Конфликт (от лат. conflictus - "столкновение") - это столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов либо субъектов взаимодействия. В научной литературе конфликт интересов в сфере предпринимательской деятельности определяется как "противоречие между интересами, которые защищены правом и должны быть удовлетворены действиями другого уполномоченного принципалом лица (поверенного, агента, директора, доверительного управляющего) и личными интересами этого уполномоченного".

Термин "конфликт интересов" в контексте деятельности государственных и муниципальных служащих стал применяться несколько позже, в основном в связи с вопросами коррупционного поведения. Распространение данного института на сферу публичного управления вызвано необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных интересов, могущих повлиять на надлежащее выполнение им своих должностных обязанностей. Чаннов С.Е., Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // Российская юстиция. 2011. № 11.С. 29.

Впервые понятие "конфликт интересов" по отношению к государственным служащим было раскрыто Федеральным законом от 27 июля 2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", затем в Федеральном законе от 02 марта 2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе Российской Федерации" и в Федеральном законе от 25 декабря 2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (в ред. 21 ноября 2011г.) // Российская газета. 2008. 30 декабря; Российская газета. 2011. 27 ноября. . Но Закон N 273-ФЗ дает более широкое понятие конфликта интересов на государственной или муниципальной службе - это ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

При этом под личной заинтересованностью понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, а также иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе можно охарактеризовать как конфликт между интересами общества, государства и личным интересом служащего, рассматриваемый не только как уже возникшее противоречие, но и как возможность его возникновения в будущем.

Причинами возникновения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе являются наличие противоречий и пробелов в правовом регулировании, ненадлежащий контроль при выполнении служащими своих должностных обязанностей, отсутствие должной защищенности гражданских служащих от вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, недостаточное использование материальных ресурсов в целях мотивации госслужащих, ненадлежащее исполнение должностных обязанностей самими госслужащими и др.

В Российской Федерации в Концепции реформирования системы государственной службы РФ было предусмотрено формирование механизмов преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей. Таким образом, в целом конфликт интересов на государственной службе рассматривался как противоречие между частными интересами государственного служащего и его должностными обязанностями.

Принятый во исполнение данной концепции Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определил конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ. Таким образом, подход, в соответствии с которым конфликт интересов - это противоречие между частной заинтересованностью и публичной обязанностью, был сохранен. В то же время с учетом того, что личная заинтересованность была определена в данном законе посредством получения материальной выгоды, определение конфликта интересов было сужено по сравнению с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Позднее практически аналогичное определение конфликта интересов было введено в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Конфликт интересов не является административным (служебным) спором, так как возникает не по поводу установления или применения условий труда, то есть разногласие по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законности правовых актов управления в данном случае отсутствует. Вместе с тем решение, принятое в результате разрешения конфликта интересов, может быть обжаловано в комиссию по служебным спорам или в суд. В таком случае возникает индивидуальный служебный спор по поводу урегулирования конфликта интересов.

Институт конфликта интересов подвергся серьезным изменениям после принятия нового Федерального закона "О противодействии коррупции". По сравнению с указанными выше законами о гражданской и муниципальной службе, указанный закон в определении сущности конфликта интересов содержит следующие новеллы:

во-первых, теперь конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного или муниципального служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (то есть по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей;

во-вторых, новый закон подчеркивает, что личная заинтересованность государственного и муниципального служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Достаточно сложно сказать, что понимают законодатели под косвенной личной заинтересованностью. Можно лишь предположить, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным или муниципальным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения. Однако в любом случае понятие "личной заинтересованности" и "конфликта интересов" остается, к сожалению, оценочной категорией.

Помимо вышеуказанного, новеллой закона является распространение института урегулирования конфликта интересов на все виды государственной службы, в том числе правоохранительную и военную.

Понятие личной заинтересованности в Федеральном законе "О противодействии коррупции" также претерпело некоторые изменения по сравнению с используемыми в законах о государственной гражданской и муниципальной службе.

