Исследование трудоправового статуса государственных служащих Республики Казахстан

в) политические права - равное право на доступ ко всем должностям государственной службы, на личное обращение в органы государства и местного самоуправления, право избирать, право на участие в управлении делами государства, участие в республиканском референдуме.

2. Служебные права административных государственных служащих состоят из общих, установленных Законом РК «О государственной службе» прав, и специальных прав, регламентированных должностными инструкциями, уставами, положениями, дополняющих общие права и определяющих особенности функций и полномочий по конкретной должности. Все служебные права, на наш взгляд, по основному содержанию связанных с ними функций можно дифференцировать на следующие группы:

а) права, предоставляющие возможность административным государственным служащим действовать в соответствии с должностной компетенцией:

- участвовать в пределах своих полномочий в рассмотрении вопросов и принятии по ним решений. Данное право предоставляет административным государственным служащим возможность непосредственного участия в подготовке и принятии решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, выступать со своими конструктивными предложениями, а в случаях необходимости - с обоснованной критикой. Реализация данного права осуществляется как в коллегиальном порядке посредством участия в комиссиях, совещаниях, советах по изучению, анализу, принятию необходимых решений, так и в индивидуальной форме работы с документами, гражданами. Безусловно, что непосредственное участие в рассмотрении вопросов и принятии решений требует инвестирования профессиональных знаний и навыков, творческого инновационного потенциала, строгого соблюдения принципа законности, морально-этических требований, государственного подхода. При этом принцип законности подразумевает обязательную скоординированность принимаемого решения с действующими законодательными и иными нормативными правовыми актами, имеющими юридическую силу на территории Республики Казахстан, согласованность с решениями, принимаемыми как внутри данного государственного органа, так и за его пределами. Данные требования, на наш взгляд, следует отнести к субъективной характеристике управленческих решений, принимаемых государственными служащими. Объективная же сторона раскрывается требованиями, выдвигаемыми ко всем управленческим решениям. Это, прежде всего, проработанность, обоснованность, соответствие требованиям по структурному построению определенного вида документа. В.Д. Граждан в качестве основных требований, характеризующих социальную значимость, обоснованность и эффективность управленческих решений, выделяет следующие: во-первых, по своему содержанию решение должно быть выполнимым, ставить лишь достижимую цель и исходить из реально располагаемых ресурсов и времени; во-вторых, содержать механизм реализации; в-третьих, располагать запасом устойчивости и гибкости по отношению к основным вариантам допущенных ошибок и нестабильности внешней среды [28, с. 139-140]. Государственный служащий, реализуя право принятия решений, несет личную ответственность за его реализацию и дальнейшие правовые последствия.

- посещать в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей организации, независимо от формы их собственности. Реализация данного права допустима исключительно в целях выполнения государственными служащими своих должностных полномочий, которые могут выражаться в выполнении контрольно-надзорных, распорядительных, регулирующих функций, вынесении юридически властных предписаний, реализации юрисдикционных действий, сборе и анализе материалов, касающихся прав и свобод граждан, осуществлении действий, направленных на обеспечение реализации и защиты прав граждан. Администрация соответствующего предприятия, учреждения, организации обязана при наличии у государственного служащего документов, подтверждающих обоснованность и законность посещения, создать условия для осуществления данного права: обеспечить беспрепятственный доступ на территорию предприятия, предоставить необходимую документацию, оказывать содействие в сборе информации и материалов.

- получать в установленном порядке информацию и материалы, необходимые для исполнения должностных обязанностей. Как известно, для принятия какого-либо решения, составления документа государственный служащий должен обладать необходимым объемом информации, ориентироваться в вопросах состояния проблемы и возможности ее решения. Право получать необходимую информацию устанавливает возможность государственного служащего в целях обеспечения надлежащего и полноценного исполнения своих обязанностей запрашивать и получать необходимую информацию от любых инстанций, пользоваться в зависимости от должностных полномочий материалами, предназначенными как для общего, так и служебного пользования, а также составляющими государственную либо служебную тайну. Данное право предусматривает также возможность пользоваться всеми доступными средствами ее хранения и обработки. Реализация права получать в установленном порядке всю необходимую информацию и материалы обеспечивается соответственной обязанностью должностных лиц, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, предприятий различных форм собственности беспрепятственно предоставлять требуемую информацию. Одновременно с этим, реализация данного права налагает на государственного служащего обязанность использования полученной информации исключительно в служебных целях и неразглашения сведений, ставших доступными и известными в процессе служебной деятельности.

