Управление муниципальным долгом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Управление муниципальным долгом - одна из важнейших составляющих деятельности органов местного самоуправления. Возникновение муниципального долга - ситуация достаточно частая. Само по себе наличие муниципального долга не является проблемой, более того, эта ситуация прямо предусмотрена бюджетным законодательством, поскольку муниципальный долг может и должен быть инструментом решения местными органами власти стоящих перед ними задач.

Однако в тех случаях, когда муниципальный долг приобретает размеры, несовместимые с доходами муниципального образования, и в конечном счете становится просроченным, возникают проблемы. Именно этим обусловлен выбор темы для исследования.

Актуальность темы связана с тем, что в настоящее время в ряде муниципальных образований (в том числе Пермского края) ситуация с просроченными задолженностями является критической. Грамотное управление муниципальным долгом не позволяет довести до финансовой несостоятельности муниципальное образование. Тем не менее последнее есть на сегодняшний день вполне реальная возможность в ряде муниципальных образований России. Последствия такой несостоятельности влекут существенное ухудшение благосостояния и снижение качества жизни населения такого муниципального образования. Безусловно, также снижается и инвестиционная привлекательность муниципального образования, возникают проблемы у всех участников рынка. Кроме того, достижение определенных размеров муниципального долга может привести к необходимости применения таких методов управления муниципальным долгом, как временная финансовая администрация.

Институт временной финансовой администрации как институт конституционного и муниципального права, а также бюджетного права и процесса, принципиально отличается от института банкротства (несостоятельности). Например, для удовлетворения требований кредиторов в отношении юридического лица, признанного банкротом, возможно проведение процедуры его ликвидации с распродажей практически любого имущества этого юридического лица, тогда как осуществление подобных крайних мер для погашения долговых или бюджетных обязательств публично-правового образования недопустимо, так как имущество и субъекта РФ, и муниципального образования предназначено для исполнения публичных обязательств. В то же время практика деятельности муниципальных образований с большим муниципальным долгом показывает, что погашение муниципального долга за счет принадлежащего муниципальному образованию имущества используется и представляет собой существенную проблему, поскольку с помощью такого имущества муниципальное образование, как правило, должно выполнять свои социальные функции.

Актуальность темы исследования обусловлена также тем, что действующее законодательство не позволяет учитывать все существующие у муниципального образования долговые обязательства, в связи с чем реальная ситуация не соответствует статистическим данным. В то же время бюджетное законодательство, хотя и предоставляет определенные возможности муниципалитетам (например, в части осуществления заимствование в форме выпуска ценных бумаг), но используется ими далеко не полностью, что связано в том числе с отсутствием эффективной методики управления муниципальным долгом, которая позволяла бы правильно планировать и учитывать долговые обязательства.

Ключевой проблемой является отсутствие утвержденных на местах методик управления муниципальным долгом либо несоответствие, неадекватность существующих методик социально-экономической ситуации в муниципальном образовании.

Целью настоящего исследования в связи с этим является выработка концептуальных основ методики управления муниципальным долгом.

Необходимо решить следующие задачи:

- изучить правовые основы, определить основные принципы и методы управления муниципальным долгом;

- исследовать мировой опыт управления муниципальным долгом и сравнить его с ситуацией в России;

- оценить ситуацию, связанную с управлением муниципальным долгом, в Пермском крае;

- выявить основные проблемы, разрывы между теорией и практикой управления муниципальным долгом.

Объектом исследования в настоящей работе выступает муниципальный долг. Предметом - управление муниципальным долгом.

Структура работы. В выпускной квалификационной работе планируется выделить три главы. В первой главе автором предлагается исследовать муниципальный долг с теоретической и правовой точки зрения: исследовать данную категорию действующего бюджетного законодательства (исследуется существующее правовое регулирование муниципального долга) и выявить основные принципы управления муниципальным долгом, руководствуясь действующими нормативными актами и существующими в данной области исследованиями. Автором также вносятся предложения по определению муниципального долга для целей настоящей работы. Кроме того, в первой главе исследуются методологические аспекты управления муниципальным долгом, на основе существующих исследований в данной сфере и практики управления проводится анализ некоторых существующих методов управления муниципальным долгом, позволяющих минимизировать долговые риски, а также применяемых при возникновении проблем, такие как временная финансовая администрация. Также проводится исследование мирового опыта управления муниципальным долгом и существующий российский опыт.

Во второй главе исследования анализируется ситуация в Пермском крае, определяются существующие проблемы, разрывы между теорией и практикой управления муниципальным долгом в муниципальных образованиях Пермского края.

В третьей главе автором разрабатываются и предлагаются для внедрения на практике концептуальные основы методики управления муниципальным долгом, а также анализируются ожидаемые результаты от их применения.

При написании работы были использованы такие методы, как анализ (при исследовании категории муниципальный долг, изучении судебной практики, нормативных правовых актов и др.), аналогия (при изучении ситуаций в разных муниципальных образованиях), сравнение и некоторые другие общенаучные методы.

