различных авторов.

Например, В.В. Никишин пишет о том, что возможность принятия сводного закона об окружающей среде, интегрирующего все вопросы правовой охраны и использования природных ресурсов, предполагалась в качестве отдаленной перспективы правотворчества ещё в 80-х годах прошло века, но считалась тогда преждевременной, поскольку дифференцированное регулированное отношений не было исчерпано. В настоящее время отношения природопользования требуют системного и комплексного подхода и современная наука экологического права также предполагает принятие подобного сводного закона, как акта межотраслевой кодификации.[27]

Как одну из проблем, и в тоже время направление совершенствования процесса природопользования, следует выделить отсталость экологического законодательства субъектов от экологического законодательства федерального уровня. Это проявляется с одной стороны в медленности законотворческого процесса на уровне субъектов РФ, с другой стороны в неэффективности взаимодействия субъектов и Российской Федерации в рамках единства и принципа системности экологического законодательства. При этом между самими субъектами в отдельности существует дисбаланс в развитости экологического законодательства в разных регионах.

2.2 Правоотношения в сфере предоставления земель для разработки недр

Правовой режим использования недр, а также земель, предоставленных для разработки недр, регулируется Земельным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, Федеральным законом от 21.02.92 № 2395-1 «О недрах», федеральными законами и другими нормативно-правовыми актами РФ и ее субъектов. Земельное законодательство взаимодействует с международным, гражданским, административным, финансовым, санитарным и другим законодательством.[17]

Без получения земельного участка право пользования недрами практически не может быть реализовано. Землепользование направлено на создание условий для осуществления права пользования недрами. Особенностью земель, предоставленных для разработки недр, является то, что они не отнесены к самостоятельной категории земельного фонда России, не отграничиваются от других земель по непосредственному целевому назначению [ЗК РФ № 136 ФЗ 2001].

Земли, предоставленные для разработки недр, отнесены к землям специального назначения (промышленности, транспорта, связи и иного назначения). Поэтому на них распространяются общие положения, определяющие правовой режим этой категории земель. Однако указанные земли имеют значительную специфику в правовом режиме, которая определяется особенностью недр как самостоятельного объекта права федеральной собственности российского государства.[18]

В соответствии со ст. 6 Закона «О недрах» [ФЗ № 2395-1] в состав земель для пользования недрами входят:

· земельные участки для регионального геологического изучения недр;

· земли, используемые для геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;

· земли для проведения разведки и добычи полезных ископаемых и для использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

· земли, предоставленные для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

· земли, предоставленные для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение;

· земли, предоставленные для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Правовой режим земельных участков, предоставленных для недропользования, характеризуется целым рядом специфических особенностей, которые обусловлены основаниями возникновения прав на земельные участки, когда в соответствии с лицензией недропользователь получает участок недр в виде горного отвода, который является основанием для земельного отвода.[19]

Горный отвод предоставляется органами Ростехнадзора для необщераспространенных полезных ископаемых или органами исполнительной власти субъектов РФ для общераспространенных полезных ископаемых.

Пользование землей и пользование недрами тесно связаны, хотя их взаимозависимость в разных ситуациях неодинакова. В одних случаях пользование земельным участком является лишь предпосылкой, необходимым условием для осуществления права недропользования. Так, горнодобывающее предприятие не может быть сооружено и нормально функционировать без занятия определенного земельного участка. Данное предприятие является, прежде всего, пользователем недр. Землепользование в этом случае, по отношению к пользованию недрами, хотя и является самостоятельным, но носит как бы подчиненный, вспомогательный характер. В других случаях собственник земельного участка может выступать в качестве пользователя недр: например, согласно ст. 18 Закона РФ «О недрах» юридические лица и граждане имеют право использовать для нужд своего хозяйства, имеющиеся на предоставленном им земельном участке общераспространенные полезные ископаемые без получения горного отвода. В этом случае право пользования недрами представляет собой, по существу, элемент содержания права землепользования. [9]

После отвода земельного участка в натуре (на местности), государственной регистрации земельного участка в регистрационной палате по месту его нахождения и получения лицензии право недропользования считается возникшим для его осуществления.

Предоставление земельного участка в пользование недропользователям -- процесс, состоящий из ряда установленных в законе процедур (стадий): получение лицензии (разрешения), дающей право на предоставление недр в пользование; выделение горного отвода для реализации поставленной цели; предоставление земельного отвода; государственная регистрация земельного участка.

Размеры земельных участков для пользования недрами законом не определены. Их размер определяется проектом и всей проектно-технической документацией. Особенность состоит в том, что земля при разработке недр необходима не только для добычи полезных ископаемых, но и для ведения работ. Земельные участки делятся на, безусловно и условно необходимые.[20]

Безусловно, необходимыми признаются такие участки, без которых ведение работ становится или вовсе невозможным, или экономически нецелесообразным, или не соответствующим техническим нормам ведения горных работ. Условно необходимые участки -- это участки, наличие или отсутствие которых не влечет за собой невозможности ведения горных работ.

В преамбуле Закона РФ «О недрах» сказано, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии -- ниже земной поверхности дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубины доступных для геологического изучения и освоения.

Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являющиеся государственной собственностью, объединены в Государственный фонд. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. [10]

Государственный фонд недр составляют используемые участки как в пределах территории РФ, ее континентального шельфа, находящегося в исключительной собственности Российской Федерации, так и в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Субъектами пользования недрами могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если это не противоречит закону. Однако наряду с ними субъектами недропользования могут быть кооперативные организации, акционерные общества и другие структуры. [11]

Добыча необщераспространенных полезных ископаемых может быть только промышленная, она называется горным промыслом и может производиться как государственными, так и частными предприятиями.

Пользование недрами бывает срочным и бессрочным. Для геологического изучения недра предоставляются на срок до пяти лет, для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с добычей, -- до 20 лет, а при совмещении указанных видов недропользования -- до 25 лет (ст. 10 Закона РФ «О недрах»).

Пользование недрами является платным, за исключением случаев, предусмотренных законом. [8]

Виды платежей: 1) сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензии; 2) платежи за пользование недрами; 3) отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; 4) акцизы.

Пользователям недр необходимо помнить о том, что после окончания работ, связанных с недропользованием, участки, отведенные в пользование, будут возвращены прежним пользователям земли, а значит, в обязанность субъектов недропользования входит приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для последующего использования (рекультивация земель).

Государственное регулирование недропользования и предоставления земельных участков для этих целей осуществляют Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти РФ и ее субъектов, Федеральная служба земельного кадастра России, органы государственного экологического контроля и надзора за недропользованием и их территориальные органы, Министерство природных ресурсов РФ и др. [25]

Задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.

Задачей же государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую среду, а также охране недр. [14].

Основными пользователями недр в Российской Федерации являются горнодобывающие предприятия и предприятия нефтяной и газовой промышленности, которые имеют специфические особенности в правовом режиме предоставленных им земельных участков для целей недропользования.

Право пользования недрами может быть приобретено пользователем недр на основании совместного решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения и органа исполнительной власти субъекта РФ по результатам конкурса или аукциона и по другим основаниям (ст. 10.1 Закона РФ «О недрах»).

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая является документом, удостоверяющим право пользования ее владельца участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока или соблюдения им заранее оговоренных условий. [15]

Получение лицензии является основанием для получения горного отвода и предварительного согласия компетентного земельного органа или собственника земельного участка на отвод соответствующего земельного участка и получения соответствующего документа, удостоверяющего права недропользователя на предоставленный земельный участок.

Размеры горного отвода должны соответствовать производственной мощности и сроку действия соответствующего предприятия. Размеры же земельного участка вовсе не обязательно должны соответствовать площади поверхности над горным отводом.

Специфика предоставляемых земельных участков недропользования выражается в том, что:

· строительство горнодобывающих и других предприятий осуществляется на основании лицензии, в соответствии с которой будущему предприятию выдается горный отвод, при определении границ данного отвода учитываются размеры участка недр, определяющие объект пользования и зоны влияния работ, связанных с пользованием недрами;

· предприятие, являющееся пользователем недр, получившее горный отвод, имеет исключительное право осуществлять добычу полезных ископаемых в границах горного отвода в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия данного предприятия;

· деятельность специального предприятия лимитируется целым рядом факторов:

а) соображениями национальной безопасности, в интересах которой может ограничиваться пользование отдельными участками недр;

б) интересами жизни и здоровья людей, национальной безопасности и охраны окружающей среды, вследствие которых может полностью запрещаться пользование недрами на территориях пригородных зон, объектов промышленности, транспорта, связи; частично или полностью запрещаться в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде;

в) статусом особо охраняемых территорий, на которых пользование недрами производится в соответствии с этим статусом;

г) особенностью добываемого из недр сырья и захоронения радиоактивных отходов и токсических веществ;

д) площадями залегания полезных ископаемых. Например, проектирование необходимых для специальных предприятий хозяйственных объектов разрешается только после получения данных об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки; самовольная застройка площадей полезных ископаемых влечет за собой административную ответственность в виде штрафа, налагаемого на виновных должностных лиц.[31]

Горнодобывающие и другие специальные предприятия-недрополь-зователи обязаны обеспечить наиболее полное извлечение из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов (п. 5 ст. 23 Закона РФ «О недрах»). Выборочная отработка богатых участков месторождений, приводящая к необоснованным потерям балансовых запасов полезных ископаемых, сверхнормативные потери и сверхнормативное разубоживание полезных ископаемых при добыче также караются в административном порядке (ст. 8. 9 КоАП РФ).

2.3 Процедура оформления разрешительной документации на земле- и лесопользование

В Томской области есть свой алгоритм получения земель недропользователем. Это процедура достаточно длительная и многоуровневая. Рассмотрим этот процесс на примере «НИПИ», которая проводит основной объем изыскательских работ на территории Томской и Тюменской областей, где преимущественно расположены земли лесного фонда.

При оформлении разрешительной документации на предоставление земель под освоение месторождений на землях лесного фонда необходимо руководствоваться не только положениями земельного законодательства и Федерального закона «О недрах», но и Лесным кодексом Российской Федерации.