- право на внесение вышестоящим государственным органам и должностным лицам предложений по совершенствованию государственной службы. Государственные служащие в своей деятельности обязаны руководствоваться действующими нормативными правовыми актами, неуклонно соблюдать предписанные в них требования, исполнять приказы, указания, директивы и иные распоряжения вышестоящих государственных органов и должностных лиц. Но регламентированная деятельность административных государственных служащих не должна сводиться к простому исполнительству, превращаться в поточное отписывание справок. Одним из главных требований к деятельности государственных служащих является введение инновационных методов работы, соответствующее современным требованиям аналитическое мышление, инициативность и высокая конкурентоспособность. Все это требует творческого подхода к исполнению должностных полномочий, основанного исключительно на принципах законности и высокой правовой культуры служащего, на совершенствовании профессионализма и регулярном самообразовании. Рассматриваемое право подразумевает не только обращение внимания вышестоящих государственных органов и должностных лиц на имеющие место недостатки в деятельности всей системы государственной службы, либо отдельных ее звеньев, несовершенство нормативного регулирования государственно-служебных отношений, но, прежде всего, обоснование необходимости реформирования, а также внесение конструктивных предложений по устранению имеющихся пробелов. Безусловно, что любое предложение должно быть максимально аргументированным, поскольку организационно не обеспеченные и безосновательные решения не в состоянии создать необходимые предпосылки для высокоэффективной и результативной деятельности, способной выявлять не только уязвимые места и упущения, но и потенциальные возможности, перспективы их реализации. Право на внесение предложений по совершенствованию государственной службы позволит реализовать принятые в рамках законодательства наиболее рациональные решения, повысить результативность управленческой деятельности государственных органов.

б) права, уполномочивающие административных государственных служащих требовать соответствующего поведения от других лиц:

- требовать исполнения решений соответствующими органами и должностными лицами. Как известно, в области государственного управления (в данном случае - в сфере государственной службы), наряду с политическими, экономическими, социальными методами применяются административные методы воздействия на работников государственных органов.

Таким образом, применяемый в практической деятельности государственных служащих административный метод характеризует содержание их деятельности, что находит свое отражение в особенностях правового статуса административных государственных служащих. Любое управленческое решение, принимаемое государственными органами и их служащими, имеет своей целью воздействовать на людей посредством инициации их практической деятельности. Так, право требовать исполнения решений соответствующими органами и должностными лицами обеспечивает возможность практической реализации принятого решения, достижения запланированных идей и заложенных потенциальных возможностей. При этом, безусловно, должны быть соблюдены основные требования, выдвигаемые в отношении управленческих решений, целесообразность и эффективность которых раскрывается лишь по реальным результатам их исполнения.

- требовать от руководителя точного определения задач и объема служебных полномочий в соответствии с должностью, занимаемой государственным служащим. Данное положение обеспечивает государственному служащему возможность уяснения своего круга задач, прав и обязанностей; требовать от непосредственного руководителя или должностного лица, наделенного полномочиями по решению кадровых вопросов, ознакомления с должностными инструкциями, уставами, положениями о соответствующем государственном органе, выполняемых им задач и реализуемых целей. Рассматриваемое право имеет цель предотвращения возможного превышения полномочий вышестоящими должностными лицами, недопущения самовольного обременения непредусмотренными обязанностями, либо ограничения прав. Поступив на государственную службу, служащий не только вправе ознакомиться со всеми правоустанавливающими документами, но и обязан знать все требования, предъявляемые к занимаемой должности, критерии качества и оценки результативности.

- на уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, иных должностных лиц и граждан. Право на уважение личного достоинства основано, прежде всего, на конституционных принципах уважения и защиты чести и достоинства личности. Никто, независимо ни от должностного положения, ни от материального превосходства, не вправе нарушать данное требование. Все отношения, возникающие на государственной службе, регулируются исключительно нормами национального законодательства. Справедливое и уважительное отношение, помимо нормативных, морально-этических основ, включает в себя такие критерии, как основанное исключительно на принципах равенства и меритократии продвижение по службе, стимулирование творческих и инновационных методов работы, достижение высоких результатов профессиональной деятельности посредством поощрения и положительной оценки.

в) права, обеспечивающие защиту правового статуса административных государственных служащих:

- беспрепятственно знакомиться с материалами, которые касаются прохождения служащим государственной службы, в необходимых случаях давать личные объяснения. Все этапы прохождения государственной службы, представляющие собой смену ролевых позиций в процессе последовательного замещения государственным служащим различных должностей, фиксируются в его личном деле. Право знакомиться с материалами своего личного дела предусматривает возможность изучения всех хранящихся в нем документов, при необходимости - снятия с них копий, получения объяснений в случаях, являющихся, по мнению служащего, неясными либо спорными, а также оценивающими его деятельность. Государственный служащий вправе знакомиться с поступившими на него жалобами и давать свои разъяснения по данному факту, при этом все объяснения должны фиксироваться в личном деле. Данное право является одной из правовых гарантий защиты от возможного произвола должностных лиц, фактов нарушения прав государственного служащего. В случаях выявления государственным служащим материалов, необъективно оценивающих его деятельность, порочащих его честь и достоинство, наносящих ущерб его деловой и личной репутации, имеющих ложные сведения, государственный служащий вправе обжаловать в вышестоящем органе или суде свою правоту.

- на продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного исполнения своих служебных обязанностей. Динамичность, интеллектуальная гибкость, творческая активность являются одним из основных показателей конкурентоспособности государственных служащих. Это, несомненно, требует не только постоянного самообразования, но и стимулирования труда, как наиболее действенного фактора профессионального развития. Причем, речь идет не только о материальном или моральном поощрении, но и возможности творческого самовыражения, карьерного роста, что обеспечивается правом на продвижение по службе с учетом профессиональных возможностей.