Степень разработанности темы можно обозначить как невысокую, поскольку детальных исследований, монографий и публикаций на данную тему (относительно муниципального долга) немного. Между тем, среди изученных при написании работы следует отметить исследования Л.С. Брагинской, А.Е. Воробьева, В.Г. Голубцова, О.А. Дементьева, А.В. Дорждеева, В.А. Кабашкина, Е.Н. Пахомовой, А.А. Почтарева, А.К. Саркисова, С.Ф. Эрзиханова и некоторых других. Работы перечисленных авторов посвящены, как правило, отдельным вопросам, исследуемым в настоящей работе. Более полные исследования таких авторов, как А.С. Анисимов, Л.С. Брагинская, посвящены исследованию государственного долга. Комплексных исследований в аспекте управления муниципальным долгом найдено не было.

При написании работы автором были использованы также многочисленные нормативные акты - как федерального, так и местного уровня, а также материалы судебной практики. В работе приведены примеры, обнаруженные в практике управления муниципальным долгом в некоторых муниципальных образованиях Пермского края и других регионах Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается, во-первых, в предложениях по изменению правового регулирования категории «муниципальный долг», а во-вторых, в выявлении пробелов - разрывов между теорией и практикой управления муниципальным долгом.

Практическая значимость исследования заключается в разработке концептуальных основ методики, которую можно использовать в управлении долговыми обязательствами муниципальных образований.

Глава 1. Муниципальный долг: теоретические и правовые аспекты

1.1 Правовые основы, основные принципы и методы управления муниципальным долгом

Прежде, чем исследовать управление муниципальным долгом как ключевую категорию настоящей курсовой работы, необходимо определить понятие муниципального долга.

Государственный или муниципальный долг сегодня понимается как обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными Бюджетным кодексом РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием [Бюджетный кодекс РФ, ст. 6].

Определение законодателем дается общее, исходя из того, что правовая природа всех публично-правовых образований независимо от их уровня похожа.

Как отмечается в литературе, государственный долг играет важную роль в экономической системе любой страны. Это связано с тем, что отношения по поводу создания, обслуживания и погашения долга оказывают сильное влияние на состояние публичных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуры потребления и развития международного сотрудничества. Причиной возникновения государственного долга является проводимая политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов и расходов государства [Брагинская, 2007, с. 6].

Эти утверждения в большой степени справедливы и для муниципального долга.

Муниципальный долг экономической и финансово-правовой науками всегда рассматривался как явление многоаспектное [Покачалова, 2002] и многофункциональное [Государственный и муниципальный долг, 2007]. Однако большинство исследователей используют при изучении муниципального долга данное законодателем определение, не стремясь расширить его содержание. Так, А.С. Титов указывает, что муниципальный долг образуется в результате осуществления муниципальных заимствований. При этом сам долг представляет собой задолженность муниципального образования, срок платежа по которой уже наступил [Титов, 2009].

Следует отметить, что в дальнейшем в Бюджетном кодексе понятие муниципального долга отдельно от государственного долга раскрывается через формулировку «структура муниципального долга».

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации структура муниципального долга представляет собой группировку муниципальных долговых обязательств по установленным настоящей статьей видам долговых обязательств. Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по:

1) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);

2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

Долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом [Бюджетный кодекс, пункты 1 и 2 статьи 100].

В настоящей работе не ставится цель детально исследовать каждый из приведенных видов обязательств. Каждый из них может быть предметом самостоятельного обширного исследования. Для цели, поставленной нами в настоящей курсовой работе, необходимо понимание, что в соответствии с пунктом 3 статьи 100 Бюджетного кодекса РФ в объем муниципального долга включаются:

1) номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;

2) объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет;

3) объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;

4) объем обязательств по муниципальным гарантиям;

5) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств муниципального образования.

Иными словами, из приведенных положений видим, что законодателем определены конкретные виды долговых обязательств, составляющих понятие муниципального долга. Помимо этого кодексом устанавливается порядок определения предельного объема муниципального долга, содержатся общие положения об обслуживании муниципального долга (ст. 119) и об учёте и регистрации муниципальных долговых обязательств. Об управлении муниципальным долгом сказано лишь, что оно осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 101) [Бюджетный кодекс].

Между тем, приведенными нормами практически исчерпывается законодательное регулирование вопросов, касающихся муниципального долга.

Федеральное законодательство не может определять объёмы и механизмы финансирования полномочий муниципальных образований по обслуживанию и погашению долга. Это положение распространяется и на субъекты РФ: они не имеют права определять детали управления муниципальным долгом [Федеральный закон № 131-ФЗ].

Таким образом, вопросы по управлению муниципальным долгом регулируются федеральным законодательством лишь в общих чертах, в то время как детальное регулирование этих вопросов в пределах, не противоречащих федеральному законодательству, является компетенцией самих муниципальных образований. Такие важные вопросы управления муниципальным долгом как механизм принятия решений о привлечении заимствований, их планирование, управление рисками в долговой сфере, управление муниципальными гарантиями, как условными обязательствами, никак не определяются федеральным законодательством.

