Исследование трудоправового статуса государственных служащих Республики Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

государственный служащий право

Актуальность темы. Всеобщая Декларация прав человека провозглашает право каждого на равный доступ к государственной службе в своей стране [1]. Конституция Республики Казахстан закрепила важнейшие, основополагающие принципы государственного управления: приоритет прав, свобод и законных интересов человека и гражданина перед интересами государства; единство государственной власти, источником которой является народ, и управления; законности; учет общественного мнения и гласности в государственном управлении; равенство всех перед законом; равноправие граждан на участие в государственном управлении [2]. В соответствии с Основным законом страны никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, национальности, языка, вероисповедания.

Вопросы государственной службы, как одного из основных институтов государственного управления, в силу своей социальной и политической значимости всегда представляли интерес не только для специалистов в области государственного администрирования, но и политологов, социологов, политических деятелей. Об этом свидетельствуют регулярные обзоры в средствах массовой информации, научные труды, анализирующие данный институт, как в комплексе, так и по отдельным его аспектам. К сожалению, на сегодняшний день нет однозначного мнения о государственной службе, а оценка ее деятельности весьма противоречива. Но в одном сторонники различных взглядов едины - в необходимости постоянного совершенствования, научного осмысления и использования инновационных методов работы.

Реформирование государственной службы предполагает, прежде всего, совершенствование ее нормативных основ, что, в свою очередь, в области государственного управления является составляющей административных реформ. Наряду с этим, крайне важен не только факт правового обеспечения и создания условий для его действенности, но и человеческий фактор, влияющий на эффективность государственной службы. Призванная функционировать на основе законности, государственная служба должна соответствовать принципам личной ответственности, компетентности государственных служащих, высоким требованиям к морально-нравственным характеристикам управленцев новой генерации. В Стратегии «Казахстан-2030» глава государства Н.А. Назарбаев определил основные стратегические задачи совершенствования государственной службы и государственного управления на ближайшие годы: создание эффективной, современной государственной службы и структуры управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики, а также создание и поддержка высокой репутации государственной службы [3].

Переход общества от одной общественно-экономической формации к другой, от тоталитарной системы управления к демократической неизбежно сопровождался социальной, политической и экономической нестабильностью. Это, безусловно, отразилось на государственной службе, поскольку, как подчеркнул Б.В. Лытов: «Являясь одним из социальных институтов общества, госслужба изменяется и трансформируется под воздействием тех же «тектонических» процессов, которые влияют на развитие и преобразование других общественных структур». В свою очередь, и государственная служба оказывает значительное влияние на различные сферы общественной жизни. Поэтому необходимость регулярной целеориентированной работы по приведению в соответствие государственной службы социально-экономическим, политическим, культурным программам развития и приоритетам в деятельности государства является бесспорной и жизненно необходимой. Это вызвано и качественно новыми требованиями к системе подбора, расстановки и продвижения по службе, к профессиональному уровню административных государственных служащих и безусловной необходимости его систематического повышения. Бесспорно, что состояние и динамика профессионализма государственных служащих, нравственных аспектов их деятельности являются составными элементами системы критериев, посредством которых характеризуется уровень государственной службы. Научные исследования, поиск конструктивных предложений по повышению результативности государственной службы в реализации политического курса государства по-прежнему актуальны и требуют своей дальнейшей разработки.

Современная государственная служба претендует на высокоорганизо - ванный, профессионально ориентированный, конкурентоспособный кадровый корпус, о чем регулярно подчеркивается Президентом страны в ежегодных обращениях к народу Казахстана. Все это требует не только подготовки государственных служащих с новым типом мышления, но и создания материально-технических, правовых, организационных условий для эффективной деятельности. Поступая на государственную службу, гражданин принимает на себя дополнительные обязательства и ограничения, отличающиеся строгой регламентацией. Поэтому представляется справедливым компенсировать их материально и морально, через определенную систему гарантий. Действующее законодательство отчасти решает эту задачу через правовые и социальные гарантии. Вместе с тем, имеются вопросы, требующие своего разрешения, поскольку, несмотря на усилия по реформированию государственной службы, во многих звеньях она далека от совершенства, что, безусловно, приводит к падению ее престижа на рынке труда.

Из изложенного следует, что в работе предпринята попытка проанализировать трудоправовой статус административных государственных служащих в Республике Казахстан.

Степень научной изученности. В процессе работы над дипломной работой использовались труды отечественных и зарубежных ученых, рассматривающих различные аспекты государственной службы. К исследованиям дореволюционного периода, посвященным вопросам организации и деятельности государственной службы, относятся работы ученых и государственных деятелей: Германа, А.Д. Градовского, К. Кауфмана, И.И. Крафта. В советский период отдельные вопросы отражались в литературе по административному праву в качестве разделов или параграфов М.И. Еропкиным, А.Е. Луневым, Ю.М. Козловым, С.С. Студеникиным, Д.Н. Бахрах и другими авторами учебников по советскому административному праву. Вопросам статуса государственных служащих посвящены работы казахстанских ученых: Б.А. Жетписбаева, Г.С. Сапаргалиева, В.Н. Уварова, А.А. Таранова и др. Одним из первых казахстанских ученых, обратившихся к проблемам государственного управления и государственной службы Казахстана, является Монография В.Н. Уварова «Государственная служба» представляет собой исследование, посвященное анализу государственной службы, ее особенностей функционирования и нормативного регулирования деятельности государственных служащих.