Существующие объективная и субъективная стороны конкурентоспособности административного государственного служащего в полной мере раскрывают его потенциал. Если субъективную сторону составляют, прежде всего, его индивидуальные особенности, уровень профессиональной подготовленности, личностные характеристики, то объективная сторона характеризуется факторами внешнего воздействия, оказывающих влияние на раскрытие профессионализма и правовой компетентности государственного служащего, его интеллектуальных способностей. К таким факторам относятся: конкурс на занятие должности, испытательный срок, аттестация, необходимость постоянного повышения квалификации, возможность карьерного роста.

Согласно действующему Закону РК «О государственной службе», занятие административной государственной должности осуществляется на конкурсной основе, обеспечивающей конституционное право граждан Республики Казахстан на равный доступ к государственной службе. Одновременно с этим, в соответствии с п. 2 ст. 12 названного закона, допускается занятие административной государственной должности административным государственным служащим без конкурсного отбора в порядке перевода в случае его соответствия предъявляемым квалификационным требованиям к соответствующей вакантной должности с согласия административного государственного служащего и уполномоченного органа или его территориального подразделения. При наличии у административного государственного служащего не снятого в установленном порядке дисциплинарного взыскания за коррупционное правонарушение занятие административной государственной должности в порядке перевода не допускается [4]. Назначение административного государственного служащего в порядке перевода может осуществляться не только внутри одной группы категорий административных государственных должностей, но и в пределах разных групп категорий. Также правом занятия должности вне конкурсного отбора обладают:

1) участники конкурса, зачисленные в кадровый резерв - в течение года с момента прохождения конкурса;

2) административные государственные служащие - в случае ликвидации или реорганизации государственного органа - в соответствии с их квалификацией;

3) политические государственные служащие - в течение четырех месяцев после прекращения политической государственной службы;

4) депутаты Парламента и маслихатов - в течение четырех месяцев с момента прекращения полномочий депутата;

5) судьи, прекратившие свои полномочия, за исключением прекративших их по отрицательным мотивам.

Внеконкурсный порядок замещения вакантных административных должностей становится преобладающим, при этом, из трех уровней должностей - вышестоящая, равноценная, нижестоящая - наивысшее процентное соотношение наблюдается при замещении административных государственных должностей вышестоящей категории. Подобная картина наводит на мысль о тенденции упразднения конкурса как такового. На наш взгляд, это может привести к замкнутой системе административной государственной службы, когда все кадровые вопросы будут решаться исключительно «внутренними» силами, без притока квалифицированных кадров со стороны. С одной стороны, будет происходить контролируемый процесс карьерного роста административного государственного служащего посредством его постепенного продвижения по служебной лестнице. Но, с другой стороны, как уже было отмечено выше, конкурс является одним из объективных и мощных стимулирующих факторов конкурентоспособности служащего. Полагаем, что внеконкурсный порядок назначения должен быть предусмотрен только в случае перевода административного государственного служащего на равноценную и нижестоящую должность, а также для лиц, указанных выше в пп. 1 и 2. В остальных случаях занятие административной государственной должности должно осуществляться на конкурсной основе.

Следует отметить, что среди административных государственных служащих сложилось неоднозначное отношение к конкурсам, о чем свидетельствуют данные опроса, проведенного среди государственных служащих. Как показал опрос, назрела необходимость пересмотра принципиальных основ проведения конкурса, придания им большей значимости, демократичности и реальности. Своевременным стал приказ Председателя Агентства РК по делам государственной службы, содержащий изменения и дополнения в Правила проведения конкурса на занятие вакантной административной государственной должности [47]. Данный приказ содержит ряд существенных норм, направленных на обеспечение прозрачности, открытости конкурсных процедур и повышение объективности в работе конкурсных комиссий.

Следующим фактором конкурентоспособности административного государственного служащего является установление испытательного срока. В соответствии со ст. 15 Закона РК «О государственной службе» для гражданина, принятого на административную государственную службу впервые или вновь после ее прекращения, а также принятого на административную государственную должность вышестоящей категории, может быть установлено испытание на срок до трех месяцев. Как известно, целью испытательного срока является определение соответствия профессиональных возможностей и деловых качеств государственного служащего требованиям новой должности. Уровень профессиональной подготовленности служащего может соответствовать квалификационным требованиям вакантной должности, но при этом служащий на практике не в состоянии справиться с новыми задачами. В течение испытательного срока служащий вникает в суть своих новых служебных полномочий, изучает соответствующую документацию, номенклатуру дел. Не менее важное значение имеет и психологический аспект, раскрывающийся в процессе адаптации государственного служащего в новом коллективе. Любой коллектив основан на непосредственном общении его членов, в результате которого складывается рабочая атмосфера. Общее эмоциональное состояние коллектива в той или иной степени влияет на настроение каждого из его членов, при этом является бесспорным, что от характера настроения зависит тонус деятельности как всего коллектива, так и отдельного сотрудника.