Изучение нормативно-правовой базы муниципальных образований (на примере муниципальных образований Пермского края) позволяет увидеть, что нормативно-правовое регулирование вопросов, связанных с муниципальным долгом, является скудным.

Так, пунктом 6 части 1 статьи 49 Устава города Перми определено, что осуществление муниципальных заимствований, управлением муниципальным долгом и предоставление муниципальных гарантий относится к компетенции администрации города [Устав города Перми].

В соответствии с подпунктом 2.2.1 положения о департаменте финансов администрации города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 12.09.2006 № 208, одной из основных задач департамента является разработка основных направлений бюджетной и налоговой политики, в том числе в области муниципального долга, в рамках бюджетного процесса в городе на очередной финансовый год и плановый период [Решение Пермской городской думы № 208].

Подпунктами 3.1.1, 3.3.21 и 3.4.6 того же положения установлено, что в сфере разработки основных направлений бюджетной и налоговой политики, в том числе в области муниципального долга, в рамках бюджетного процесса в городе на очередной финансовый год и плановый период департамент выполняет следующие функции: разрабатывает основные направления бюджетной и налоговой политики города Перми, в том числе в области муниципального долга, на очередной финансовый год и плановый период; ведет муниципальную долговую книгу города в порядке, установленном бюджетным законодательством и правовыми актами города; разрабатывает и представляет главе администрации города структуру муниципального долга, осуществляет управление муниципальным долгом [Решение Пермской городской думы № 208].

Помимо приведенного нормативного регулирования вопросов, связанных с муниципальным долгом, существует также решении Пермской городской думы от 22.12.2015 № 275 «О бюджете города Перми на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов», которым утверждены основные характеристики бюджета города Перми на 2016 год. В числе таких характеристик - нулевое значение верхнего предела муниципального долга на 1 января 2017 года [Решение Пермской городской думы № 275].

В соответствии с пунктом 23 решения Земского собрания Горнозаводского муниципального района Пермского края от 25.12.2015 «О бюджете Горнозаводского муниципального района на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов» предельный объем муниципального долга Горнозаводского муниципального района на 2016-2018 годы установлен в сумме 4000 тыс. руб. ежегодно [решение Земского собрания Горнозаводского муниципального района Пермского края].

Аналогичная ситуация и в других муниципальных образованиях Пермского края [Решение Думы Добрянского городского поселения от 29.05.2014 № 114, постановление Администрации г. Лысьвы от 11.12.2013 № 3316]. Таким образом, можно сказать, что муниципальная нормативно-правовая база в этом вопросе практически полностью повторяет соответствующие положения федерального законодательства. На уровне муниципалитетов лишь детализированы некоторые вопросы, но отсутствуют такие важные элементы, как детальная методика оценки рисков в долговой сфере и управления ими, в том числе - муниципальными гарантиями, не учитываются существующие рыночные факторы и имеется ряд других пробелов.

Анализируя категорию «муниципальный долг», хотелось бы отметить следующие имеющиеся, на наш взгляд, недоработки в законодательстве. В понятие муниципального долга законодателем отнесены только перечисленные в пункте 2 статьи 100 Бюджетного кодекса РФ виды возможных обязательств муниципального образования (приведены выше). Полагаем, что при этом не учтено, что существуют и другие виды обязательств муниципального образования, которые в конечном счёте формируют в буквальном смысле муниципальный долг (долг муниципального образования по обязательствам). Как отмечалось выше, подавляющее большинство авторов, так или иначе касающихся в своих работах муниципального долга, рассматривают его в том смысле, который вкладывает в него законодатель [Бюджетный кодекс]. Однако такое понимание создает существенные препятствия к формированию адекватной картины экономической ситуации в муниципальном образовании, что связано с существованием ряда проблем.

Так, одной из самых сложных проблем для органов местного самоуправления всегда было регулирование деятельности муниципальных унитарных предприятий. В российских городах и других муниципальных образованиях они все ещё обеспечивают оказание населению основной части жизненно важных муниципальных услуг в жилищно-коммунальном комплексе, городском транспорте и в ряде других сфер. Как отмечает большинство исследователей и практических работников в сфере государственного и муниципального управления, основная проблема российских МУП состоит в том, что большинство из них неэффективны, оказываемые ими муниципальные услуги исполняются некачественно, что вызывает жалобы населения, многие МУП доведены до банкротства. Право хозяйственного ведения, на основе которого муниципальное имущество передается унитарным предприятиям, по мнению большинства исследователей, высказываемому не первый десяток лет, крайне неэффективно и обременительно для муниципального образования [Система муниципального управления, 2005, с. 297]. После заключения с руководителем унитарного предприятия трудового договора муниципалитет практически не вмешиваются в хозяйственную деятельность предприятия, кроме случаев, предусмотренных законом или уставом предприятия. И если в акционерных обществах деятельность исполнительного органа контролируется советом директоров и собранием акционеров, а финансовую деятельность ежегодно проверяет ревизионная комиссия и аудиторы, то в отношении унитарного предприятия такого контроля, как правило, нет.

