История развития муниципальной службы

История развития государственного управления и местного самоуправления. Земская и городская реформы XIX в. Характеристика местной власти в начале ХХ в., советский и переходный этапы. Формирование института муниципальной службы в современный период.

Рубрика Государство и право
Вид реферат
Язык русский
Дата добавления 13.11.2014
Размер файла 603,2 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. История развитие муниципальной службы

2. Местная власть ХХ века. Советский и переходный периоды

3. Формирование муниципальной службы в современный период

Заключение

Список использованных источников

Введение

Муниципальная служба в органах местного самоуправления в настоящее время становится предметом исследования многих наук. Муниципальную службу отличает от других органов власти то, что она представляет собой институт, имеющий государственно-общественный характер.

В условиях становления и развития российской государственности и формирования гражданского общества становится актуальной потребность в создании эффективной и действенной системы управления общественными процессами в стране. В системе местного самоуправления муниципальная служба выступает организационным механизмом осуществления социально-экономических преобразований на местном уровне, где происходят процессы жизнедеятельности человека, удовлетворяются его основные жизненно важные интересы. В этом отношении муниципальная служба является связующим звеном между государством и гражданским обществом. Это определяет ее особенности и основное предназначение - обеспечение реализации целей и функций государства по всем вопросам социального и экономического управления на местном уровне.

В последние годы значительно изменились место и роль муниципальной службы в системе управления общественными процессами. Муниципальная служба стала самостоятельным институтом в системе социального управления, сохранив при этом свои специфические отличия в осуществляемой ею на местном уровне управленческой деятельности. Она дистанцирована от собственно государственного управления, но призвана выполнять, в том числе, и его функции, которые государство делегирует на местный уровень согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, муниципальная служба стала важным элементом системы управления общественными процессами.

Сегодня муниципальная служба как профессия формально утвердилась, но выполнение профессиональных обязанностей служащими находится на недостаточном уровне. В связи с социальной значимостью труда муниципальных служащих, важностью выполняемых ими функций возрастают требования к эффективности, качеству их труда. От работника требуются не только исключительно глубокие знания в области управления, права, экономики, психологии, и других наук, но и наличие высокоразвитых профессиональных норм и ценностей.

Внимание к профессионализму и компетентности в муниципальной службе обусловлено тем, что в нашей стране становление и развитие муниципальной службы было связано с серьезными историческими кризисами и перерывами в развитии. В условиях реформирования системы государственного управления РФ, требование профессионального развития государственных служащих становится особенно актуальным. Недостаточность профессионализма и компетентности муниципальных служащих сегодня признана официально. Значительной части чиновников "на местах" еще не достает ни опыта службы, ни соответствующих знаний и умений.

Целью исследования является изучение и анализ муниципальной службы.

Для достижения поставленной цели были выдвинуты следующие задачи:

- изучить признаки и специфические особенности муниципальной службы в России;

- исследовать развитие муниципальной службы до XIX в.;

- рассмотреть земскую и городскую реформы XIX в.;

- охарактеризовать местную власть в начале ХХ в., советский и переходный периоды;

- изучить институт муниципальной службы в современный период;

При написании работы использовались следующие источники: нормативно-правовые акты Российской Федерации, труды отечественных ученых по вопросам местного самоуправления и муниципальной службы, ресурсы Интернет.

1. История развитие муниципальной службы

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являлись Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Инициаторами созыва вече могли выступать народ в целом, князья, отдельные частные лица.

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе сложившихся традиций. Представителем княжеской власти был так называемый наместник - кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судебных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории.

Низшей административной единицей была волость, во главе которой стоял сотский (сотник), или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником великого князя, совместно распоряжались лесами, лугами, землями. Центром волостного управления была волостная канцелярия - казна (столец). Там же решались мелкие судебные дела.

Волости состояли из крестьянских деревень. Интересы князя в волости представлял дворский. Крестьяне платили натуральный оброк, отбывали барщину. Налоги начислялись на крестьянский двор, а не на землю.