Таким образом, можно говорить, что испытательный срок представляет собой адаптационно-ознакомительный период, предметом которого выступает функциональная характеристика новой должности, а также социально-психологические аспекты взаимодействия коллектива и нового сотрудника.

Продолжительность испытательного срока в ряде зарубежных стран составляет: во Франции 1 год, в Германии в зависимости от уровня ранга - от 1 года до 5 лет, причем испытательному сроку обязательно предшествует подготовительная служба, в Японии - минимум 6 месяцев. В соответствии с казахстанским законодательством испытательный срок устанавливается до трех месяцев, т.е. он может охватывать и меньший период.

На наш взгляд, испытательному процессу необходимо придать большую значимость, т.к. он является одним из этапов формирования кадрового корпуса. Именно от его результатов зависит дальнейший профессиональный и морально-этический уровень государственной службы. Что касается правового статуса административного государственного служащего, находящегося на испытании, то он не отличается от правового статуса административных государственных служащих, являющихся штатными работниками, и также регулируется действующим законодательством о государственной службе.

Таким образом, исходя из того, что государственная служба - особый вид трудовой деятельности, требующий высоких профессиональных умений и навыков, деловых качеств, полагаем, что: во-первых, целесообразно увеличить продолжительность испытательного срока до шести месяцев и нормативно дифференцировать период его прохождения для различных категорий должностей, т.е. чем выше категория, тем длиннее период испытания; во-вторых, для принятых на службу административных государственных служащих впервые или вновь после ее прекращения испытание должно устанавливаться в обязательном порядке.

В связи с изложенным, предлагаем п. 1 ст. 15 Закона РК «О государственной службе» изложить в следующей редакции: «Для гражданина, принятого на административную государственную службу впервые или вновь после ее прекращения, устанавливается испытание на срок от трех до шести месяцев» Поскольку Трудовым кодексом в ст. 36 п. 4 определяется, что срок испытания не может превышать трех месяцев [48], предлагаем в данной статье предусмотреть перечень должностей, для которых срок испытания устанавливается до шести месяцев, если иное не установлено законом Республики Казахстан. В этом перечне следует указать административные государственные должности.

Что касается установления испытания для административного государственного служащего, назначенного на вышестоящую должность, то, на наш взгляд, в этом нет необходимости, т.к. в случае несоответствия служащим занимаемой должности, его неспособности должным образом выполнять функциональные обязанности следует провести внеочередную аттестацию, по результатам которой аттестационная комиссия вынесет соответствующее решение.

Проведение аттестации, как одного из объективных факторов, влияющих на конкурентоспособность административного государственного служащего и его продвижение по службе, регулируется Правилами проведения аттестации административных государственных служащих [10].

Целью аттестации является определение уровня профессиональной подготовки административного государственного служащего, его правовой культуры, способности работать с гражданами. Основным критерием оценки при аттестации является способность служащих выполнять возложенные на них обязанности. В соответствии с Правилами административные государственные служащие проходят аттестацию по истечении каждых последующих трех лет пребывания на государственной службе, но не ранее шести месяцев со дня занятия данной должности. Следует отметить совершенно справедливое, на наш взгляд, положение об освобождении от тестирования административных государственных служащих, имеющих стаж работы в государственных органах не менее 20 лет. При таком трудовом стаже на государственной службе, накопленном практическом опыте, профессиональных знаний является вполне логичным установление упрощенной процедуры прохождения аттестации.

Как известно, продвижение по службе представляет собой не только назначение на вакантную должность вышестоящей категории, но и перемещение на равнозначную должность. Как правило, подобное перемещение допускается в случаях служебной необходимости, по инициативе самого работника, по ряду субъективных причин - состояния здоровья, семейных обстоятельств и т.д. В этой связи, в целях гарантии прав государственного служащего необходимо обязательное его письменное согласие на соответствующее продвижение по службе.

На наш взгляд, продвижение по службе не должно заключаться лишь в назначении на новую должность. Из опыта зарубежных стран следует, что продвижение по службе государственных служащих во Франции и Японии включает повышение разряда и повышение ранга, в Германии - повышение квалификации и постепенное перемещение. В соответствии с Указом Президента РК, имеющим силу закона, «О государственной службе» от 1995 г., государственным служащим присваивались квалификационные классы, уровень которых зависел от категории занимаемой должности. Квалификационные классы указывали на соответствие уровня профессиональной подготовки служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям соответствующих категорий [4]. При этом квалификационные классы служащих высшей, первой и второй категории присваивались в соответствии с занимаемой должностью, уровнем профессиональной квалификации и результатами работы. Очередные квалификационные классы служащих других категорий устанавливались по результатам аттестации. Присвоение квалификационных классов являлось не только одним из способов служебного роста, но и методом поощрения либо наказания. По действующему законодательству о государственной службе квалификационные классы упразднены. На наш взгляд, введение аналогов квалификационных классов - разрядов - дало бы свои положительные результаты. Следует отметить, что аналогичного мнения придерживаются и другие исследователи.