Неэффективное управление муниципальными унитарными предприятиями нередко приводит к тому, что на имущество предприятия обращается взыскание судебными приставами на основании судебных решений и, как следствие, утрачивается муниципальная собственность, а органы местного самоуправления не вправе воспрепятствовать этому. Поэтому за экономической деятельностью муниципальных унитарных предприятий необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль.

Как отмечается в литературе, в зарубежной практике формы хозяйственного ведения не существует.

В соответствии с пунктом 7 статьи 114 Гражданского кодекса Российской Федерации (в ранее действовавшей редакции) собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 56 ГК РФ. Это правило также применялось к ответственности предприятия, учредившего дочернее предприятие, по обязательствам последнего.

В силу учредитель (участник) юридического лица или собственник его имущества не отвечают по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных гражданским законодательством либо учредительными документами юридического лица. Если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам [ГК РФ, п. 3 ст. 56].

В ныне действующей редакции Гражданского кодекса в абзаце 3 пункта 6 статьи 113 норма сформулирована подобным же образом: «Собственник имущества унитарного предприятия, за исключением собственника имущества казенного предприятия, не отвечает по обязательствам своего унитарного предприятия». В силу измененной статьи 56 ГК РФ (пункт 2) учредитель (участник) юридического лица или собственник его имущества не отвечает по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом или другим законом.

Итак, согласно ранее существовавшему прямому указанию закона собственник имущества муниципального унитарного предприятия (то есть муниципальное образование) нес субсидиарную ответственность по долгам указанного предприятия в случае его банкротства, вызванного самим собственником имущества. В настоящее время субсидиарная ответственность контролирующих лиц (в рассматриваемом случае - собственника имущества унитарного предприятия, муниципального образования) установлена частью 4 статьи 10 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», согласно которой если должник признан несостоятельным (банкротом) в результате действий и (или) бездействия контролирующих должника лиц, такие лица в случае недостаточности имущества должника несут субсидиарную ответственность по его обязательствам. Пока не доказано иное, предполагается, что должник признан несостоятельным (банкротом) вследствие действий и (или) бездействия контролирующих должника лиц, если имеет место какое-либо из следующих обстоятельств:

- причинен вред имущественным правам кредиторов в результате совершения этим лицом или в пользу этого лица либо одобрения этим лицом одной или нескольких сделок должника, включая сделки, указанные в статьях 61.2 и 61.3 Федерального закона № 127-ФЗ;

- документы бухгалтерского учета и (или) отчетности, обязанность по ведению (составлению) и хранению которых установлена законодательством Российской Федерации, к моменту вынесения определения о введении наблюдения (либо ко дню назначения временной администрации финансовой организации) или принятия решения о признании должника банкротом отсутствуют или не содержат информацию об объектах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, формирование которой является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо указанная информация искажена, в результате чего существенно затруднено проведение процедур, применяемых в деле о банкротстве, в том числе формирование и реализация конкурсной массы [Федеральный закон № 127-ФЗ].

Итак, к муниципальным обязательствам, формирующим муниципальный долг, по нашему мнению, стоит отнести денежные обязательства учреждений и предприятий, создаваемых муниципальным образованием, собственником имущества которых выступает муниципалитет, а также задолженность организаций, доля муниципального образования в уставном капитале которых позволяет муниципалитету влиять на принимаемые такими организациями в хозяйственной деятельности решения и заключаемые сделки. Этот довод обосновывается именно тем, что в результате управления такими предприятиями и организациями муниципальное образование прямо или косвенно выступает в роли субсидиарного должника в соответствии с действующим в настоящее время гражданским законодательством, в том числе положениями о несостоятельности (банкротстве). Задолженность, возникающая у таких организаций перед третьими лицами, может в результате различных обстоятельств стать задолженностью муниципального образования, прямо влияющей на структуру доходов и расходов такого муниципального образования и на состояние его экономики. А задолженность таких предприятий, которая уже стала задолженностью муниципалитета (например, по уже вынесенным судебным решениям, тем более стоит принимать в расчет при принятии решений по управлению муниципальным долгом.

С методологической точки зрения было бы правильно учитывать при управлении муниципальным долгом все вышеприведенные обязательства.

Думается, что такая позиция подкрепляется также и существующими в настоящее время в этой сфере проблемами. Первая и самая острая проблема - это открывающаяся для третьих лиц, ставших кредиторами муниципальных предприятий и, как следствие, муниципального образования возможность беспрепятственно изымать бюджетные средства на протяжении всего времени, пока долг не будет погашен в полном объеме. Как следствие, муниципальное образование лишается доходов, которые может получить, например, от сдачи в аренду имущества казны.