2.3.1 Для выполнения инженерных изысканий на землях лесного фонда

Ход работы при оформлении земель для освоения месторождений включает в себя последовательно связанную процедуру. В перечень выполняемых задач входят:

1. Задание на проектирование и технические условия (ТУ).

2. Подготовка задания на инженерные изыскания (ИИ).

3. Образование границ земельных участков для ИИ.

4. Утверждение задания на ИИ.

5. Запрос ранее отведенных земельных участков из Госземкадастра (ГЗК).

6. Образование границ земельных участков, подготовка материалов к распоряжению о формировании участка (планы частей лесного участка).

7. Подготовка, составление и утверждение характеристики лесного участка.

8. Заявление о формировании лесного участка (частей лесного участка).

9. Распоряжение (или приказ) о формировании лесного участка с утвержденными планами частей лесного участка.

10 Заявление о предоставлении в аренду частей лесного участка.

11. Оформление межевого плана.

12. Постановка участков на государственный кадастровый учет (ГКУ).

13. Распоряжение о заключения договора аренды частей лесного участка и договор аренды частей лесного участка.

14. Подготовка материалов для проекта освоения лесов, проект освоения лесов

15. Распоряжение об утверждении положительного заключения государственной экспертизы.

16. Лесная декларация и ежеквартальные отчеты.

17. Выход ДИСИ в поле для выполнения ИИ.

18. Рекультивация.

19. Складирование древесины.

20. Сдача земель.

21. Распоряжение об утверждении акта сдачи лесного участка.

22. Дополнительное соглашение о расторжении договора аренды.

Задание на проектирование и технические условия (ТУ), выдаются начальником функциональной службы, в частности главным инженером проекта (ГИП) и после согласования ответственным исполнителем ОАО «НИПИ» поступает в департамент инженерно-строительных изысканий (ДИСИ) и департамент обустройства месторождений (ДОМ) для разработки проекта

Ответственные отделы НИПИ - отдел технического проектирования строительства скважин (ОТПСС) ДОМ, ДИСИ, в ходе подготовки задания, в течение 10 дней определяют потребность в землеустройстве (ЗУ) и осуществляют образование границ земельных участков. Границы земельных участков выдаются в программном обеспечении Автокад, в отдел генпланов и дорог (ОГПиД).

Главный инженер проекта, в пятидневный срок утверждает задание на инженерные изыскания (ИИ) у Заказчика. После утверждения задания отдел генпланов и дорог осуществляет запрос в службу Госземкадастра и получает сведения о ранее отведенных земельных участках в районе проектирования.

Следующий этап - образование границ земельных участков, подготовка материалов к распоряжению о формировании частей лесного участка (планы частей лесного участка), ответственный за этап - ОГПиД. Эта работа занимает от 5 до 20 дней в зависимости от объема. В общем случае, участок инженерных изысканий может располагаться не только на землях лесного фонда, но и, частично, на землях иных категорий. Для каждой категории земель потребуется отдельная процедура оформления разрешительной документации.

Для участков (частей участка), расположенных на землях лесного фонда, далее осуществляется подготовка, составление и утверждение характеристики лесного участка. В ОАО НИПИ за этот этап ответственность несет ОГПиД, который, в данном случае, взаимодействует с Департаментом развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области и Областным государственным учреждением «Томское управление лесами». ОАО НИПИ (ОГПиД) передает материалы (схемы, выкопировки, планы) для оформления характеристики лесного участка, а Департамент развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области посредством ОГУ «Томское управление лесами» заключает договор на предоставление в 15-дневный срок услуг по составлению и утверждению характеристики лесного участка.

Одним из трудоемких этапов является подача заявления о формировании лесного участка (частей лесного участка), ответственность возложена на ОГПиД, срок подготовки - 5 дней.

В заявлении указываются:

· полное и сокращенное наименования и организационно-правовая форма заявителя, его местонахождение, банковские реквизиты - для юридического лица (для индивидуальных предпринимателей и граждан - фамилия, имя, отчество заявителя, его адрес, данные документа, удостоверяющего личность);

· местоположение и площадь лесного участка, который предполагается взять в аренду;

· обоснование цели и срок использования лесов, расположенных на лесном участке, который предполагается взять в аренду;

К заявлению прилагаются следующие документы:

а) выписка из Единого государственного реестра юридических лиц - для юридического лица;

б) копия свидетельства о постановке на налоговый учет в налоговом органе (заверенная в установленном порядке);

в) документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени заявителя (при необходимости);

г) заверенная в установленном порядке копия документа, подтверждающего право на выполнение изыскательских работ,

д) характеристика лесного участка (акт НТО);

е) план лесного участка.

В соответствии с п. 6, постановления Правительства Российской Федерации № 161 от 24.02.09 г. Департамент развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области, в 30-дневный срок после подачи заявления издает распоряжение о формировании, в соответствии с утвержденными планами, лесного участка (частей лесного участка). ОГПиД сопровождает и получает утвержденные документы.

На основании выданного распоряжения ОАО НИПИ в пятидневный срок оформляет заявление о предоставлении в аренду лесного участка (частей лесного участка), ответственный - ОГПиД.