Цель и задачи работы. Целью дипломной работы является исследование трудоправового статуса государственных служащих Республики Казахстан, особенности их труда, поиск путей совершенствования нормативно-правового регулирования их трудовой деятельности.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- раскрыть содержание правового статуса административных государственных служащих;

- дать характеристику служебным правам и обязанностям государственных служащих;

- раскрыть механизм регулирования права административных государственных служащих на занятие индивидуальной педагогической деятельностью;

- рассмотреть особенности испытательного срока государственного служащего;

- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего трудовую деятельность государственных служащих.

В соответствии с анализируемой проблемой, объектом работы выступают правовые отношения, складывающиеся в процессе трудовой деятельности государственных служащих. Предметом являются нормативные правовые акты Республики Казахстан, регулирующие вопросы государственной службыи трудоправового статуса государственных служащих.

Для формулирования понятий, выводов и предложений применялись следующие наиболее общие частнонаучные методы: исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, структурно-функциональный, анализ, синтез, наблюдение.

Теоретическую основу дипломной работы составили положения административного права, конституционного права, уголовного права, гражданского права, теории управления, относящиеся к существу рассматриваемых вопросов и отраженные в работах А.Н. Агыбаева, К.К.А.Т. Ащеулова, М.Т. Баймаханова, Г.С. Сапаргалиева, С.С. Сартаева, Н.А. Шайкенова и др.

Нормативной основой исследования являются Конституция Республики Казахстан, Трудовой Кодекс Республики Казахстан, Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Республики Казахстан, Гражданский кодекс Республики Казахстан, указы Президента Республики Казахстан, постановления Правительства Республики Казахстан.

Научная новизна работы заключается в проведении комплексного анализа трудоправового статуса государственных служащих Республики Казахстан, раскрытии его содержания. Новизной характеризуются результаты анализа и систематизации, служебных прав и обязанностей административных государственных служащих, ряд правовых ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе.

Теоретичксая и практическая значимость работы определяется совокупностью сформулированных предложений и рекомендаций по совершенствованию правового статуса административных государственных служащих Республики Казахстан. Результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности административных государственных служащих; в учебном процессе при изучении вопросов государственной службы Республики Казахстан.

Структура и объем дипломной работы соответствуют целями и задачам, исследования. Работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников.

1. Понятие трудоправового статуса государственных служащих в Республике Казахстан

1.1 Становление государственной службы Казахстана

Казахстанский опыт государственного управления вкупе с другими элементами охватывает становление и развитие государственной службы, особенности ее функционирования, организационного и структурного построения в различных исторических условиях. Являясь категорией, органически связанной с государством, его ролью и местом в жизни общества, обусловленной возникновением, развитием и отмиранием государства [21, с. 5], государственная служба рассматривается в контексте его исторического развития и происходящих в обществе перемен, отражает наиболее значимые и характерные для каждого периода отличительные черты.

Анализ политико-административного устройства Казахского ханства дает нам основания полагать, что уже в этот период начинают зарождаться предпосылки становления государственной службы, которые первоначально были нераздельны с традиционными родоплеменными институтами кочевого общества. При ханах не существовало специального аппарата управления в том значении, какое имеет место в современном понимании. Но его функции в той или иной степени выполнял определенный круг людей, находившихся в ближайшем окружении хана. Значительное место среди них занимали самые близкие родственники хана по мужской линии, которые и составляли высший слой служащих государства. С одной стороны, являясь крупными феодалами, они находились в вассальных отношениях с ханом, а с другой - их связывали узы родства.

Представляет интерес титул «тархан», который жаловали военным, гражданским и духовным лицам за особые отличия. Носители данного титула освобождались от налогов в пользу государства и наделялись рядом привилегий, например, им прощалось девять совершенных преступлений, давалось право беспрепятственного доступа в ханский дворец [22, с. 497]. Присвоение данного титула означало не только получение льгот и преимуществ лица, находящегося на службе, но и определенную стабильность статуса ханского служащего.

Как уже было отмечено, высший слой служащих формировался из султанов и представителей аристократических родов, права которых занимать определенные места в государственном управлении регулировались традиционной иерархией родов. Такая система государственного управления в Казахстане существовала вплоть до принятия российского подданства, повлекшего глубокие преобразования в общественной, экономической и политической жизни Казахстана.