Во-первых, в ее определении законодатель исключил указание на неосновательное обогащение. Данную новеллу следует считать обоснованной, так как использование в законодательстве о государственной и муниципальной службе гражданско-правового термина "неосновательное обогащение" справедливо критиковалось в юридической литературе. В частности, О.В. Казаченкова писала: "Сторонами в обязательствах вследствие неосновательного обогащения могут выступать граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования. Гражданский служащий в силу своего особого статуса не может являться участником гражданского оборота. В связи с этим распространение гражданских норм на отношения, регулируемые законодательством о государственной службе, представляется неправомерным"; во-вторых, вместо общего указания на натуральную форму получения доходов либо доходов в виде материальной выгоды законодатель конкретизировал, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав. При определении имущественного характера услуг и указанных прав правоприменителю следует руководствоваться гражданским и налоговым законодательством Российской Федерации; в-третьих, законодатель отказался от подробного определения иных лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным или муниципальным служащим своего служебного положения (как это было сделано в законах о государственной гражданской и муниципальной службе). Нельзя не отметить, что указание на "граждан или организации, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами", обоснованно критиковалось за чрезмерную расплывчатость, так как любой государственный и муниципальный служащий, будучи членом социума, естественно, связан различными обязательствами со значительным количеством различных организаций (таковыми, например, являются обязательства платить коммунальные платежи; рассчитываться по взятому в банке кредиту и т.п.). Осинцев Д.В. О дальнейших мерах по предотвращению конфликта интересов в системе государственной службы // Российский юридический журнал. 2011. № 4.С. 24.

Однако в этом плане еще более сложно признать удачным используемое в Федеральном законе "О противодействии коррупции" понятие "третьи лица". О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (в ред. 21 ноября 2011г.) // Российская газета. 2008. 30 декабря; Российская газета. 2011. 27 ноября. Под третьими лицами вполне естественно можно понимать абсолютно любых граждан и организации. В результате этого, исходя из буквального толкования рассматриваемой нормы, личной заинтересованностью, влекущей возникновение конфликта интересов, можно признать такие действия служащего, которые повлекут получение доходов органами государственной власти или иными государственными организациями (ведь они, безусловно, по отношению к государственному или муниципальному служащему также являются третьими лицами). Представляется, что в любом случае в дальнейшем потребуются уточнение и разъяснение термина "третьи лица", используемого в рассматриваемом законе.

Показательно, что, несмотря на то, что Федеральный закон "О противодействии коррупции" содержит новое определение конфликта интересов, распространяющееся на все виды государственной, а также муниципальную службу, старое определение данного понятия было сохранено. Более того, практически одновременно с принятием закона о противодействии коррупции законодатели внесли изменение в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", дополнив его ст.14.1, в которой также содержится иное определение конфликта интересов на муниципальной службе.

С нашей точки зрения, это свидетельствует об отсутствии системного подхода к законотворческой деятельности. При этом указанные различия носят сущностный характер, то есть ситуация, признаваемая конфликтом интересов исходя из норм одного закона, может не трактоваться в качестве такового другим (например, если личная заинтересованность гражданского или муниципального служащего связана с получением им при исполнении должностных обязанностей доходов для третьих лиц, не подпадающих в списки близких родственников и свойственников). В таких ситуациях, на наш взгляд, следует руководствоваться общим правилом о конкуренции общей и специальной норм и применять положения специальных законов о государственной гражданской и муниципальной службе соответственно.

1.2 Проблемы регулирования конфликта интересов в органах местного самоуправления

Обязанность информирования о возникновении или угрозе возникновения конфликта интересов возникает у муниципального служащего в момент, когда он узнает об этом. Применение этой нормы на практике, вполне очевидно, будет связано с определенными трудностями, так как оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и сам возникший конфликт. Здесь уместно отметить, что, несмотря на то, что понятие "конфликт интересов" применительно к сфере муниципальной службы используется уже достаточно длительный срок и комиссии по урегулированию конфликта интересов созданы во многих органах местного самоуправления, количество дел, рассматриваемых ими, остается относительно небольшим.