С появлением особого слоя «служилых людей» в конце XV века при Иване III и созданием городовых приказчиков историки связывают начало формирования государственной службы. Но это в полной мере можно считать и началом формирования муниципальной службы, так как эти два вида служебной деятельности в древнерусском государстве не разделялись.

Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием "Приговор царской о кормлениях и о службах" (1555-1556 гг.), в котором фактически шла речь о проведении земской реформы.

Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать "излюбленных голов" (старост) и "лучших людей" - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских. Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей. В качестве наказания по обычным уголовным делам применялись битье кнутом на торговой площади, денежные взыскания. За серьезные, особенно противоправительственные, преступления полагалась казнь.

В XVII в. в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления. Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы "самоуправления" - губная и земская. Каждым округом - "губой" - управляли губной староста и его помощники - целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников - из черносошных крестьян или посадских.

Губные и земские учреждения получили распространение в основном в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориальной структуры России. Крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов". Россия была разделена на 8 губерний. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м - 11. Губернии управлялись назначаемыми царем губернаторами, генерал-губернаторами.

Губернии состояли из губернского города (административного центра) и приписанных к нему городов. Каждый город имел свой уезд, т.е. создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров. В 1719-1720 гг. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций, которые стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, провинции - в губернии.

В 1723-1724 гг. была проведена реформа городского сословного управления и учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие названия магистраты. В Москве был создан новый орган местного самоуправления - Бурмистерская палата, вскоре переименованная в ратушу. Она состояла из избранных на избирательных собраниях бурмистров. В других городах России учреждались земские избы с выборными бурмистрами (подчинялись ратуше, а не воеводе), которые, как указывалось в документах, ведали всякими расправными делами между посадскими и торговыми, управляли казенными сборами и градскими повинностями и т.д. Этой реформой в развитии городского самоуправления была сделана попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления. Они не только отвечали за сбор податей, осуществляли полицейский надзор, но и были обязаны заниматься социальной сферой, в частности развитием народного образования. Суд был независим от администрации.

Сословный принцип формирования органов местного самоуправления и усиливающийся контроль над их деятельностью со стороны государственных органов в связи с расширением государственного аппарата и его вмешательством в городские дела свидетельствовали о продолжающемся процессе ограничения и усечения прерогатив городского самоуправления.

Местные органы, созданные при Петре I, оказались нежизненными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора - от исполнения, финансового управления - от полиции и т.д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 30-е г. вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах - воевода. С начала 60-х г. в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось. В ноябре 1775 г. было издано "Учреждение для управления губерний Российской империи", число губерний увеличено до 51. Столичные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями. Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразделялись на три группы:

1. Административно-полицейская - включала губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения (управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, "работными" и "смирительными" домами).

2. Финансово-хозяйственная - основной из них была казенная палата, как правило, руководил ею вице-губернатор. (налоговые дела, финансовый контроль, руководство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистической работы по ревизиям - переписям населения).

3. Судебные - палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат - для горожан, верхняя расправа - для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губерниях также существовала прокурорская служба во главе с губернским прокурором.

"Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи", принятая Екатериной II в 1785 г., закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему "земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя...". Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные "тягости", т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб. Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями.

Выборы в Общую городскую думу проходили один раз в три года. Председательствовал в Общей городской думе городской голова. При голосовании гласные от каждого разряда имели только один голос, поэтому не играло никакой роли то, что число гласных от разных разрядов различно.

Общая дума избирала из своего состава Шестигласную думу, которая вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных - по одному от каждого разряда "общества градского". Разница между Думами состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая - для вседневного ведения текущих дел.