Конец XVIII начало XIX вв. можно определить периодом развития государственного аппарата в Казахстане. Так, ханом Младшего жуза в целях укрепления своих позиций, был создан специальный аппарат из есаулов, принадлежавших подвластным ему родам. Есаулы назначались в качестве постоянных представителей в родах, использовались в делах по управлению. Для оплаты жалованья есаулам население было обложено отдельной податью. Наибольшее развитие ханский аппарат получил во Внутренней орде. Будучи несложным, он представлял собой постоянно действующий чиновничий орган. Безусловно, царское правительство не приветствовало усиления ханской власти и ее аппарата управления, в связи, с чем проводилась активная работа по внедрению в окружение ханов доверенных лиц, способных осуществлять функции тайных агентов. Поскольку все важные общегосударственные вопросы, затрагивающие интересы многих родов, рассматривались на большом ханском совете, то царское правительство проявляло особый интерес к нему, стремясь превратить в зависимый, абсолютно подконтрольный орган.

Проводимая царизмом политика в результате привела к падению ханской власти. Феодальные съезды и другие «народные» органы были низведены до роли второстепенных совещательных органов. Султаны-правители, все больше лишаясь своих прежних прав, постепенно превращались в местных исполнителей распоряжений и указаний царской администрации. Возвышалась роль чиновничьего аппарата и система наместнического управления. Созданный административно-полицейский аппарат, представлявший подобие аппаратов центральных губерний России, был лишь несколько приспособлен к местным условиям. Управление носило военно-административный колонизаторский характер, а его глава, генерал-губернатор имел практически неограниченные права.

В областях, возглавляемых военными губернаторами, руководство осуществлялось с помощью областных правлений, имевших административно-полицейские, финансовые и хозяйственные функции. При правлениях состояли особые чиновники, ведавшие сельскохозяйственными и оброчными делами. Следующим звеном в структуре колониального аппарата были уездные начальники, наделявшиеся гражданской и военно-полицейской властью. При них учреждалась канцелярия, служащие которой наделялись соответствующими чинами.

Предоставление широких прав сопровождалось злоупотреблением должностными полномочиями, применением безосновательных репрессивных мер в отношении местного населения.

Дополнительным элементом правительственного аппарата стала так называемая «туземная администрация», выполнявшая больше вспомогательные функции. Казахским населением города заведовал назначаемый генерал-губернатором старший аксакал из местной знати. Во главу волости и аула избирались волостные управители и аульные старшины, срок полномочий которых составлял три года. Им выдавались особые знаки для ношения во время исполнения служебных обязанностей, печати по должности. При этом, форма знаков и печатей утверждалась генерал-губернатором.

Все действия представителей местной администрации корректировалось и строго регулировались различными распоряжениями, указами, инструкциями. Действовавшая в Тургайской области Инструкция для волостных управителей и аульных старшин, волостных и аульных съездов, устанавливала не только обязанности по делам управления, но даже порядок действий при уничтожении саранчи [23].

Помимо должностей волостных управителей и аульных старшин, выборными были и другие чиновничьи должности: сборщиков налогов, арык-аксакалов (арычных старшин) и мирабов (развозчиков воды). Несмотря на замещение отдельных должностей представителями коренного населения, вся полнота власти была сосредоточена в руках приезжих чиновников. Действовавший Устав о службе гражданской определял, что дети российских подданных имеют право поступления на государственную службу лишь при условии получения ими с 10-летнего до 18-летнего возраста образования в отечественных общественных заведениях. Безусловно, что это было доступно единицам. Что касается выборности должностей, то это носило номинальный характер, поскольку все назначения в обязательном порядке утверждались губернатором.

Важным моментом в прохождении гражданской службы являлось установление ограничений для чиновников. Служащий был не вправе занимать одновременно должности в разных ведомствах или две и более должности в одном и том же ведомстве; входить в подряды и поставки в местах службы; быть залогодателем по подрядам и поставкам; входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками, заключающими договор по месту службы; быть поверенными в делах третьих лиц. Т.е., под особым контролем находились все кампании, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

В заключение, говоря о состоянии государственного управления и государственной службы дореволюционного Казахстана, следует отметить несовершенность, неадекватность и неприспособленность к местным условиям всей системы государственного управления, сильно развитый бюрократический централизм.

Формирование советского государства сопровождалось коренными изменениями. Прежде всего, Декретом ВЦИК и СНК от 11 (24) ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» была ликвидирована иерархия должностей государственных служащих со всеми ее гражданскими чинами. По истечении времени стало ясно, что огромное по территории, численности и ресурсам государство требует не только идейно-политического руководства, но, прежде всего, профессионального подхода к управлению. Отсутствие профессиональных знаний и опыта государственного управления вынудило новое правительство обратиться за помощью к представителям дореволюционного государственного аппарата. Это стало причиной того, что в первые годы советской власти кадровый состав государственных служащих представлял собой тандем из представителей дореволюционного чиновничества и зарождающейся советской бюрократии.

Массовое огосударствление имущества, территориальное расширение государства, усложнение функций государственного управления привело к численному увеличению аппарата государственных служащих. Но, несмотря на это, не было единой правовой базы, регулирующей их деятельность. В течение всего периода существования Советского Союза ее отсутствие восполнялось нормами трудового, административного, уголовного права, правилами внутреннего распорядка, действующими во всех учреждениях и ведомствах, уставами, указами и постановлениями, имеющими силу на всей территории СССР.