В заявлении о предоставлении в аренду указываются те же сведения, что и в заявлении о формировании лесного участка.

К заявлению прилагаются следующие документы:

а) выписка из Единого государственного реестра юридических лиц - для юридического лица;

б) копия свидетельства о постановке на налоговый учет в налоговом органе;

в) документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени заявителя (при необходимости);

г) иные документы, необходимые для предоставления в аренду лесного участка без проведения аукциона (представляются по усмотрению заявителя);

д) копии лицензии на пользование недрами или документов, подтверждающих включение инвестиционного проекта в области освоения лесов в перечень приоритетных инвестиционных проектов, утвержденный в установленном порядке, - при предоставлении лесного участка в целях использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых или в целях реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.

е) сформированные части лесного участка

В десятидневный срок ОАО НИПИ (ответственный ОГПиД) оформляет межевой план участка. После чего, также в десятидневный срок, в Кадастровой палате осуществляется постановка участков на государственный кадастровый учет (ГКУ), Сопровождением и получением документов занимается ОГПиД.

После постановки участков на государственный кадастровый учет Департамент развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области, в 30-дневный срок (согласно п. 10 ПП РФ№ 161 от 24.02.09) издает распоряжение о заключении договора аренды частей лесного участка, а ОГУ «Томское управление лесами» заключает договор аренды лесного участка (частей лесного участка). ОГПиД ОАО «НИПИ» сопровождает этап.

Далее ОАО «НИПИ», ответственные департамент экологии отделы (ДЭ) и ОГПиД, в 10-дневный срок готовит материалы для проекта освоения лесов. Проект освоения лесов представляется на государственную экспертизу. В соответствии с пунктом 7 приказа Министерства природных ресурсов РФ № 125 от 14 мая 2007 г. «Об утверждении порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов», экспертиза проекта освоения лесов проводится в срок до 30 дней с даты поступления материалов. Срок проведения экспертизы может быть продлен в зависимости от содержания проекта освоения лесов, но не более чем на 10 дней. Если заключение экспертизы положительное, то выдается распоряжение об утверждении положительного заключения государственной экспертизы.

В соответствии с пунктом 2 приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 8 декабря 2008 г., № 529 «О лесной декларации» недропользователь обязан не менее чем за 10 дней до начала предполагаемого срока использования участка подать в орган государственной власти или орган местного самоуправления, предоставивший лесной участок, лесную декларацию. В случае если участок используется несколько лет, лесная декларация подается ежегодно, кроме того предоставляются ежеквартальные отчеты.

Даже при самых сжатых сроках оформления документации на предоставление лесного участка для проведения ИИ, эта процедура занимает не менее 195 календарных дней (6,3 месяцев). Только после этого можно приступить к полевым работам для выполнения инженерных изысканий. В ОАО «НИПИ» полевые работы проводит департамент инженерно-строительных изысканий (ДИСИ).

2.3.2 Для проведения инженерно-строительных изысканий

В общем и целом оформление разрешительной документации для проведения инженерно-строительных изысканий (ИСИ) проходит по той же сложной схеме, что и для ИИ, но есть некоторые особенности.

Инженерно-строительные изыскания проводятся с целью обоснования проектно-сметной документации (ПСД), разработка которой необходима перед началом строительства объектов обустройства нефтегазового комплекса (НГК).

Проведение ИСИ обеспечивает комплексное изучение природных и техногенных условий территории, на которой предполагается дальнейшее строительство, составление прогноза возможного изменения этих условий при взаимодействии с объектами обустройства нефтяных месторождений, обоснование их инженерной защиты и безопасных условий жизни населения.

При выполнении ИСИ исполнители осуществляют проходку горных выработок с обустройством сети стационарных наблюдений, отбирают пробы грунта, воздуха, воды, стоков, выбросов, атмосферных осадков и промышленных отходов, выполняют рубку визирок, при необходимости строят водоводы и водостоки, устраивают дороги, используемые для проезда техники высокой проходимости, переезды, переправы и другие временные сооружения.

Для осуществления любого вида деятельности в лесах, в том числе и для проведения ИСИ, необходимо оформление договора аренды лесного участка. В процессе оформления такого договора возникает несколько спорных вопросов:

· о ширине полосы отвода лесного участка, так как для проезда техники требуется 4 м., а полоса изысканий, в зависимости от состава коридора и размеров объекта может достигать 100м и более;

· о конфигурации и площадях отводимых лесных участков. При формировании участков необходимо учитывать тот факт, что данные участки в дальнейшем будут предоставляться для строительства и эксплуатации объектов нефтяной отрасли;

· об арендной плате, поскольку арендная плата за лесной участок, арендуемый с возможностью вырубки древесины и без вырубки различна;

· о сдаче участков арендодателю. В наших погодных условиях проведение данной процедуры возможно только с мая по сентябрь, в период без снежного покрова. Соответственно сроки по расторжению договоров аренды сильно увеличиваются, а это, в свою очередь, отодвигает сроки заключения договоров для строительства и эксплуатации.