По результатам опроса служащих органов местного самоуправления, располагающихся на территории Челябинской области, были получены следующие наиболее типичные ответы о причинах этой ситуации:

муниципальные служащие не всегда различают ситуации, когда у них возникает конфликт интересов (либо считают данный конфликт крайне незначительным), и не информируют об этом представителя нанимателя (или непосредственного начальника);

муниципальные служащие скрывают наличие конфликта интересов с целью извлечения из сложившейся ситуации незаконной выгоды;

муниципальные служащие скрывают наличие конфликта интересов для того, чтобы не менять устраивающую их ситуацию (при этом никакой незаконной выгоды они фактически не получают);

муниципальные служащие скрывают наличие конфликта интересов из опасения применения к ним санкций и отрицательного влияния информации о наличии в прошлом конфликта интересов на их карьеру;

представители нанимателя не инициируют рассмотрение ситуаций, связанных с конфликтом интересов, конфликтными комиссиями, не желая, чтобы указанные ситуации получали огласку, и предпочитая разрешать их самостоятельно;

представители нанимателя не инициируют рассмотрение ситуаций, связанных с конфликтом интересов, конфликтными комиссиями, с целью получения выгоды из сложившейся ситуации.

Разумеется, в некоторых случаях могут иметь место и другие причины.

Для иллюстрации имеющейся практики можно привести следующие типичные примеры конфликта интересов.

Пример 1. Служащая Администрации Саткинского района Челябинской области обратилась к представителю нанимателя с уведомлением о намерении работать по совместительству в соответствии. Предполагаемая работа заключалась в исполнении обязанностей главного редактора периодического печатного издания, учредителем которого выступала Администрация. Представитель нанимателя передал решение этого вопроса на рассмотрение конфликтной комиссии, которая пришла к выводу, что конфликт интересов в данном случае будет отсутствовать.

Пример 2. Служащий Администрации Ленинского района г. Челябинска обратился к представителю нанимателя с уведомлением о намерении работать по совместительству. Предполагаемая работа заключалась в исполнении обязанностей специалиста по кадровой работе в коммерческой организации. Представитель нанимателя передал решение этого вопроса на рассмотрение конфликтной комиссии, которая пришла к выводу, что в данном случае может возникнуть конфликт интересов, так как в должностные обязанности данного служащего входит осуществление проверок соблюдения законодательства организаций различных форм собственности, в том числе потенциально и организации, в которой он планировал работать по совместительству.

Пример 3. Служащий Администрации города Златоуста обратился к представителю нанимателя с уведомлением о возникновении у него конфликта интересов. Данный служащий по должности был наделен полномочием по рассмотрению дел об административных нарушениях. Обращение к представителю нанимателя было вызвано тем, что в этом случае ему было поручено рассмотрение дела об административном правонарушении, совершенном организацией, одним из учредителей которой выступал его родной племянник. Представитель нанимателя передал решение этого вопроса на рассмотрение конфликтной комиссии, которая пришла к выводу, что в указанной ситуации будет иметь место конфликт интересов. На основании данного решения представитель нанимателя принял решение об отстранении государственного служащего от рассмотрения конкретного дела. Осинцев Д.В. О дальнейших мерах по предотвращению конфликта интересов в системе государственной службы // Российский юридический журнал. 2011. № 4.С. 29.

На основании имеющейся практики представляется возможным сделать следующие выводы:

1) в большинстве случаев источником информации о конфликте интересов являются обращения самого служащего к представителю нанимателя или непосредственному начальнику.