Специальные виды государственной службы регулировались общесоюзным отраслевым законодательством, дисциплинарными уставами, внутриведомственными актами.

Отсутствие единой правовой базы государственной службы, ее демократических основ обусловило злоупотребление должностными полномочиями, управленческий произвол.

С обретением независимости после распада СССР республики, входившие в состав Союза, начали выстраивать общественные отношения не только с учетом местных условий, традиций, культуры, менталитета, но и требований международных стандартов. Существовавшая десятилетиями система государственного управления советского периода с его жестким централизмом, ярко выраженной идеологической ангажированностью, не приемлющей основ меритократии и конкуренции, выработала определенные стереотипы и тенденции, не соответствующие новым приоритетным задачам и целям суверенного Казахстана. Проводимые преобразования всей системы государственного управления диктовали необходимость не просто совершенствования государственной службы, но ее коренного преобразования, определения новых методов, прерогатив и качеств государственной деятельности. Требовалась обновленная законодательная база, создание условий для конструктивного развития и функционирования государственной службы. В 1995 г. был принят Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, «О государственной службе» [7]. Указ впервые в Казахстане заложил нормативную базу государственной службы, определил механизм ее регулирования, основы правового статуса государственных служащих, принципы функционирования государственной службы.

Одним из шагов реформирования государственной службы стало принятие 23 июля 1999 г. Закона Республики Казахстан «О государственной службе» [3]. Изданы нормативные акты, регулирующие различные аспекты деятельности государственных служащих: Закон РК «О национальной безопасности» от 26.06.98 г. [4]; Закон РК «О борьбе с коррупцией» от 02.07.98 г. [5]; Закон РК «Об административных процедурах» от 27.11.2000 г. [6] и др. Действующие Кодекс РК «Об административных правонарушениях» и Уголовный кодекс РК устанавливают соответствующую ответственность государственных служащих за нарушение национального законодательства.

Государственная служба, отражая в своем развитии и функционировании все особенности политической и правовой системы государства, нуждается как в постоянном совершенствовании нормативных основ, так и в существенном изменении роли и престижа в обществе. При этом, на наш взгляд, было бы полезным обратиться к положительному опыту функционирования государственной службы, как советского периода, так и первых лет суверенитета Казахстана.

1.2 Понятие и сущность трудоправового статуса государственных служащих

Понятие «правовой статус государственного служащего», как субъекта государственно-служебных отношений, базируется, прежде всего, на общетеоретическом понятии «правовой статус личности», применяемом в юридической науке. Это следует из того, что правовой статус личности является основой правового статуса субъектов различных правоотношений. Как подчеркнул Н.А. Шайкенов: «Правовой статус личности является знаковым, всеохватывающим институтом практически всех отраслей действующего права страны, так как во всех сферах отношений, регулируемых правом, личность выступает как субъект соответствующих прав, свобод и обязанностей, определенных нормами конкретной отрасли права. Все важнейшие государственно-правовые явления, в конечном счете, кристаллизуются в правовом статусе личности, выступающем основой, центральным звеном государственной и правовой жизни» [24, с. 222].

Несмотря на разнообразие видов статусов, приоритетное значение имеют общий или конституционный, специальный или родовой, индивидуальный статусы. Общий правовой статус личности является статичной, общей для всех категорией. Его содержание характеризуется конституционно установленными и гарантированными правами и обязанностями. В силу того, что конституционные права и обязанности не в состоянии охватить всего множества правоотношений, общий правовой статус выступает в качестве базового, первостепенного, на основании которого формируются и затем конкретизируются другие виды статусов. Специальный или родовой статус, основываясь на общем конституционном статусе, характеризует специфику положения различных категорий граждан, имеющих предусмотренные действующим законодательством дополнительные права и обязанности. Индивидуальный статус отражает особенности конкретного лица, его индивидуальные характеристики, выражается в персонифицированных правах и обязанностях. В отличие от общего правового статуса, он динамичен, и в зависимости от конкретных событий, происходящих в жизни человека, подвержен изменениям. Приведенные виды статуса взаимосвязаны и взаимозависимы, и, как подчеркнул Н.И. Матузов, соотносятся как общее, особенное и единичное [26, с. 268].

Существование различных взглядов на понятие правового статуса говорит о многогранности и сложности данной категории. Одни ученые отождествляли правовой статус с правоспособностью, тем самым значительно расширяя толкование его сущности.

Некоторые ученые-теоретики ограничивают его рамками предоставленных прав и обязанностей, среди которых в качестве основных выделяют общие (конституционные) права и обязанности. На наш взгляд, система закрепленных и гарантированных прав и обязанностей не в полной мере характеризует правовой статус, показывает его сущность и юридическую силу. Содержание правового статуса должно раскрываться через все правовые институты, фиксирующие отношения между личностью и государством.