В сложившейся ситуации к вопросам, связанным с оформлением разрешительной документации на земле- и лесопользование для проведения инженерно-строительных изысканий необходимо подходить комплексно. Наиболее четко и рационально формировать границы лесных участков, которые будут использоваться для проведения ИСИ, и в дальнейшем использоваться для заключения договора аренды для целей строительства и эксплуатации объектов НГК.

2.4 Процедура восстановления и сдачи земель после их использования

Согласно принятому порядку по окончании работ должна быть проведена рекультивация используемого участка, в ОАО «НИПИ» за этот этап ответственность несет департамент экологии. Возможно, достаточно будет обоснования, что для ИИ рекультивация не требуется. Этот вопрос нужно прорабатывать.

Складирование древесины - одно из непременных условий сдачи земель, департамент инженерно-строительных изысканий ОАО «НИПИ» обозначает площадки, где складирована древесина, выдает в ОГПиД. Отдел генпланов и дорог подает информацию в Департамент развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области и ОГУ «Томское управление лесами» о местах складированной древесины.

Сдача земель и возврат их в лесной фонд проводится комиссионно. В 10-тидневный срок ОГПиД ОАО «НИПИ» подготавливает форму акта сдачи и сопутствующие документы. ДИСИ создает комиссию и сдает земли с составлением акта сдачи лесного участка (с мая по сентябрь).

Департамент развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области готовит распоряжение об утверждении акта сдачи лесного участка, ответственный ДИСИ ОАО «НИПИ» передает акт в ОГПиД.

На основании акта сдачи земель ОГПиД ОАО «НИПИ» заключает дополнительное соглашение с ОГУ «Томское управление лесами» о расторжении договора аренды.

В приложении 1 порядок оформления разрешительной документации представлен в табличной форме.

Длительное оформление разрешительной документации для проведения инженерных изысканий на землях лесного фонда - один из основных существенных недостатков данного механизма. Есть и такие не решенные до конца вопросы, как сдача древесины после вырубки, здесь есть проволочки по времени. Не решенным остается вопрос лесопосадки после рекультивации земель. По закону этим должны заниматься лесничества, но они не охотно берут на себя эти обязательства и не дают разрешительную документацию.

Спорным также остается вопрос необходимости рекультивации земель после проведения инженерных изысканий. Прорубленные профили облегчают передвижение по лесным массивам крупным животным, таким как олени, лоси, да и лесничие используют их при обходах участков с использованием снегоходов и другой техники.

Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие заключения:

1. Современные условия требуют создания взаимодействия государства и общества, Российской Федерации и её субъектов, в целях эффективного использования природных объектов. Со стороны государства необходима четкая программа по регулированию процесса природопользования.

2. Земельное право Российской Федерации - это относительно обособленная отрасль российской системы права, которая представляет собой системно упорядоченную совокупность правил поведения (норм), предназначенных для регулирования земельных отношений на территории России. Земли, предоставленные для разработки недр, отнесены к землям специального назначения, поэтому на них распространяются общие положения, определяющие правовой режим этой категории земель. Однако указанные земли имеют значительную специфику в правовом режиме, которая определяется особенностью недр как самостоятельного объекта права федеральной собственности российского государства.

Особенности в правовом режиме указанных земель обусловлены двойной формой эксплуатации природопользования: землепользованием и недропользованием, т.е. совместным земельным и горным правовым регулированием. Недропользование в этом случае является основным, ведущим по отношению к землепользованию. Необходимость в земельном участке возникает только в связи с тем, что в пользование предоставляются недра для тех или иных нужд, т.е. землепользование служит тому, чтобы создать условия для осуществления права недропользования. В то же время, необходимо отметить, что положения Лесного кодекса, в части предоставления земель для освоения месторождений довольно слабо связаны не только с Федеральным законом «О недрах», но и с соответствующими статьями Земельного кодекса.

3. Механизм оформления земель для освоения месторождений, в первую очередь на землях лесного фонда, наряду с положительными аспектами, направленными на природосбережение и рациональное использование ресурсов, в целом, является сложным, трудо- и времяемким, изобилует излишеством документов и согласований. Так, необходимость составления и утверждения характеристики лесного участка и необходимость разработки проекта освоения лесов, которые крайне важны для контроля лесозаготовительных работ, при проведении инженерных изысканий не только лишены смысла, но и ведут к потере времени начала работ, а также к их существенному удорожанию.

4. К недостаткам механизма предоставления земель на проведение инженерных и инженерно-строительных изысканий на земли лесного фонда можно отнести длительное оформление разрешительной документации и проблему сдачи древесины после вырубки. Не решенным остаются вопросы необходимости рекультивации земель и лесопосадок после рекультивации. Спорными можно назвать также вопросы, связанные с размером платы за используемые участки лесного фонда, такие как, о ширине полосы отвода, о конфигурации и площадях отводимых лесных участков, об арендной плате, о сдаче участков арендодателю.

Необходимо усовершенствовать механизм предоставления земель и осуществления государственного контроля за исполнением этого механизма.