Кроме Общей и Шестигласной дум Положением 1785 г. устанавливался еще и третий орган - собрание "общества градского". В компетенцию этого собрания входило: выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги; представление губернатору своих соображений о нуждах города; издание постановлений; подготовка ответов на предложения губернатора; исключение из "общества градского" граждан, опороченных по суду. Собрание "общества градского" могло собираться лишь с разрешения генерал-губернатора или губернатора один раз в три года в зимнее время.

Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов - собрания "общества градского", Общей и Шестигласной дум - получилось только два: непосредственное собрание всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел.

В середине XIX в. резко обострилась проблема реформы государственного управления, что обусловило в какой-то степени достаточно интенсивный ход реформы земского управления в данный период истории России. Общая ситуация в стране, усиление антисамодержавной и антикрепостнической оппозиции потребовали от Александра II уступок ради сохранения короны.

Реформа местного самоуправления, датируемая 1864 г., несмотря на то, что носила уступочный характер, была первой наиболее последовательной общегосударственной реформой местного самоуправления. Учитывая, что до середины XIX в. более 80% населения находилось в крепостной зависимости, компетенция местных органов определялась не снизу, а сверху - правительством, которое сочло целесообразным децентрализовать свои функции.

Государственная политика на местах нашла свое отражение и в отношении к статусу должностных лиц местного самоуправления. Так, одним из первых и важнейших документов земской реформы 1864 г. было "Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости" (1861 г.), определившее права, обязанности и ответственность сельских и волосных должностных лиц, что можно считать проявлением основ правового статуса муниципального служащего. Уже тогда было установлено, что эти должности могут замещаться как по выбору, так и по найму. Выборные лица избирались на трехлетний срок, а для так называемых служащих по найму срок не устанавливался. Интересным положением данного акта является недопустимость отказа от занятия должности избранного местным обществом лица, за исключением уважительных причин.

В данный период усматриваются зачатки разделения государственной и муниципальной службы, проявляющиеся в том, что более или менее определена структура органов муниципального управления и порядок их формирования. Земскими учреждениями являлись: 1) уездные земские собрания, 2) губернские земские собрания, 3) уездные и губернские управы как их распорядительные исполнительные органы. Последняя третья группа учреждений является прообразом органов местного самоуправления.

Принципиально отличительной чертой земств являлась выборность состава в лице гласных, которые воплотили новую категорию управленцев.

Предусматривался демократический порядок формирования земских учреждений: а) путем выборов, б) на основе многосословного принципа, в) с учетом имущественного состояния (ценз), г) при сословном куриальном начале.

Следующим "знаковым" правительственным актом, сыгравшим значительную роль в становлении отечественной муниципальной службы, было "Положение о губернских и земских учреждениях" (1864 г.), которое четко определило, что ответственность подчиненных земским управам служащих определяется самим управами. Эти же лица за преступления по должности подвергались ответственности не иначе, как по уголовному следствию и суду наравне с лицами, состоящими на государственной службе. Гарантией добросовестного исполнения обязанностей городским головой являлась невозможность его отлучки из города на время более двух месяцев, а более длительное отсутствие допускалось только с разрешения губернатора. Такое же правило действовало и в отношении должностных лиц городского общественного управления, которые должны были испрашивать разрешение на отлучки у городского головы. Согласно положению, органы местного управления достигли определенной самостоятельности, хотя всеобщий и тотальный контроль имел место быть посредством подчинения губернских и земских управ губернатору и МВД.

Данный период характеризуется проявлением таких признаков муниципальной службы, как профессионализм в работе сельских и волостных должностных лиц, которые не только наделялись правами, обязанностями по должности, но и несли ответственность за должностное поведение; четкое установление должностей. Заметна общая тенденция проявления организационной самостоятельности органов земской управы посредством определения сферы их компетенции и выделения их как органов управления.

По принципу земских учреждений было реформировано и городское общественное управление. Общественное управление имело ярко выраженный сословный характер, заложенный в 1785 г. Городское хозяйство усложнялось и приходило повсеместно в упадок. Население же городов росло. Усиливался процесс его социальной дифференциации. Городовым положением от 16/28 июня 1870 г. открыта новая страница в истории российского городского общественного управления.