Вторая проблема - обращение взыскания на муниципальное имущество, находящееся в казне. Будучи должником, отвечающим по долгам уже ликвидированного предприятия-банкрота, муниципальное образование по сути отвечает всем имуществом, не переданным в оперативное управление или хозяйственное ведение другим юридическим лицам. Соответственно, такое имущество после реализации его с торгов выбывает из собственности муниципалитета. С учетом того, что муниципальное образование в лице местных органов власти призвано решать наиболее важные для населения вопросы социального, экономического, культурного характера, выбытие из муниципальной собственности денежных средств и имущества, посредством которых такие вопросы могут быть решены, влечет за собой ухудшение социально-экономической ситуации, невозможность исполнения муниципалитетом иных принятых на себя обязательств и множество других проблем.

Третья проблема связана с применением в муниципальном образовании, которое не способно выполнить обязательства по погашению долга в порядке субсидиарной ответственности, процедуры финансовой администрации, предусмотренной ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эта процедура как экономико-правовое последствие неэффективного управления как муниципальными предприятиями, так и муниципальным долгом будет исследована далее.

Таким образом, муниципальный долг представляет собой более сложную, многоаспектную категорию, которую для целей настоящего исследования следует понимать шире, чем объем, заложенный в нее законодателем. Необходимо более широкое понимание муниципального долга как совокупности всех финансовых обязательств муниципального образования (как предусмотренных, так и не предусмотренных статьей 100 Бюджетного кодекса РФ).

Муниципальный долг, будучи сложной, многоаспектной категорией, является объектом управления. Определение управления муниципальным долгом в законодательстве отсутствует. Само слово «управление» по своей природе является административным, носит властно-распорядительный характер и в самом общем смысле подразумевает сознательное целенаправленное воздействие со стороны субъектов, руководящих органов на людей и экономические объекты, осуществляемое с целью направить их действия и получить желаемые результаты [Современный экономический словарь. 2006].

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» муниципальное управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития [Федеральный закон № 172-ФЗ].

Долг муниципального образования может являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления муниципальный долг обеспечивает возможность органам местного самоуправления оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы, протекающие на местном уровне. Когда муниципальный долг выступает в качестве объекта управления, муниципалитет определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займов и гарантий, порядок выпуска и обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним.

Ряд авторов рассматривает управление муниципальным долгом «в широком смысле» - как формирование одного из направлений финансовой политики муниципального образования, связанного с его деятельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта. В этом смысле как одно из направлений финансовой политики управление находится в руках органов местного самоуправления, которые они определяют общий объем бюджетного дефицита и, следовательно, объем займов, необходимых для их финансирования, основные направления и цели воздействия на денежное обращение, кредит, производство, занятость, возможность и целесообразность осуществления муниципальных программ по поддержке малого бизнеса, отдельных районов и т.п.

Другие авторы рассматривают управление государственным и муниципальным долгом в узком смысле как совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств муниципального образования, обслуживанием и погашением муниципального долга, предоставлением кредитов и гарантий [Управление государственным и муниципальным долгом, 2016].

Мы полагаем, что управление муниципальным долгом следует рассматривать как деятельность муниципального образования по планированию обязательств, разработке и утверждению программ заимствований, принятию обязательств, учёту обязательств, оценке рисков, раскрытию информации в случаях предусмотренных законодательством РФ и нормативными актами муниципальных образований, направленную на привлечение в местный бюджет необходимых средств и снижение затрат на обслуживание существующих долговых обязательств.

Полагаем, что главной задачей управления муниципальным долгом является привлечение необходимых для финансирования расходов муниципального бюджета заёмных средств. Однако следует учитывать, что денежные средства должны привлекаться не в любой ситуации, а лишь тогда, когда это действительно необходимо: при превышении потребностей бюджета в капитальных расходах над доходами и для финансирования краткосрочного превышения расходов бюджета над доходами.

В то же время задачей управления муниципальным долгом является снижение затрат на обслуживание уже существующего муниципального долга (муниципальных обязательств).

В целях исследования теоретического аспекта управления муниципальным долгом необходимо определить принципы управления, то есть наиболее важные, ключевые положения, соблюдение которых должно обеспечиваться в ходе осуществления деятельности по управлению муниципальным долгом. При этом следует отметить, что законодательно такие принципы не установлены. Исследований на данную тему

Исходя из того, что представляет собой муниципальный долг, основными принципами управления им следует признать следующие.

1) Поддержание объема долговых обязательств муниципального образования на экономически безопасном уровне.

Экономически безопасным, как полагаем, можно принять такой объём долга, при котором муниципальное образование в состоянии обеспечить исполнение как долговых обязательств, так и всех остальных принятых на себя бюджетных обязательств. Основным подходом к реализации этого принципа является такое планирование долговых обязательств, которое предполагает обслуживание и погашение долга исключительно за счёт доходов бюджета. При этом важно при определении экономически безопасного уровня муниципального долга учитывать все возможные риски.

Экономическая безопасность объема муниципального долга не означает, что его размер должен быть равен нулю (анализ местных нормативных актов показывает, что установление верхнего предела муниципального долга равным нулю предполагает фактически отсутствие каких-либо обязательств муниципального образования). Ведь муниципальный долг, как уже указывалось ранее, - это не только объект управления, но одновременно и инструмент, посредством которого публично-правовое образование имеет возможность влиять на складывающиеся экономические отношения на территории муниципального образования и обеспечивать исполнение своих функций. Именно поэтому не всегда отказ от муниципального долга является наиболее эффективным, правильным решением.