Бесспорно, что элементами правового статуса могут быть только правовые институты. Вместе с тем, позволим не согласиться с Н.И. Матузовым и В.И. Новоселовым относительно невозможности включения гарантий в качестве элементов статуса. Суть гарантий заключается в существовании комплекса условий, создающих возможность реализации личностью своих прав и свобод, обеспечивающих исполнение государством обязательств по охране и защите этих прав и свобод. Иначе говоря, гарантии выполняют обеспечительно-охранительную функцию, на эффективность которой влияют такие факторы, как развитость правовой системы государства, высокий уровень происходящих в обществе экономических и политических процессов, правовой культуры и правового сознания личности.

Таким образом, несмотря на существующие различные взгляды о структуре правового статуса личности, авторы едины во мнении о приоритетности прав и обязанностей, характеризующих место личности в обществе и реальное содержание статуса. На наш взгляд, большее или меньшее количество элементов влияет не только на количественный состав, но и на качественную характеристику, поскольку не только права и обязанности отражают установленные государством стандарты поведения, раскрывают основы взаимоотношений граждан и государства.

Трактуя понятие «содержание» как сущность чего-либо, т.е. внутреннюю суть, полагаем, что содержание правового статуса составляют особенности правоотношений. В качестве таких форм выступают права, обязанности и другие элементы правового статуса, урегулированные нормами права. Таким образом, выводится единство содержания и формы, обусловливающее единство сущности правоотношений и внешних способов выражения места и роли субъекта в данных правоотношениях, т.е. конкретному виду правоотношений соответствуют конкретные виды прав, обязанностей и т.д. Основываясь на позицию Н.А. Шайкенова о необходимости выделения ряда правовых институтов в отдельные группы - правовой статус и основы правового статуса, считаем целесообразным определить в качестве элементов правового статуса личности следующие институты: права, обязанности, правовые гарантии, ответственность. Что касается института гражданства, правовых норм, на основе которых формируются, изменяются и прекращаются правоотношения, принципов, правоспособности и дееспоосбности личности, законных интересов личности, то, полагаем, их следует отнести к основам правового статуса личности.

Таким образом, правовой статус личности представляет собой правовое положение в государстве, обществе, установленное юридическими нормами, закрепленное принципами деятельности данного государства, обретаемое через правоспособность и дееспособность личности, основанное на соблюдении ее законных интересов, характеризуемое институтом гражданства. Содержание правового статуса личности составляют особенности правоотношений, субъектом которых она выступает; раскрывают содержание правового статуса его элементы - юридически закрепленные права, обязанности, гарантии, ответственность.

Говоря о правовом статусе государственных служащих, прежде всего, следует отметить, что они являются субъектами государственно-служебных отношений. Это особый вид правоотношений, поскольку их участники наделены правами и обязанностями, отражающими специфику государственно-служебных функций. К числу таких функций относятся следующие:

- реализация полномочий распорядительного, регулирующего характера, т.е. функции так называемого положительного государственного управления во всех сферах государственного строительства;

- осуществление юридически властных предписаний для различных субъектов права в системе управленческой иерархии;

- реализация юрисдикционных действий, т.е. применение мер государственного принуждения к юридическим и физическим лицам (к различным субъектам права);

- совершение организационных действий и материально-технических операций;

- осуществление действий, направленных на обеспечение и защиту прав и свобод граждан [29, с. 137-138].

Как известно, предпосылкой возникновения любых правоотношений является обязательное наличие конкретных условий, которые делятся на общие и специальные (юридические). В теории права к общим условиям относят наличие субъектов правоотношений и потребности возникновения этих правоотношений. К специальным или формально-юридическим условиям относятся: нормы права; праводееспособность субъектов правоотношений; юридический факт, т.е. конкретные жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений [30, с. 318].

К числу общих условий возникновения государственно-служебных отношений следует отнести:

во-первых, наличие субъектов правоотношений - государственный служащий и государство;

во-вторых, обоюдную потребность взаимодействия: со стороны государства - в полноценном функционировании государственного аппарата, реализации государственных задач и функций, а со стороны государственного служащего - в возможности реализации, прежде всего, права на труд, на участие в государственном управлении.

В качестве специальных условий выступают,

во-первых, нормы различных отраслей права - конституционного, административного, трудового;

во-вторых, наделение субъектов данного вида правоотношений юридическими правами и обязанностями;

в-третьих, юридические факты, с которыми связано возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений.

Право поступления на государственную службу является одним из конституционно провозглашенных прав граждан в сфере государственного управления. При этом, претендент на занятие должности государственной службы должен соответствовать определенным требованиям, предъявляемым к субъектам различных правоотношений.