Глава 3. РАЗРАБОТКА РЕШЕНИЯ ПО ОПТИМИЗАЦИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ ОСВОЕНИЯ МЕСТОРОЖДЕНИЙ ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ

Со стороны государства необходима четкая программа по регулированию процесса природопользования. Современные условия требуют создания взаимодействия государства и общества, Российской Федерации и её субъектов, в целях эффективного использования природных объектов.

Земельное право Российской Федерации - это относительно обособленная отрасль российской системы права, которая представляет собой системно упорядоченную совокупность правил поведения (норм), предназначенных для регулирования земельных отношений на территории России. Земли, предоставленные для разработки недр, отнесены к землям специального назначения, поэтому на них распространяются общие положения, определяющие правовой режим этой категории земель. Однако указанные земли имеют значительную специфику в правовом режиме, которая определяется особенностью недр как самостоятельного объекта права федеральной собственности российского государства.[28,33]

Особенности в правовом режиме указанных земель обусловлены двойной формой эксплуатации природопользования: землепользованием и недропользованием, т.е. совместным земельным и горным правовым регулированием. Недропользование в этом случае является основным, ведущим по отношению к землепользованию. Необходимость в земельном участке возникает только в связи с тем, что в пользование предоставляются недра для тех или иных нужд, т.е. землепользование служит тому, чтобы создать условия для осуществления права недропользования. В то же время, необходимо отметить, что положения Лесного кодекса, в части предоставления земель для освоения месторождений довольно слабо связаны не только с Федеральным законом «О недрах», но и с соответствующими статьями Земельного кодекса.

Механизм оформления земель для освоения месторождений, в первую очередь на землях лесного фонда, наряду с положительными аспектами, направленными на природосбережение и рациональное использование ресурсов, в целом, является сложным, трудо- и времяемким, изобилует излишеством документов и согласований. Так, необходимость составления и утверждения характеристики лесного участка и необходимость разработки проекта освоения лесов, которые крайне важны для контроля лесозаготовительных работ, при проведении инженерных изысканий не только лишены смысла, но и ведут к потере времени начала работ, а также к их существенному удорожанию. [29]

К недостаткам механизма предоставления земель на проведение инженерных и инженерно-строительных изысканий на земли лесного фонда можно отнести длительное оформление разрешительной документации и проблему сдачи древесины после вырубки. Не решенным остаются вопросы необходимости рекультивации земель и лесопосадок после рекультивации. Спорными можно назвать также вопросы, связанные с размером платы за используемые участки лесного фонда, такие как, о ширине полосы отвода, о конфигурации и площадях отводимых лесных участков, об арендной плате, о сдаче участков арендодателю. [34]

Необходимо усовершенствовать механизм предоставления земель и осуществления государственного контроля за исполнением этого механизма.

И такая попытка была сделана ранее, так чтобы облегчить, ускорить процесс оформления земель в 1992 году была создана Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра»

Цель Программы - разработка и развертывание на всей территории Российской федерации автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра как государственной информационной системы, которая будет способствовать проведению единой политики в области земельных отношений применительно к условиям рыночной экономики, обеспечению интересов государства и населения страны, защите прав собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земли, а также информационному обеспечению функционирования цивилизованного рынка земли и прочно связанной с ней недвижимости.[35]

Ожидаемые результаты, это исчерпывающая кадастровая информация о составе, состоянии и движении земельных ресурсов, полученная в результате реализации Программы, позволила обеспечить ведение государственного земельного кадастра на современном техническом и технологическом уровне, наличие достоверной и полной информации о земельных ресурсах способствует увеличению поступления платежей за землю, функционированию цивилизованного рынка земли и недвижимости, защите прав граждан и юридических лиц на землю.[32]

Анализ информации полученный во время прохождения преддипломной практики, позволяет сделать вывод о необходимости создания такой целостной системы. Есть необходимость и в создании некоторых правовых актов, в которых четко нужно прописать компетенцию тех или иных органов, их уровень ответственности, сроки исполнения необходимых процедур.

Для выявления несовершенства земельных отношений может служить приведенный SWOT-анализ (таблица 1)

Таблица 1

SWOT-анализ стратегии развития земельных отношений

Среда	Сильные стороны	Слабые стороны
Внутренняя	· Понимание необходимости развития оптимальных межведомственных отношений; · Эффективное использование выделяемых средств; · Квалифицированный персонал.	· Слабый контроль за выполнением хозяйствующими субъектами нормативных актов в сфере земельного фонда; · Недостаточная численность муниципальных служащих и ПК; · Отсутствие практики тесного сотрудничества;
Внешняя	Возможности внешней среды	Угрозы внешней среды
	· Соблюдение сроков исполнения тех или иных необходимых действий сопровождающих оформление земель, осуществляющих контроль органов; · Участие современных технологий в систематизировании действий органов землеустройства, создание базы данных; · Выполнение обязанностей органами лесного хозяйства; · Наличие квалифицированного персонала и материально-технической базы.	· Увеличение сроков оформления документации, затягивание процесса; · Несогласованность действий органов землеустройства; · Излишнее количество документов необходимых для оформления земель в пользование; · Недостаточно отлаженная система документооборота, дублирование

Основные направления в стратегии более рационального распределения времени при оформлении земель в пользование, соблюдение всех норм и правил, выполнение мероприятий по их реализации возможно определить с помощью составленной матрицы SWOT-анализа (таблица 2).