В принципе представитель нанимателя может получать информацию и из других источников, таких как:

декларации о доходах, подаваемые государственными и муниципальными служащими; иные предоставляемые ими сведения;

заявления, включая и анонимные, граждан и организаций, в том числе считающих себя пострадавшими от неправомерных действий государственного или муниципального служащего, связанных с конфликтом интересов;

материалы публикаций в средствах массовой информации;

результаты служебных проверок и т.п.

В то же время на практике случаи получения информации не от самого участника конфликта встречаются достаточно редко.

2) большая часть ситуаций урегулирования конфликтов интересов связана с трудоустройством государственного служащего на другую работу, помимо основной. Указанная ситуация является максимально формализованной, так как Федерального закона "О муниципальной службе Российской Федерации" прямо указывает, что в данных случаях государственный служащий обязан уведомить представителя нанимателя.

Как представляется, это свидетельствует о том, что интенсификация функционирования механизма урегулирования конфликтов интересов возможна при более детальном закреплении в законодательстве обязанности муниципальных служащих информировать о наличии или реальной угрозе возникновения конфликта интересов.

Закрепление в нормативных актах достаточно широкого перечня ситуаций, в которых муниципальный служащий обязан сообщать о наличии конфликта интересов или реальной угрозе его возникновения, по нашему мнению, позволит снизить воздействие причин невысокой эффективности работы данного антикоррупционного механизма.

Связано это с тем, что:

во-первых, повысится степень информированности муниципальных служащих о ситуации конфликта интересов;

во-вторых, повысится стимул сообщать о наличии конфликта интересов у тех служащих, которые опасаются это делать, чтобы не помешать должностному росту, так как в условиях формализации ситуации конфликта интересов они будут уверены, что несообщение о ней более вероятно скажется на их карьере отрицательно;

в-третьих, повысится стимул инициировать предусмотренную законом процедуру урегулирования конфликта интересов и у представителей нанимателя, так как формализованная ситуация конфликта интересов имеет больше шансов быть выявлена в процессе проверки деятельности органа местного самоуправления.

Определенное воздействие будет оказано и на другие причины низкой эффективности функционирования механизма предупреждения и урегулирования конфликта интересов, хотя и в меньшей степени.

В этом плане представляется перспективным закрепление в подзаконных актах, устанавливающих особенности предотвращения и разрешения конфликта интересов в различных органах местного самоуправления, перечня ситуаций, связанных с наличием потенциальной угрозы возникновения конфликта интересов.

Кроме того, о каких мерах по изменению положения муниципального служащего может идти речь, если мы даже представления не имеем о том, какие случаи ситуационной или функциональной подчиненности могут возникнуть вследствие родственных или супружеских отношений. Если попытаться их отразить в должностных регламентах (инструкциях) государственных служащих, то это будут многостраничные фолианты, например, о том, как следует поступить сотруднику автотранспортного подразделения при сдаче путевых листов родственнику в бухгалтерию государственного органа, или как сотруднику ГИБДД выдавать справку об отсутствии данных об административных правонарушениях своему родственнику при поступлении его на государственную службу, или как действовать налоговому инспектору, принимающему декларации о доходах и имуществе, ведь не исключено, что среди подающих документы могут быть и родственники. Миллионы ситуаций.

В отличие от положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ, которыми предусмотрено обязательное создание комиссии по урегулированию конфликта интересов, согласно Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ, ее создание не является обязательным. Порядок образования комиссии должен регламентироваться муниципальным правовым актом. Закон не предлагает механизма разрешения конфликта интересов в системе муниципальной службы, в случае если комиссия по урегулированию конфликта интересов в муниципальном образовании не формируется. Представляется, что в сельских и городских поселениях формирование комиссий по разрешению конфликта интересов нецелесообразно. В отсутствие такой комиссии всеми полномочиями по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе обладает представитель нанимателя.