В.Н. Уваров в содержании административной правосубъектности выделяет такие критерии, как возрастной, волевой и социальный [28, с. 122-123]. Возрастной критерий ограничивает административную правосубъектность отдельных категорий граждан. По общему правилу полная административная правосубъектность наступает с 18 лет. Именно с этого возраста, в соответствии с законодательством Республики Казахстан, возможно поступление граждан на государственную службу. Предельный возраст пребывания на государственной службе составляет для мужчин 63 года, а для женщин - 58 лет. При этом лица, достигшие пенсионного возраста, вправе продлевать срок пребывания на государственной службе на один год путем заключения срочного трудового договора по взаимному согласию сторон. На них также распространяются все льготы и социальные гарантии, предусмотренные законодательством Республики Казахстан о государственной службе. Повышенное требование к возрасту обусловлено особенностями служебной деятельности государственных служащих, высокой степенью ответственности за реализацию возложенных на них функций. Более того, государственная служба предполагает не только необходимость использования профессиональных знаний и навыков, но и соответствия уровня психологической подготовленности личности нагрузкам, связанным с должным осуществлением служебных обязательств.

Помимо указанных трех критериев, на объем административной правосубъектности влияет и институт гражданства, поскольку на государственную службу могут быть приняты только граждане Республики Казахстан. Лица же, обладающие иным статусом - иностранцы, лица без гражданства, беженцы - хотя и обладают административной правоспособностью и административной дееспособностью, не вправе поступать на государственную службу. Это вызвано, прежде всего, спецификой и особенностями выполняемых функций и возлагаемых задач государственной службы.

Также на объем административной правосубъектности оказывают значительное влияние факты нарушения кандидатом требований закона, для чего проводится обязательная специальная проверка. Это вызвано тем, что государственный служащий должен обладать, прежде всего, незапятнанной репутацией. В этой связи законодательством о государственной службе установлены ограничения, при наличии которых гражданин не может поступить на государственную службу. Так, лицом, не имеющим права поступления на государственную службу, является:

- лишенное судом права занимать государственные должности в течение определенного срока;

- которое в течение двух лет перед поступлением на государственную службу привлекалось к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционного правонарушения;

- на которое в течение года перед поступлением на государственную службу налагалось в судебном порядке административное взыскание за умышленное правонарушение;

- на которое в течение трех лет до поступления на государственную службу за совершение коррупционного правонарушения налагалось в судебном порядке административное взыскание;

- совершившее коррупционное преступление;

- имеющее судимость, которая ко времени поступления на государственную службу не погашена или не снята в установленном законом порядке.

Поступив на государственную службу, гражданин становится субъектом государственно-служебных отношений, носителем служебных прав и обязанностей и, соответственно, получает статус государственного служащего. Правовой статус государственного служащего в полной мере раскрывается именно в процессе реализации управленческой деятельности государственного аппарата, когда происходит слияние всех элементов правового статуса.

Как комплексная категория, правой статус обладает множеством характеризующих его признаков, наиболее значимые из которых находят свое формальное закрепление в различных по характеру, направленности и юридической силе правоустановливающих документах, регламентирующих различные аспекты государственной службы: Закон РК «О государственной службе» [3]; Закон РК «О борьбе с коррупцией» [6]; Положение о порядке прохождения государственной службы (9); Правила проведения аттестации административных государственных служащих [10]; Кодекс РК «Об административных правонарушениях» [12]; Уголовный кодекс РК [13]; Кодекс чести государственных служащих [14] и др. Важную роль в установлении правового статуса занимают должностные инструкции, конкретизирующие выполнение соответственных должностных функций.

Поступление на государственную службу приводит к определенной корректировке, дополнению и конкретизации правового статуса личности. Это дает нам основание говорить, что содержание правового статуса государственного служащего характеризуется общим конституционным статусом личности с соответствующими правами и обязанностями, с одной стороны, и сущностью государственно-служебных правоотношений, с другой. Полномочия государственного служащего обусловлены целями и задачами исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления и зависят от места в государственной системе и назначения данного государственного органа, от занимаемой должности. В связи с этим правовой статус государственного служащего, как специальный правовой статус личности, в свою очередь, дифференцируется на общий и специальный правовой статус государственного служащего. Если общий правовой статус изначально устанавливается законодательством о государственной службе, то специальный конкретизируется должностными полномочиями.

Правовой статус служащего не является статичной категорией, поскольку прохождение службы представляет собой, прежде всего, смену ролевых позиций в процессе последовательного замещения государственным служащим различных должностей. Таким образом, государственные служащие могут наделяться дополнительными полномочиями, а также дополнительными обязанностями. В отношении них могут устанавливаться особые условия прохождения службы, наступления юридической ответственности. В отличие от статуса государственного служащего, статус должности в определенной мере является стабильной категорией. Исключение составляют лишь случаи проведения реформ в области государственного администрирования, когда происходит реорганизация государственных органов, разграничение их функций и полномочий, а в связи с этим - функций и полномочий государственных должностей. Учитывая то, что реформирование системы государственного управления с перераспределением функций и полномочий происходит не часто, мы можем говорить об относительной стабильности статуса должности. Но это не означает, что полномочия идентичных должностей реализуются одинаковыми методами и приемами. Связано это, прежде всего, с тем фактом, что замещение должности служащим неминуемо сопровождается ее субъективизацией.