Рис. 1

В соответствии с новым статусом на ГОУ было возложено попечение о городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения. Параметры полномочий ГОУ были ограничены границами города, отведенных ему земель, где оно могло действовать самостоятельно лишь "в пределах предоставленной ему власти", имело право юридического лица, печать с городским гербом. Ему запрещалось выходить за пределы указанного круга дел. Производство дел в аппарате городского управления осуществлялось в соответствии с правилами для земских, дворянских, городских общественных управлений. Состав канцелярии, ее отделов по предметам ведения формировался на основе найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не присваивались права государственной службы. Городское общественное управление должно было отвечать "за превышение власти, за неисполнение законных требований местных властей, за всякие вообще действия, противные существующим законам". Должностные лица предавались за преступления по должности царскому суду, подлежали наказаниям, установленным Уложением о наказании. Для городских голов предусмотрен был суд в судебной палате или в соединенной палате уголовного и гражданского суда при наличии определений городской думы, губернского по городским делам присутствия и первого департамента Правительствующего сената.

В 70-80-е гг. XIX в. самоуправленческие органы стали крепнуть и кое-где попытались взять в свои руки существенную часть местной власти. Результатами такой инициативы местного самоуправления в годы контрреформ явились сначала ограничение их компетенции, а затем - фактическая ликвидация. К концу века была восстановлена привычная вертикаль российского управления: от Министерства внутренних дел - к деревенскому старосте.

Законы 80-90-х гг. по вопросам управления свернули реформаторскую "оттепель" 60-70-х гг., подавили наметившуюся реформаторскую тенденцию, столкнули Россию с пути реформ. Они были направлены на консервативную стабилизацию, подкрепили законодательно феодальные устои государственного управления, сократили применение выборного начала. На обширных окраинных территориях сохранялись зачастую дореформенные учреждения, колониальное военно-окружное, военно-губернаторское , а также начальствующее управление в уездах. Тем не менее, положительным моментом контрреформ является факт приравнивания в 1890 г. членов земских управ к государственным служащим, что является свидетельством проявления внимания к чиновникам низшего звена.

Реформа земского и городского управления была необходимостью для России как полуфеодальной страны. Однако многие достижения этой реформы были сведены на нет контрреформами 90-х гг. XIX в.

2. Местная власть ХХ века. Советский и переходный периоды

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль местного самоуправления, а вместе с тем и муниципальной службы, была сделана Временным правительством в 1917 г., когда были приняты Декларация и другие нормативные акты, провозгласившие реформу местного самоуправления как одну из первостепенных задач новой власти. В качестве достижения Временного правительства является то, что земское самоуправление было введено на всей территории России. Была осуществлена реформа городского самоуправления. До 1917 г. 183 города были вообще лишены общественного управления и всецело подчинены администрации; 308 городов управлялись на основании упрощенного городского самоуправления, где вместо думы действовало собрание уполномоченных (15-20 человек). Городские думы были до революции в 462 городах. Управление в них осуществлялось на основе Городового положения 1892 г., где задача самоуправления определялась как "попечение о местных пользах и нуждах" (общее благоустройство, народное образование и здравоохранение, финансово-экономические мероприятия). Это были думы людей состоятельных, избирать в них и быть избранными имели право лица и учреждения, обладавшие значительным недвижимым имуществом, владельцы торговых и промышленных заведений высших разрядов. Таким образом, требовались свободные перевыборы цензовых дум, расширение их комплектации. Все это привело бы к управлению новые слои населения. Уже тогда было создано Положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию, а также вводились административные суды.

Однако кризис органов местного самоуправления углублялся, и на смену органам местного самоуправления на местах приходили Советы, покрывшие густой сетью всю Россию к октябрю 1917 г.