Одним из вариантов может являться возложение полномочий по рассмотрению вопросов урегулирования конфликта интересов муниципальных служащих поселений, входящих в состав муниципального района, на заседаниях комиссии, образуемой в органе местного самоуправления муниципального района. Основанием для принятия такого решения должно быть соглашение между муниципальным районом и поселением о передаче поселением соответствующих полномочий району, заключенное на основании ч.4 ст.15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. В том и в другом случае особое внимание должно быть обращено на регламентацию и формализацию в нормативных правовых актах муниципальных образований деятельности представителя нанимателя по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003 N 131-ФЗ (ред. от 25. 07.2011) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

В муниципальных районах и городских округах целесообразно сформировать комиссии по разрешению конфликта интересов; регламентация их работы может быть осуществлена по аналогии с правовым регулированием деятельности комиссий в системе государственной гражданской службы. Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ для государственных гражданских служащих предусмотрена специальная процедура разрешения противоречий, связанных с предотвращением конфликта интересов. Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении личной заинтересованности у государственного гражданского служащего, которая может привести к конфликту интересов, обязан предпринять меры по его предотвращению или урегулированию через рассмотрение этой проблемы в специальной комиссии.

Законом не устанавливается источник информации представителя нанимателя о возникновении возможной личной заинтересованности государственного гражданского служащего. Помимо заявления государственного гражданского служащего о деятельности, приносящей доход, которая может явиться причиной конфликта интересов, представителю нанимателя законом не запрещается использовать и иную информацию. Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" (далее - Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821) к источникам информации также дополнительно отнесено представление руководителя государственного органа или любого члена комиссии, касающееся обеспечения соблюдения государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в государственном органе мер по предупреждению коррупции. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: Указ Президента от 1 июля 2010 г. N 821 // Российская газета. 2010. 7 июля. Поэтому ситуация с государственным гражданским служащим, "попавшим под подозрение", если, по мнению представителя нанимателя, в деятельности государственного гражданского служащего существует конфликт интересов, подлежит рассмотрению в комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.

До рассмотрения и решения вопроса о наличии или об отсутствии у государственного гражданского служащего конфликта интересов в Комиссии представитель нанимателя вправе отстранить государственного гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от исполнения обязанностей по занимаемой должности государственной гражданской службы. Процедура рассмотрения вопроса о конфликте интересов и полномочия представителя нанимателя свидетельствуют о том, что федеральный законодатель исходил из презумпции "виновности" государственного гражданского служащего, которая может быть устранена только через принятие решения Комиссией об отсутствии личной заинтересованности государственного гражданского служащего в конкретной деятельности, не связанной с исполнением его должностных обязанностей.

Таким образом, если даже прописать возможные варианты ситуационного или функционального конфликта интересов, неизвестно, как поступить, ибо налицо лишь две возможные меры воздействия: отстранение от исполнения обязанностей или увольнение с государственной службы, - но такое положение дел будет похоже на легальную забастовку государственных служащих, а иные меры вряд ли окажутся пригодными. Даже перевод на другую должность крайне затруднителен в силу необходимости получения согласия государственного служащего, а также конкурсной основы замещения государственных должностей.

1.3 Пути и средства урегулирования конфликта интересов в органах местного самоуправления

Ситуация с трудоустройством муниципального служащего на работу по совместительству и является, по сути, такой ситуацией (конфликт интересов еще отсутствует, но угроза его возникновения становится реальной, что требует инициирования процедуры проверки).

Представляется, что о случаях возникновения "ситуаций потенциального конфликта интересов" служащий должен информировать всегда. В то же время перечень подобных ситуаций не должен носить исчерпывающего характера. Указанные меры позволят, с одной стороны, повысить информированность муниципального служащего о ситуациях, связанных с угрозой возникновения конфликта интересов, с другой - упростить процедуру привлечения его к юридической ответственности, если обязанность информирования о такой угрозе им не была выполнена.

Что касается непосредственно разработки перечня таких ситуаций, то, как представляется, здесь необходимо идти двумя путями.