2) Полнота исполнения долговых обязательств. Данный принцип предполагает такое управление долговыми обязательствами субъекта РФ или муниципального образования, которое обеспечивает исполнение долговых обязательств в полном объеме.

Вообще этот принцип непосредственно связан с одним из оновных принципов гражданского права - принципом надлежащего исполнения участником отношений своих обязательств (ст. 309 ГК РФ). Как справедливо отмечает А.С. Титов, муниципальный долг находится на стыке нормативно-правового регулирования публичной и гражданско-правовой отрасли права [Титов, 2009].

При этом, публично-правовые образования, являясь равноправными участниками гражданских правоотношений и выступая в обороте на равных началах с прочими субъектами гражданского права, обладают и определенными особенностями статуса, что проявляется прежде всего в сфере имущественной ответственности последних за нарушение обязательств и причиненный вред [Голубцов, 2012].

3) Своевременность исполнения долговых обязательств. Данный принцип предполагает исполнение обязательств в срок, установленный законом. Возникновение просроченных обязательств не допускается.

Этот принцип так же, как и предыдущий, корреспондирует с гражданско-правовым принципом надлежащего исполнения обязательств.

4) Минимизация стоимости долговых обязательств. Данный принцип предполагает поддержание минимально возможной стоимости обслуживания долговых обязательств при соблюдении всех вышеизложенных принципов.

Этот принцип корреспондирует с первым принципом - экономической безопасности муниципального долга. Эффективное управление муниципальным долгом предполагает не просто отказ от возможности создания муниципального долга, а напротив, возможность использования данного инструмента, например, при уже имеющемся долге, когда существует возможность замены более затратного обязательства на обязательство с меньшими рисками и меньшей стоимостью его обслуживания.

5) Ясность, прозрачность управления муниципальным долгом. Этот принцип предполагает использование ясных формализованных процедур, механизмов и методов управления долгом муниципального образования; публичное раскрытие информации о величине и структуре долговых обязательств муниципального образования, а также о долговой политике администрации.

Итак, приведенные принципы управления муниципальным долгом представляют собой те основы, на которых должна строиться деятельность органов местного самоуправления и пренебрежение которыми является причиной проблем, возникающих в данной сфере.

Управление муниципальным долгом - достаточно специфичная разновидность управленческой деятельности, неоднозначная, сложная, поскольку таковым является и объект управления - муниципальный долг. Для того, чтобы можно было реализовать обозначенные нами принципы управления муниципальным долгом, необходимо применение в управленческой деятельности определенных методов. Именно поэтому важно выделить в настоящем исследовании методологический аспект.

Метод - способ теоретического исследования или практического осуществления чего-либо [Ожегов, 2013].

Традиционно к методам управления муниципальным (равно как и государственным) долгом относят административные и рыночные. К методам, характерным главным образом для административных подходов регулирования долга, относятся, в частности, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга, аннулирование долга и др. К методам управления, характерным для рыночной модели регулирования долга, относятся, в первую очередь, реструктуризация, доразмещение облигаций, выкуп долга, обмен долга и др.

Мы полагаем, что помимо поименованных методов, к ним следует отнести и более общие методы. Так, целесообразно на уровне каждого муниципального образования (а на уровне субъекта РФ - в качестве рекомендаций для муниципалитетов) утвердить методику управления муниципальным долгом, поскольку это позволит оцифровать необходимые для расчета долговых рисков и планирования составляющие. Применяемый и поименованный во многих нормативных актах метод планирования долговых обязательств должен быть усовершенствован, в том числе - с помощью реформирования системы учета долговых обязательств. В бюджете муниципального образования должны отражаться реально существующие долговые обязательства, а не только те, которые могут быть покрыты за счет других заимствований или межбюджетных трансфертов. В противном случае имеет место ситуация, когда реальное экономическое состояние муниципального образования кардинально отличается от описанного на бумаге.

Необходимо применение основного механизма снижения рисков для муниципального долга: отказ от привлечения заимствований, которым присущи высокие риски, и замена муниципального долга с высоким риском обязательством с меньшей степенью риска.

Полагаем, что начальным, наиболее важным для дальнейшей деятельности методом является метод планирования.

Планирование муниципального долга должно основываться на определении экономически приемлемого уровня муниципальных обязательств. При этом, на наш взгляд, отдельно должны планироваться краткосрочные обязательства, отдельно долгосрочные. Планирование муниципального долга должно осуществляться после анализа расходов на погашение и обслуживание уже принятых существующего муниципального долга, после чего должна быть проанализирована возможность рефинансирования и досрочного погашения существующих обязательств. И только после анализа вышеуказанных моментов может быть осуществлено планирование вновь привлекаемых муниципальных обязательств.

Правильное планирование возможно только при условии адекватного учёта существующих у муниципального образования долговых обязательств и правильного расчета долговых рисков.