Таблица 2

Матрица SWOT-анализа стратегии развития земельных отношений

	Сильные стороны	Слабые стороны
	· Квалифицированные управленческие кадры; · Эффективное использование выделяемых средств; · Наличие экспертов-консультантов; · Заинтересованность служащих управления в принятии лучшего решения; · Взаимодействие с другими органами власти.	· Недостаточное финансирование; · Слабое материально-техническое обеспечение; · Незаинтересованность органов участвующих в земельных отношениях в сокращении сроков оформления документации; · Несоблюдение сроков выполнения тех или иных задач.
Возможности · Уменьшение сроков оформления документации; · Уменьшение количества необходимых документов для оформление земель в пользование; · Осознание важности проблемы соблюдения всех ном и правил после использования земель; · Сотрудничество с органами власти области; · Привлечение новейших технологий в систему, создание единой базы данных.	· Разработка плана реализации процедур отведения земель в пользование; · Создание специального контролирующего органа; · Развитие и совершенствование органов контроля местного самоуправления за соблюдением законодательства по охране окружающей среды; · Учреждение специализированного муниципального органа по управлению земельным фондом области.	· Несогласованность организаций, имеющих общие проблемы; · Недостаточное освещение СМИ экологического состояния территорий после использования недропользователями; · Недостаточная организация в проведении семинаров по проблеме оформления земель в пользование, рекультивации с участием всех заинтересованных организаций и общественности.
Угрозы · Отсутствие заинтересованности населения в вопросах сохранения земельного, лесного фондов; · Нестабильность экономической и социальной сферы; · Безысходность сложившейся ситуации в сфере землеустройства.	· Невозможность получить площадь в землепользование.	· Неисполнение лесным хозяйством своих полномочий; · Несоблюдение всех прописанных процедур землепользователем.

SWOT-анализ и матрица SWOT-анализа позволяет выделить цели различных уровней для построения дерева целей [29]. Дерево целей состоит из трех уровней: 0; 1; 2 (рисунок 1).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1 - Дерево целей

Для построения дерева решений необходимо определить наиболее важные цели, для чего используются методы экспертных оценок, позволяющие выявить коэффициенты относительной важности (КОВ) критериев оптимизации земельных отношений [21]. В качестве экспертов привлечены: 1. главный специалист по земельным отношениям; 2. ведущий инженер ОГиД ОАО «НИПИ»; 3. старший инженер кадастровой службы. По оценкам экспертов, критериям, в соответствии с важностью, присвоены следующие значения (табл. 3 - 9).

Для определения КОВ первого уровня дерева целей необходимо построить матрицу преобразований рангов и расчета КОВ (таблица 3).

Таблица 3

Матрица преобразования рангов и определения КОВ первого уровня дерева целей

Эксперты	1.1. Сокращение сроков оформления земель в пользование	1.2. Соблюдение всех норм и правил землепользователями.	1.3 Оптимизация управления земельными отношениями.	?
1	0,6	0,6	0,7	1,.9
2	0,3	0,4	0,6	1,3
3	0,5	0,5	0,6	1,6
1	0,31	0,31	0,38	1,00
2	0,23	0,31	0,46	1,00
3	0,31	0,32	0,37	1,00
?	0,85	0,94	1,21	3,00
КОВ	0,28	0,31	0,41	1,00

Согласно экспертной оценке КОВ распределены в следующем порядке:

1.3. - оптимизация управления земельными отношениями;

1.2. - соблюдение всех норм и правил землепользователями;

1.1. - сокращение сроков оформления земель в пользование.

Для определения КОВ целей второго уровня по решению проблемы оптимизации управления зеленым фондом необходимо построить матрицу преобразований рангов и расчета КОВ (таблица. 4).

Таблица 4

Матрица преобразования рангов и определения КОВ второго уровня дерева целей

Эксперты	2.5.Реорганизация Управления мониторинга окружающей среды и природного комплекса.	2.6. Создание согласованности действий разрешающих и контролирующих органов, уменьшение объема документооборота	?
1	0,3	0,8	1.1
2	0,4	0,6	1.0
3	0,6	0,7	1,3
1	0,27	0,73	1,00
2	0,40	0,60	1,00
3	0,46	0,54	1,00
?	1,13	1,87	3,00
КОВ	0,38	0,62	1,00

Определение КОВ целей второго уровня по развитию, охране, содержанию зеленых насаждений (табл. 5).

Таблица 5

Матрица преобразований рангов и определения КОВ

Эксперты	2.3 Осуществление обязательного контроля.	2.4. Предоставление отчета о выполненных работах.	?
1	0,8	0,3	1,1
2	0,4	0,7	1,1
3	0,7	0,8	1,5
1	0,73	0,27	1,00
2	0,36	0,64	1,00
3	0,46	0,54	1,00
?	1,55	1,45	3,00
КОВ	0,52	0,48	1,00

Для определения КОВ целей второго уровня по усовершенствованию земельных отношений требуется составить матрицу преобразования рангов (табл. 6).