Во-первых, вполне возможным выглядит разработка ситуаций потенциального конфликта интересов общего характера, которые могут возникнуть во многих муниципальных органах. Такой ситуацией, например, будет являться осуществление муниципальным служащим контрольных или юрисдикционных полномочий в отношении организации, в которой работает он сам, его близкие родственники или свойственники. Такая же ситуация возникает и в случае, если близкие родственники (свойственники) муниципального служащего имеют какие-то права собственности в данной организации. Закрепление подобного рода конкретных ситуаций выглядит гораздо более перспективным по сравнению с использованным в Федеральном законе "О противодействии коррупции" расплывчатым указанием на сущность конфликта интересов и личной заинтересованности, поскольку действия служащего при их возникновении будут четко регламентированы законодательством. Перечень ситуаций потенциального конфликта интересов общего характера может быть закреплен в отношении муниципальных служащих - нормативными актами соответствующего уровня.

Во-вторых, обязательной является разработка перечня ситуаций потенциального конфликта интересов, которые связаны со спецификой деятельности конкретного органа местного самоуправления.

Вторым субъектом, на которого Федеральный закон "О противодействии коррупции" возлагает обязанность принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, является представитель нанимателя. В ч.4 и 5 ст.11 Федерального закона "О противодействии коррупции" содержится указание на основные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (в ред. 21 ноября 2011г.) // Российская газета. 2008. 30 декабря; Российская газета. 2011. 27 ноября.

Таковыми являются:

изменение должностного или служебного положения муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов (в том числе отстранение его от исполнения должностных (служебных) обязанностей);

отказ муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;

отвод или самоотвод муниципального служащего.

Использование всех рассмотренных выше мер отнесено к компетенции представителя нанимателя. Однако решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов чаще всего требует выяснения большого количества обстоятельств и, соответственно, достаточно больших временных затрат. Поэтому для урегулирования конфликта интересов на некоторых видах государственной службы предусматривается создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Данилова О.А. Урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Отдел кадров бюджетного учреждения. 2010. № 11.С. 38.

Кроме того, к мерам, которые должен применить представитель нанимателя в целях предотвращения конфликта интересов, относятся:

1. Изменение должностного или служебного положения муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей. Отстранение может быть как временным, так и постоянным.

Временное отстранение производится на период урегулирования конфликта интересов, то есть когда только решается вопрос о наличии или отсутствии конфликта вообще.

Порядок же постоянного отстранения законодателем не урегулирован. Скорее всего, под постоянным отстранением следует понимать перевод муниципального служащего на иную должность. Но поскольку такой перевод допускается только с согласия служащего, разрешение конфликта интересов указанным путем возможно только на основе двустороннего волеизъявления.

2. Отказ муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Ни один из перечисленных в данной статье законов не раскрывает понятия выгоды. Можно предположить, что выгода - это получение служащим каких-либо льгот или преимуществ, не связанных со служебной деятельностью. Каким образом осуществляется такой отказ, тоже непонятно; возможно, путем подачи представителю нанимателя письменного обязательства воздержаться от совершения определенных действий или возвратить полученные деньги или иное имущество, если выгода уже получена.

3. Отвод или самоотвод муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ. На сегодняшний день понятие отвода (самоотвода) законодательством не разъяснено. По аналогии можно предположить, что отвод или самоотвод муниципального служащего не связан с его отстранением от должности и выражается в недопущении служащего к рассмотрению конкретного дела, принятию определенного решения, осуществлению контроля за определенной организацией и т.п. В любом случае применение данного способа невозможно до тех пор, пока порядок отвода или самоотвода муниципальных служащих не будет подробно регламентирован законодательством.

4. В случае владения ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) муниципальный служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ.

В заключение отметим, что на сегодняшний день урегулирование конфликта интересов с практической точки зрения, к сожалению, достаточно проблематично. Комиссии по урегулированию работают неэффективно в силу нечеткой формулировки норм, наличия пробелов и коллизий в законодательстве. Но, несмотря на это органам местного самоуправления, как и муниципальным служащим, нужно искать конкретные способы и средства разрешения конфликта интересов, руководствуясь теми нормами, которые существуют.