Анализируя систему квалификационных разрядов, категорий, классов, которые установлены в сфере здравоохранения, образования, в органах внутренних дел, мы пришли к выводу, что для административных государственных служащих целесообразно было бы установить четыре квалификационных разряда: второй квалификационный разряд, первый квалификационный разряд, высший квалификационный разряд и квалификационный разряд «наставник». Присвоение квалификационных разрядов должно осуществляться в зависимости от уровня профессиональной подготовки, опыта работы, личных и деловых характеристик административного государственного служащего. Стаж работы должен быть только предпосылкой к присвоению очередного разряда, но не определяющим фактором. Для присвоения второго квалификационного разряда предлагается установить необходимый стаж работы в данной должности не менее 3 лет; для первого квалификационного разряда - не менее 6 лет; для высшего квалификационного разряда - не менее 9 лет; для квалификационного разряда «наставник» - не менее 12 лет. Квалификационный разряд будет своеобразной презентацией государственного служащего - характеризовать уровень его профессионализма, практического опыта, компетентности. Кроме того, он будет влиять на размер его заработной платы, т.е. составлять определенный процент от должностного оклада.

При перемещении на другую должность равнозначной либо нижестоящей категории квалификационный разряд и денежная надбавка за него сохраняются. Если государственный служащий перешел на должность вышестоящей категории, то разряд сохраняется, а денежная надбавка будет выплачиваться только после подтверждения квалификационного разряда. Если перевод произошел в порядке дисциплинарного взыскания, то разряд сохраняется, но надбавка будет выплачиваться также после подтверждения административным государственным служащим квалификационного разряда. В случае восстановления государственного служащего на государственную службу квалификационный разряд сохраняется, но при обязательном его подтверждении. Если административный государственный служащий не подтвердил квалификационный разряд, то он аннулируется, либо снижается на одну ступень, т.е. второй квалификационный разряд аннулируется, а первый, высший и квалификационный разряд «наставник» снижаются на одну ступень.

Повышение разряда, равно как подтверждение имеющегося, должно осуществляться на специально создаваемых кадровой службой квалификационных комиссиях. При этом, перед проведением заседания квалификационной комиссии необходимо в обязательном порядке провести тестирование или экзамен в устной либо письменной форме на знание необходимых нормативных правовых актов, государственного языка и т.д. Квалификационный разряд в обязательном порядке должен фиксироваться кадровой службой в личном деле административного государственного служащего.

Присвоение квалификационных разрядов означало бы признание, подтверждение и высокую оценку профессионализма служащего, его компетентности и богатого практического опыта, т.е. играло бы огромную мотивационную роль в служебной деятельности. С другой стороны, возможность лишения либо понижения квалификационного разряда представляло бы собой одну из действенных мер наказания, поскольку затрагивало бы здоровые амбиции и личные карьерные притязания служащего. Так, из двух кандидатов на вакантную административную государственную должность при равных условиях приоритет будет иметь тот служащий, квалификационный разряд которого выше. Присвоение квалификационного разряда возможно как по инициативе административного государственного служащего, так и по инициативе непосредственного руководителя, руководителя государственного органа в качестве поощрения. Предлагаемое нами введение квалификационных разрядов позволит осуществлять продвижение по службе в двух направлениях - повышение по должности и повышение классности - разряда, а также решить одну из актуальных проблем на сегодняшний день - повышение имиджа административного государственного служащего, стимулирование его профессионального роста.

- право требовать служебного расследования при наличии безосновательных, по мнению служащего, обвинений, является одной из правовых гарантий, обеспечивающих защиту чести и достоинства служащего и членов его семьи от неправомерных действий. Это право обеспечивает возможность требовать служебного расследования в целях опровержения информации, являющейся, по мнению служащего, безосновательной, наносящей ущерб его чести и достоинству, подрывающей авторитет деловой и личной репутации, а также влекущей другие негативные последствия для государственного служащего и его семьи. Во время проведения служебного расследования государственный служащий вправе быть осведомленным о ходе расследования, ознакомленным с содержанием материалов расследования, с информацией, явившейся причиной возбуждения служебного расследования, с результатами проверки и принятыми по ним решениями. В случае несогласия за административными государственными служащими остается право оспорить решение по результатам проведенного служебного расследования путем подачи апелляции в вышестоящий государственный орган, Агентство по делам государственной службы либо другие компетентные инстанции.

- содержание права на социальную и правовую защиту тесно переплетается с содержанием гарантий административных государственных служащих. В этом и заключается тесное взаимопроникновение всех элементов правового статуса, их взаимообусловленность. Вопросу социальных и правовых гарантий будет посвящен подраздел 2.4.

- право на увольнение с государственной службы по собственному желанию. Конституцией Республики Казахстан установлено, что каждый имеет право на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии. Имея право выбора области применения своих профессиональных качеств и навыков, наиболее выгодных условий труда, административный государственный служащий на основании письменного заявления вправе прекратить государственно-служебные отношения, а государственный орган либо вышестоящее должностное лицо обязано принять решение об удовлетворении данного заявления. Законодательством о государственной службе гарантирована защищенность правового положения государственного служащего. Никто не вправе по своему усмотрению, по причине личных мотивов влиять на принятие государственным служащим решения о дальнейшей возможности работы на государственной службе.