Таблица 6

Матрица преобразования рангов и определения КОВ

Эксперты	2.1. Увеличение объемов финансирования из бюджетов различных уровней.	2.2.Привлечение компьютерных технологий.	?
1	0,7	0,6	1,3
2	0,9	0,8	1,7
3	0,6	0,9	1,5
1	0,54	0,46	1,00
2	0,53	0,47	1,00
3	0,40	0,60	1,00
?	1,47	1,53	3,00
КОВ	0,49	0,51	1,00

Все коэффициенты относительной важности сведены в табл. 7.

Таблица 7

Сводная таблица КОВ целей второго уровня

Цели второго уровня	2.1	2.2	2.3	2.4	2.5	2.6
КОВ	0,49	0,51	0,52	0,48	0,62	0,38

В соответствии с экспертными оценками наиболее важными целями являются:

2.6 - создание согласованности действий разрешающих и контролирующих органов, уменьшение объема документооборота;

2.3 - осуществление обязательного контроля;

2.2 - привлечение компьютерных технологий.

Как правило, дерево решений строится для каждой подцели самого нижнего уровня дерева целей. Дерево решений отличается от дерева целей тем, что в нем отражаются альтернативные действия, направленные на достижение поставленной цели нулевого уровня.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 2 Дерево решений подцели 2.2.

Дерево решений для подцели 2.3 на рис.3.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 3 Дерево решений подцели 2.3.

Дерево решений для подцели 2.6 отображено на рис.4.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 4 - Дерево решений подцели 2.6.

Поскольку создание согласованности действий разрешающих и контролирующих органов, уменьшение объема документооборота имеет наибольший КОВ, то рассматривается ее дерево решений.

Матрица преобразования рангов и определения КОВ первого уровня дерева решений приведена в таблице 8.

Таблица 8

Матрица преобразования рангов и определения КОВ.

Эксперты	1.1 Подготовка и утверждение постановления главы администрации города	1.2 Организационные вопросы	?
1	0,8	0,6	1,4
2	0,7	0,7	1,4
3	0,5	0,4	0,9
1	0,57	0,43	1,00
2	0,50	0,50	1,00
3	0,55	0,45	1,00
?	1,62	1,38	3,00
КОВ	0,54	0,46	1,00

Из таблицы видно, что предпочтение экспертов отдано подготовке и утверждению постановления главы администрации (ЛПР) по принятию решения о создании согласованности действий разрешающих и контролирующих органов, уменьшение объема документооборота

Критерии, которыми возможно оценить альтернативы, могут быть:

· финансовые затраты;

· сроки исполнения;

· простота норм.

Мнения экспертов по критериям отображены в табл. 9.

Таблица 9

Матрица преобразования рангов и определения КОВ критерий.

Эксперты	Финансовые затраты	Сроки исполнения	Простота норм	?
1	0,2	0,8	0,3	1,3
2	0,3	0,7	0,4	1,4
3	0,4	0,5	0,6	1,5
1	0,15	0,62	0,23	1,00
2	0,22	0,50	0,28	1,00
3	0,27	0,33	0,40	1,00
?	0,64	1,45	0,91	3,00
КОВ	0,22	0,48	0,30	1,00

Наиболее важным критерием является сроки исполнения. По мнению экспертов, финансовые затраты менее важны.

Таким образом, на основании проведенных исследований, эксперты пришили к выводу, что сроки сокращения документооборота, это наиболее важная часть.

Не обязательно то, что некоторое упрощение документооборота приведет к сокращению рабочих мест, скорее наоборот.

В плане мероприятия по оптимизации процесса оформления земель в недропользование необходимо предусмотреть следующие этапы и сроки исполнения (таблица 10)

Таблица 10

План мероприятий по созданию согласованности действий разрешающих и контролирующих органов, уменьшение объема документооборота

Этапы (действия)	Сроки исполнения месяц)	Ответственные за исполнение	Результаты
1. Подготовка проекта постановления Главы Администрации области	1	Заместитель Главы Администрации области	Проект
2.Согласование проекта в заинтересованных структурах областной администрации	2	Начальники служб земельных отношений	Согласованный проект
3. Утверждение постановления в Государственной Думе Томской области	1	Глава Администрации Томской области	Постановление
4. Подбор персонала	5	Кадровая служба г. Томска	Укомплектованный штат
5.Организация рабочих мест	1	Служба земельных отношений	Обеспеченность рабочими местами
6.Приобретение технических средств	1	Служба земельных отношений	Наличие технических средств
7.Разработка и утверждение должностных инструкций	1	Начальники отделов службы земельных отношений	Инструкции

На основании плана мероприятий и сроков их исполнения строится сетевой график реализации принятого решения (рис.5).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 5 - Сетевой график принятия решения.

Согласно графику самым длительным путем по срокам является путь, включающий события 1, 2, 3, 4, 5, 7. критический путь определяет полное время реализации решения. В данном случае он равен 10-и месяцам.

Контроль в данном случае должен быть текущий и заключительный. Текущий контроль осуществляется с целью качественного исполнения мероприятий, предусмотренных планом, в запланированные сроки. Заключительный контроль будет осуществлен по окончанию выполнения принятого решения. [36]