Учёт муниципальных долговых обязательств предполагает не только наличие формальной процедуры, которая, как правило, описана во всех нормативных актах, но и отражения в ней реально существующих долговых обязательств муниципалитета. Это, безусловно, подразумевается, однако в действительности, происходит по-другому.

В соответствии с пунктом 1.14.9 Положения о бюджетном процессе в Горнозаводском муниципальном районе, утвержденного решением Земского Собрания Горнозаводского муниципального района от 26.06.2013 № 46, учёт и регистрация муниципальных долговых обязательств муниципального района осуществляются в муниципальной долговой книге Горнозаводского муниципального района. Ведение муниципальной долговой книги осуществляется финансовым управлением администрации Горнозаводского муниципального района. Информация о долговых обязательствах вносится финуправлением в муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства. В муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью или частично, формах обеспечения обязательств, а также другая информация, состав которой, порядок и срок ее внесения в муниципальную долговую книгу устанавливаются администрацией Горнозаводского муниципального района.

При наличии у муниципального образования долговых обязательств, не предусмотренных пунктом 2 статьи 100 Бюджетного кодекса РФ, их отражение не обязательно в долговой книге. Именно поэтому мы снова возвращаемся к вопросу о необходимости расширения понятия муниципального долга.

Следующим методом управления муниципальным долгом является метод оценки риска потенциальных или существующих долговых обязательств. С точки зрения возможностей администрации муниципального образования по степени влияния на факторы, вызывающие риски, эти риски подразделяются на две категории:

1) риски, связанные с внешними по отношению к администрации муниципального образования условиями и непосредственно неподконтрольные администрации (такие риски также определяются как косвенные риски);

2) риски, источники возникновения которых непосредственно подконтрольны администрации (прямые риски).

К рискам первой категории относятся: риск рефинансирования; риск процентной ставки; риск пролонгации; риск цены выкупа; риск со-инвестора. К рискам второй группы относятся: риск ликвидности (риск платежеспособности); кредитный риск (риск наступления гарантийного случая); риск платежа; юридические риски, за исключением риска изменения законодательства на вышестоящих уровнях бюджетной системы РФ.

Рассматривая методологический аспект в управлении муниципальным долгом, на наш взгляд, необходимо делать упор на те методы, которые позволят повысить качество управления и его эффективность.

Основным поименованным в законодательстве методом управления муниципального долга является реструктуризация долга, то есть изменение графика погашения основного долга и уплаты процентов по нему. Реструктуризация внешнего и внутреннего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Этот метод является достаточно эффективным при наличии возможности его применения.

В литературе также приводятся такие методы, как конверсия, то есть изменение первоначальных условий займа, касающихся доходности, чаще всего - изменение номинального процента с целью снижения расходов, связанных с выплатой процентов по долгу; консолидация (изменение условий займов, касающееся его сроков); унификация - объединение нескольких займов в один заем (в результате этой операции образуется консолидированный (или фундированный) долг); рефинансирование долга - погашение накопившейся задолженности путем размещения новых займов.

Погашение займов осуществляется путем выкупа (возможен досрочный выкуп) облигаций у инвесторов, проведения тиражей выигрышей по выигрышным займам, проведения тиражей погашения по выигрышным и процентным займам, амортизации долга (погашение долга частями).

Выплата доходов производится при выкупе у инвесторов дисконтных облигаций в виде разницы между ценой выкупа и ценой размещения займа, путем ежеквартальной (полугодовой или годовой) оплаты купонов или оплаты выигрышей по облигациям, попавшим в тираж.

Обмен облигаций по регрессивному соотношению - несколько ранее выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой.

Более детально, исходя из цели, поставленной в настоящем исследовании, предлагается рассмотреть поименованную в бюджетном законодательстве возможность введения временной финансовой администрации как метода управления муниципальным долгом. Действующее законодательство РФ не содержит положений, позволяющих признать публично-правовое образование несостоятельным (банкротом), хотя признает возможность их участия в гражданско-правовом обороте наравне с физическими и юридическими лицами. Несмотря на заявленное в законодательстве равенство всех участников гражданских правоотношений, публично-правовые образования (и муниципалитеты в том числе) обладают рядом существенных особенностей вследствие наличия у них властных полномочий.

Безусловно, муниципальное образование не может быть просто ликвидировано, как это предусмотрено для юридических лиц. Именно поэтому в законодательстве имеется специальная процедура - процедура временной финансовой администрации. По сути введение этой процедуры в муниципальном образовании является следствием неэффективного управления муниципальным долгом и неэффективного муниципального управления в целом и одновременно представляет собой аналог санационной процедуры, которую законодатель не выделил в законе о несостоятельности (банкротстве), применяемой на этой стадии в качестве метода управления.

1.2 Анализ мирового опыта управления муниципальным долгом

Итак, в России процедуры управления муниципальным долгом, будучи законодательно закрепленными, являются, на наш взгляд, недостаточно развитыми и нуждаются в расширении правового регулирования. Как станет видно в дальнейшем, несмотря на наличие в бюджетном законодательстве даже имеющихся норм о муниципальном долге, они либо не применяются совсем, либо применяются очень в ограниченном варианте.