г) права, обеспечивающие возможность административным государственным служащим пользоваться социальными гарантиями:

- право на стимулирование и оплату труда в зависимости от должности, которую служащий занимает, качества, опыта и иных установленных законодательством оснований. Государство, являясь основным работодателем в сфере государственной службы, на современном этапе реформирования государственного управления рассматривает вопрос о материальном стимулировании и оплате труда административных государственных служащих как один из прироритетных. Организация оплаты труда осуществляется с учетом типовых квалификационных характеристик должностей на основе Реестра должностей административных государственных служащих.

Несмотря на проводимую политику в области оплаты труда, стремление обеспечить финансовую и социальную независимость, вопрос об уровне материального содержания административных государственных служащих по-прежнему актуален. К сожалению, пока остается декларативным содержание статьи 21 Закона РК «О государственной службе», гласящей, что оплата труда государственных служащих должна обеспечивать достаточные материальные условия для безусловного и исчерпывающего исполнения служебных обязанностей, способствовать укомплектованию государственных органов компетентными и опытными кадрами, стимулировать их добросовестный и инициативный труд [4]. В ситуации явного недофинансирования государственного аппарата служащие вынуждены изыскивать возможности обходить установленные законодательством ограничения, чтобы обеспечить более или менее достойное существование себе и своей семье.

Вследствие своего материального положения, неадекватного новым экономическим условиям, государственные служащие переживают состояние статусного диссонанса. Возрастает мотивационно-поведенческая зависимость от обстоятельств имущественного характера. Для многих служащих максимальное удовлетворение личных потребностей становится приоритетом, большую значимость обретает не та деятельность, которой он занят официально, а та, которая приносит больше дохода. В связи с этим нередко исполнение официальных обязанностей носит во многом формальный характер, обеспечивая минимальную исполнительность. Основные усилия и время тратится на реализацию неформальных возможностей, а беспристрастное и честное исполнение служебных обязанностей обретает декларативные формы.

Обращаясь к психологии, мы видим, что потребности - это функциональные свойства личности, имеющие тенденцию определять направленность личности, ее отношения к действительности и собственным обязанностям, образ жизни и деятельности. Как известно, беспрепятственная, доступная возможность удовлетворения материальных потребностей не вызывает болезненного чувства дефицита, острого интереса, необходимости мобилизации усилий на поиск решения проблемы, формирования готовности отстаивать собственные интересы всевозможными путями.

- право на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета. В соответствии с Законом РК «Об образовании» переподготовка и повышение квалификации являются основными формами дополнительного профессионального образования, в задачи которого входит непрерывное повышение квалификации с учетом постоянного повышения предъявляемых к ним требований, углубление профессиональных знаний, навыков, умений, расширение профессиональных возможностей [49]. На наш взгляд, данное право относится к категории прав в области использования определенных социальных благ, поскольку переподготовка и повышение квалификации может осуществляться как за счет средств республиканского и местного бюджета, так и на платной основе. Административные государственные служащие вправе получить дополнительное профессиональное образование за счет средств соответствующего бюджета. Так, на повышение квалификации государственных служащих за рубежом средства выделяются из государственного бюджета, бюджета Национального Банка Республики Казахстан и включают в себя оплату всех видов расходов за обучение, оформление документов, за регистрацию государственных служащих в уполномоченных органах принимающих стран, за телефонную, электронную, почтовую связь, проживание, питание, учебную литературу, медицинскую страховку и т.д.

Государственный орган обязан создать необходимые условия для совмещения работы с учебой, обеспечить финансирование, т.е. денежное содержание на весь период обучения, в т.ч. обеспечить выплату компенсаций, установленных при командировках. Переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации служащих проводится в организации (а при необходимости - в организациях) образования на условиях, определяемых соглашениями, договорами.

В целях регулирования вопросов переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Республики Казахстан разработаны Правила переподготовки и повышения квалификации государственных служащих [10]. В соответствии с Правилами переподготовкой являются краткосрочные курсы обучения продолжительностью до шести недель для лиц, впервые поступивших на государственную службу, а также назначенных на руководящую административную государственную должность. Повышение квалификации представляют собой краткосрочные обучающие семинары по отдельным направлениям профессиональной деятельности продолжительностью от трех дней до двух недель в Республике Казахстан, а за рубежом сроком до одного года.

Переподготовка государственных служащих осуществляется в Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан и региональных центрах переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Переподготовка административных государственных служащих, впервые принятых на административную государственную службу, проводится не позднее трех месяцев с момента назначения на должность. Административный государственный служащий, назначенный на руководящую административную государственную должность, направляется на курсы переподготовки в течение трех месяцев с момента назначения на должность.

Повышение квалификации государственных служащих осуществляется в Академии, центрах и других организациях образования. Повышение квалификации административных государственных служащих устанавоивается периодичностью не реже одного раза в три года, за исключением случаев повышения квалификации государственных служащих за рубежом.

Реализуемые в Академии, центрах, других организациях образования программы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих включают адаптированный мировой и отечественный опыт организации государственной службы и политико-административной деятельности в государстве. Программы охватывают существующие и перспективные сферы науки и техники, технологии, области права и политики, экономики, истории и культуры и другие.

