Национально-культурная автономия в России

Указанным конституционным положениям, конкретизированным в Федеральном законе «О национально-культурной автономии» и иных актах, квалифицирующих национально-культурную автономию как один из установленных федеральным законодателем институтов самоопределения народов в Российской Федерации и один из видов объединений граждан, корреспондируют и международные обязательства Российской Федерации, в том числе: поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право (статья 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, статья 1 Международного пакта о гражданских и политических правах), обеспечивать лицам, принадлежащим к этническим, религиозным и языковым меньшинствам, право совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком (статья 27 Международного пакта о гражданских и политических правах), запрещать дискриминацию граждан, в том числе по признаку принадлежности к национальным меньшинствам (статья 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод), гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона, а также обеспечивать уважение прав каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, на свободу мирных собраний и свободу ассоциаций (часть первая статьи 4 и статья 7 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств).

Таким образом, из Конституции Российской Федерации, а также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, которые согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации, вытекают обязанности государства по регулированию и защите прав национальных меньшинств, а также предопределяется характер данного регулирования, в том числе пределы усмотрения законодателя в процессе его осуществления; при этом в условиях действующего нормативного регулирования реализация права этнической общности, находящейся на определенной территории в ситуации национального меньшинства, на национально-культурную автономию связана с реализацией права лиц, относящихся к таким общностям, создавать и регистрировать в соответствии с законодательством Российской Федерации общественные объединения, свобода деятельности которых должна быть гарантирована.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин В.А. Панарин - председатель правления Русской национально культурной автономии города Златоуста Челябинской области оспаривает конституционность части первой статьи 1 Федерального закона от 17 июня 1996 года «О национально-культурной автономии» (в редакции от 10 ноября 2003 года), согласно которой национально-культурная автономия в Российской Федерации - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

По мнению заявителя, это законоположение, предоставляя право образования национально-культурной автономии только гражданам, относящимся к национальным меньшинствам, тем самым лишает такой возможности граждан, относящихся к другим этническим общностям, в частности к русской национальности, и составляющих большинство на соответствующей территории, в целях защиты их национально-культурных прав, что нарушает принцип равенства прав и свобод граждан независимо от национальности и противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации.

Как следует из представленных материалов, решением главного управления Федеральной регистрационной службы по Челябинской области от 1 февраля 2006 года было отказано в государственной регистрации возглавляемого В.А. Панариным общественного объединения - Русской национально-культурной автономии города Златоуста, поскольку оно не является объединением граждан этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на территории города Златоуста, как того требует статья 1 Федерального закона «О национально-культурной автономии».

Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации в порядке части второй статьи 40 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» ранее уведомлял заявителя о том, что его жалоба не соответствует требованиям названного Федерального конституционного закона [6].

Вопросы законодательной регламентации национально-культурной автономии уже были предметом исследования Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 3 марта 2004 года N 5-П по делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии». Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, из Конституции Российской Федерации, а также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, которые согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации, вытекают обязанности государства по регулированию и защите прав национальных меньшинств, а также предопределяется характер такого регулирования в процессе формирования правовых механизмов обеспечения прав национальных меньшинств; при этом в условиях действующего нормативного регулирования реализация права этнической общности, находящейся на определенной территории в ситуации национального меньшинства, на национально-культурную автономию связана с реализацией права лиц, относящихся к таким общностям, создавать и регистрировать в соответствии с законодательством Российской Федерации общественные объединения, свобода деятельности которых должна быть гарантирована.

На реализацию указанной обязанности государства - обеспечение прав национальных меньшинств - и направлен Федеральный закон «О национально-культурной автономии», признающий национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения этнических общностей, находящихся в ситуации именно национального меньшинства на соответствующей территории, что согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в названном Постановлении.

Кроме того, положения статьи 1 Федерального закона «О национально культурной автономии» не могут рассматриваться как противоречащие требованиям статьи 19 Конституции Российской Федерации, поскольку равенство прав и свобод граждан независимо от национальной принадлежности не исключает фактических различий в положении тех или иных этнических общностей и необходимости их учета законодателем в целях обеспечения действительного равенства.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 40, пунктом 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил:

Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Панарина Владимира Анатольевича, поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.

Наблюдая все это, можно лишь удивленно спросить: зачем нужна была вся эта затея с законом об национально-культурных автономиях? Все те задачи, ради которых создаются национально-культурных автономиях, с успехом можно решать посредством «обычных» общественных объединений, даже не наделяя их каким-либо «этническим» статусом. Имеющиеся протоколы и стенограммы думских заседаний, а также последующие публикации ясного ответа на этот вопрос не дают. Можно лишь строить более или менее достоверные предположения.

Первое из них заключается в том, что государству очень хотелось использовать такой яркий слоган, как автономия, в рекламных целях - чтобы всегда можно было встать в позу и заявить об уникальном опыте и небывалых достижениях российской «национальной политики». Судя по поведению официальных российских делегаций на разных международных встречах, такой расчет имел место. И он, безусловно, оправдался - и российская, и зарубежная публика легко покупается на яркую этикетку.

Другой побудительный мотив можно описать следующим образом. Почти во всех официальных и неофициальных выступлениях и публикациях, затрагивающих тему национально-культурной автономии, звучит такой рефрен - надо в той или иной степени переходить от территориальных автономий, образованных по этническому признаку, к нетерриториальным. Люди, воспитанные на марксистко-ленинской теории «национального вопроса», вдруг с некоторых пор с удивлением открыли для себя, что этническая государственность и территориальная автономия - не единственный способ решения оного «вопроса» и что существование учреждений, занимающихся культурой и образованием, не зависит от того, поделена ли территория между этническими группами. Так что общее увлечение национально-культурной автономии отчасти можно списать на повышенную возбудимость неофитов.

И, наконец, объяснение, которое, наверное, можно считать основным. Похоже, те, кто разрабатывал закон, действительно верили, что российское общество сегментировано по этническому признаку, то есть является суммой относительно изолированных «общин». А может быть, и не верили, а просто некритически мыслили в привычных клише и оборотах речи. Кроме того, и до принятия закона, и после ведомства и должностные лица по разным поводам говорили о том, что для проведения «национальной политики» им удобнее иметь дело с одной и только одной организацией, представляющей определенную этническую группу. Например, когда началось активное сотрудничество с Германией в области поддержки российских немцев, правительство выражало желание создать Совет немцев России в качестве зонтичной организации, которая получила бы полномочия в области культуры, образования и распределения финансовых средств, отпускаемых на эти цели. Вместе с тем, вводить в стране сословное деление и создавать по этническому признаку централизованные структуры с немалым политическим ресурсом было, наверное, боязно [16].

Таким образом, схема, предложенная в законе о национально культурных автономиях, выглядит как компромисс. Кто-то полагал, что реально существующие «общины» в лице общественных объединений с подсказки государства быстро консолидируются, создадут «естественные» структуры пирамидальной формы. Те в свою очередь найдут спонсоров для своего «развития», государство сможет вести с ними диалог и влиять на их деятельность, а по мере возможности и подбрасывать бюджетные средства. Жизнь показала, что все расчеты строились на совершенно ложной основе - мифические «общины» не захотели самоорганизовываться. Урок, похоже, не пошел впрок - отсюда правительственные законодательные инициативы, направленные на то, чтобы заставить национально-культурные автономии стать централизованными и исключить параллельные автономии.

Заключение

Федеральный закон «О национально-культурной автономии» был принят 17 июня 1996 года. Он определяет законодательные основы национально-культурной автономии в Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.

На сегодняшний день в России зарегистрировано девять федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и свыше 170 местных национально-культурных автономий. Создан Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации, аналогичные органы существуют во многих субъектах РФ.

Низовым органом национально-культурной автономии является общее собрание, более крупные автономии (региональные, федеральные) созывают конференции или съезды представителей. Они образуют руководящие и контрольные органы (советы, комитеты и др.).

Национально-культурным автономиям предоставлены широкие права по сохранению самобытности, языка, развития образования и культуры народов России. Со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления они вправе получать поддержку, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры; обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы; создавать средства массовой информации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям, сохранять и обогащать историческое и культурное наследие; следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные и народные промыслы и ремесла; создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование; участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций; устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.

Таким образом, речь идет о мощном инструменте проведения национальной политики.

Первой отличительной особенностью национально-культурной автономии является ее субъект - граждане Российской Федерации, относящие себя к определенной этнической общности. Известно, что субъектом (членом, участником) общественного объединения может быть любое физическое лицо, в том числе иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 18 лет, а для молодежных и детских общественных объединений - достигшие соответственно 14 и 8 лет.

Другой отличительной особенностью национально-культурной автономии является ее цель - самостоятельное решение вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

В отличие от норм Закона об общественных объединениях в рассматриваемом законе установлены конкретные цели, ради решения которых может создаваться национально-культурная автономия. При этом необходимо отметить, что и другие общественные объединения могут ставить перед собой такие же цели, указав на это в уставе, но в отличие от них у национально-культурной автономии иной цели быть не может. Именно для ее решения государство оказывает национально-культурной автономии финансовую поддержку, что является третьей важной особенностью национально-культурной автономии, отличающей ее от других видов общественного объединения. В отличие от других видов общественных объединений, в том числе имеющих аналогичные цели (национальные общественные объединения), оказание национально-культурной автономии финансовой поддержки является обязанностью государства и местного самоуправления.

И наконец, здесь существуют особые организационные связи с государственными органами и органами местного самоуправления - Консультативный совет по делам национально-культурной автономии при Правительстве РФ, советы при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации: Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года (с поправками) // Российская газета. 1993. 25 декабря; Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

2. О национально-культурной автономии: Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ (в ред. от 9 февраля 2009 г.) // Российская газета. 1996. 23 июня.

3. О Федеральном законе «О внесении изменения в статью 16 Федерального закона «О национально-культурной автономии»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 28 января 2009 г. N 7-СФ // Документ не опубликован.

4. Основы законодательства Российской Федерации о культуре: Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-I // СПС «Гарант».

5. Постановление Конституционного Суда РФ от 3 марта 2004 г. N 5-П
«По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А.Х.Дитца и О.А.Шумахер» // СПС «Гарант».

6. Определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2006 г. N 342-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Панарина Владимира Анатольевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 1 Федерального закона «О национально-культурной автономии» // СПС «Гарант».

7. О Консультативном совете по делам национально-культурных автономий при Министерстве регионального развития Российской Федерации: Приказ Министерства регионального развития РФ от 13 июня 2006 г. N 72 (в ред. 21 декабря 2011 г.) // Документ не опубликован.

8. Распоряжение Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. N 527-р // СПС «Гарант».

9. Концепция сохранения и развития нематериального культурного наследия народов Российской Федерации на 2009 - 2015 годы: Приказ Министерства культуры РФ от 17 декабря 2008 г. N 267 Документ не опубликован.

10. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. 3-е изд. - М.: Приор, - 2008. - 426с.

11. Журова С. Национально-культурные автономии - механизм сохранения целостности государства // Единая Россия (Регионы). - 2009. - С. 6-9.

12. Комментарий к Федеральному закону от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии». ООО «Новая правовая культура». -2009. - 213 с.

13. Кутафин О.Е. Российская автономия. - М.: Проспект, - 2009. - 284 с.

14. Национально-культурная автономия России: правовые основы //Вестник научных трудов НКФ МГЭИ.- Серия 3.Правоведение. - Нижнекамск: НКФ МГЭИ, - 2012. - С. 3.

15. Осипов А. Национально-культурная автономия в России: идея и реализация Международный институт гуманитарно-политических исследований. - 2011. - № 6. - С. 7-9.

16. Смирнова Т.М. Национально-культурная автономия: теория, практика и тенденции. // Социальные проблемы. - 2010. - № 7. - С. 28-29.

17. Сомов С. Расширить определение национально-культурной автономии // Российская юстиция. - 2010. - № 9. - С. 27.

18. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. - 2010. - № 10. - С. 25-28.

19. Хабриева Т.А., Правовые и организационные основы национально-культурной автономии в РФ // Журнал российского права. - 2009. - № 3. - С. 23-28.

20. Червонюк В.И. Конституционное право России. Энциклопедический словарь Под общ. ред. д.ю.н., проф. В.И. Червонюка. - М.: Юрид. лит., - 2012. 213с.

Размещено на Allbest.ru