Глава 2. Анализ практики регулирования конфликта интересов в Администрации Советского района г. Челябинска

2.1 Анализ организации разрешения конфликта интересов в Администрации Советского района г. Челябинска

Администрация Советского района г. Челябинска (далее администрация района) является территориальным органом Администрации города Челябинска (далее - Администрации города), осуществляющим исполнительно-распорядительные и контрольные функции на территории Советского района в городе Челябинска (далее - района).

В своей деятельности администрация района руководствуется Конституцией Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993. 25 декабря. , Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06. 10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25. 07.2011) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. другими законами и нормативными правовыми актам органов государственной власти, Уставом города Челябинска (далее - Устав города), правовыми актами Челябинской городской Думы, органов местного самоуправления города Челябинска, настоящим Регламентом.

Администрация района правомочна решать все вопросы, отнесенные к ее ведению законодательством Российской Федерации, Челябинской области, Уставом города Челябинска, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления города Челябинска.

Возглавляет администрацию района глава администрации Советского района города Челябинска (далее - глава администрации района), который назначается на должность и освобождается от должности Главой города Челябинска.

Анализ работы по управлению конфликтами интересов является первым этапом по определению форм управления конфликтов интересов в аппарате Администрации Советского района г. Челябинска.

В соответствии с федеральными законами от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Указом Президента Российской Федерации от 01 июля 2010 года N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" в Администрации Советского района города Челябинска сформирована Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих Советского района города Челябинска и урегулированию конфликта интересов.

Комиссия в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законами и иными правовыми актами Челябинской области, а так же муниципальными правовыми актами города Челябинска и Главы Администрации Советского района.

3. Основной задачей Комиссии является содействие органам местного самоуправления города Челябинска:

в обеспечении соблюдения муниципальными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", другими федеральными законами;

в осуществлении мер по предупреждению коррупции в органах местного самоуправления Администрации Советского района города Челябинска.

Комиссия рассматривает вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, в отношении муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы в Администрации Советского района города Челябинска.

В состав комиссии входят председатель комиссии, его заместитель, назначаемый руководителем Администрации Советского района, из числа членов комиссии, замещающих должности муниципальной службы, секретарь и члены комиссии. Все члены комиссии при принятии решений обладают равными правами. В отсутствие председателя комиссии его обязанности исполняет заместитель председателя комиссии.

В состав комиссии входят:

а) муниципальные служащие:

заместитель руководителя Администрации Советского района (председатель комиссии);

управляющий делами администрации;

лицо, ответственное за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений;

представитель юридического (правового) подразделения;

представители других подразделений;

б) представитель (представители) научных организаций и (или) образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с муниципальной службой.

Главой Администрации Советского района также принято решение о включении в состав комиссии представителей таких организаций как:

а) представителей общественных организаций ветеранов;

б) представителя профсоюзной организации, действующей в установленном порядке в Администрации Советского района.

Таким образом, для разрешения конфликта интересов в Администрации Советского района города Челябинска в соответствии с федеральным, региональным и местным законодательством сформирована Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих Советского района города Челябинска и урегулированию конфликта интересов.

Состав комиссии сформирован таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые комиссией решения.

2.2 Практика и проблемы регулирования конфликта интересов в Администрации Советского района города Челябинска

Основной формой регулирования конфликта интересов в администрации Советского района города Челябинска является заседание Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих Советского района города Челябинска и урегулированию конфликта интересов

Заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа членов комиссии. Проведение заседаний с участием только членов комиссии, замещающих должности муниципальной службы в Администрации Советского района не недопустимо.

При возникновении прямой или косвенной личной заинтересованности члена комиссии, которая может привести к конфликту интересов при рассмотрении вопроса, включенного в повестку дня заседания комиссии, он обязан до начала заседания заявить об этом. В таком случае соответствующий член комиссии не принимает участия в рассмотрении указанного вопроса.