Исходя из того, что деятельность государственных служащих носит исполнительно-распорядительный, контрольно-надзорный характер (в Казахстане контрольно-надзорными функциями наделены 22 госоргана), основывается исключительно на реализации нормативных предписаний, повышение квалификации периодичностью один раз в три года является самым оптимальным. Но в связи с тем, что вопрос профессионального уровня кадрового корпуса государственного аппарата имеет одно из первостепенных значений, полагаем, что его регулирование целесообразно отразить в Законе РК «О государственной службе». Кроме того, считаем, что само обучение было бы целесообразно проводить перед предстоящей аттестацией, проводимой, как известно, по истечении каждых последующих трех лет и имеющей целью определение уровня профессиональной подготовки служащих. Как уже было отмечено выше, служебная карьера должна не только всячески контролироваться, но также стимулироваться, поощряться и обеспечиваться.

- право на охрану труда, здоровья, безопасные и необходимые для высокопроизводительной работы условия труда. Государственный служащий вправе претендовать на необходимые для полноценной трудовой деятельности условия труда, соответствующие эргономическим, санитарно-эпидемиологическим, психофизиологическим и иным требованиям, обеспечивающим нормальные условия труда. Данное право обеспечивается как правовыми, так и социально-экономическими, организационно-техническими, санитарно-гигиеническими нормами. Безусловно, как и в любой другой сфере применения человеческого труда, здесь учитываются все особенности и специфика управленческого труда, что накладывает определенные требования к созданию необходимых условий для служебной деятельности. И здесь имеется в виду не только безопасность в физическом смысле, но, что не менее важно, - в психологическом, поскольку состояние морально-психологического климата в коллективе играет важнейшую роль в создании здоровой обстановки. Помимо этого, государственный служащий вправе требовать обеспеченности рабочим местом и современными техническими средствами, необходимыми для нормальной, полноценной трудовой деятельности.

- право государственных служащих на пенсионное и социальное обеспечение регулируется Законом РК «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», в соответствии с которым, всем гражданам Республики Казахстан гарантировано право на пенсионное обеспечение в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан [50].

Объем перечисленных выше общих служебных прав нормативно определен и закреплен в Законе РК «О государственной службе». Безусловно, на основании лишь базового законодательства, невозможно раскрыть все особенности служебной деятельности административных государственных служащих. Как отметил Б.М. Лазарев, закон, как бы он ни был совершенен, не может предусмотреть все жизненные ситуации. Когда в законе отсутствуют правила, регулирующие те или иные отношения, то органы управления в пределах своей компетенции самостоятельно устанавливают многие из них [28, с. 114].

Поступление на государственную службу сопряжено не только с наделением государственного служащего соответствующими правами, но и с возложением на него комплекса должностных обязанностей, которые вкупе с правами раскрывают содержание его правового статуса. Общие служебные обязанности определены Законом РК «О государственной службе», дополнены и конкретизированы соответствующими должностными инструкциями. Поскольку деятельность административных государственных служащих связана с реализацией исполнительно-распорядительных, контрольно-надзорных функций, непосредственно затрагивает права, свободы и законные интересы граждан, то в отношении служащих актуально требование обладать абсолютно точными и верными представлениями о своих служебных полномочиях, объеме и границах прав и обязанностей. При этом важно, чтобы установление обязанностей осуществлялось с учетом не только интересов государства, но прав и интересов государственных служащих.

Специфика функционирования государственной службы обусловливает возникновение особого правового режима, характеризующегося наличием специальных требований в отношении государственных служащих. Одновременно с этим, государственные служащие, являясь, прежде всего, гражданами Казахстана, не освобождаются от конституционно установленных общегражданских обязанностей. К ним следует отнести обязанность соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан, уважать права, свободы, честь и достоинство других лиц, уважать государственные символы Республики Казахстан; платить законно установленные налоги, сборы и иные обязательные платежи; защищать Республику Казахстан, нести воинскую службу в порядке и видах, установленных законом; заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры; сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам, и др. [2] Существенными признаками, характеризующими конституционные обязанности, является то, что они опосредуют наиболее важные отношения и связи между обществом и личностью, государством и гражданином; составляют юридическую базу для всей системы правовых обязанностей; обладают наивысшей юридической силой; являются общими для каждого гражданина; не погашаются в ходе их многократной реализации [29, с. 324-325].

Таким образом, содержание обязанностей государственного служащего составляет необходимость совершения определенных действий, выполнения конкретных функций по исполнению полномочий соответствующего государственного органа. Данное содержание характеризуется таким обязательным свойством, как систематичность осуществления функций, т.е. раскрывается временной аспект. Но, на наш взгляд, А.Ф. Ноздрачев ограничивает объем обязанностей государственного служащего рамками полномочий отдельного государственного органа, что сводит сущность служебной деятельности служащего, а в целом государственной службы, до уровня государственного органа. А, как известно, государственная служба - это деятельность, направленная на реализацию задач и функций государства.

На наш взгляд, более полно раскрыла сущность обязанностей государственных служащих Л.Т. Жанузакова, определив их в качестве официальных требований государства к необходимому поведению государственного служащего, обусловленных сферой профессиональной деятельности по осуществлению государственных задач и функций и уровнем занимаемой должности, обеспечиваемых при необходимости мерами государственного принуждения [28, с. 86].

Полагаем, обязанности государственного служащего представляют собой совокупность необходимых, характеризуемых долженствованием, действий, установленных законом; дополненных и конкретизированных должностными инструкциями и положениями о соответствующих государственных органах; направленных на реализацию государственных задач и достижение государственных целей.

Исходя из взаимообусловленности прав и обязанностей в правовом отношении, где праву одного субъекта правоотношения соответствует конкретная обязанность другого, предлагаем дополнить существующую классификацию, дифференцировав служебные обязанности административных государственных служащих на следующие группы:

а) обязанности, устанавливающие необходимость совершения административными государственными служащими действий в соответствии с особенностями государственной службы:

- приносить присягу государственного служащего в порядке, утвержденном Президентом Республики Казахстан. Принятие присяги административным государственным служащим проводится в торжественной обстановке в присутствии руководителя государственного органа или, по его поручению, иного должностного лица. Содержание присяги свидетельствует о высокой ответственности, принимаемой поступающим на государственную службу гражданином, оказании особого доверия обществом и государством, обязанности добросовестно, с полной отдачей посвящать себя государственной деятельности.

Государственный служащий клянется: соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан, во всех своих действиях руководствоваться принципами законности, справедливости, беспристрастности и честности, гражданского и межнационального согласия; добросовестно и профессионально служить народу Казахстана, защищать интересы государства и проводить политику Президента Республики Казахстан; не допускать ограничения конституционных прав и свобод граждан республики. Обязанность приносить присягу предусмотрена как в отношении лиц, впервые поступающих на государственную службу, так и в отношении тех, кто восстанавливается на государственную службу после увольнения по каким-либо причинам.

- незамедлительно информировать должностное лицо, имеющее право назначения, в случаях, когда частные интересы государственного служащего пересекаются или входят в противоречие с его полномочиями. Данная обязанность предусматривает возможность предотвратить наступление фактов, способных привести к нарушению требований законодательства о государственной службе, о борьбе с коррупцией и, соответственно, повлечь негативные последствия для государственного служащего, вплоть до привлечения к ответственности, либо увольнения. Так, согласно установленным Законом РК «О государственной службе» ограничениям государственный служащий обязан передать в доверительное управление, находящееся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций и иное имущество, использование которого влечет получение дохода. В силу независящих от государственного служащего обстоятельств, досрочного расторжения договора на доверительное управление государственный служащий обязан уведомить об этом кадровые службы по месту работы, свое непосредственное руководство и в течение месяца с момента расторжения договора вновь передать имущество в доверительное управление с соблюдением всех установленных требований.

б) обязанности, устанавливающие необходимость административных государственных служащих действовать в соответствии с обращенными к ним законными требованиями:

- осуществлять полномочия в пределах предоставленных им прав и в соответствии с должностными обязанностями. Государственный служащий вправе действовать только в рамках закона, в пределах регламентирующих его деятельность должностных инструкций, положений, устанавливающих компетенцию соответствующего государственного органа. Как известно, служебные права и обязанности обусловлены не индивидуальными интересами отдельных лиц, а целями и задачами государства и государственных органов. Подобная регламентация действий не означает безинициативного, отработанного до автоматизма выполнения своих полномочий, а требует неукоснительного соблюдения законности, соответствия общепринятым моральным и нравственным устоям и имеет своей целью предотвратить возможные злоупотребления должностными правами, неисполнение либо ненадлежащее исполнение служебных обязанностей.

- принимать на себя ограничения, установленные законом. Подробный анализ данной обязанности отражен в подразделе 2.2, поскольку ограничения рассматриваются нами как один из самостоятельных элементов правового статуса административных государственных служащих.

- выполнять приказы и распоряжения руководителей, решения и указания вышестоящих органов и должностных лиц, изданные в пределах их полномочий. Как известно, в сфере государственной службы различают такие взаимодополняющие модели управления, как координация и субординация. Их отличия выражаются в характере воздействия на управляемые объекты.

Реализация обязанности выполнять приказы и распоряжения руководителей, решения и указания вышестоящих должностных лиц, государственных органов должна сопровождаться соблюдением всех установленных законодательством требований к качеству издаваемых документов. При выявлении фактов нарушения установленных требований, несоответствия законодательству, при возникновении сомнений в правомерности документа административный государственный служащий обязан поставить в известность, как своего непосредственного руководителя, так и лицо, подготовившего документ. Только в случае письменного подтверждения правомерности и соответствия требованиям законности государственный служащий вправе исполнить данный документ. При этом письменное подтверждение является гарантией освобождения от личной ответственности непосредственного исполнителя. Но в случае явного нарушения законности, предвидения возможности наступления уголовно-наказуемых последствий, даже при наличии письменного подтверждения государственный служащий вправе отказаться от исполнения незаконных, по его мнению, приказов, распоряжений, указаний.