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, при которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз, а к весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В этот период идея местного самоуправления, предполагающая децентрализованную власть и независимость органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами страны, являющейся по своей природе централизованным государством. В связи с этим муниципальная служба как самостоятельный социально-правовой институт не существовала, а была органично встроена в иерархию государственной управленческой системы. К служащим местных Советов предъявлялись такие же требования, как и к чиновникам более высоких уровней.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера губернии, уезда, волости, города, деревни. Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы для руководства "коммунальным хозяйством". Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.

В 60-80 гг. ХХ в. в СССР было принято немало законов и постановлений, посвященным проблемам совершенствования местного самоуправления. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.), постановление ЦК КПСС "Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся" (1967 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР "О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве" (1981 г.) и др.

По Конституции СССР 1977 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны. К исключительной компетенции местных Советов относилось: избрание и изменение составов исполнительных комитетов; образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.

Внимание к проблемам самоуправления в России возросло во второй половине 80-х гг., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления, а уже в начале 90-х годов активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления.

управление власть муниципальный

Рис. 2 Система органов государственной власти в СССР по Конституции СССР 1977 г

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.), который впервые в истории современной России закрепил разграничение государственной власти и местного самоуправления, установил общие правила компетенции государственного и муниципального управления, соотношение сфер их деятельности.

В 1991 г. были внесены изменения в Конституцию 1978 г., которые установили законодательный уровень определения компетенции местных органов управления. Однако противостояние представительных и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов привели к роспуску местных Советов. Известное реформирование органов местного самоуправления 1992 г. впервые исключило местные Советы народных депутатов из единой системы представительных органов государственной власти в Российской Федерации. Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели местной власти поставил Указ Президента РФ "О реформе местного самоуправления в РФ" (1993 г.), который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти - местной администрации.

Конституция Российской Федерации 1993 г. обусловила появление наряду с государственной службой нового вида публичной службы - муниципальной, определила новый для России статус органов местного самоуправления, провозгласила принцип, согласно которому они не входят в систему органов государственной власти РФ, установила основные направления деятельности органов местного самоуправления, предусмотрев, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

На реформу местного самоуправления особое влияние оказал принятый в 1995 г. специализированный Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепивший систему гарантий независимости местного самоуправления. Данным Законом введены понятия "муниципальное образование", "муниципальная служба", "муниципальный служащий". Закон определил структуру органов местного самоуправления, порядок избрания, численность и полномочия представительного органа - Думы муниципального образования; порядок избрания, статус, полномочия выборного должностного лица местного самоуправления - Главы муниципального образования; обязательность принятия собственного Устава муниципального образования, собственной символики.

Большое влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления оказал принятый в 1998 г. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих, порядок прохождения муниципальной службы.

Таким образом, в 90-е гг. ХХ в. организационно-правовые основы местного самоуправления в России в основном были созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели.

3. Формирование института муниципальной службы в современный период

Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов и решений.

Муниципальная служба является неотъемлемой частью муниципального управления, развивающегося в соответствии с этапами развития гражданского общества и государства. Многогранность такого явления, как муниципальная служба, предполагает неоднозначность его понимания, что предполагает как минимум определение муниципальной службы в широком и в узком смысле. В широком смысле муниципальная служба есть социально значимая, общественно-полезная деятельность, направленная на успешное функционирование и развитие муниципального образования. В Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации" понятие муниципальная служба определяется как "профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)" (ст. 2). Определение муниципальной службы в широком смысле охватывает всю деятельность по осуществлению муниципального управления в рамках муниципального образования, а следовательно, и деятельность выборных должностных лиц, которые согласно нормативному определению муниципальной службы не относятся к категории муниципальных служащих.

Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется нормативными правовыми актами трех уровней: на федеральном уровне - федеральными законами; на уровне субъектов Российской федерации - законами субъектов Российской Федерации; и, наконец, на муниципальном уровне - Уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Федеральный закон "О муниципальной службе в РФ" потребовал изменений в законодательстве о муниципальной службе, прежде всего, на уровне субъектов РФ и вызвал как положительные, так и отрицательные отзывы со стороны представителей власти, руководителей муниципальных образований и самих муниципальных служащих.

Отдельные вопросы муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть урегулированы актами иных органов государственной власти, Постановлениями либо Распоряжениями Губернатора. К таким вопросам, по смыслу закона, относятся: вопросы разработки и принятия программ развития муниципальной службы автономного округа, установления порядка, условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации указанных программ, участия в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Устанавливая среди источников рассматриваемого правового института верховенство Конституции РФ, надо отметить, что напрямую нормами Конституции Российской Федерации муниципальная служба не урегулирована, более того, в Основном законе РФ нет даже упоминания муниципальной службы. Однако, в ч. 2 ст. 130 установлено, что "Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления". Таким образом, связь муниципальной службы и местного самоуправления устанавливается через деятельность органов местного самоуправления, укомплектованных штатом профессионально подготовленных субъектов, обеспечивающих реализацию вопросов местного самоуправления, закрепленных Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" №131-ФЗ от 06.10.2003 г.

Основным источником правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации, следует признать Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации". Настоящий закон определяет правовые и организационные основы системы муниципальной службы Российской Федерации, в том числе системы управления муниципальной службой в РФ. В этом законе дано новое определение муниципальной службы РФ, закреплены новые существенные признаки данного вида деятельности. Данным Федеральным законом установлены принципы муниципальной службы в РФ; проведено разграничение между муниципальными должностями и должностями муниципальной службы; предусмотрено ведение реестров должностей муниципальной службы и введение реестров самих муниципальных служащих; установлены основы управления и финансирования муниципальной службы РФ.

Законодательство о муниципальной службе находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Перечень вопросов, находящихся в компетенции субъектов РФ, не является исчерпывающим. Субъекты РФ вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие иные вопросы муниципальной службы, не урегулированные "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Основная роль законодательства субъектов РФ заключается в детализации, дополнении, развитии правил, установленных федеральными законами или подзаконными актами, а также, в принятии нормативных правовых актов по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством и отнесенным к компетенции субъектов РФ.

В настоящее время концепция определения муниципальной службы заложена в ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". В соответствии с данным законом, "муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) в органах местного самоуправления".

Данный закон устанавливает муниципальным служащим такие элементы статуса, идентичные государственным гражданским служащим, как: права, обязанности, ограничения, запреты, введен институт "конфликта интересов" на муниципальной службе. В отношении правового регулирования прохождения муниципальной службы основная роль отводится нормам трудового законодательства.

Основными задачами муниципальной службы являются:

а) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

б) обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

в) подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

г) защита прав и законных интересов муниципального образования.

Если говорить о функциях муниципальной службы, то нужно отметить, что исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования. Прежде всего, это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета. Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью. Не менее важная функция - это эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями. Наконец, одна из важнейших функций: осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Следует отметить, что сходства государственной и муниципальной службы есть, а отличия заключаются лишь в уровне осуществления публичной власти и некоторые другие особенностях.

Муниципальные служащие представляют собой новую социально-профессиональную группу, что связано со спецификой их деятельности. Термины "муниципальные служащие", "муниципальная служба" вошли в оборот вместе с разработкой теории муниципального права и развитием законодательства о местном самоуправлении. Можно считать, что эти понятия объединяют всех служащих, занятых исполнением различных функций в органах местного самоуправления. Социально-профессиональный статус муниципального служащего - это его социальные позиции, т.е. занимаемое служащим положение в социально-профессиональной структуре с учетом его профессиональной компетентности, наличием должного уровня профессиональной культуры, связанное с выполнением должностных обязанностей и соответствующей гарантией.