В процессе исследования мирового опыта управления муниципальным долгом было установлено, что во многих развитых странах муниципальный долг рассматривается как неизбежное явление и, более того, в ряде случаев - явление необходимое и при грамотном использовании дающее выгоду муниципалитету.

Так, в Канаде опыт управления муниципальным долгом показывает, что в основном заемные средства привлекаются для финансирования ряда крупных инфраструктурных проектов, которые будут приносить пользу сообществу в течение длительного времени. При этом обосновывается именно целесообразность привлечения заемных средств как более выгодного для муниципалитета способа по сравнению с изысканием средств для единовременной оплаты этих проектов. Это позволяет не поднимать налоговые ставки, распределяя имеющиеся у муниципалитета денежные средства на другие нужды. При этом муниципальный долг как инструмент и объект управления используется только для инфраструктуры, так как это не разумно для решения мелких «бытовых» вопросов. Как для человека неразумно влезать в долги, чтобы заплатить за ежедневные, текущие расходы, такие как покупка продуктов, так и для муниципального образования безответственным, по мнению канадских исследователей, является заимствование для оплаты текущих расходов, таких, как оклады и пенсии сотрудников. Это же подтверждается и действующим канадским законодательством [Municipal debt, сентябрь 2013].

В то же время в последнее время в европейских государствах размер муниципального долга (равно как и размер долга иных публично-правовых образований) значительно увеличился. Так, в Германии, помимо роста государственного долга и долга отдельных земель, на четверть вырос долг муниципалитетов. Анализ ситуации позволяет сделать вывод, что рост произошел в результате бесконтрольных многочисленных денежных авансов - так называемых кассовых кредитов, целью которых не было финансирование долгосрочных программ, а было исключительно покрытие дефицита бюджета. Сумма таких займов в результате становится только больше, и размер долга на душу населения увеличивается [Kommunale Verschuldung in Deutschland…, 2013].

Анализ несколько противоположного опыта этих двух стран свидетельствует о том, что наиболее целесообразным, действительно, является использование института муниципального долга для целей долгосрочного развития муниципального образования, реализации долгосрочных перспектив, строительства социально и экономически значимых для муниципального образования объектов и тому подобных целей.

В России бюджетное законодательство не содержит положений, подобных тем, которые имеются в законодательстве Канады, относительно целей создания муниципальных долговых обязательств (например, путем получения муниципального кредита). Более того, Министерство Финансов Российской Федерации разъяснило следующее: учитывая, что бюджетное законодательство не содержит ограничений в части расходов местных бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются кредиты, полученные от кредитных организаций, муниципальные образования вправе в установленном ими порядке привлекать кредиты от кредитных организаций, в том числе на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих в ходе исполнения бюджетов [Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 13.11.2013 № 02-03-011/48396].

Опыт зарубежных стран показывает также, что наиболее распространенным видом муниципального долга является муниципальный кредит, то есть заимствования в виде привлеченных от кредитных организаций денежных средств.

Практически во всех странах отмечается, что заимствования, которые осуществляет муниципалитет, позволяют преодолеть нехватку денежных средств у муниципального образования и позволяет удовлетворить потребность в капитальных вложениях. Муниципальные заимствования имеют также политический подтекст, поскольку могут повлиять на переизбрание кандидата.

Еще один стимул для получения муниципалитетом займов связан с изменением рыночных условий и возможностью закрыть старые долги путем новых заимствований с более низкой ценой.

В Германии 62 % всего муниципального долга составляют кредиты, 32 % - так называемые кассовые кредиты (именно за счет них и вырос долг).

В то же время, несмотря на распространенность данного вида муниципального долга, в ряде стран исследователи отмечают наличие определенных трудностей, связанных с ним. Так, в Чехии существует значительная разница между муниципалитетами, которые не равны в имеющихся у них возможностях и, соответственно, в вопросах управления муниципальным долгом.

Используя существующую в Чешской республике методику расчета коэффициента обслуживания долга, не каждый муниципалит имеет возможность получить заем. Все основные коммерческие банки предлагают специальные продукты для муниципалитетов, включая краткосрочные кредиты. В случае средне- и долгосрочных заимствований существует ряд факторов, которые должны быть рассмотрены до того, как муниципалитет фактически получит заем. Во-первых, должна быть оценена возможность возвратить заёмные средства с процентами. При этом оценивается доход муниципального образования в ближайшие годы. Объем муниципальных доходов растет с размером муниципалитета. Крупные муниципалитеты, например, получат дополнительные доходы от общих налогов (личного и корпоративного подоходного налога и налога на добавленную стоимость). Поэтому крупные муниципалитеты имеют больше возможности получить заимствование. Оценка возможности заимствования средств тесно связана с расчетом и оценкой будущего коэффициента обслуживания долга в целях преодоления возможных трудностей [Municipal debt in the Czech Republic, 2006].