В отношении структурного содержания правового статуса государственных служащих административисты не придерживаются единого мнения, обосновывая тот или иной элемент. Прежде всего, следует отметить, что государственные служащие, как субъекты государственно-служебных отношений, являются специальными субъектами административно-правовых отношений, обладающие административно-правовым статусом. Содержание правового статуса административных государственных служащих характеризуется сущностью государственно-служебных отношений, а также их общим конституционным статусом. Дифференциация правового статуса личности на общий, специальный, отраслевой и т.д. имеет свое продолжение в зависимости от той социальной роли, которую выполняет личность в обществе, государстве. Правовой статус административного государственного служащего как специальный правовой статус личности, в свою очередь, дифференцируется на общий и специальный правовой статус административного государственного служащего.

Центральным элементом правового статуса государственных служащих следует считать служебные права и обязанности, выражающие полномочия государственного служащего, характеризирующие их содержательную сторону.

Что касается основ правового статуса государственного служащего, то здесь, прежде всего, следует отметить его конституционные права и обязанности, которые в любом правоотношении являются ключевыми, определяющими общие положения.

Таким образом, содержание правового статуса административного государственного служащего составляют особенности государственно-служебных правоотношений, субъектом которых он становится посредством определенных организационно-правовых способов замещения административных государственных должностей при поступлении на государственную службу. Отражая совокупность разнообразных связей, регулируемых нормами права, содержание правового статуса раскрывается в форме установленных правовых институтов - прав, обязанностей, ограничений, ответственности и гарантий социальной и правовой защищенности административного государственного служащего.

Необходимо подчеркнуть, что совершенствование правового статуса административных государственных служащих во многом зависит от степени и характера регулирования законодательством государственно-служебной деятельности, качество и уровень которой, в свою очередь, в определенной мере зависит от степени удовлетворенности служащих выполняемой работой. Проблема взаимосвязи качества выполнения служебных функций и системы интересов административных государственных служащих является достаточно актуальной. Правовой статус административного государственного служащего должен быть законодательно гарантирован, стабилен, защищен от субъективных факторов, негативная сторона которых заключается в злоупотреблении властью и превышении полномочий вышестоящими должностными лицами, осуществляющих кадровые ротации. Административные государственные служащие могут быть уволены с государственной службы только по законодательно установленным основаниям в соответствии с нормами действующего казахстанского законодательства, строго по предусмотренной процедуре.

2. Содержание трудоправового статуса государственных служащих в Республике Казахстан

2.1 Правовая характеристика служебных прав и обязанностей государственных служащих

Основные права, входящие в правовой статус, - это субъективные права. Изучению и анализу прав посвящено много научной литературы, даны различные толкования. Одновременно с этим, в теории права под субъективным правом понимается гарантированная государством мера возможного (дозволенного) поведения личности. Иными словами, субъективное право характеризуется точностью установленной меры поведения, признанием, гарантированностью и обеспеченностью государством.

Анализируя субъективные права, Н.И. Матузов раскрывает их основное содержание через следующие элементы:

- возможность определенного поведения самого управомоченного;

- возможность требовать соответствующего поведения от других лиц;

- возможность прибегнуть в необходимых случаях к мерам государственного принуждения в случае неисполнения другой стороной правоотношения своих обязанностей;

- возможность пользоваться определенным социальным благом [27, с. 84].

Содержание субъективного права выражается не в действительном поведении его носителя, а в установленном нормами права возможном поведении в определенное время и в конкретных условиях. Такое право юридически очерчивает границы индивидуальной свободы личности, поскольку реализуется только в принятых законом рамках и средствами, которые допускаются законом. При этом возможность пользования предоставленными и гарантированными государством теми или иными правами не должна сводиться лишь к их пассивному обретению. Они должны обеспечиваться активной деятельностью в соответствующей сфере, реализовываться предоставленными возможностями. Именно по характеру прав, степени гарантированности, юридической защищенности, возможности их реализации складывается общая оценка правовой системы любого государства.

Юридическая обязанность представляет собой установленный законом предел должного поведения, характеризующегося правовой необходимостью и властной формой регуляции, возможностью применения меры принуждения.

Поскольку права и обязанности субъектов правоотношений являются корреспондирующими категориями, то каждому праву одного участника правоотношения соответствует конкретная обязанность другого. Так, возможности совершения действий одним субъектом правоотношений корреспондирует необходимость совершать определенные действия другим. Возможность требовать соответствующего поведения от субъекта правоотношений обеспечивается необходимостью отреагировать на данные требования, либо воздерживаться от совершения определенных действий. В случае неисполнения одной из сторон правоотношения своих обязанностей другая сторона имеет возможность прибегнуть к мерам государственного принуждения. Возможность пользоваться определенным социальным благом обеспечивается соответствующей обязанностью не препятствовать пользоваться этим благом. Единство прав и обязанностей характеризуется тем, что, во-первых, и права и обязанности выступают правовым ориентиром в поведении личности; во-вторых, они одинаково нормативно установлены, обеспечены и гарантированы; в-третьих, содержание правового статуса возможно раскрыть лишь при комплексном анализе прав и обязанностей; в-четвертых, только тандем прав и обязанностей составляет содержание правовых отношений.

Таким образом, говоря о правах и обязанностях субъектов конкретных правоотношений, мы отмечаем, что каждому праву одного участника правоотношения корреспондирует соответствующая обязанность другого субъекта этого отношения.

Под правами государственного служащего определяет обусловленные Конституцией страны, законами и иными правовыми нормативными актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов [28, с. 200]. Таким образом, автор в содержание прав государственных служащих, помимо элемента возможности, включает элемент свободы. Поскольку речь идет не просто о свободе в профессиональной деятельности как таковой, а о свободе в области государственного управления, конкретно - на государственной службе, то здесь следует уточнить границы свободы, имеющей значительные отличия от свободы в общепринятом понимании данной дефиниции. Характер выполняемых государственными служащими функций определяет особенности их правового положения, значительно сужает объем правоспособности, границы и меру возможного поведения, пределы свободы.

Сущность свободы на государственной службе обусловлена тем, что она всегда связана с компетенцией государственных органов, правами и обязанностями всех субъектов правоотношений, ограничена пределами служебных полномочий. Государственные служащие, в силу специфики выполняемых ими функций обязаны реализовывать свои полномочия в строго установленных законодательством пределах, определенными способами и методами.

Таким образом, сущность прав государственного служащего заключается в том, что содержание возможности доминирует над содержанием свободы, в связи с чем полагаем, что права государственного служащего представляют собой предоставленные государством возможности. Свобода личности при осуществлении профессиональной деятельности, в данном случае в сфере государственной службы, воплотившись в реальность, трансформируется в свободу, в значительном объеме регулируемую, контролируемую и ограниченную.

На наш взгляд, более точное определение прав государственных служащих предлагают Ю.М. Козлов, отмечая их как комплекс правовых возможностей, во-первых, предоставленных Конституцией; во-вторых, вытекающих из факта замещения государственных должностей государственной службы (должностные или служебные права); в-третьих, определяемых особенностями отдельных видов государственно-служебной деятельности [28, с. 112], а также Л.Т. Жанузакова, подчеркивая, что это «закрепленные в Конституции, Законе о государственной службе, иных законодательных и нормативных правовых актах и должностных инструкциях, обеспечиваемые и охраняемые государством возможности государственного служащего по осуществлению своей профессиональной деятельности, направленной на выполнение государственных задач и функций».

В зависимости от различных критериев ученые проводят классификацию прав. Так, А.Ф. Ноздрачев делит права государственных служащих на субъективные гражданские и общие служебные права. В свою очередь, общие служебные права, не связанные с конкретными должностями, подразделяются автором на права, относящиеся к существу служебной деятельности, и права, сопутствующие статусу государственных служащих, а также на имущественные и неимущественные права [28, с. 200-201]. Ю.Н. Старилов выделяет права, обеспечивающие уяснение служащим своего правового статуса и его правовую защиту; способствующие непосредственному выполнению служебных обязанностей; содействующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод и обеспечивающие социальные гарантии служащего [29, с. 37]. А.А. Таранов делит права на общие, специальные и процессуальные, подчеркивая при этом, что данная классификация «…не является самоцелью, но она имеет принципиальное значение в выяснении системы субординации служащих и более точной оценки их правосубъектности» [32, с. 86].

Наиболее развернутую, на наш взгляд, и конкретизированную классификацию предлагает Л.Т. Жанузакова, по определенным критериям выделяя следующие группы прав:

1. По нормативной основе закрепления - общие и специальные.

2. В зависимости от классификации государственных должностей - права политических государственных служащих и права административных государственных служащих.

3. По уровням управления - права государственных служащих республиканских органов и права государственных служащих местных органов государственного управления.

4. По принципу разделения власти и месту соответствующего органа в механизме государства.

5. На основе функционально-отраслевого разреза - права органов общей, отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.

6. По характеру должностных полномочий и уровню занимаемой должности - права государственных служащих, занимающих руководящие должности, и права государственных служащих - исполнителей

7. По содержанию - политические, социально-экономические, организационно-функциональные, этические [28, с. 86-109].

Бесспорно, что каждая классификация имеет свое теоретическое обоснование.

Вышеизложенное позволяет нам представить следующий вариант классификации прав административных государственных служащих:

1. Конституционные общегражданские права, гарантированные Конституцией и законами Республики Казахстан. Важность данных прав вытекает из их основного содержания - они жизненно важны, социально значимы, абсолютны и неотчуждаемы. К ним следует отнести:

а) личные права - право на жизнь, на личную свободу, на неприкосновенность жилища, частной жизни, личной и семейной тайны, на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на неприкосновенность и защиту чести и достоинства, на свободу совести, на пользование родным языком и культурой, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, на свободное передвижение по территории Казахстана;

б) социальные, экономические и культурные права - право частной собственности, право на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии, на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на отдых, на социальную защиту, на социальное обеспечение по возрасту, по болезни и по иным основаниям, предусмотренным законодательством, право на охрану здоровья, на получение образования;