Социально-профессиональная группа муниципальных служащих характеризуется правами и обязанностями муниципального служащего; ограничениями и гарантиями (денежное содержание, отпуск, медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение, защита от неправомерных действий в связи с исполнением ими должностных обязанностей и т.д.).

Рис. 3

Кроме того, муниципальные служащие обладают особыми условиями прохождения муниципальной службы (отбор, перемещение, повышение квалификации, аттестация и т.д.), а также особой профессиональной ответственностью.

Инновационный характер профессиональной деятельности муниципальных служащих вызывается сущностью профессионализма как высшего уровня знаний, умений и навыков, которые обеспечивают качественно новый уровень решения управленческих задач; включает в себя и развитие творческой инициативы, мотивацию к профессиональному саморазвитию.

Муниципальная служба осуществляется в интересах жителей муниципального образования, для организации и предоставления физическим и юридическим лицам муниципальных услуг и обеспечения охраны правопорядка. Она является институтом, который, опираясь на гражданскую культуру, профессиональные знания и квалификацию муниципальных служащих, обеспечивает эффективное управление делами муниципального образования.

Муниципальная служба в настоящее время испытывает недостаток в кадрах, обладающих современными профессиональными знаниями. Продолжается период становления системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, несмотря на то, что ограничены финансовые ресурсы, выделяемые на эти цели. Ощущается потребность в развитии профессиональной компетенции, совершенствовании управления профессиональным развитием муниципальных служащих.

В качестве ключевых особенностей муниципальной службы можно выделить:

1) Организационную обособленность. Если государственная служба осуществляется в государственных органах, то муниципальная служба - в органах местного самоуправления.

2) Уровень территориально-управленческой организации. Органы государственной власти и, как следствие, государственная служба действуют на государственно-территориальном уровне, тогда как муниципальная служба является способом реализации муниципального управления.

3) Трехуровневую систему правового регулирования. В соответствии с ст. 72 Конституции РФ вопросы правового регулирования муниципальной службы находятся в совместном ведении федерального центра и субъектов федерации, но на данном этапе правовое регулирование не заканчивается, поскольку согласно пп. 12 п. 1 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" в уставе муниципального образования устанавливаются условия и порядок организации муниципальной службы, данная норма свидетельствует о том, что третьим уровнем правового регулирования является локальное местное правовое регулирование.

Исходя из выше изложенного, можно сделать следующие выводы.

Развитие муниципальной службы определяется теми же механизмами, что и любой другой организации. Но при этом общие элементы организационных процессов проявляется в системе муниципальной службы в виде особенностей, обусловленных спецификой этого социального института.

Эти особенности детерминированы статусом местного самоуправления в обществе, для которого типичны три черты. Во-первых, местное самоуправление является формой самоорганизации жителей муниципального образования; во-вторых, оно представляет собой специфический вид организационно-регулирующей деятельности на территории муниципального образования; в-третьих, местное самоуправление выступает как форма публичной власти.

Муниципальная служба неотделима от местного самоуправления. Местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует мобильную систему управления, достаточно приспособленную к местным территориальным или этническим особенностям, способствует процессу развития гражданских инициатив, поэтому необходима четкая организация деятельности муниципальных служащих, принятие должностных регламентов муниципальных служащих на региональном уровне для повышения эффективности функционирования института муниципальной службы, повышения результативности деятельности органов местного самоуправления.

Заключение

Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. Эти поиски начались давно, еще на заре возникновения российского государства. Формирование новой российской государственности, захватившее временной отрезок конца ХХ - начала XXI в., потребовало перестройки системы муниципального управления. Данный процесс сложен, поскольку проходит в процессе пересмотра ценностных основ российского общества, что затрагивает процессы формирования и функционирования власти, управления в различных его проявлениях, а также другие сферы жизни общества.

На всех этапах развития основной задачей органов местного самоуправления является обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижения тем самым политической и социальной стабильности в муниципальном образовании.