Основаниями для проведения заседания комиссии являются:

а) представление Главы Администрации Советского района, в котором создана комиссия, в соответствии с Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы города Челябинска, и муниципальными служащими города Челябинска, и соблюдения муниципальными служащими города Челябинска требований к служебному поведению, утвержденным решением Челябинской городской Думы от 25.02.2010 N 10/23, материалов проверки, свидетельствующих:

о представлении муниципальным служащим недостоверных или неполных сведений, предусмотренных названным Положением;

о несоблюдении муниципальным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов;

б) поступившее в кадровую службу Администрации Советского района в установленном порядке:

обращение гражданина, замещавшего в соответствующем органе должность муниципальной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный муниципальным правовым актом, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с муниципальной службы;

заявление муниципального служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

в) представление Главы Администрации Советского района, в котором создана комиссия или любого члена комиссии, касающееся обеспечения соблюдения муниципальным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в соответствующем органе мер по предупреждению коррупции.

Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.

Председатель комиссии - Главы Администрации Советского района - при поступлении к нему информации, содержащей основания для проведения заседания комиссии:

в 3-дневный срок назначает дату заседания комиссии. При этом дата заседания комиссии не может быть назначена позднее семи дней со дня поступления указанной информации;

Необходимо отметить, что за последние год было проведено всего три заседания комиссии. Отчет о деятельности Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих Советского района города Челябинска и урегулированию конфликта интересов за 2011г.. // Документ не опубликован.

рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, его представителя, членов комиссии и других лиц, участвующих в заседании комиссии, с информацией, поступившей в кадровую службу и с результатами ее проверки;

принимает решение об их удовлетворении (об отказе в удовлетворении) и о рассмотрении (об отказе в рассмотрении) в ходе заседания комиссии дополнительных материалов.

Заседание комиссии проводится в присутствии муниципального служащего, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов. При наличии письменной просьбы муниципального служащего о рассмотрении указанного вопроса без его участия заседание комиссии проводится в его отсутствие. В случае неявки муниципального служащего или его представителя на заседание комиссии при отсутствии письменной просьбы муниципального служащего о рассмотрении указанного вопроса без его участия рассмотрение вопроса откладывается. В случае вторичной неявки муниципального служащего или его представителя без уважительных причин комиссия может принять решение о рассмотрении указанного вопроса в отсутствие муниципального служащего.

По истечении последних трех лет работы Комиссии не было ни одного случая неявки муниципального служащего на заседание, что свидетельствует о высоком уровне организации работы Комиссии.

На заседании комиссии заслушиваются пояснения муниципального служащего (с его согласия) и иных лиц, рассматриваются материалы по существу предъявляемых муниципальному служащему претензий, а также дополнительные материалы.

Члены комиссии и лица, участвовавшие в ее заседании, не вправе разглашать сведения, ставшие им известными в ходе работы комиссии.

По итогам рассмотрения вопроса Комиссия принимает одно из следующих решений:

установить, что сведения, представленные муниципальным служащим в соответствии Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы города Челябинска, и муниципальными служащими города Челябинска, и соблюдения муниципальными служащими города Челябинска требований к служебному поведению, утвержденным решением Челябинской городской Думы от 25.02.2010 N 10/23, материалов проверки, являются достоверными и полными;

установить, что сведения, представленные муниципальным служащим в соответствии с Положением Об утверждении Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих города Челябинска и урегулированию конфликта интересов: Решение Челябинской городской Думы четвёртого созыва от 30 августа 2011 г. N 26/30 // Южноуральская панорама. 2011. 12 сентября. , являются недостоверными и (или) неполными. В этом случае комиссия рекомендует применить к муниципальному служащему конкретную меру дисциплинарной ответственности.

По итогам рассмотрения вопроса, указанного в абзаце третьем подпункта "а" пункта 15

установить, что муниципальный служащий соблюдал требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов;