Исследование трудоправового статуса государственных служащих Республики Казахстан

в) обязанности, устанавливающие ответственность административных государственных служащих за эффективность государственно-служебной деятельности:

- соблюдать государственную и трудовую дисциплину. Дисциплина является той категорией, которая характеризует деятельность индивида, отражает социальную оценку его поведения. Д.А. Гавриленко рассматривает дисциплину в двух аспектах: в объективном смысле - как совокупность правовых норм, устанавливающих служебные обязанности и права, т.е. различные юридические предписания, определяющие дисциплину; в субъективном - как четкое и сознательное выполнение и соблюдение этих правил, юридических предписаний государственными служащими при выполнении ими служебных обязанностей, т.е. их фактическое поведение. На наш взгляд, дисциплина в субъективном смысле наиболее полно характеризует деятельность административных государственных служащих, находит свое отражение в соблюдении установленного порядка и норм юридических предписаний. При этом юридические предписания должны быть обоснованными, юридически грамотными.

Деятельность административных государственных служащих не только всецело нормативно регламентирована, но и подвергается регулярному анализу и контролю. Основополагающими требованиями в отношении их служебной деятельности являются: соблюдение и обеспечение законности, добросовестность, профессионализм, компетентность, лояльность, толерантность. При этом, государственные служащие в силу характера выполняемых ими функций, предоставленных им полномочий, возложенных на них задач, особого правового положения и высокого социального статуса, обязаны не только соблюдать, но и обеспечивать соблюдение предписаний всех нормативных правовых актов. Это, прежде всего, обеспечение национальной безопасности, поддержание конституционного строя, демократических институтов, устойчивости и стабильности в обществе, обеспечение нормального и бесперебойного функционирования государственных органов.

- соблюдать нормы служебной этики, установленные законодательством. Как известно, реализуемые административными государственными служащими функции обеспечивают претворение в жизнь государственных программ, во многом затрагивают сферу личных прав, свобод и интересов граждан. Это, безусловно, требует высокого профессионализма, повышенной ответственности за принимаемые решения, строгого соблюдения законности, требований морально-этических норм. Нравственные качества государственного служащего являются важнейшими профессиональными качествами, определяющими его готовность к выполнению любых государственно-служебных задач, чувство персональной ответственности за принимаемые управленческие решения и иные действия, поскольку любая его профессиональная деятельность имеет моральную окрашенность.

Установленное требование соблюдения норм служебной этики должно основываться исключительно на нормативно-сконструированных отношениях, на понимании государственной службы в качестве сугубо трудовой деятельности, требующей огромных инвестиций профессионализма, знаний и опыта, определяющей значительные ограничения свободы, устанавливающей повышенную ответственность, не приемлющей патерналистских привязанностей и личных симпатий.

Как известно, профессиональная культура государственных служащих является комплексной категорией, объединяющей в себе такие составляющие компоненты, как профессионализм, компетентность, высокая нравственность. Именно их тесное переплетение характеризует не только государственного служащего, но и уровень всей государственной службы.

Востребованность в регулировании служебного поведения государственных служащих нашла свое решение в издании Кодекса чести государственных служащих Республики Казахстан (Правила служебной этики государственных служащих) [51]. На настоящий Кодекс возложен ряд задач, в числе которых особо выделяются: повышение эффективности государственной службы; закрепление принципов служебного поведения государственных служащих; обеспечение профилактики коррупционных правонарушений среди государственных служащих.

По своему содержанию Кодекс чести содержит три типа правил, регулирующих поведение: предписывающие, запретительные, рекомендательные. Предписывающие правила определяют фундаментальные принципы служебного поведения государственных служащих, призванные обеспечивать эффективное функционирование государственной службы. Запретительные правила имеют целью не допустить возникновение лоббирования чьих-либо интересов, фактов личной заинтересованности государственного служащего. Рекомендательные правила Кодекса призывают к толерантности и политической нейтральности, имеющих особое значение в служебной деятельности государственных служащих. В многонациональном и многоконфессиональном Казахстане требование толерантности призвано способствовать укреплению единства народов и межнационального согласия в стране. Что касается политической нейтральности, то при существующей многопартийной системе она является особо актуальным требованием к деятельности государственных служащих. Несомненно, государственный служащий может иметь собственные убеждения и политические симпатии. Но политическая нейтральность в том и заключается, что эти убеждения не должны сказываться на его служебной деятельности. Отдельной графой выделены рекомендации относительно публичных высказываний государственных служащих по вопросам государственной политики.

Гарантией выполнения предписаний данного Кодекса является возможность привлечения государственных служащих к ответственности в случае нарушения его требований. Но, на наш взгляд, является неприемлемым использование междометия «могут» в п. 9 Кодекса, гласящей, что за нарушение требований Кодекса государственные служащие в установленном законодательством Республики Казахстан порядке могут привлекаться к ответственности. Полагаем, что необходимо в законодательном порядке установить меру ответственности за нарушение требований настоящего Кодекса, повлекшее наступление противоправных действий со стороны государственного служащего.

Продолжая исследование Кодекса, находим, что пп. 18 п. 1 предписывает требование в отношении государственных служащих придерживаться делового стиля в одежде в период исполнения своих служебных обязанностей. На наш взгляд, данное указание является излишней регламентацией, поскольку государственные служащие всегда отличались достаточно хорошим внешним видом, выправкой и подтянутостью. В подтверждение этому нередки случаи обсуждения в средствах массовой информации вопросов, как служащий с такой незначительной заработной платой умудряется быть хорошо одетым. Единичные случаи несоответствующего рабочему месту внешнего вида не должны становиться предметом обсуждения и регулирования в общегосударственном масштабе. Предъявляемые высокие требования к государственным служащим должны быть, в свою очередь, тактичными и не затрагивать их честь и достоинство.

- повышать свой профессиональный уровень и квалификацию для эффективного исполнения служебных обязанностей. Важное значение в сфере государственной службы имеет уровень профессиональной подготовленности государственных служащих, перспективы профессионального развития. Являясь субъектами государственно-служебных отношений, административные государственные служащие должны выполнять свои полномочия качественно, на должном профессиональном уровне, быть компетентными в решении возложенных задач, реализации поставленных целей, адекватными условиям административных реформ, развития институтов гражданского общества, внедрения новых информационных технологий, возрастающей сложности выполняемых задач.

Обязанность повышать свой профессиональный уровень должна рассматриваться не только как требование, но и необходимое условие, способствующее успешной службе, дальнейшему карьерному росту. Стимулирующим фактором в профессиональном развитии административных государственных служащих является возможность повышения квалификации, благодаря наличию системы образовательных учреждений, оснащенных новейшей материально-технической базой и имеющих в своем штате научно-педагогический персонал высокого уровня. Как справедливо отметил В.Н. Уваров, именно организация системы подготовки государственных служащих нового поколения позволит в известной степени устранить сложившиеся противоречия между новым курсом социально-экономических и политических преобразований в Казахстане и отсутствием адекватной государственной службы [28, с. 7].

В этих целях в Казахстане с 1991 г. постепенно создается инфраструктура профессионального обучения государственных служащих - Институт переподготовки и повышения квалификации государственных служащих при Правительстве РК, Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан, региональные курсы повышения квалификации в областных центрах. 31 мая 2005 г. посредством слияния Академии государственной службы, судебной академии и дипломатической академии создана Академия государственного управления при Президенте РК. С 1993 г. учреждена стипендия «Болашак» для подготовки высококлассных управленцев в крупных зарубежных вузах. Хотя и здесь обнаружился ряд проблем. Так, из прошедших обучение по этой программе стипендиатов далеко не все оказались востребованными в государственных органах. Профессионализм и конкурентоспособность выпускников не вызывает сомнений, о чем свидетельствует их высокая востребованность в крупных коммерческих компаниях. Экс-Председатель Агентства РК по делам государственной службы Г.Р. Абдрахимов отметил нежелание руководителей некоторых государственных органов использовать высокий потенциал интеллектуалов. «Если на работу их и берут, то на низкооплачиваемые должности. При этом, вместо того, чтобы «бросить» управленца высокого класса на стратегические направления деятельности, заставляют заниматься перекладыванием бумажек…». Как видно, актуально стимулирование не только самого труда, но и факта получения специальности, повышения квалификации.

г) обязанности, устанавливающие требования содействовать контрагенту пользоваться теми благами, на которые он имеет право:

- обеспечивать соблюдение и защиту прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, рассматривать в порядки и сроки, установленные законодательством, обращения граждан, принимать по ним необходимые меры. М.Т. Баймаханов справедливо подчеркнул, что как в строящемся, так и в состоявшемся правовом государстве человек, его жизнь, здоровье, свобода, благополучие выступают высшими социальными ценностями, с учетом которых должна формироваться вся государственная политика [31, с. 14]. Права, свободы и законные интересы граждан являются приоритетными для государства, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов. Как известно, реализация большинства прав граждан и юридических лиц зависит не только от действий самого носителя права, но и, что наиболее важно, от правоприменительной деятельности аппарата управления и его служащих.

Именно административные государственные служащие вступают в непосредственные отношения с гражданами по реализации их прав, во многом затрагивают сферу личной жизни гражданина, рассматривают и принимают решения в отношении многих сторон деятельности юридических лиц. В связи с этим, весьма важной является проблема процессуальных гарантий прав и законных интересов граждан и юридических лиц, для решения которой нормативно определены процессуальные сроки, установлены процессуальные запреты для государственных служащих.

Основной целью данных регламентаций является гарантия защиты граждан и юридических лиц от произвола недобросовестных чиновников. Реализация рассматриваемой обязанности предусматривает своевременное принятие всех без исключения обращений граждан и юридических лиц, объективное изучение, рассмотрение и вынесение по ним обоснованных, соответствующих законодательным нормам решений. Подчеркивая особенность обращений граждан, Г.А. Алибаева отметила, что они, являясь своеобразным барометром общественного мнения, играют важную роль в процессе функционирования государственных органов, развития и углубления их связей с населением. Все это обусловливает не только актуальность четкой организации работы по сбору, изучению, обобщению обращений людей, но и необходимость конкретной, последовательной, целенаправленной деятельности государственных органов по преодолению деструктивной социальной практики, искоренения и предупреждения любых иных негативных явлений и тенденций в общественной жизни.

В целях обеспечения своевременного ознакомления с нормативными документами, касающимися вопросов прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц, необходимо в установленные законом сроки и порядке публиковать данные нормативные правовые акты. Государственные служащие обязаны обеспечивать и организовывать исполнение законов, оказывать содействие по реализации прав гражданами и юридическими лицами, при необходимости давать разъяснения по тем или иным вопросам действующего законодательства. Гарантией соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц выступает конституционная обязанность государственных органов, должностных лиц обеспечить возможность каждому гражданину ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями, источниками информации.

- сохранять в тайне получаемые при исполнении служебных обязанностей сведения, затрагивающие личную жизнь, честь и достоинство граждан, и не требовать от них предоставления такой информации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Конституция Республики Казахстан гласит, что каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, в том числе личных вкладов и сбережений, переписки, телефонных разговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничения этого права допускаются только в случаях и в порядке, прямо установленных законом [2]. Установленная на столь высоком уровне государственная гарантия неприкосновенности личности очередной раз подтверждает приоритет ее прав, свобод и законных интересов перед интересами государства.

Ограничение предусмотренного права, возможно, лишь на установленных законом основаниях, в соответствии с которыми государственные служащие, согласно Закону РК «О государственной службе», наделены правом получать в служебных целях и исключительно в рамках должностных полномочий любую необходимую информацию, что, в свою очередь, обременяет их определенными обязательствами. Как подчеркнул К.К. Айтхожин, личные и семейные тайны, доверенные представителям ряда профессий, следует рассматривать как тайны профессиональные. Государственные служащие, осуществляющие свои полномочия исключительно на профессиональной основе и в профессиональных целях, обязаны сохранять в тайне всю ставшую им доступной информацию. Причем это требование должно распространяться не только на время непосредственного осуществления служебных полномочий, но и вне его, а также после прекращения государственно-служебных отношений, поскольку, на наш взгляд, сведения, затрагивающие личные интересы и блага человека, не имеют истечения срока давности, актуальны и уязвимы.

- хранить государственные секреты и иную охраняемую законом тайну, в том числе и после прекращения государственной службы в течение времени, установленного законом, о чем государственные служащие дают подписку. В соответствии с законодательством Республики Казахстан, к государственным секретам относятся защищаемые государством сведения, составляющие государственную и служебную тайну, распространение которых ограничивается государством с целью осуществления эффективной военной, экономической, научно-технической, внешнеэкономической, внешнеполитической, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной и иной деятельности, не вступающей в противоречие с общепринятыми нормами международного права. Государственная тайна - это сведения военного, экономического, политического характера, разглашение или утрата которых наносит или может нанести ущерб национальной безопасности Республики Казахстан. Служебную тайну составляют сведения, разглашение или утрата которых может нанести ущерб национальным интересам государства, интересам государственных органов и организаций Республики Казахстан.

В целях реализации служебных функций государственные органы, запрашивающие сведения, охраняемые государством в качестве государственных секретов, обязаны создать условия, обеспечивающие защиту этих сведений. Их руководители несут персональную ответственность за соблюдение установленного порядка по ознакомлению с вышеуказанными сведениями. Доступ административных государственных служащих к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, возможен только при наличии определенной формы допуска, соответствующей степени секретности: особой важности, совершенно секретно и секретно. При наличии допуска к сведениям более высокой степени секретности государственный служащий имеет возможность доступа к сведениям более низкой степени секретности. Допуск к государственным секретам предусматривает в обязательном порядке подписание обязательств перед государством о неразглашении доверенных сведений. Кроме этого, законодательством о государственных секретах Республики Казахстан предусмотрены определенные временные ограничения прав. Гарантией соблюдения требований законодательства о государственных секретах является предусмотренная Уголовным кодексом Республики Казахстан ответственность за разглашение сведений, составляющих государственную или служебную тайну (ст. 172) [13].

- обеспечивать сохранность государственной собственности. В соответствии с Конституцией РК, в Казахстане признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность (ст. 6) [2]. Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, природные ресурсы являются объектами государственной собственности. Пользование государственной собственностью должно служить общественному благу. Помимо материально-осязаемых объектов государственной собственностью являются государственные секреты и носители сведений, т.е. материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения, составляющие государственные секреты, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов [2].

Таким образом, проанализированные нормативно установленные служебные права и обязанности являются основными элементами, раскрывающими содержание общего правового статуса административных государственных служащих. Их единство заключается в том, что они обусловлены государственно-служебными отношениями, являются средством юридического нормирования деятельности административных государственных служащих, в одинаковой мере гарантированы, объективны, не имеют должностной привязки, а значит, являются общими для всех административных государственных служащих, выражают общие правила, установки.