Ритм развития российского муниципального управления и, как следствие, муниципальной службы до начала ХХ в. можно назвать кризисным, поскольку основные реформы производились именно в те моменты, когда затягивание с таковыми грозило беспорядками в стране и, как максимум, свержением царской власти. Первые шаги в сторону развития местного самоуправления происходили в России еще при Иване IV. Начиная с ХVII в. создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах. Но лишь с середины XIX в. формируются звенья местного самоуправления на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел.

Новая модель муниципальной службы отражает результаты политических и социально-экономических реформ современной России и имеет особенности: она учреждается и функционирует в сфере публичной власти, носит публично-правовой характер; имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления; имеет определенную преемственность с государственной службой.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации 1993 г.

2. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

3. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

4. Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"

5. Указ Президента РФ от 26.10.1993 г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в РФ"

6. Андриченко П.В. Муниципальная служба в РФ / П.В. Андриченко // Журнал российского права. - 2008. - №7 - С.12-22

7. Гранкин И.В. Муниципальное право России. Курс лекций / И.В. Гранкин. - М.: Проспект, 2013. - 320 с.

8. Кондратьева И.А. Исторические этапы становления муниципальной службы в России / И.А. Кондратьева // Экономика, управление, общество: история и современность. - 2008. - С. 255-266

9.. Морозова Е.Н. Власть и земское самоуправление: опыт российского земства / Е.Н. Морозова // История государства и права. - 2009. - № 19. - С. 20-24.

10. Пляйс Я. Местное самоуправление в России и Германии. История и современность / Я. Пляйс, Н. Мухарямов. - М.: Российская политическая энциклопедия, 2012. - 384 с.

11. Уваров А.А. Местное самоуправление в России // А.А. Уваров. - М.: Норма, 2005. - 302 с.

12. Фадеев В.И. Муниципальная служба в РФ // В.И. Фадеев. - М.: ИНИОН РАН, 2000. - 172 с.

Размещено на Allbest.ru


Подобные документы

  • Общая характеристика государственной службы как профессиональной деятельности в аппарате государственного управления. История развития муниципальной службы. Проблема реформирования государственной службы Российской Федерации в современный период.

    реферат [30,2 K], добавлен 12.10.2015

  • Органы местного самоуправления и место муниципальной службы. Законодательные основы и правовое регулирование муниципальной службы. Задачи, функции и принципы муниципальной службы. Муниципальная должность: понятие, виды. Права муниципального служащего.

    курсовая работа [38,4 K], добавлен 24.12.2011

  • Муниципальная служба в российском государстве: от царской России до революции 1917 года. Конституционно-правовые основы муниципальной службы в современной России. Проблемы проведения административной реформы и реформирования местного самоуправления в РФ.

    курсовая работа [65,2 K], добавлен 22.02.2017

  • Развитие муниципальной службы как вида публичной службы в Российской Федерации. Органы местного самоуправления в системе управления государством. Организационно-правовое регулирование, cоотношение муниципальной и государственной гражданской службы.

    дипломная работа [164,8 K], добавлен 20.01.2012

  • Формирование института современной государственной и муниципальной службы, особенности реформы. Содержание административно-правового режима муниципальной службы в Российской Федерации. Основные направления укрепления режима муниципальной службы.

    курсовая работа [38,3 K], добавлен 15.02.2011

  • Задачи и функции муниципальной службы, ее правовые источники и принципы. Институт муниципальной службы. Особенности организации управления муниципальной службы. Проблемы, связанные с муниципальной службой. Права и обязанности муниципального служащего.

    курсовая работа [67,0 K], добавлен 02.12.2014

  • Общая характеристика муниципальной службы в организации местного самоуправления, рассмотрение ее функций, задач и признаков. Изучение классификации должностей муниципальной службы и их статистики. Анализ правовых основ организации деятельности служащего.

    курсовая работа [406,7 K], добавлен 03.09.2015

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.