2.2 Правовая природа и особенности ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе

Возможность установления ограничений прав и свобод гражданина была установлена Всеобщей Декларацией прав человека, ст. 29 которой определяет, что каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе [1]. Важно подчеркнуть, что установление правоограничений должно быть в максимально обоснованных пределах, лишь в той мере, в какой это необходимо для нормального функционирования всей системы государственной службы. В противном случае, не будет беспочвенным мнение Р.А. Мюллерсона, что возможность ограничений основных прав и свобод личности по соображениям обеспечения интересов общества в целом или прав и свобод других лиц всегда таит в себе угрозу, если даже не злоупотреблений, то во всяком случае принятия несоразмерных охраняемому общественному интересу ограничительных мер. Установленные в отношении административных государственных служащих ограничения носят исключительно легитимный характер, т.к. не противоречат положению п. 1 ст. 39 Конституции РК, установлены Законом РК «О государственной службе», соответствуют требованиям Закона РК «О борьбе с коррупцией».

По своему содержанию ст. 10 Закона РК «О государственной службе» об ограничениях, связанных с пребыванием на государственной службе, носит запрещающе-обязывающий характер, выражающийся в запрете совершения конкретных действий, и обязывании совершения действий, предписанных законодательством. Все ограничения являются абсолютными и неотчуждаемыми в течение всего периода осуществления полномочий на государственной службе.

Одним из установленных ограничений для административных государственных служащих является запрет быть депутатом представительных органов и членом органов местного самоуправления. Прежде всего, данный запрет ограничивает одно из политических прав гражданина, т.е. его пассивное избирательное право, которое восстанавливается после увольнения с государственной службы. В соответствии с Законом РК «О местном государственном управлении Республики Казахстан» депутаты маслихата должны поддерживать постоянную связь с избирателями, регулярно информировать их о работе маслихата; активно участвовать в организации и контроле за исполнением решений маслихата; рассматривать поступившие обращения избирателей, регулярно вести личный прием граждан; проводить встречи и собрания с избирателями; обязаны участвовать в работе маслихата и его органов, в состав которого избраны.

Таким образом, полноценная реализация функций депутата требует не только присутствия, но и активных действий в течение всего четырехлетнего срока полномочий, не совместимых с осуществлением функций государственного служащего.

Запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, ограничивает возможность служащего отвлекаться от выполнения своих непосредственных служебных обязанностей. Согласно Закону РК «Об образовании» педагогическая деятельность - это деятельность, направленная на оказание образовательных услуг [16]. Закон РК «О науке» дает определение научной деятельности, под которой подразумевается деятельность, связанная с изучением окружающей действительности с целью выявления особенностей, закономерностей и законов, присущих изучаемым объектам, явлениям, и использованием полученных знаний на практике [52]. Согласно Закону РК «О культуре», под творческой деятельностью понимаются все виды деятельности, которые вносят вклад в возрождение и развитие культуры, включая литературу, искусство, дизайнерскую, архитектурную, исследовательскую и иную творческую деятельность [52]. С целью избежания возникновения препятствий нормальному функционированию государственного органа и выполнению государственным служащим своих служебных обязанностей занятие вышеуказанными видами деятельности должно осуществляться по согласованию с руководителем государственного органа.

Поскольку законодатель не конкретизировал, в какой форме возможно занятие педагогической деятельностью - в образовательных учреждениях, либо в индивидуальном порядке, считаем, что оба вида педагогической деятельности допустимы. Согласно п. 2 ст. 45 Закона РК «Об образовании», индивидуальная трудовая педагогическая деятельность рассматривается как предпринимательская и подлежит регистрации. Государственная регистрация граждан, осуществляющих индивидуальную предпринимательскую деятельность, заключается в постановке на учет в качестве индивидуального предпринимателя со всеми вытекающими из данного факта обязательствами по налоговому законодательству. Исходя из дефиниции, определенной Гражданским кодексом РК (далее ГК), под предпринимательской деятельностью понимается инициативная деятельность граждан, направленная на получение прибыли или личного дохода путем удовлетворения спроса на товары, работы или услуги, осуществляемая от имени, за риск и под имущественную ответственность предпринимателя [18, с. 74].

Таким образом, индивидуальная предпринимательская деятельность характеризуется совокупностью следующих признаков: а) представляет собой инициативную деятельность; б) направлена на получение дохода; в) основана на собственности самих граждан, занимающихся предпринимательством; г) осуществляется от имени граждан за их риск и под их имущественную ответственность.

Индивидуальная педагогическая деятельность соответствует указанным признакам - является инициативной, основанной на оказании платных образовательных услуг под личную ответственность граждан, оказывающих эти услуги, т.е. формально является одним из видов предпринимательской деятельности. Исходя из общего запрета на предпринимательскую деятельность, следует, что государственным служащим разрешено заниматься педагогической деятельностью только в организациях образования, но не в индивидуальном порядке. В связи с этим, предлагаем: а) в пп. 3 п. 1 ст. 10 Закона РК «О государственной службе» внести дополнение, указав в виде исключения индивидуальную педагогическую деятельность, т.е. после слов «государственный служащий не вправе … заниматься предпринимательской деятельностью» уточнить: «кроме индивидуальной педагогической деятельности»; б) в п. 2 ст. 10 Закона РК «О борьбе с коррупцией» после слов «…запрещается заниматься предпринимательской деятельностью» внести уточнение «кроме индивидуальной педагогической деятельности».

Как было отмечено выше, занимаясь индивидуальной педагогической деятельностью, служащий обязан зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя. Вместе с тем, Налоговый кодекс РК (далее НК) в отношении отдельных видов предпринимательской деятельности предусматривает возможность применения специального налогового режима (ст. 368) [19]. Поскольку индивидуальная педагогическая деятельность не входит в перечень видов деятельности, приведенный в ст. 371 НК, на которые не распространяется специальный налоговый режим, то полагаем, что в отношении данного вида деятельности возможно применение спецрежима на основе разового талона. Согласно п. 2 ст. 372 НК предпринимательская деятельность, осуществляемая в течение времени, не превышающем 90 дней в году, рассматривается как эпизодическая. По положению п. 3 ст. 373 НК физические лица, осуществляющие деятельность эпизодического характера на основе разового талона без применения наемного труда, не являются плательщиками социального налога и освобождаются от государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. В связи с этим, полагаем целесообразным в ст. 10 Закона РК «О государственной службе» предусмотреть ограничение объема времени на осуществление индивидуальной педагогической деятельности в пределах 90 дней в году. Таким образом, административный государственный служащий, осуществляющий индивидуальную педагогическую деятельность в течение указанного периода, освобождается от обязанности регистрации в качестве предпринимателя. Это, во-первых, не будет противоречить налоговому законодательству, а, во-вторых, будет отвечать требованиям законов «О государственной службе» и «О борьбе с коррупцией», поскольку государственный служащий не будет значиться в качестве индивидуального предпринимателя.

Запрет заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе участвовать в управлении коммерческой организацией, независимо от ее организационно-правовой формы, если непосредственное участие в управлении коммерческой организацией не входит в должностные обязанности административного государственного служащего в соответствии с законодательством Республики Казахстан, а также запрет быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо непосредственно ему подчиненном или подконтрольном, имеют своей целью, прежде всего, обеспечение условий для эффективного функционирования государственных органов.

Профессиональная полноценная реализация полномочий административными государственными служащими должна быть лишена личных симпатий, лоббирования чьих-либо интересов, способных привести к конфликту интересов, т.е. к ситуации, исключающей объективное исполнение государственными служащими непосредственных должностных обязанностей.

Использование государственным служащим в неслужебных целях средств материально-технического, финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности, другого государственного имущества и служебной информации также определено законом как неправомерное. Государство в целях создания условий для полноценного функционирования государственных органов, качественного выполнения государственными служащими должностных полномочий осуществляет полное материальное обеспечение государственных органов, оснащение передовыми средствами материально-технического, информационного обеспечения. Данное ограничение ставит препятствие возникновению потребительского отношения среди чиновников, злоупотреблению возможностью доступа в связи со служебной деятельностью к различного рода информации, в том числе конфиденциальной, и использования ее в личных интересах.

Запрет участвовать в действиях, препятствующих нормальному функционированию государственных органов и выполнению служебных обязанностей, включая забастовки, на наш взгляд, должно трансформироваться в обязанность предотвращать действия, способные нарушить нормальное и бесперебойное функционирование государственных органов. Посвящая свою профессиональную деятельность служению государству, административные государственные служащие становятся его представителями, обязанными обеспечивать стабильную, устойчивую к влиянию негативных факторов деятельность государственных органов, не допускать действий, дискредитирующих государство, умаляющих его авторитет в глазах граждан.

В связи с исполнением должностных полномочий государственный служащий не вправе пользоваться в личных целях услугами граждан и юридических лиц. Безусловно, что в неформальном сотрудничестве могут быть заинтересованы как представители государственных органов, так и граждане, юридические лица. Цель данного ограничения - предотвратить возможное использование должностных полномочий в качестве средства обретения личных выгод, удовлетворения личных интересов. В противном случае действия служащего расцениваются как коррупционные с последующими правовыми последствиями. Следует отметить, что, указывая только услуги граждан и юридических лиц, Закон РК «О государственной службе» значительно сужает предмет противоправных действий, связанных с осуществлением должностных полномочий. Из сферы регулирования выпадают такие понятия, как вознаграждение в виде денег, подарков и иных форм, использование непредусмотренных законодательством преимуществ. Закон РК «О борьбе с коррупцией» более тщательно регулирует данный вопрос, используя понятие «блага и преимущества», подразумевающего услуги, денежные вознаграждения, подарки, приглашения в различного рода поездки, выдачу ссуд, кредитов и т.д.

Таким образом, предлагаем пп. 7 п. 1 ст. 10 Закона РК «О государственной службе» изложить в следующей редакции: «В связи с исполнением должностных полномочий пользоваться в личных целях благами и преимуществами, предоставляемыми гражданами и юридическими лицами». В случае нарушения данного запрета служащий обязан: в двухнедельный срок после обнаружения денежных средств перечислить их в республиканский бюджет; в семидневный срок безвозмездно сдать полученные подарки в специальный государственный фонд; возместить стоимость услуг путем перечисления денежных средств в республиканский бюджет.

Для отличия подарка от символического знака внимания, символического сувенира, в соответствии с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства или при проведении протокольных и иных официальных мероприятий следует учитывать: наличие предварительной договоренности о его вручении за ранее совершенные служебные действия (бездействия); наличие у спорного предмета значительной материальной ценности и его стоимость; конкретные обстоятельства его передачи; наличие и характер связи получения спорного предмета с исполнением лицом служебных функций [18, с. 44].

Запрет пользоваться в личных целях незаконными благами и преимуществами распространяется и на всех членов семьи государственного служащего. Получение государственным служащим или членами его семьи благ и преимуществ, связанных с выполнением должностных полномочий, если не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, влечет понижение в должности, увольнение с должности или иное освобождение от выполнения государственных функций либо наложение в установленном законом порядке иного дисциплинарного взыскания.

Требование в течение месяца после вступления в должность передать в доверительное управление находящиеся в собственности государственного служащего доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций и иное имущество, использование которого влечет получение доходов, за исключением денег, законно принадлежащих этим лицам, а также иного имущества, переданного в имущественный наем, прежде всего, преследует цель предотвратить возможное использование государственными служащими своего служебного положения в личных интересах, т.е. фактов инсайдерства.

Согласно ст. 883 ГК, имущество передается доверительному управляющему во владение, пользование и распоряжение. Однако передача собственником всех трех правомочий не обязательна, а применимо делегирование одного или двух правомочий. Причем возможно то или иное их ограничение [18, с. 518]. В связи с этим, государственный служащий вправе не предоставлять всю триаду правомочий, а передать лишь одно из них.

Таким образом, передав правомочия по владению, государственный служащий имеет полное право пользоваться и распоряжаться имуществом лично, либо, передав правомочия по владению и пользованию, распоряжаться имуществом на совершенно законных основаниях, полностью контролировать и корректировать действия доверительного управляющего. Распоряжение же имуществом вполне может расцениваться как предпринимательская деятельность, что противоречит требованиям законодательства о государственной службе. Таким образом, государственный служащий при поступлении на государственную службу обязан передать имущество в доверительное управление с полной передачей правомочий, а именно с правом владения, пользования и распоряжения, что должно быть отражено в соответствующих документах.

Механизм передачи имущества государственного служащего в доверительное управление отражен в Правилах о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление (далее - Правила) [10]. В соответствии с Правилами в качестве объектов, подлежащих передаче в доверительное управление, признаются акции, доли участия в уставном капитале коммерческих организаций, а также иное имущество, принадлежащее государственному служащему на праве собственности, использование которого влечет получение доходов, за исключением денег, законно принадлежащих этим лицам, а также иного имущества, переданного в имущественный найм. Как следует из ГК, объектом доверительного управления являются: вещи, деньги, ценные бумаги, работы, услуги, объективированные результаты творческой интеллектуальной деятельности, фирменные наименования, товарные знаки и иные средства индивидуализации изделий, имущественные права и другое имущество (ст. 115 п. 2; ст. 885 п. 1). Согласно Закону РК «О государственной службе» и Правил, передаче в доверительное управление подлежит именно то имущество, собственником которого является государственный служащий. Согласно же п. 1 ст. 884 ГК, учредителем доверительного управления может быть как собственник, так и субъект иного вещного права. Таким образом, законодательство о государственной службе сужает круг учредителей доверительного управления, указывая государственного служащего только в качестве собственника имущества. Следовательно, если государственный служащий является не собственником имущества, используемого для предпринимательской деятельности, а субъектом иного вещного права, обладающего полномочиями по владению, пользованию и распоряжению имуществом, приносящим доход, то он освобождается от обязанности передачи имущества в доверительное управление. В этой связи, государственного служащего необходимо определять не только как собственника имущества, но и как субъекта иного вещного права, что установит обязанность служащего передавать в доверительное управление все имущество, используемое для предпринимательской деятельности, которым он владеет, пользуется и распоряжается.

Согласно Закону РК «О государственной службе» и Правил, государственный служащий вправе сдать имущество внаем (аренда, прокат), на получение дохода от которого он имеет право. На наш взгляд, сдача имущества внаем является одним из видов предпринимательской деятельности, поскольку отвечает признакам таковой: а) инициативная деятельность; б) получение дохода; в) наличие собственности самих граждан; г) осуществляется от имени граждан за риск и под их имущественную ответственность. Таким образом, все организационные вопросы передачи имущества внаем должны также стать предметом доверительного управления, о чем должно быть отдельно оговорено в договоре доверительного управления. Учредив институт доверительного управления с полной передачей всех правомочий доверительному управляющему, оговорив в договоре все обязательные и существенные условия, государственный служащий сможет в полной мере посвятить свою деятельность государственной службе. Безусловно, что весь доход от переданного в доверительное управление имущества будет принадлежать его владельцу, т.е. учредителю доверительного управления. Договор о доверительном управлении в обязательном порядке предусматривает сроки и форму отчетности доверительного управляющего, которая может быть как устной, письменной, так и в виде ежемесячного фиксированного отчисления денежных средств доверительным управляющим выгодоприобретателю, т.е., в данном случае, государственному служащему.

Вопрос имущества государственного служащего, приносящего доход, на сегодняшний день весьма актуален и довольно часто является объектом дискуссий в средствах массовой информации. Так, было выражено мнение, что государственный служащий обязан не передавать имущество в доверительное управление, а продать его. Этой же точки зрения придерживается Б.Т. Жумагулов, раскрывая в своей работе проблемы трудовых отношений на государственной службе [25, с. 102]. На наш взгляд, это является крайней мерой, поскольку любого желающего и способного посвятить свои практические навыки и знания государственной службе такое условие может поставить перед выбором. При этом мы не думаем, что решение будет принято в пользу государства.

Следующим ограничением, предусмотренным национальным законодательством, является недопустимость совместной службы близких родственников. Государственный служащий не может занимать должность, находящуюся в непосредственной подчиненности должности, занимаемой его близкими родственниками (родителями, детьми, усыновителями, усыновленными, полнородными и неполнородными братьями и сестрами, дедушками, бабушками, внуками) или супругом (супругой), за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Законодательными актами Республики Казахстан могут быть предусмотрены ограничения на осуществление государственными служащими должностных полномочий в отношении близких родственников и свойственников (братьев, сестер, родителей и детей супругов). Государственная служба, как уже было отмечено выше, должна основываться не только на профессиональном и высоконравственном подходе к выполнению поставленных задач, но быть свободной как от политических и материальных пристрастий, так и кланово-родственных и корпоративных связей.

В этой связи представляет интерес опыт американской государственной службы, когда законом о гражданской службе 1883 г. (закон Педнтлона) не разрешалось зачисление на нее тех граждан, двое близких родственников которых уже являются служащими любых федеральных учреждений [153, с. 72]. Говоря о казахстанской модели государственной службы, не следует забывать менталитет и национальные особенности нашей страны. Сильные и многочисленные родственные связи ни в коей мере не должны находить свое отражение, равно как оказывать влияние на функционирование государственной службы. Вместе с тем, возникает вопрос, какие случаи являются исключением. На наш взгляд, трактовка ограничения о допустимости совместной деятельности перечисленных выше лиц имеет бланкетно-неопределенный характер. Законодатель отметил наличие исключительных случаев, но не обозначил их.

Полагаем также, что неосвещенным остался вопрос о возможности государственного служащего заниматься политической деятельностью, а именно участвовать в деятельности различных политических партий. Прежде всего, согласно Закону РК «О политических партиях» государственные служащие не вправе занимать оплачиваемые должности в политических партиях. Как известно, деятельность любой политической партии направлена на реализацию программных приоритетов, собственных задач и целей. Одним из наиболее эффективных средств по реализации партийных установок является организация и проведение пропагандистской работы, направленной на рекрутирование в свои ряды новых членов. На наш взгляд, предоставление права государственным служащим быть членами политических партий чревата использованием служебной должности в качестве трибуны для освещения партийных программ и целей. Также не исключается вероятность зарождения принципа «добыча - победителю» по аналогии исторического опыта государственной службы Великобритании и США, когда все должности в администрации замещались представителями победившей партии.

Деятельность государственных служащих должна быть направлена на служение обществу, освобождена от воздействия партийно-политических движений, ограничена от возможности лоббирования личных или групповых интересов. Только политически нейтральная, сформированная на принципах профессионализма и высокой нравственности государственная служба способствует реализации задач и функций государства, направленных на укрепление демократического режима.

Еще Гегель отмечал о существовании закона, предписывающего каждому гражданину отчитываться, на какие средства он живет. Деятельность государственных служащих и в целом государственной службы должна быть максимально прозрачной, доступной, открытой для общества, направлена на обеспечение стабильности государственного строя, нормального функционирования государственных институтов, ориентирована на приоритетность прав и законных интересов граждан.

2.3 Ответственность в государственно-служебных отношениях

Регулирование государственно-служебных отношений немыслимо без установления правовых гарантий, обеспечивающих должную реализацию служебных полномочий государственными служащими. В качестве гарантий, обеспечивающих должную реализацию комплекса служебных прав и обязанностей, выступает ответственность.

Раскрывая ответственность на субъекта возлагается правовая обязанность выполнить условия деятельности по достижению определенного результата под угрозой претерпевания определенных лишений и ограничений, а также претерпевание этих лишений и ограничений. В юридической литературе существуют различные основания дифференциации ответственности на виды. Так, в зависимости от отраслевой принадлежности различают уголовную, административную, материальную, дисциплинарную ответственность.

Имеет место также дифференциация ответственности на виды по характеру санкций, выраженному в них способу и порядку реализации. На этой основе О.Э. Лейст выделяет правовосстановительную и штрафную ответственности. Если для правовосстановительной ответственности является приоритетным точное определение уже существующих обязанностей субъекта ответственности, их принудительное осуществление, то штрафная ответственность, объединяющая уголовную, административную и дисциплинарную ответственности, характеризуется точной квалификацией правонарушения, индивидуализацией наказания или взыскания, применением мер принуждения [34, с. 130-169].

В отношении административных государственных служащих применяется дисциплинарная, уголовная, административная, материальная ответственность. Закон РК «О государственной службе» за противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей, совершение коррупционного правонарушения, превышение должностных полномочий, нарушение государственной и трудовой дисциплины, нарушение норм служебной этики, несоблюдение установленных законом ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе, устанавливает дисциплинарную ответственность. Уголовная, административная, материальная ответственность устанавливается на основаниях и в порядке, предусмотренных соответствующими законами Республики Казахстан.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности и меры дисциплинарных взысканий регламентируются Правилами наложения дисциплинарных взысканий на административных государственных служащих (далее - Правила). Основанием дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарных проступков при исполнении административными государственными служащими своих служебных обязанностей. Проступки подразделяются на незначительные, значительные и серьезные. Незначительным является проступок, совершенный административным государственным служащим впервые или после снятия ранее наложенного взыскания, который влечет применение к служащему взыскания в виде замечания, выговора или строгого выговора, за исключением проступка, за совершение которого предусмотрено увольнение.

Значительным проступком является проступок, совершенный служащим повторно в течение шести месяцев при наличии не снятого ранее наложенного взыскания в виде замечания, выговора или строгого выговора, который влечет применение взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии. Серьезным проступком является проступок, за совершение которого предусмотрено увольнение по основаниям в соответствии с действующим трудовым законодательством, законодательством о государственной службе, антикоррупционным законодательством Республики Казахстан [13].

Для рассмотрения материалов служебного расследования, всестороннего и объективного установления обстоятельств совершенного государственным служащим проступка в государственном органе создается дисиплинарная комиссия, которая выносит руководителю госоргана рекомендации о мере взыскания. Дисциплинарная комиссия Агентства РК по делам государственной службы рассматривает дисциплинарные дела государственных служащих категорий С-1, С-2, С-3, С-4, совершивших коррупционные правонарушения, влекущие дисциплинарную ответственность, а также допустивших нарушения норм Кодекса чести. Дисциплинарные дела в отношении служащих категории В-1 рассматриваются Комиссией при Президенте РК по вопросам борьбы с коррупцией и соблюдения служебной этики государственными служащими. [13].

Законом РК «О государственной службе» установлены следующие виды взысканий: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; увольнение с занимаемой должности. Правила содержат более развернутый перечень видов дисциплинарных взысканий, добавив: отказ в наделении соответствующими полномочиями; освобождение от выполнения государственных функций; понижение в должности. На наш взгляд, необходимо исследовать целесообразность отдельных видов взысканий, установленных Правилами. Так, отказ в наделении соответствующими полномочиями приемлем, на наш взгляд, не в качестве меры дисциплинарного воздействия, а при рассмотрении вопроса о возможности замещения данным кандидатом вакантной должности государственной службы. Если административный государственный служащий занимает должность, то он уже наделен полномочиями, выполняет соответствующие функции. Поэтому полагаем, здесь правильнее ставить вопрос об освобождении от должности. Это относится и к выполнению государственных функций. Соответствующие должности права и обязанности, выполняемые функции составляют содержание деятельности государственного служащего. Освободить от выполнения государственных функций возможно лишь посредством освобождения от занимаемой должности.

На наш взгляд, понижение в должности либо увольнение как раз подразумевают освобождение от выполнения соответствующих полномочий либо государственных функций. В связи с этим предлагаем пересмотреть такие меры, как отказ в наделении соответствующими полномочиями и освобождение от выполнения государственных функций.

Правовой гарантией при привлечении административного государственного служащего к дисциплинарной ответственности является его право дать письменное объяснение. Если в течение шести месяцев со дня наложения взыскания административный государственный служащий не будет подвергнут новому взысканию, то он считается не подвергавшимся взысканию. К примеру, во Франции данный срок составляет три года, по истечении которого служащий имеет право «на прощение», т.е. из его личного дела дисциплинарное взыскание автоматически удаляется.

Основанием уголовной ответственности административных государственных служащих является совершение преступления, т.е. деяния, содержащего все признаки состава преступления. В соответствии со ст. 9 Уголовного Кодекса РК (далее - УК РК) не является преступлением действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности, т.е. не причинившее вреда и не создавшее угрозы причинения вреда личности, обществу или государству [13].

Наряду с этим, административные государственные служащие могут быть привлечены к уголовной ответственности на общих основаниях, предусмотренных уголовным законодательством, т.е. выступать не только в качестве специального субъекта. Так, при расследовании преступлений против личности, семьи и несовершеннолетних, против собственности и т.д. не имеет значения социальное положение подозреваемого.